1 AKTUALNI OSVRTI l br. 85 l Institut za javne financije l ISSN: 1848-4085 l doi: 10.3326/ao.2015.85

Otvorenost dravnog prorauna pogoranje kvalitete i opsenosti informacija o dravnim prihodima i rashodima

DR. SC. MIHAELA BRONI, Institut za javne financije, Zagreb

DR. SC. IVICA URBAN, Institut za javne financije, Zagreb International Budget Partnership (IBP), neprofitna organizacija sa sjeditem u Washingtonu, objavila je 10. rujna Indeks otvorenosti prorauna 2015. Za Hrvatsku Indeks iznosi 53 od moguih 100 bodova, to naalost predstavlja pogoranje u odnosu na prethodno istraivanje iz 2012. i ukazuje kako je neophodno poboljati kvalitetu i dostupnost podataka o dravnom proraunu. Indeks otvorenosti prorauna je jedini neovisan i meunarodno usporediv pokazatelj, kojim se periodino mjeri otvorenost (transparentnost) prorauna sredinje drave (dalje u tekstu dravnog prorauna)1. Indeks otvorenosti prorauna 2015. rezultat je petog kruga IBP-ova istraivanja (prethodna su provedena 2006., 2008., 2010. i 2012.). Kao porezni obveznici, svi mi elimo da nam drava na to efikasniji nain prua kvalitetna javna dobra i usluge. Jedan od osnovnih preduvjeta za to je dostupnost podataka u dravnom proraunu kako bismo ih mogli analizirati i izraziti svoje elje te tako pomoi Vladi donositi to bolje odluke, ali i drati je odgovornom za javne politike koje provodi. Svatko od nas ima pravo doznati iz kljunih dokumenata o dravnom proraunu koliko emo plaati za razna porezna i neporezna davanja, koliko e se drava zaduiti, tko su primatelji dravnih potpora, koliko e se potroiti na javnu nabavu, to e se nabavljati, itd. Indeks otvorenosti dravnog prorauna mjeri ba to u kojoj mjeri obini graani mogu od drave dobiti pravovremene, razumljive i dovoljno opsene informacije o prihodima i rashodima dravnog prorauna. Ovo istraivanje vodi i koordinira IBP koji je izradio Upitnik o otvorenosti prorauna (Upitnik), te je za njegovo ispunjavanje angairao strunjake iz 102 drave. Ti strunjaci su neovisni o vlasti i politikim strankama, a pri ispunjavanju Upitnika koriste dokumentirane dokaze i objektivne kriterije. Upitnik za svaku dravu recenzirao je po jedan strunjak za proraun te drave, a ministarstva financija svih drava bila su pozvana prokomentirati odgovore u Upitniku. U Upitniku se, osim otvorenosti dravnog prorauna, istrauju jo dvije teme koje su neophodne kako bi graani znali na to se troi novac iz dravnog prorauna i kako bi vlade mogli drati odgovornima: mogunost graana da se ukljue u proraunski proces2 i uloga institucija koje nadziru proraun (Sabora i Dravnog ureda za reviziju).

1 Proraun sredinje drave podrazumijeva sve dravne proraune osim prorauna lokalnih jedinica (opina, gradova i upanija) i lokalnih proraunskih korisnika. 2 Proraunski proces je proces pripreme, usvajanja, izvrenja i nadzora prorauna, a njegovi glavni sudionici su Ministarstvo financija, proraunski i izvanproraunski korisnici, Sabor, Vlada i Dravni ured za reviziju.

br. 85 Zagreb 10. rujna 2015.

2 AKTUALNI OSVRT l br. 85 l Institut za javne financije l ISSN: 1848-4085

Otvorenost dravnog prorauna Indeks otvorenosti prorauna rauna se na temelju 109 pitanja iz Upitnika kojima se istrauje objavljuje li dravna vlast osam kljunih proraunskih dokumenata tijekom proraunskog procesa i koliko su opsene informacije objavljene u tim dokumentima. Na temelju dobre meunarodne prakse u istraivanje su ukljueni sljedei proraunski dokumenti: smjernice ekonomske i fiskalne politike, prijedlog prorauna, usvojeni proraun, proraun za graane, mjesena izvjea, polugodinja i godinja izvjea o izvrenju prorauna te revizijsko izvjee. Indeks otvorenosti prorauna 2015. izraunat je za 102 drave na temelju podataka iz 2012. i 2014. godine3, a moe poprimiti vrijednost od 0 do 100 bodova. Najbolji rezultat postigli su Novi Zeland, vedska, Juna Afrika, Norveka i Sjedinjene Amerike Drave, a najloiji Katar i Saudijska Arabija (Grafikon 2). Prosjena vrijednost Indeksa iznosila je 45, to znai da je graanima analiziranih drava u prosjeku dostupno samo 45% traenih informacija o dravnim prihodima i rashodima u kljunim proraunskim dokumentima. Indeks otvorenosti prorauna 2015. za Hrvatsku iznosi 53 boda i za 8 bodova je manji od rezultata ostvarenog u prethodnom ciklusu istraivanja 2012. Hrvatska ima rezultat koji je neto vei od prosjeka svih promatranih drava (45) i spada u skupinu drava koje pruaju ograniene informacije o dravnom proraunu. To znai da graanima nije dostupno dovoljno informacija koje bi im omoguile da kvalitetno nadziru troenje novca iz dravnog prorauna i da Vladu mogu drati odgovornom za politike koje provodi. Indeks otvorenosti prorauna za Hrvatsku u pet krugova istraivanja od 2006. do 2015. iznosio je 42; 59; 57; 61 i 53 boda (Grafikon 1).4 Premda je u odnosu na prethodni krug istraivanja iz 2012. napravljeno niz pozitivnih pomaka u objavljivanju informacija o dravnom proraunu (npr. objavljen je proraun za graane), najnoviji rezultat iz 2015. od 53 boda predstavlja pogoranje u odnosu na prethodni krug istraivanja. Do pogoranja je najveim dijelom dolo jer u prijedlogu dravnog prorauna za 2014. nisu prikazane informacije o ostvarenim prihodima i rashodima za godine koje prethode proraunskoj godini (primjerice, za 2012. i 2013.). Dakle, u prijedlogu prorauna graanima vie nisu dostupne informacije na temelju kojih se mogu usporeivati prihodi, rashodi i ostale stavke u proraunskoj godini s iznosima ostvarenim u prethodnim godinama, to znaajno oteava analizu prijedloga dravnog prorauna.5 Grafikon 1. Indeks otvorenosti prorauna za odabrane drave, u razdoblju od 2006.-2015.

Izvor: Open Budget Survey 2015.

3Za svaku dravu analizirano je est kljunih proraunskih dokumenata iz 2014., te dva dokumenta (godinje izvjee o izvrenju prorauna i revizijsko izvjee) iz 2012. Dokumenti se analiziraju samo ako su objavljeni do 30. lipnja 2014. Detalji o Indeksu otvorenosti prorauna 2015. (engl. Open Budget Index 2015) dostupni su na www.openbudgetsurvey.org. 4 Za detalje o prethodnim krugovima istraivanja vidjeti Aktualni osvrt br. 8, Aktualni osvrt br. 26 i Aktualni osvrt br. 47. 5 Do 2011. te su se informacije objavljivale. Vidjeti npr. Prijedlog dravnog prorauna za 2011. godinu i projekcija za 2012. i 2013. godinu.

30

40

50

60

70

80

2006. 2008. 2010. 2012. 2015.

Hrvatska

Italija

Njemaka

Slovenija

Srbija

Bosna iHercegovina

3 AKTUALNI OSVRTI l br. 85 l Institut za javne financije l ISSN: 1848-4085

Grafikon 2. Indeks otvorenosti prorauna 2015

Opsene informacije (81-100 bodova)

Znaajne informacije (61-80 bodova)

Ograniene informacije

(41-60 bodova) Vrlo malo informacija

(21-40 bodova) Neznatne informacije

(0-20 bodova) Izvor: Open Budget Survey 2015; dostupno na www.openbudgetsurvey.org Napomena: Boje stupaca oznaavaju skupine zemalja prema vrijednosti Indeksa otvorenosti prorauna, kako ih je definirao IBP.

00

22344

88

1014151617171819

24242526

293434353536

38383838393939

4142424243434343434444454646464646

0 10 20 30 40 50

Saudijska ArabijaKatar

MjanmarLibanon

IrakEkvatorska Gvineja

adVenezuelaKamboda

SudanKinaFidi

EgipatNiger

BolivijaVijetnam

AlirNigerija

NepalTadikistan

AngolaSveti Toma i Prinsipe

Trinidad i TobagoJemen

ZimbabveMakedonija

RuandaMozambik

MarokoLiberija

AlbanijaZambija

ri LankaDR Kongo

Timor-LesteTunis

TajlandAfganistan

SenegalPakistan

HondurasBurkina Faso

Bosna i HercegovinaTurska

KamerunBenin

UkrajinaTanzanijaNikaragva

NamibijaMali

46464647474849505151515151525353545455555657575858595962646464656565666668697173747575757677

8184868788

0 20 40 60 80 100

MalezijaIndija

GvatemalaSrbija

BocvanaKenija

MaarskaEkvador

MongolijaKazahstan

GanaDominikanska Rep.

AzerbajdanSijera Leone

SalvadorHrvatska

KostarikaKirgistan

Papua Nova GvinejaJordan

BangladeSlovaka

Kolumbijapanjolska

ileIndonezijaArgentina

UgandaPortugal

PoljskaFilipiniMalavi

Juna KorejaBugarskaMeksiko

GruzijaSlovenija

eka RepublikaNjemaka

ItalijaRusija

Ujed. KraljevstvoRumunjska

PeruFrancuska

BrazilSAD

NorvekaJuna Afrika

vedskaNovi Zeland

4 AKTUALNI OSVRT l br. 85 l Institut za javne financije l ISSN: 1848-4085

Mogunost graana da se ukljue u proraunski proces te uloga Sabora i Dravnog ureda za reviziju u nadzoru prorauna Otvorenost prorauna je nuna, ali nije dovoljna za dobro upravljanje javnim financijama te je neophodno i ukljuivanje graana u proraunski proces kao i snana uloga institucija koje nadziru proraun. Stoga, Upitnik istrauje i koliko izvrna vlast (Ministarstvo financija, odnosno Vlada RH), zakonodavna vlast (Sabor) i Dravni ured za reviziju pruaju graanima mogunosti da se ukljue u proraunski proces. Rezultati ukazuju da graanima najvie mogunosti za ukljuivanje, pomou svojih saborskih odbora, nudi Sabor (74/100), a znatno manje Dravni ured za reviziju (25/100) i izvrna vlast (19/100). Dravni ured za reviziju izmeu ostaloga nije uspostavio formalne mehanizme koji bi omoguili graanima da ukau na programe ili institucije za koje bi bilo dobro provesti reviziju, a izvrna vlast nije uspostavila efikasne i kredibilne formalne mehanizme (npr. ankete, fokus grupe ili javne rasprave) kojima bi utvrdila to graani misle o prijedlogu ili izvrenju dravnog prorauna. Upitnik mjeri i u kojoj mjeri Sabor i Dravni ured za reviziju provode adekvatan nadzor dravnog prorauna. Ocijenjeno je da Dravni ured za reviziju obavlja adekvatan nadzor (92/100), a nadzor Sabora je slab (27/100) te je neophodno osnovati specijalizirani ured za analiziranje prorauna u Saboru koji bi sluio kao podrka svim saborskim zastupnicima. Tri kljune preporuke Otvorenost dravnog prorauna svima bi nam trebala biti vana jer je dravni proraun najvaniji instrument kojim drava utjee na ivote svojih graana. Otvoren dravni proraun daje mogunost graanima i strunjacima analizirati ga i argumentirano se ukljuiti u proraunski proces te tako pomoi Vladi da ostvari zacrtane ciljeve u skladu sa eljama graana. To e rezultirati boljim donoenjem politikih i ekonomskih odluka, smanjenjem korupcije te uinkovitijim pruanjem javnih dobara i usluga. Istraivanje otvorenosti prorauna koje provodi IBP je pokazalo da su potrebna daljnja poboljanja kako bi graani i strunjaci mogli doi do adekvatne koliine razumljivih i pravovremenih podataka o dravnom proraunu i ukljuiti se u donoenje odluka o javnim prihodima i rashodima. Stoga je u interesu Vlade i Ministarstva financija da provedu barem tri kljune preporuke:6

o u prijedlog dravnog prorauna uvrste aurirane informacije o prihodima i rashodima za minimalno dvije godine koje prethode proraunskoj godini koja se planira,

o objave kvalitetno polugodinje izvjee o izvrenju prorauna, izraeno prema uputama meunarodnih organizacija (OECD, MMF).7 Naime, u Hrvatskoj se sredinom godine objavljuje polugodinje izvjee o izvrenju dravnog prorauna, ali ono ne sadri bitne elemente revidirane podatke o planiranim vrijednostima (prihoda, rashoda, duga, makroekonomskih varijabli) za tekuu i sljedee dvije proraunske godine. Takvo polugodinje izvjee vano je publicirati kako bi graani bili svjesni stvarne situacije nakon pola proraunske godine te kako bi se proraun, po potrebi, to prije mogao izmijeniti, da bi se postiglo realistino planiranje u skladu s novonastalim prilikama, poput pada industrijske proizvodnje, koji su nastupili u vremenu izmeu usvajanja prorauna i poetka druge polovice godine, te

o osnuju specijalizirani ured za analiziranje prorauna u Saboru koji bi sluio kao podrka svim saborskim zastupnicima.

6 S obzirom da posljednjih godina nije dolo do znaajnijih poboljanja, preporuke su gotovo identine onima iz prethodnih istraivanja, a mogu se nai u Aktualnom osvrtu br. 47. 7 Vidjeti OECD Best Practices for Budget Transparency te Manual on Fiscal transparency.