โครงการ

การปฏิรูปเพ่ือลดการผูกขาดและสงเสริมการแขงขันในเศรษฐกิจไทย

9 มิถุนายน พ.ศ. 2554

นำเสนอตอ

มูลนิธิสาธารณสุขแหงชาติ

สถาบันวิจัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย

สารบัญ

หนาสารบัญตาราง 2

สารบัญรูป............................................................................................................................   2

การปฏิรูปเพ่ือลดการผูกขาดและส่งเสริมการแข่งขันในเศรษฐกิจไทย.........................................   3

1.  ท่ีมาและสภาพปัญหาของกฎหมายและนโยบายการแข่งขันทางการค้าของประเทศไทย......   32.  สภาพปัญหาของการบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าไทย....................................   123.  บทสรุปและข้อเสนอแนะ...................................................................................................   26

สารบัญตาราง

ตารางท่ี 1.4 .1 / สถิติการรองเรียนชวงป พ.ศ. 2542 ..................................................................-2552/ 6

ตารางท่ี 2.1.1 / โครงสรางกรรมการแขงขันทางการคา 2553 - .................................................2555/ 14

ตารางท่ี 2.3.1 ..................................................................................../ การผูกขาดของรัฐวิสาหกิจ/ 14

ตารางท่ี 2.3.2 ......................................./ บทลงโทษสำหรับการตกลงรวมกันท่ีมีผลกระทบรุนแรง/ 14

สารบัญรูป

รูปภาพท่ี 1.4.1 / จำนวนเร่ืองรองเรียน พ.ศ. 2542 – 2554 .....................................(เดือนกุมภาพันธ)/ 5

รูปภาพท่ี 2.1.1 / ผังภาพการทับซอนของผลประโยชนของกรรมการ

........................................................................./ คณะกรรมการแขงขันทางการคา/ 14

2

การปฏิรูปเพ่ือลดการผูกขาดและสงเสริมการแขงขันในเศรษฐกิจไทย

1. ท่ีมาและสภาพปญหาของกฎหมายและนโยบายการแขงขันทางการคาของประเทศไทย

1.1 บทนำ

หลักทฤษฎีทางเศรษฐศาสตรช้ีวา การแขงขันในตลาดน้ันยอมนำไปสูการจัดสรรทรัพยากรท่ีมี

ประสิทธิภาพสูงสุด เน่ืองจากผูท่ีสามารถใชทรัพยากรไดอยางมีประสิทธิภาพสูงสุด จะมีตนทุนท่ีต่ำ

ท่ีสุดทำใหไดเปรียบในการแขงขัน ในทางตรงกันขาม การผูกขาดเปนบอเกิดแหงความไรประสิทธิภาพ

เน่ืองจากผูประกอบการไมจำเปนตองขวนขวายในการแขงขัน จึงสามารถใชทรัพยากรไดอยางไมตอง

ประหยัดเนื่องจากสามารถผลักภาระตนทุนที่สูงขึ้นไปยังผูบริโภคซึ่งไมมีทางเลือกไดโดยการปรับขึ้น

ราคา นอกจากน้ีแลว ในเชิงเศรษฐศาสตรการเมือง การผูกขาดยังเปนแหลงบมเพาะการทุจริต

คอรรัปช่ัน เน่ืองจากกำไรจากการผูกขาดน้ันยอมเปนท่ีหมายปองของนักธุรกิจ และ นักการเมืองกับ

ขาราชการประจำท่ีมีอำนาจในการหยิบย่ืนหรือปกปองรักษาอำนาจผูกขาดในตลาดไวได ดังจะเห็นได

วา ปญหาการทุจริตคอรรัปชันหลายกรณีเก่ียวของกับการท่ีรัฐหยิบย่ืนอำนาจผูกขาดใหแกภาคเอกชน

เชนในกรณีของสัมปทานในการประกอบธุรกิจตางๆ มากมาย เชน ธุรกิจโทรคมนาคม ธุรกิจบริการ

ขนสงมวลชน ธุรกิจการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ เชน เหมืองแร เปนตน

โดยท่ัวไปแลวสภาพการแขงขันในตลาดในทางปฏิบัติน้ัน ยังหางไกลจากการแขงขันท่ีเสรีและ

เปนธรรมเน่ืองจากเหตุผลสองประการ ประการแรก กฎ กติกาของภาครัฐอาจจำกัดการแขงขันในตลาด

ดวยเหตุผลอ่ืนๆ ท่ีมิใชเหตุผลในเชิงเศรษฐศาสตร เชน การกีดกันการลงทุนของบริษัทตางชาติเพ่ือ

ใหการคุมครองอุตสาหกรรมในประเทศ เปนตน ประการท่ีสอง ผูประกอบการแตละรายมีอำนาจทาง

ตลาดไมเทากัน ผูประกอบการรายใหญในตลาดตางมีขนาดท่ีตางกัน ทำใหผูประกอบการท่ีมีขนาดเล็ก

กวาอาจถูกกล่ันแกลง ไมมีโอกาสท่ีจะแขงกับผูประกอบการรายใหญได ดวยเหตุผลดังกลาว จึงตองมี

การพัฒนากฎหมายท่ีจะดูแลกฎ กติกาในการแขงขันมิใหมีการผูกขาด หรือ มีพฤติกรรมทางการคาท่ีไม

เปนธรรมที่อาจนำไปสูการผูกขาดตลาดที่มิไดมาจากขีดความสามารถในการใชทรัพยากรอยางมี

ประสิทธิภาพท่ีแทจริง หากแตมาจากการใชกลยุททางการคาท่ีไมเปนธรรม ท่ีเรียกกันวา “กฎหมาย

แขงขันทางการคา” รายงานฉบับน้ีจะศึกษาวิเคราะหเก่ียวกับพัฒนาการและการบังคับใชกฎหมายดัง

กลาวในประเทศไทยวามีขอจำกัดหรือจุดออนอยางไร เพ่ือท่ีจะนำไปสูขอเสนอแนะแนวทางในการสง

เสริมใหมีการแขงขันท่ีเปนธรรมในเศรษฐกิจไทย ซ่ึงจะชวยเพ่ิมขีดความสามารถในการแขงขันของ

ภาคธุรกิจไทย และ ชวยลดปญหาการทุจริตคอรรัปชันท่ีเก่ียวของกับผลกำไรจากการผูกขาด

1.2 กฎหมายแขงขันทางการคา

กฎหมายการแขงขันทางการคานั้นสามารถปองกันพฤติกรรมผูกขาดที่ดำเนินการโดยภาค

ธุรกิจที่ประกอบการในเชิงพาณิชยเทานั้น ไมสามารถปองกันการผูกขาดที่เกิดจากนโยบายหรือ

มาตรการของภาครัฐได เชน การใหอำนาจผูกขาดแกรัฐวิสาหกิจ การใหสัมปทานผูกขาดแกผูประกอบ

การเอกชน ตลอดจนการกำหนด กฎ กติกาตางๆ ท่ีเปนการจำกัดหรือกีดกันการแขงขันในตลาด ท้ังน้ี

เน่ืองจากในหลักการแลว รัฐมีภารกิจในการดำเนินนโยบายเพ่ือผลประโยชนตอสาธารณะมิใชเพ่ือผล

ประโยชนในเชิงธุรกิจ ดังน้ัน พฤติกรรมของภาครัฐซ่ึงอยูในรูปแบบของนโยบายและมาตรการท่ีหลาก

หลาย จึงมิใชการผูกขาดเพ่ือแสวงหากำไร และถึงแมการผูกขาดของภาครัฐจะดำเนินการไปเพ่ือกำไร

ลวนๆ เชน ในกรณีของการผูกขาดธุรกิจสลากกินแบงของสำนักงานสลากกินแบง การผูกขาดธุรกิจ

การผลิตบุหร่ีของโรงงานยาสูบ หรือ การผูกขาดการผลิตและการนำเขาไพของโรงงานไพ กำไรเหลาน้ัน

ก็ถูกนำไปใชในการพัฒนาประเทศ มิใชเพ่ือกีดกันการแขงขันในตลาด

อยางไรก็ดี หลายประเทศตระหนักวา รากเหงาของปญหาการผูกขาดในเศรษฐกิจสวนมากมา

จาก กฎ ระเบียบของภาครัฐ จึงไดมีการกำหนดกรอบภารกิจของสำนักแขงขันทางการคาใหครอบคลุม

ถึงการตรวจสอบกฎ กติกาของภาครัฐดวย โดยการใหอำนาจทางกฎหมายแกสำนักแขงขันทางการคา

ในการเสนอความเห็นแกรัฐบาลตอ กฎ ระเบียบตลอดจนนโยบายและมาตรการตางๆ ของภาครัฐท่ีมี

การกำหนดข้ึนมาวามีความจำเปนและเหมาะสมมากนอยเพียงใดเม่ือพิจารณาถึงผลกระทบท่ีจะเกิดข้ึน

ตอสภาพการแขงขันในตลาด

อน่ึง บางประเทศ เชน เกาหลีใต ใหความสำคัญอยางย่ิงแกการสงเสริมการแขงขันท่ีเสรีและ

เปนธรรมในตลาด จึงไดกำหนดไวในกฎหมายวาดวยการแขงขันทางการคาใหผูอำนวยการสำนัก

แขงขันทางการคามีสถานภาพเทียบเทากับรัฐมนตรี และในการประชุมคณะรัฐมนตรีทุกคร้ัง ผูอำนว

ยการฯ จะตองแสดงความคิดเห็นอยางเปนทางการตอกฎหมาย ระเบียบ มาตรการ และนโยบายตางๆ ท่ี

มีการเสนอเขามาวามีผลดีผลเสียอยางไรตอสภาพการแขงขันในตลาด

กฎหมายการแขงขันทางการคาไดเร่ิมแพรหลายอยางรวดเร็วในชวง 20 ปท่ีผานมา ในชวงตนป

ค.ศ. 1990 น้ันเพียง 20 กวาประเทศท่ีมีกฎหมายการแขงขันทางการคา แตในปจจุบันมีกวารอยประเทศ

ท่ีมีกฎหมายฉบับน้ี ในป พ.ศ. 2542 ท่ีประเทศไทยมีการประกาศใชกฎหมายวาดวยการแขงขันทางการ

คา มีเพียงประเทศอินโดนีเซียเทานั้นที่มีการตรากฎหมายดังกลาวในเวลาที่ไลเลี่ยกันหากแตมีการ

ประกาศบังคับใชหน่ึงปหลังจากน้ัน ในปจจุบัน เวียตนาม สิงคโปร และลาสุดมาเลเซียตางก็มีกฎหมาย

ดังกลาวแลว การแพรหลายอยางรวดเร็วของกฎหมายน้ีแสดงใหเห็นถึงการท่ีรัฐบาลในแตละประเทศ

ตระหนักถึงความสำคัญของการสงเสริมการแขงขันท่ีเสรีและเปนธรรมในการสงเสริมขีดความสามารถ

ในการแขงขันในเชิงเศรษฐกิจ

1.3 กฎหมายการแขงขันทางการคาของประเทศไทย

ประเทศไทยเปนประเทศแรกในอาเซียนท่ีมีการบังคับใชกฎหมายแขงขันทางการคาท่ีสมบูรณ

แบบ คือ พ.ร.บ. การแขงขันทางการคา พ.ศ. 2542 ซ่ึงมีบทบัญญัติท่ีครบถวนในการปองกันพฤติกรรมท่ี

เปนการจำกัดหรือกีดกันการแขงขันท่ีเปนมาตรฐานสากล ในอดีตกอนหนาน้ัน ประเทศไทยมีกฎหมาย

ที่ใชเฉพาะในการควบคุมราคาสินคาอันไดแก พระราชบัญญัติกำหนดราคาสินคาและปองกันการ

ผูกขาด พ.ศ 2522 ซ่ึงมีวัตถุประสงคหลักเพ่ือคุมครองผูบริโภคจากความกดดันของภาวะเงินเฟอ

(inflationary pressure) ซ่ึงเกิดจากวิกฤตราคาน้ำมันโลกคร้ังท่ีสอง สาระสำคัญของกฎหมายคือการหาม

พฤติกรรมท่ีเปนการผูกขาดหรือการตกลงรวมกันเพ่ือจำกัดการแขงขัน (collusive practices) ซ่ึงจะนำไป

สูการกำหนดราคาสินคาท่ีสูงเกินควร แตก็มิไดมีการบังคับใชกฎหมายดังกลาวในทางปฏิบัติแตอยาง

ใด เน่ืองจาก มาตรา 31 ของกฎหมายดังกลาวกำหนดใหกรมการคาถายใน กระทรวงพาณิชย ซ่ึงเปน

หนวยงานที่บังคับใชกฎหมายตองประกาศอยางเปนทางการวาธุรกิจใดเปน “ธุรกิจที่ถูกควบคุม

(controlled business)” และมาตรา 23 กำหนดใหมีการประกาศวาสินคาใดเปน “สินคาควบคุม

2

(controlled product)” กอนท่ีจะมีผลบังคับใชกฎหมายได แตเน่ืองจากกฎหมายมิไดกำหนดหลักเกณฑ

หรือแนวทางในการกำหนดนิยามของ “ธุรกิจท่ีผูกขาด (monopolistic business)” หรือสินคาท่ีควรแก

การควบคุมจึงไมมีการประกาศประเภทธุรกิจหรือสินคาท่ีถูกควบคุมในชวง 20 ปท่ีกฎหมายดังกลาวมี

การบังคับใช ยกเวนในกรณีเดียว คือ ธุรกิจขายสงน้ำแข็ง1

ในป พ.ศ 2534 สมัยรัฐบาลของนายอานันท ปนยารชุน ไดมีดำริใหมีการปรับปรุงกฎหมายการ

ปองกันการผูกขาดเพ่ือท่ีจะสามารถบังคับใชกฎหมายไดในทางปฏิบัติ และมีการราง พ.ร.บ. การแขงขัน

ทางการคา พ.ศ. .... ข้ึนมาโดยใชเวลาเพียง 8 เดือนในการไดรับการเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีในเดือน

เมษายน พ.ศ. 2535 แตกฎหมายไมสามารถผานกระบวนการทางนิติบัญญัติกอนท่ีจะมีการยุบสภาใน

เดือนกันยายนปเดียวกันน้ัน หลังจากน้ันก็ไมไดมีการผลักดันกฎหมายดังกลาวแตอยางใด จนกระท่ัง

ใน ป พ.ศ. 2542 ภายใตรัฐบาล นาย ชวน หลีกภัย จึงไดมีการตรากฎหมายดังกลาว

พ.ร.บ.การแขงขันทางการคา พ.ศ. 2542 มีขอกำหนดเก่ียวกับพฤติกรรมท่ีเปนการจำกัดการ

แขงขันท่ีเปนมาตรฐานสากล อันไดแก

�การควบคุมพฤติกรรมของผูประกอบการรายใหญท่ีมี “อํานาจเหนือตลาด” (abuse

of dominance)” ไมใหใชอำนาจในการกีดกันหรือจํากัดการแขงขัน ในมาตรา 25

�การควบคุมการควบรวมธุรกิจ (merger control) เพ่ือท่ีจะปองกันมิใหเกิดการรวม

ธุรกิจระหวางคูแขงเพ่ือผูกขาดตลาด ในมาตรา 26

�การควบคุมมิให ผูประกอบการสองรายข้ึนไปทําการตกลงรวมกันเพ่ือท่ีจะจํากัด

หรือกีดกันการแขงขันในตลาด (collusive practice) หรือ “ฮ้ัว” กันในมาตรา 27

�การควบคุมมิใหธุรกิจมีพฤติกรรมทางการคาท่ีไมเปนธรรม (unfair trade practice)

อันมีผลทำใหเกิดความเสียหายแกธุรกิจอ่ืนๆ ในมาตรา 29 มาตราน้ีมุงเปาไปในการใหความ

คุมครองแกผูประกอบการขนาดยอมที่มักตกเปนเบี้ยลางในการประกอบธุรกรรมกับคูคาที่

ขนาดใหญ ซ่ึงอาจกำหนดเง่ือนไขในการคาขายท่ีมีลักษณะเปนการเอาเปรียบ นอกจากน้ี

แลว มาตราดังกลาวมีบทบัญญัติท่ีคอนขางกวาง จึงมักถูกมองวาเปนมาตรา “ครอบจักรวาล”

ที่มีไวเพื่อที่จะใหความยืดหยุนแกสำนักแขงขันทางการคาในการกำกับควบคุมพฤติกรรม

ทางการคาท่ีไมพึงปรารถนาท่ีไมเขาขายมาตรา 25-27 ดังท่ีไดกลาวมาแลว

พ.ร.บ. การแขงขันทางการคาของไทย มีผลบังคับใชกับการประกอบการและกิจกรรมทาง

ธุรกิจทุกประเภท ยกเวน (1) รัฐวิสาหกิจ (2) สหกรณ และสหกรณการเกษตร และ

(3) หนวยงานภาครัฐสวนกลาง และสวนทองถ่ิน รวมถึงธุรกิจอ่ืนๆ ตามท่ีกำหนดในกฎกระทรวง แต

ปจจุบันยังไมมีกิจกรรมทางธุรกิจใดท่ีไดรับการยกเวนจากการบังคับใชกฎหมายนอกเหนือจากท่ีระบุไว

เม่ือเปรียบเทียบกฎหมายการแขงขันทางการคาในตางประเทศ พบวามีขอยกเวนในลักษณะท่ี

คลายคลึงกับกฎหมายไทยยกเวนในสวนของรัฐวิสาหกิจ ซ่ึงไมมีการยกเวนไมวาจะเปน กฎหมายของ

อินโดนีเซีย เวียตนาม หรือ สิงคโปรก็ดี แตมีการกำหนดขอยกเวนใหแก “พฤติกรรม” ทางการคาท่ีผูท่ี

ถูกกลาวหาสามารถพิสูจนไดวาเปนการดำเนินการตามกฎหมายหรือตามคำสั่งของหนวยงานของรัฐที่

3

1 เดือนเดน นิคมบริรักษ และ สุธีร ศุภนิต (2541) การคุมครองผูบริโภค (สวนหน่ึงของ โครงการแผนแมบทกระทรวงพาณิชย พ.ศ.

2540-2549) สถาบันวิจัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย

มีหนาท่ีในการกำกับดูแล ซ่ึงขอยกเวนดังกลาวน้ัน ท้ังรัฐวิสาหกิจและธุรกิจเอกชนสามารถใช

ประโยชนไดเหมือนกัน

1.4 ผลการดำเนินงานของสำนักแขงขันทางการคา

ประเทศไทยมีการบังคับใช พ.ร.บ. การแขงขันทางการคา พ.ศ. 2542 มาแลวเปนเวลากวา 11 ป

หากแตยังไมเคยมีการกลาวโทษ หรือ ดำเนินคดีแกผูประกอบการแมแตรายเดียว จึงอาจกลาวไดวา การ

บังคับใชกฎหมายดังกลาวประสบความลมเหลวโดยส้ินเชิง

ขอมูลในเว็บไซตของสำนักงานคณะกรรมการแขงขันทางการคาไมมีรายละเอียดเก่ียวกับเร่ือง

รองเรียน และผลการพิจารณาปญหาท่ีมีการรองเรียนโดยคณะกรรมการแขงขันทางการคาแตอยางใด

มีเพียงตารางท่ีแสดงจำนวนเร่ืองท่ีมีการรองเรียนสะสมในชวง 12 ปท่ีผานมาท้ังหมด 77 เร่ืองตามท่ี

ปรากฎในรูปภาพท่ี 1.4.1 ดานลาง จะเห็นไดวาจำนวนเร่ืองรองเรียนท่ีแสดงในเว็บไซตในชวงป พ.ศ.

2552 – 2553 มีเพียงเร่ืองเดียวตอป ซ่ึงหากมีความเปนจริงตามน้ัน ยอมแสดงวาประชาชนและธุรกิจได

หมดความเช่ือถือในองคกรและกฎหมายฉบับน้ีแลวจึงไมตองการเสียเวลาท่ีจะมารองเรียนเน่ืองจากใน

อดีตท่ีผานมาไมเคยมีการดำเนินการใดๆ ท่ีจะแกปญหาหรือเยียวยากรณีท่ีมีการรองเรียนใดๆ

ผลการดำเนินงานของสำนักแขงขันทางการคาไทยไมสามารถเปรียบเทียบไดกับผลงานของ

สำนักแขงขันทางการคาของอินโดนีเซีย ท่ีมีช่ือวา KPPU ซ่ึงถือกำเนิดข้ึนในเวลาท่ีใกลเคียงกับสำนัก

แขงขันทางการคาของไทย พบวา KPPU รับเร่ืองรองเรียนเพ่ิมข้ึนทุกป และในป พ.ศ. 2552 มีเร่ืองรอง

เรียนถึง 733 ราย และมีการดำเนินการพิจารณากรณีรองเรียนแลวเสร็จ 35 เร่ือง 2

รูปภาพท่ี 1.4.1 จำนวนเร่ืองรองเรียน พ.ศ. 2542 – 2554 (เดือนกุมภาพันธ)

แหลงท่ีมา: เว็บไซตสำนักแขงขันทางการคา http://www.dit.go.th/otcc/upload.สถิติการรับเร่ืองรองเรียน.pdf

4

2 KPPU Annual Report 2009. www.english.kppu go.id/wp-content/uploads/2010/04/performance_report_2009.pdf

จากจำนวนเร่ืองท่ีมีการรองเรียนเขามาท้ังหมดในชวงป พ.ศ. 2542-2552 มี 52 เร่ืองท่ีสำนัก

งานฯ ระบุวา “ยุติไปแลว” ตามท่ีปรากฏในตารางท่ี 1.4.1 ดานลาง แตกลับไมมีรายละเอียดใดๆ วากรณี

เหลานี้มีการยุติอยางไร และผลการวินิจฉัยของกรรมการเปนอยางไร และมีการใชขอมูลใดในการ

พิจารณา แมรายละเอียดขอมูลเหลาน้ีถือวาเปนขอมูล “พ้ืนฐาน” ท่ีสาธารณชนควรท่ีจะรับรู และเปน

ขอมูลท่ีสำนักแขงขันทางการคาท่ัวไปแสดงไวในรายงานประจำป (ซ่ึงสำนักแขงขันทางการคาไมเคยมี

การจัดทำแมแตคร้ังเดียวในอดีตจวบจนปจจุบัน)

5

ตารางท่ี 1.4 .1 สถิติการรองเรียนชวงป พ.ศ. 2542 -2552

จำนวนเร่ืองท่ีมีการรองเรียนท้ังหมด 74

- ยุติไปแลว 52

- ติดตามสถานการณ 5

- ติดตามพฤติกรรม 2

- รอเสนอกรรมการ 10

- อยูระหวางการดำเนินการ 1

- อยูในข้ันการสืบสวนโดยอนุกรรมการ 4

แหลงท่ีมา: เว็บไซตสำนักแขงขันทางการคา พ.ศ. 2552

การที่สำนักงานฯ ไมมีผลงานแตอยางใดทำใหมีบทความที่ศึกษาวิเคราะหเกี่ยวกับอุปสรรค

ปญหาของการบังคับใชกฎหมายวาดวยการแขงขันทางการคาจำนวนหน่ึง เดือนเดน นิคมบริรักษ

และ สุณีพร ทวรรณกุล (2549) 3 เห็นวาประเด็นปญหาหลักเกิดจากโครงสรางของกรรมการท่ีสุมเส่ียง

ตอการแทรกแซงของท้ังการเมืองและกลุมผลประโยชนธุรกิจ รายงานดังกลาวไดบันทึกไววา ในชวงป

พ.ศ. 2542 -2549 ซ่ึงเปนเวลา 7 ปน้ัน คณะกรรมการแขงขันทางการคา มีการประชุมท้ังส้ินเพียง 12

คร้ัง โดย 4 คร้ังแรกเกิดข้ึนในชวงปแรกภายในรัฐบาลนายชวน หลีกภัย แมรัฐบาลในสมัยรัฐบาล นาย

ชวน หลีกภัยจะมีการประชุมของคณะกรรมการฯ เปนระยะๆ แตผลการวินิจฉัยท้ังกรณีของโทรทัศน

เคเบ้ิล ยูบีซี และ เหลาพวงเบียรท่ีมีการรองเรียนเขามาก็ยังเปนท่ีเคลือบแคลงใจของสาธารณชนตามท่ี

จะกลาวในรายละเอียดในสวนตอไป

ตอมาในสมัยรัฐบาลซ่ึงมี พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรเปนนายกรัฐมนตรี ซ่ึงเร่ิมต้ังแตตนป พ.ศ.

2544 ปรากฏวารัฐมนตรีวาการกระทรวงพาณิชยไมเคยมีการเรียกประชุมคณะกรรมการแขงขันทางการ

คาเลยแมแตคร้ังเดียวและไมมีการคัดเลือกกรรมการชุดใหมเม่ือกรรมการชุดเดิมหมดวาระลงเม่ือเดือน

พฤศจิกายน พ.ศ. 2544 จนกระท่ังเดือนเมษายน พ.ศ. 2545 กอนการอภิปรายไมไววางใจเพียงเล็กนอยจึง

มีการคัดเลือกกรรมการฯ ชุดใหมและเร่ิมมีการประชุมและหลังจากน้ันจวบจนเดือนมกราคม พ.ศ.

2549 เปนเวลา 4 ปมีการประชุมอีกเพียง 4 คร้ังหรือปละคร้ังเทาน้ัน4 ซ่ึงแสดงใหเห็นวารัฐมนตรี

กระทรวงพาณิชยในสมัยรัฐบาลทักษิณมิไดใหความสำคัญแกคณะกรรมการแขงขันทางการคาแตอยาง

ใดแตกลับใหคณะอนุกรรมการท่ีดำเนินการในเร่ืองของการสืบสวนสอบสวนดำเนินการในกรณีท่ีมีแรง

กดดันจากสาธารณชน เชนในกรณีของเร่ืองคาปลีก เปนตน ในขณะท่ีคณะกรรมการแขงขันทางการคา

มิไดมีการผลักดันใหมีการดำเนินการตามขอเสนอของคณะอนุกรรมการใหเกิดผลอยางเปนรูปธรรมแต

อยางใด

6

3 การผูกขาดทางธุรกิจกับการเมือง เอกสารในการสัมนาวิชาการประจำป พ.ศ. 2549 สถาบันวิจัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย 4 ขอมูลรวบรวมจากรายละเอียดเก่ียวกับมติท่ีประชุมคณะกรรมการแขงขันทางการคา

การที่รัฐมนตรีกระทรวงพาณิชยสมัยนั้นดูเหมือนจะไมใสใจกับงานดานการปองกันการ

ผูกขาดก็ไมนาแปลกใจเนื่องจากนายกรัฐมนตรีในรัฐบาลดังกลาวมีสวนเกี่ยวของกับบริษัทที่ประกอบ

ธุรกิจโทรศัพทมือถือรายใหญในตลาดซ่ึงมีสวนแบงตลาดสูง และรัฐมนตรีและท่ีปรึกษารัฐมนตรีบาง

รายก็มีผลประโยชนเก่ียวของกับธุรกิจขนาดใหญ

ในชวงของรัฐบาลปฏิวัติของ พลเอก สุรยุทธ จุลานนท ซ่ึงมี นาย เกริกไกร จีระแพทย ซ่ึงเปน

อดีตปลัดกระทรวงพาณิชยเปนชวงท่ีมีการประชุมบอยคร้ังข้ึน คือ 3 คร้ังในชวงเวลา 16 เดือน และใน

ชวงเวลาดังกลาว ก็มีการออกประกาศเกณฑการมีอำนาจเหนือตลาดหลังจากท่ีลาชามาเปนวลา 8 ป

และมีการเสนอใหมีการยกเลิกขอยกเวนท่ีใหแกรัฐวิสาหกิจ หากแตการแกไขกฎหมายยังดำเนินการไม

เสร็จส้ินกอนท่ีรัฐบาลจะหมดวาระ ตอมาในชวงรัฐบาล นาย อภิสิทธ์ิ เวชชาชีวะ ซ่ึงมี นาง พรทิวา นา

คาศัย เปนรัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย ก็มีการประชุมเพียงปละคร้ังเชนเดิมโดยไมมีผลงานท่ีเปนรูป

ธรรมแตอยางใด

ในชวงแรกท่ีสำนักงานฯ เร่ิมดำเนินการในป พ.ศ. 2542 – 2543 น้ัน ไดมีการพิจารณาการรอง

เรียนการผูกขาดท่ีเปนท่ีสนใจของสาธารณชน 4 กรณี คือ

(1) กรณีการผูกขาดธุรกิจโทรทัศนระบบบอกรับสมาชิก (UBC)

(2) กรณีการบังคับการขายพวงสินคา (tied-sale) ของเหลากับเบียร (เบียรชาง)

(3) กรณีการคาท่ีไมเปนธรรม (unfair trade practices) ในธุรกิจการคาปลีก และ

(4) กรณีการบังคับมิใหผูคาปลีกขายสินคาของคูแขง (exclusive dealing) ในตลาดสินคา

รถจักรยานยนต

ในกรณีของการผูกขาดธุรกิจโทรทัศนระบบบอกรับสมาชิก (UBC) น้ัน ผูบริโภครองเรียนตอ

คณะกรรมการฯ วา UBC ใชอำนาจการผูกขาดในตลาดโดยการคิดคาบริการท่ีสูงเกินควรหลังจากการ

ควบรวมกิจการ ซ่ึงคณะอนุกรรมการท่ีถูกแตงต้ังใหศึกษากรณีรองเรียนรายงานวา UBC เปนผูท่ีมี

อำนาจเหนือตลาดและไดใชอำนาจเหนือตลาดดังกลาวในการจำกัดทางเลือกของผู บริโภคและมี

พฤติกรรมปรับข้ึนราคาทางออม แม UBC จะเสนอทางเลือกใหผูบริโภค โดยผูบริโภคสามารถเลือกซ้ือ

แพจเกจราคาสูง (gold package) และแพจเกจราคาต่ำกวา (silver package) แตแพจเกจราคาต่ำกวามี

จำนวนชองรายการนอยมากเม่ือเทียบกับแพ็คเก็จราคาสูง ทำใหผูบริโภคตองซ้ือแพจเกจราคาแพง

เน่ืองจากมีรายการท่ีเปนท่ีนิยม เชน รายการกีฬา ภาพยนตร (HBO Cinemax) และ ขาว (CNN BBC)

เปนตน แมรายงานของคณะอนุกรรมการฯ จะช้ีวา บริษัทฯ มีพฤติกรรมท่ีเปนการจำกัดหรือกีดกันการ

แขงขันท่ีเสรีและเปนธรรม แตคณะกรรมการแขงขันทางการคา ณ เวลาน้ันเพียงมีมติให องคการ

สื่อสารมวลชนแหงประเทศไทย (อสมท.) เปนหนวยงานที่รับผิดชอบในการพิจารณาปรับอัตราคา

บริการและออกใบอนุญาตการประกอบธุรกิจโทรทัศนระบบบอกรับสมาชิก ทบทวนอัตราคาบริการท่ี

เหมาะสมของ UBC เทาน้ัน5 ซ่ึง อสมท. ก็มิไดดำเนินการเพ่ือปรับปรุงอัตราคาบริการแตอยางใด ซ่ึงก็

ไมเปนส่ิงท่ีนาแปลกใจ เพราะ อสมท. ไดรับผลประโยชนสวนแบงรายไดจากคาสมาชิกท่ี UBC เรียกเก็บ

จากผูใชบริการในอัตรารอยละ 6.5 จึงไมมีแรงจูงใจใดๆ ท่ีจะปรับลดอัตราคาบริการ

7

5 ดูรายละเอียดการศึกษาใน รายงานของคณะอนุกรรมการศึกษาฯ กรณีรองเรียนเก่ียวกับธุรกิจโทรทัศนระบบบอกรับเปนสมาชิก

สวนกรณีการบังคับขายพวงสินคา (tied-sale) สุราขาวกับเบียรชางซ่ึงมี บริษัท ไทย เบฟเวอร

เรจ มหาชน เปนผูถูกกลาวหาน้ัน คณะกรรมการการแขงขันทางการคา พบวา มีหลักฐานท่ีพิสูจนไดวา

มีการใชอำนาจเหนือตลาดจริง โดยผูผลิตสุรามีพฤติกรรมการขายพวงเบียรใหแกตัวแทนจำหนายและ

รานคาจำหนาย ซ่ึงเปนการกระทำท่ีละเมิดบทบัญญัติมาตรา 25 อยางไรก็ตาม เน่ืองจากคณะกรรมการ

แขงขันทางการคายังมิไดประกาศกำหนดนิยามของผูมี “อำนาจเหนือตลาด” มาตรา 25 จึงไมสามารถ

บังคับใชมาตราดังกลาวได

อน่ึง มาตรา 8 แหง กฎหมายวาดวยการแขงขันทางการคา กำหนดใหคณะกรรมการแขงขัน

ทางการคากำหนดเกณฑตางๆ ท่ีตองใชในการบังคับใชกฎหมายซ่ึงคณะกรรมการฯ มิไดดำเนินการแต

อยางใดจนกระท่ังมาในยุคของรัฐมนตรีเกริกไกร จีระแพทย ชวงรัฐบาลปฏิวัติจึงมีการออกกฎเกณฑ

บางสวนดังน้ี

มาตรา 8 ใหคณะกรรมการมีอำนาจหนาท่ีดังตอไปน้ี

…….

(2) ประกาศกำหนดสวนแบงตลาดและยอดเงินขายของธุรกิจใดท่ีถือวาผูประกอบธุรกิจ

ท่ีอยูในเกณฑดังกลาวเปนผูประกอบธุรกิจซ่ึงมีอำนาจเหนือตลาด (ประกาศเกณฑ

ดังกลาวเม่ือป พ.ศ. 2550)

(4) กำหนดหลักเกณฑเก่ียวกับการเก็บหรือนำสินคาไปเปนตัวอยางเพ่ือตรวจสอบหรือ

ตรวจวิเคราะหตามมาตรา 19 (3) (ยังไมไดดำเนินการ)

(5) ออกประกาศกำหนดสวนแบงตลาด ยอดเงินขาย จำนวนทุน จำนวนหุน หรือจำนวน

สินทรัพยตามมาตรา 26 วรรคสอง (ยังไมไดดำเนินการ)

(7) ออกประกาศกำหนดแบบ หลักเกณฑ วิธีการ และเง่ือนไขในการขออนุญาตกระทำ

การรวมธุรกิจ หรือรวมกันลดหรือจำกัดการแขงขันตามมาตรา 35 (ยังไมไดดำเนิน

การ)

(11) กำหนดหลักเกณฑสำหรับการดำเนินงานของพนักงานเจาหนาท่ีเพ่ือประโยชนใน

การปฏิบัติงานตามพระราชบัญญัติน้ี (กำหนดระเบียบวาดวยการรับเร่ืองรองเรียน

และการตรวจสอบขอเท็จจริง เม่ือป พ.ศ. 2550)

สำหรับกรณีการพิจารณาพฤติกรรมการคาท่ีไมเปนธรรมในธุรกิจคาปลีก อันเน่ืองมาจากวิกฤต

เศรษฐกิจในป 2540 ทำใหรานคาปลีกขนาดใหญ (discount store) ของไทยไดตกเปนธุรกิจของตางชาติ

เชน Tesco Lotus (สหราชอาณาจักร), Carrefour (ฝร่ังเศส), Big-C (ฝร่ังเศส), และ Tops (เนเธอรแลนด)

ซ่ึงรานคาปลีกตางชาติเหลาน้ีมีการแขงขันกันเองคอนขางรุนแรงรวมท้ังแขงขันกับ Department Store

ของไทย โดยวัฒนธรรมทางธุรกิจบางอยางของรานคาปลีกตางชาติกอใหเกิดความแตกแยกระหวางผู

ประกอบการ (suppliers) เชน การบังคับใหลงทะเบียนในแผนงานการสงเสริมดานราคา (mandatory

enrollment in price promotion schemes) การใหสิทธิพิเศษสำหรับการปฏิบัติตอผลิตภัณฑพ้ืนบาน และ

การเก็บคาธรรมเนียมท่ีหลากหลาย เชน คาธรรมเนียมนำสินคาเขาขายในหาง ซ่ึงพฤติกรรมเหลาน้ีถูก

กลาวหาวาเปนพฤติกรรมการคาท่ีไมเปนธรรม

8

ในกรณีน้ี จากแรงกดดันของสังคม คณะกรรมการการแขงขันทางการคาไดออก “จรรยา

บรรณของอุตสาหกรรมการคาปลีก (Retail Industry Code of Ethics)” ตามขอรองเรียนของผู

ประกอบการ (suppliers’ complaints) หากแตในทางปฏิบัติ จรรยาบรรณดังกลาวมิไดมีผลในการปรับ

เปลี่ยนพฤติกรรมของผูประกอบการแตอยางใดเนื่องจากไมมีความชัดเจนเพียงพอในการบังคับใชใน

ทางปฏิบัติ

กรณีสุดทาย ถือเปนคดีท่ีมีความสำคัญ (Landmark Case) คือเปนกรณีแรกท่ีคณะกรรมการฯ

พบวามีการละเมิดกฎหมายและตัดสินใจดำเนินคดีกับบริษัทผลิตรถจักรยานยนตเอกชนรายใหญ คือ

บริษัท เอ พี ฮอนดา ท่ีมีสวนแบงตลาดจักรยานยนตกวารอยละ 80 ซ่ึงถูกกลาวหาวามีพฤติกรรมท่ี

เปนการกีดกันการแขงขันโดยการบังคับมิใหตัวแทนจำหนายของตนเองขายสินคาของคูแขง (exclusive

dealing) ส่ิงท่ีนาสนใจก็คือ พฤติกรรมดังกลาวไดรับการตีความวาเปนการละเมิดมาตรา 29 ท่ีเก่ียวของ

กับพฤติกรรมการคาท่ีไมเปนธรรม แทนท่ีจะเขาขายการละเมิดมาตรา 25 ท่ีเก่ียวของกับการใชอำนาจ

เหนือตลาด ท้ังๆ ท่ีเห็นไดอยางชัดเจนวา ผูผลิตรถจักรยานยนตรายน้ีมีสวนแบงตลาดกวารอยละ 80 ซ่ึง

ถือวาเปนผูมีอำนาจเหนือตลาด คณะกรรมการฯ ไดใหเหตุผลในการเลือกท่ีจะใชมาตรา 29 วา

เน่ืองจากบทบัญญัติในมาตรา 25 ยังไมสามารถบังคับใชไดจากการท่ียังไมมีคำจำกัดความของผูมีอำนาจ

เหนือตลาดตามท่ีไดกลาวมาแลวกอนหนาน้ี การตัดสินใจดังกลาวทำใหเกิดคำถามวา กรณีน้ีแตกตาง

จากกรณีขายสุราพวงเบียรอยางไร และเหตุใดในกรณีแรกคณะกรรมการฯ จึงมิไดเลือกใชมาตรา 29 เชน

เดียวกับกรณีน้ี ทำใหเกิดขอครหาวามีการเลือกปฏิบัติในการบังคับใชกฎหมาย

อยางไรก็ดี ตอมาสำนักงานอัยการสูงสุดไดมีคำส่ังไมฟองโดยใหเหตุผลวากระบวนการในการ

สอบสวนผิดข้ันตอนเน่ืองจากไมมีการแตงต้ังอนุกรรมการสอบสวนตามขอกำหนดของมาตรา 14 ของ

พ.ร.บ. การแขงขันทางการคา พ.ศ. 2542 คณะกรรมการแขงขันทางการคามีความเห็นแยงวา คณะกรรม

การฯ มีอำนาจตามกฎหมายในการชี้ขาดขอพิพาทโดยไมจำเปนตองดำเนินการผานอนุกรรมการ

สืบสวนสอบสวนและไดย่ืนเร่ืองใหคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาในป พ.ศ. 2550 ตอมาคณะ

กรรมการกฤษฎีกาไดยืนผลการพิจารณาของสำนักงานอัยการสูงสุด ทำใหสำนักแขงขันทางการคาตอง

ดำเนินการในการสืบสวนสอบสวนใหม ในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2553 คณะกรรมการแขงขันทางการคา

ไดมีมติสงเร่ืองใหอัยการส่ังฟอง บริษัท เอ พี ฮอนดา อีกคร้ัง แตสำนักงานอัยการสูงสุดไมรับฟอง ซ่ึง

คณะกรรมการฯ จะดำเนินการในการทำความเห็นแยง

โดยสรุปแลว การพิจารณาคดีการแขงขันของคณะกรรมการการแขงขันทางการคาท่ีผานมา มี

อุปสรรคปญหานานาประการ ซ่ึงท้ังหมดท้ังปวงน้ี ผูวิจัยคาดวามาจากการ “ไมเอาจริง” ของฝาย

การเมืองที ่มักมีผลประโยชนรวมกับภาคธุรกิจขนาดใหญซึ ่งมักเปนนายทุนที ่อยู เบื ้องหลัง

พรรคการเมืองขนาดใหญทุกพรรค ทำใหการบังคับใชกฎหมายไมเปนไปตามเจตนารมณของกฎหมาย

ไมวาจะเปนการไมออก กฎ กติกาท่ีจำเปนในการบังคับใชกฎหมาย การไมประชุมทำใหมีเร่ืองคางคา

จำนวนมาก การดำเนินการสอบสวนท่ีไมเปนไปตามขอกำหนดของกฎหมายซ่ึงสงผลใหความพยายาม

ในการดำเนินคดีทางกฎหมายแกผูกระทำผิดไมประสบความสำเร็จ ตลอดจนการเลือกปฏิบัติในการ

บังคับใชกฎหมาย สงผลใหผูรองเรียนตองไดรับความเดือนรอน หัวขอตอไปจะศึกษาถึงประเด็นปญหา

ในการบังคับใชกฎหมายแขงขันทางการคาในรายละเอียด

9

2. สภาพปญหาของการบังคับใชกฎหมายการแขงขันทางการคาไทย

ผูวิจัยมีความเห็นวาปญหาความลมเหลวในการบังคับใชกฎหมายแขงขันทางการคาเกิดจาก

ปจจัยท่ีหลากหลายซ่ึงเช่ือมโยงกัน โดยรากเหงาของปญหาเกิดมาจากรูปแบบขององคกรท่ีไมปลอดจาก

การแทรกแซงทางการเมืองและการครอบงำของธุรกิจขนาดใหญ เม่ือคณะกรรมการแขงขันทางการ

คาถูกอำนาจเหลานี้ครอบงำ กฎหมายฉบับนี้และสำนักงานแขงขันทางการคาซ่ึงเปนหนวยงานที่

บังคับใชกฎหมายนี้ก็ไมไดรับการเหลียวแลทั้งในดานการพัฒนากฎ ระเบียบที่จำเปนในการบังคับใช

กฎหมาย งบประมาณ และบุคลากร

ในขณะเดียวกัน บทบัญญัติของกฎหมายแขงขันทางการคาก็ยังมีจุดออนบางประการ แมจะ

ไมใชอุปสรรคตอการบังคับใชกฎหมายฉบับน้ีในภาพรวม แตก็เปนประเด็นท่ีควรจะไดรับการแกไขเพ่ือ

ท่ีใหการบังคับใชกฎหมายการแขงขันทางการคามีความสมบูรณมากข้ึน เชน ขอยกเวนท่ีใหแก

รัฐวิสาหกิจ บทลงโทษทางอาญาท่ีไมเหมาะสมกับความผิด และกรอบภารกิจของสำนักแขงขันทางการ

คาท่ียังจำกัดเฉพาะการกำกับควบคุมพฤติกรรมการผูกขาดของภาคธุรกิจ เปนตน ซ่ึงจะมีการกลาวถึง

ในรายละเอียดดังตอไปน้ี

2.1 ปญหาในเชิงองคกร

กฎหมายการแขงขันทางการคาเปนกฎหมายที่มักมีปญหาในการบังคับใชในประเทศที่ภาค

ธุรกิจและภาคการเมืองมีความสัมพันธในเชิงธุรกิจการเมือง เน่ืองจากกฎหมายฉบับน้ีมุงเปาไปสูการ

ควบคุมพฤติกรรมการผูกขาดของธุรกิจขนาดใหญที่มีอำนาจตลาดสูง ซึ่งมักเปนธุรกิจที่มีเสนสาย

ทางการเมือง ดวยเหตุผลดังกลาว สำนักแขงขันทางการคาท่ัวไปจึงมีสถานภาพท่ีเปนองคกรอิสระจาก

ฝายบริหาร ซ่ึงข้ึนตรงตอรัฐสภา

หนังสือ Competition Policy As A Dimension of Economic Policy: A Comparative

Perspective6 ซ่ึงจัดพิมพโดย Industry Canada ไดกำหนดคุณลักษณะขององคกรบริหารนโยบายการ

แขงขันท่ีมีประสิทธิภาพดังตอไปน้ี

1.มีความเปนอิสระ โดยปลอดจากแรงกดดันทางการเมืองในการท่ีจะทำการสืบสวน

สอบสวน หรือกำหนดบทลงโทษเม่ือเห็นวาเหมาะสม

2.มีหลักการ กฎเกณฑ และข้ันตอนการท่ีชัดเจน โปรงใส และเปดเผยแกสาธารณชน

นอกจากนี้แลว ควรมีการตีพิมพและเผยแพรหลักการ และผลของการใชดุลยพินิจในการ

ตัดสินแตละคดีอีกดวย

3.มีระบบการคานอำนาจและตรวจสอบ (check and balances) ซ่ึงในหลายประเทศจะ

อาศัยการแยกอำนาจหนาท่ีในการสืบสวนสอบสวน (investigative) ออกจากอำนาจหนาท่ีการ

พิจารณาคดี (adjucative) และมีข้ันตอนของการอุทธรณไปยังศาลยุติธรรมในกรณีท่ีตองอาศัย

การตีความของกฎหมาย

4.มีอำนาจทางกฎหมายที่จะแทรกแซงหนวยงานกำกับดูแลเฉพาะรายอุตสาหกรรม

เชน กรมไปรษณียโทรเลข (ควบคุมความถ่ี) กรมการขนสงทางบก สำนักงานคณะกรรมการ

10

6 Anderson, Robert D. and Khosla, Dev S. (1995), “Competition policy as a Dimension of Economic Policy”, Occasional Paper Number

7 , Ottawa, Canada: Industry Canada Publications.

นโยบายพลังงานแหงชาติ หรือ สำนักงานคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย เม่ือเห็นวาการกำกับ

ดูแลของหนวยงานเหลาน้ีไมโปรงใส หรือมีลักษณะท่ีเปนการจำกัดการแขงขันในตลาดโดยไม

จำเปน

5.มีสวนรวมในการกำหนดแนวนโยบายทางเศรษฐกิจของชาติที่จะมีผลกระทบตอ

ระบบและโครงสรางของการแขงขันในตลาด

จากคุณลักษณะท้ัง 5 ขอดังกลาว สำนักแขงขันทางการคามีเพียงขอ 3 เทาน้ัน โดยยังขาดความ

เปนอิสระจากการเมือง ขาดหลักเกณฑ และข้ันตอนในการบังคับใชกฎหมายท่ีโปรงใส และยังไมมี

บทบาทในการกำหนดแนวนโยบายของประเทศแตอยางใด สำหรับในประเด็นของการแทรกแซงหนวย

งานกำกับดูแลเฉพาะรายอุตสาหกรรมน้ัน แมกฎหมายวาดวยการแขงขันทางการคาไมไดใหการยกเวน

แกสาขาอุตสาหกรรมท่ีมีกฎหมายและหนวยงานการกำกับดูแลเฉพาะกิจอยูแลว แตในทางปฏิบัติ

สำนักแขงขันทางการคาก็หลีกเลี่ยงที่จะพิจารณากรณีรองเรียนที่เกี่ยวกับธุรกิจในสาขาอุตสาหกรรม

เหลาน้ี เชนในอดีตท่ีมีการรองเรียนเร่ือง บริการเคเบ้ิลทีวี สำนักแขงขันทางการคาก็โอนเร่ืองดังกลาวไป

ให องคการส่ือสารมวลชน ซ่ึงเปนเจาของสัมปทานและเปนหนวยงานท่ีทำหนาท่ีกำกับดูแลกิจการวิทยุ

โทรทัศนในทางปฏิบัติกอนท่ีจะมีการต้ังองคกรกำกับดูแลเฉพาะกิจข้ึนมาภายหลัง

จากคุณลักษณะท้ังหาประการดังกลาว ผูวิจัยมีความเห็นวาความเปนอิสระขององคกรจะเปน

ปจจัยท่ีสำคัญท่ีสุด เพราะการปฏิบัติหนาท่ีในการปองกันการผูกขาดท่ีมีประสิทธิภาพน้ัน จะตองปลอด

จากการครอบงำของอำนาจทางการเมือง โดยท่ัวไปแลวหนวยงานกำกับดูแลการแขงขันในประเทศท่ี

พัฒนาแลวจะมีลักษณะท่ีเปนองคกรอิสระท่ีมีอำนาจก่ึงตุลาการ (quasi-judiciary)

ในประเทศเยอรมันนีจะมีหนวยงานท่ีเปนองคกรอิสระท่ีมีอำนาจก่ึงตุลาการ ท่ีเรียกวา Federal

Cartel Office (Bundeskartellamt) ถึงแมรัฐมนตรีจะมีอำนาจในการใหการยกเวนในกรณีภาวะฉุกเฉิน

แตในทางปฏิบัติแลว การใชอำนาจดังกลาวจะมีนอยมาก และในกรณีที่รัฐมนตรีตองการที่จะ

เปลี่ยนแปลงคำตัดสินขององคกรอิสระฯ จะมีคณะกรรมการที่ทำหนาที่สืบสวนสอบสวนคดีอยาง

ละเอียดและทำการเผยแพรผลการวินิจฉัยตอสาธารณชน คณะกรรมการดังกลาวเรียกวา German

Monopoly Commission

ในลักษณะท่ีคลายคลึงกัน Federal Trade Commission ของสหรัฐอเมริกา และ Commission

de la Concurrence ของฝร่ังเศสก็มีสถานภาพเปนองคกรอิสระเชนเดียวกัน ในกรณีของประเทศญ่ีปุน

Japan Fair Trade Commission ก็เปนหนวยงานอิสระแตจะสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี

หนวยงานปองกันการผูกขาดในประเทศอุตสาหกรรมใหมหรือประเทศท่ีกำลังพัฒนามักจะเร่ิม

จากการเปนหนวยงานราชการ ดังเชน ในกรณีของประเทศไทยท่ีสังกัดกระทรวงพาณิชย หรือในกรณี

ของเกาหลีใตท่ี Korea Fair Trade Commission (KFTC) เปนสวนหน่ึงของ Economic Planning Board

เดิมท่ีเม่ือมีการกอต้ังในป พ.ศ. 2523 เปนตน แตตอมาในป พ.ศ. 2537 หนวยงานดังกลาวไดแปลงสภาพ

มาเปนองคกรอิสระโดยท่ีผูอำนวยการของหนวยงานดังกลาวมีตำแหนงเทียบเทากับรัฐมนตรีชวยวาการ

กระทรวง และตอมาในป พ.ศ. 2539 ข้ันตำแหนงของผูอำนวยการไดรับการปรับใหสูงข้ึนเทียบเทากับ

รัฐมนตรีวาการกระทรวง

11

ความเปนอิสระโดยแทจริงน้ัน จะตองมีความเปนอิสระทางดานการเงินดวย เพราะองคกร

กำกับดูแลท่ีตองพ่ึงพางบประมาณจากหนวยราชการอ่ืนๆ ยอมไมมีความเปนอิสระจากหนวยงานราช

การน้ันๆ ตัวอยางเชน ประธานคณะกรรมการการคาท่ีเปนธรรมของญ่ีปุน มักเปนอดีตขาราชการ

กระทรวงการคลัง เพื่อเปนหลักประกันวา คณะกรรมการดังกลาวจะไดรับงบประมาณที่เพียงพอ

นอกจากน้ีแลว กระทรวงการคลังมักสงเจาหนาท่ีมาประจำสำนักงานคณะกรรมการเปนจำนวนมากอีก

ดวย องคกรอิสระฯ จึงควรที่จะมีรายไดเปนของตนเองบางสวนหนึ่ง ซึ่งอาจมาจากการเก็บคา

ธรรมเนียมในการสืบสวน สอบสวนพฤติกรรมท่ีเปนการจำกัดการแขงขันจากผูท่ีกระทำผิดกฎระเบียบ

จริงหรือจากคาปรับในกรณีท่ีผูประกอบการฝาฝนคำส่ังของคณะกรรมการฯ

อน่ึง ในรายงาน “การคุมครองผูบริโภค “ ของเดือนเดน นิคมบริรักษ และ สุธีร ศุภนิต (2541)7 ไดเสนอใหมีการจัดต้ังสำนักแขงขันทางการคาท่ีเปนองคกรอิสระแกกระทรวงพาณิชย หากแตในยุค

และสมัยน้ัน รูปแบบองคกรท่ีเปนอิสระยังไมเปนท่ีแพรหลายเทาใดนัก และ กฎหมายการแขงขัน

ทางการคาก็ยังไมเปนท่ีรูจักในวงกวาง จึงไมมีหนวยงานอ่ืนใดท่ีจะชวยผลักดันใหเกิดองคกรดังกลาว

ข้ึนมา สุดทายแลว สำนักแขงขันทางการคาจึงเปนเพียงหนวยงานในสังกัดของกระทรวงซ่ึงเปนผู

เสนอรางกฎหมาย ซ่ึงก็คือ กระทรวงพาณิชยน่ันเอง

การท่ีสำนักแขงขันทางการคาเปนหนวยงานภายใตกระทรวงน้ัน แมจะมีขอจำกัดท่ีมีความ

เส่ียงตอการแทรกแซงทางการเมือง แตโครงสรางของคณะกรรมการท่ีกำหนดข้ึนมาย่ิงทำใหสำนัก

งานฯ มีความเส่ียงตอการถูกครอบงำโดยกลุมผลประโยชนทางธุรกิจอีกดวย

มาตรา 6 กำหนดใหมีคณะกรรมการการแขงขันทางการคา ประกอบดวย

(1) รัฐมนตรีวาการกระทรวงพาณิชยเปนประธานกรรมการ

(2) ปลัดกระทรวงพาณิชยเปนรองประธานกรรมการ

(3) ปลัดกระทรวงการคลัง

(4) ผูทรงคุณวุฒิซ่ึงมีความรูและประสบการณทางนิติศาสตร เศรษฐศาสตรพาณิช

ยศาสตร การบริหารธุรกิจหรือการบริหารราชการแผนดิน มีจำนวนไมนอยกวา

แปดคนแตไมเกินสิบสองคนซ่ึงคณะรัฐมนตรีแตงต้ัง โดยตองแตงต้ังจากผูทรง

คุณวุฒิภาคเอกชนไมนอยกวาก่ึงหน่ึงเปนกรรมการ

(5) อธิบดีกรมการคาภายในเปนกรรมการและเลขานุการ

12

7 อางแลว

การแตงตั้งผูทรงคุณวุฒิตามวรรคหนึ่งใหเปนไปตามหลักเกณฑและวิธีการที่กำหนดในกฎ

กระทรวง ซ่ึงกฎกระทรวงดังกลาวกำหนดดังน้ี

ขอ 1 กรรมการจะตอง

�สำเร็จการศึกษาไมต่ำกวาปริญญาตรีหรือเทียบเทาในสาขา นิติศาสตร เศรษฐศาตร พาณิช

ยศาสตร และทำงานหรือเคยทำงานท่ีตองใชความรูดังกลาวมาไมนอยกวา 5 ป

�รับราชการหรือเคยรับราชการในตำแหนงไมต่ำกวารองอธิบดีหรือเทียบเทา

�เปนหรือเคยเปนประธานกรรมการ ผูอำนวยการ ผูจัดการ หุนสวนผูจัดการ หรือบุคคลซ่ึงมี

อำนาจจัดการธุรกิจไมนอยกวา 5 ป

ขอ 2 ในการเสนอช่ือให

�สภาหอการคาและสภาอุตสาหกรรมเสนอรายช่ือแหงละ 5 ช่ือเพ่ือให สนง. ตรวจสอบ

คุณสมบัติให รมว. พาณิชยคัดเลือก 2-3 คน

�กระทรวงการคลังและกระทรวงพาณิชยเสนอช่ือแหงละ 2-3 คน เพ่ือให รมว. พาณิชยเสนอ

ช่ือเปนกรรมการ

จากบทบัญญัติของกฎหมาย และ ขอบังคับของกฎกระทรวงดังกลาวจะเห็นไดวาคณะ

กรรมการแขงขันทางการคาไทยนั้นมีโอกาสที่จะถูกครอบงำโดยทั้งฝายการเมืองเนื่องจากมีรัฐมนตรี

กระทรวงพาณิชยเปนประธานกรรมการ และ ฝายธุรกิจเน่ืองจากกฎกระทรวงกำหนดใหสภาหอการคา

และสภาอุตสาหกรรมเปนผูเสนอช่ือกรรมการ ซ่ึงในทางปฏิบัติ ประธาน รองประธาน เลขาธิการ หรือ

รองเลขาธิการของท้ังสองสภาจะเปนผูท่ีเขามาเปนกรรมการ จึงมีโอกาสเปนไปไดสูงวาผูบริหารเหลาน้ี

จะมาจากธุรกิจขนาดใหญโดยเฉพาะในกรณีของสภาอุตสาหรรม ตามท่ีปรากฏในตารางท่ี 2.1.1 ดาน

ลาง นอกจากน้ีแลว คณะกรรมการแตละชุดมีวาระการดำเนินงานเพียง 2 ป เม่ือมีการเปล่ียนรัฐบาลมัก

มีผลตอการเปล่ียนชุดคณะกรรมการการแขงขันทางการคาหลังจากท่ีครบวาระการดำเนินงานดวย ดัง

น้ันคณะกรรมการฯ จึงมีความเปราะบางมาก (vulnerable) เน่ืองมาจากอิทธิพลทางการเมือง

โครงสรางกรรมการแขงขันทางการคาดังกลาวแตกตางจากโครงสรางท่ีเปนสากล โดยท่ัวไป

แลว กรรมการแขงขันทางการคาจะประกอบดวยนักเศรษฐศาสตร และนักกฎหมายจากสถาบัน

อุดมศึกษา หรือ บริษัทท่ีปรึกษาทางกฎหมายเปนหลัก มิใชตัวแทนจากภาคธุรกิจซ่ึงมีผลประโยชนทับ

ซอน เชนในกรณีของประเทศญ่ีปุน คณะกรรมการแขงขันทางการคาจะประกอบดวย ประธาน

กรรมการ ซ่ึงเปนอดีตขาราชการสำนักนายกรัฐมนตรี และกรรมการอีก 4 คน ประกอบดวย นัก

กฎหมายจากสำนักกฎหมายเอกชน อดีตอัยการสูงสุดของเขต Naha อาจารยคณะนิติศาสตร

มหาวิทยาลัยนาโกยา และ อาจารยคณะวิศวกรรม ท่ีมีความเช่ียวชาญดานเศรษฐศาสตรเทคโนโลยี หรือ

ในกรณีของ คณะกรรรมการแขงขันทางการคาของสหรัฐอเมริกา ก็จะประกอบดวย นักกฎหมายท้ัง 5

คน ประกอบดวยอาจารยคณะนิติศาสตรจากมหาวิทยาลัย Columbia และ Georgetown นักกฎหมายจาก

สำนักกฎหมายเอกชน 2 คน และ อดีตนักกฎหมายจากสำนักงานคณะกรรมการคุมครองผูบริโภค อีก 1

คน การท่ีกรรมการแขงขันทางการคาของสหรัฐอเมริกาลวนประกอบดวยผูเช่ียวชาญดานกฎหมายสืบ

เนื่องมาจากสหรัฐอเมริกามีการบังคับใชกฎหมายแขงขันทางการคามาเปนเวลานาน และมีคดีความ

13

จำนวนมากทำใหมีนักกฎหมายท่ีมีความเช่ืยวชาญดานเศรษฐศาสตรอุตสาหกรรม และ กฎหมายการ

แขงขันทางการคาจำนวนมาก

ตารางท่ี 2.1.1 โครงสรางกรรมการแขงขันทางการคา 2553 - 2555

1. รัฐมนตรีวาการกระทรวงพาณิชย (ป) กรรมการโดยตำแหนง

2. ปลัดกระทรวงพาณิชย (รป) กรรมการโดยตำแหนง

3. ปลัดกระทรวงการคลัง กรรมการโดยตำแหนง

4. นายประพัฒน  โพธิวรคุณ   ประธานกรรมการ บมจ. กันยงอีเลคทริก

5. นางพรนภา  ไทยเจริญ  กรรมการ  บริษัท เบเคอร แอนด แม็คเค็นซ่ี จำกัด

6. นายธนวรรธน  พลวิชัย  คณบดี คณะเศรษฐศาสตร ม. หอหารคาไทย

7. นายเชิดชัย  ขันธนะภา  ผูตรวจราชการ กระทรวงการคลัง

8. นายกฤษฎา  อุทยานิน ท่ีปรึกษา กระทรวงการคลัง

9. นายสาธิต  รังคสิริ  อธิบดีกรมสรรพากร .

10. นายฉัตรชัย  บุญรัตน  รองประธาน สภาหอการคา

(ประธานกรรมการบริษัทมาลีสามพราน)

11. นายสมเกียรติ  อนุราษฎร รองประธาน สภาหอการคา

( บริษัท Span นำเขา สงออก อาหารทะเล)

12. วาท่ี รอ. จิตร  ศิรธรานนท     รองเลขาธิการสภาหอการคา

(บริษัท IT )

13. นายมังกร  ธนสารศิลป  รองประธานสภาอุตสาหกรรมแหงประเทศไทย

(บริษัท ไลออน (ประเทศไทย)๗

  14. นายพยุงศักด์ิ  ชาติสุทธิผล   รองประธานสภาอุตสาหกรรมแหงประเทศไทย

(อดีตผูบริหาร บมจ. ปูนซีเมนตไทย)

15. นายสมมาต  ขุนเศษฐ  รองเลขาธิการสภาอุตสาหกรรมแหงประเทศไทย

(บริษัท แพนเอเซีย เครือสหพัฒนพิพูลย)

 16. อธิบดีกรมการคาภายใน กรรมการโดยตำแหนง

14

เดือนเดน นิคมบริรักษ กับ สุนียพร ทวรรณกุล (2549) ไดวิเคราะหสายสัมพันธทางธุรกิจของ

คณะกรรมการแขงทางการคาและคณะกรรมการกลางวาดวยการกำหนดราคาสินคาและบริการทั้งใน

อดีตและปจจุบัน (แตงต้ังเม่ือเดือนพฤษภาคม ป 2547) พบวา กรรมการแขงขันทางการคาบางทานท่ีมี

ความสัมพันธทั้งทางตรงและทางออมกับธุรกิจที่อาจมีพฤติกรรมการคาที่ไมเปนธรรมจากการศึกษา

วิจัยและการรองเรียนท่ีผานมาในอดีต ในลักษณะดังน้ี

�นายบดินทร อัศวาณิชย กรรมการแขงขันทางการคา ป 2543 และป 2547 ดำรงตำแหนง

กรรมการบริษัทกฎหมายซีเมนตไทยและเปนนิติกรใหญ บริษัทปูนซีเมนตไทย จำกัด

(มหาชน) ซ่ึงเคยถูกรองเรียนเก่ียวกับการกำหนดราคาปูนซีเมนตรวมกับผูประกอบการรายอ่ืน

โดยการนัดกันหยุดการผลิตเพ่ือการซอมบำรุง

�รอยโท สุชาย เชาววิศิษฐ (อดีตอธิบดีกรมการคาภายใน) ซ่ึงเปนเลขานุการคณะกรรมการ

แขงขันทางการคา โดยตำแหนงในป 2543 มีการพิจารณาประเด็นการผูกขาดธุรกิจโทรทัศน

เคเบ้ิล ซ่ึงมีการรองเรียนเร่ืองการกำหนดอัตราคาธรรมเนียมสมาชิกรายเดือนท่ีสูงเกินควร ใน

ขณะท่ีรายงานของสุริยะใสและรจิตกนก (2545)8 ระบุวารอยโทสุชายเปนกรรมการบริษัทเซ

เวน อีเลเวน บริษัทในเครือเจริญโภคภัณฑดวย

�นายทวี บุตรสุนทร กรรมการกลางวาดวยการกำหนดราคาสินคาและบริการในป 2543 ขณะ

น้ันดำรงตำแหนงกรรมการบริษัททีซีซี โฮลด้ิง (บริษัทลูกของกลุมแสงโสม) (จากรายงานของ

สุริยะใสและรจิตกนก ป 2545) ในขณะท่ีมีการพิจารณากรณีการรองเรียนเร่ืองการขายพวงสุรา

ขาวกับเบียรของบริษัทในเครือ

�ดร. วัชระ พรรณเชษฐ กรรมการแขงขันทางการคา ป 2545 และป 2547 เปนกรรมการของ

บริษัทเมเจอร ซีนีเพล็กซ กรุป จำกัด (มหาชน) ในขณะท่ีมีเร่ืองรองเรียนเร่ืองการท่ีโรง

ภาพยนตรกำหนดราคาคาต๋ัวชมภาพยนตรรวมกัน

15

8 สุริยะใส กตะศิลาและรจิตกนก จิตม่ันชัยธรรม การผูกขาดทางธุรกิจกับการเมือง การสรางแนวรวมในการ

ผลักดันนโยบายแขงขันทางการคา รายงานนำสเนอตอ ธนาคารโลก

นอกจากน้ีแลว การศึกษาดังกลาวยังแสดงใหเห็นถึงความสัมพันธระหวางธุรกิจขนาดใหญท่ี

ถูกรองเรียน กับการเมืองโดยมีกรรมการหรือเครือญาติของผูถือหุนใหญท่ีดำรงตำแหนงทางการเมือง

อีก และมีการบริจาคเงินแกพรรคไทยรักไทยซ่ึงเปนรัฐบาล ณ เวลาน้ันดวย ตามท่ีปรากฎใน รูปท่ี 2.1.1

ดานลาง ตัวอยางเชน

�กลุม เจริญโภคภัณฑ มี คุณ ธนินท เจียวรานนท เปนท่ีปรึกษารัฐมนตรีวาการ

กระทรวงการคลัง (นายสมคิด จาตุศรีพิทักษ) และนายวัฒนา เมืองสุข ซ่ึงเปนลูกเขยนายสุเมธ

เจียรวนนท เปน อดีตรัฐมนตรีชวยวาการกระทรวงพาณิชย ป 2545-46 รัฐมนตรีกระทรวง

พาณิชยป 2547 และในป 2548 ดำรงตำแหนง 2 ตำแหนง คือ รัฐมนตรีกระทรวงอุตสาหกรรม

(เดือนมีนาคม) และรัฐมนตรีกระทรวงการพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย (เดือน

สิงหาคม)

�กลุมบริษัทในเครือสุรามหาราษฎรของตระกูลสิริวัฒนภักดี มี ดร. วิรุฬ เตชะ

ไพบูลย ซ่ึงเปนกรรมการบริษัทสุรามหาราษฎร เคยดำรงตำแหนงผูชวยรัฐมนตรีประจำสำนัก

นายกรัฐมนตรีและผูชวยรัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลัง และนายไชยยศ สะสมทรัพย

(ลูกเขยนายสุเมธ เตชะไพบูลย) เคยดำรงรัฐมนตรีชวยวาการกระทรวงการคลัง นอกจากน้ี นาย

ไชยยศ สะสมทรัพย เปนผูบริจาคเงินใหกับพรรคไทยรักไทย โดยมียอดเงินบริจาคใหทุกเดือน

ต้ังแตเดือนมกราคม 2544 จนกระท่ังถึงเดือนตุลาคม 2549 เปนท่ีนาสังเกตวา นายเจริญ สิริ

วัฒนภักดีและครอบครัวไมเคยมีตำแหนงเปนรัฐมนตร ี หรือที่ปรึกษารัฐมนตรีอยางเปน

ทางการ และไมเคยปรากฏรายช่ือผูบริจาคใหกับพรรคการเมืองแตก็เคยประกอบธุรกิจกับอดีต

นายกรัฐมนตรีดร. ทักษิณ9 ซ่ึงแสดงใหเห็นวา ตระกูลสิริวัฒนภักดีไมตองการแสดงออกถึง

สายสัมพันธทางการเมืองเทาใดนัก

�บริษัท แอ็ดแวนซ อินโฟ ซ่ึงเคยมีการรองเรียนเก่ียวกับการผูกขาดบริการ

โทรศัพทเคล่ือนท่ี จากการบังคับขายพวงเคร่ืองโทรศัพทกับบริการเลขหมายโทรศัพทในราคา

ท่ีสูงมาก ผูถือหุนใหญ คือ บมจ. ชินคอรปอเรช่ัน ซ่ึง มีบุตรและเครือญาติของนายกรัฐมนตรี

ทักษิณ เปนผูถือหุน

�บริษัท บจ. ควอลิต้ี คอฟฟโปรดักส มีตระกูลมหากิจศิริเปนผูถือหุนใหญ ใน

ขณะท่ีนายประยุทธ มหากิจศิริ เปนรองหัวหนาพรรคไทยรักไทย ป 2544 - 2549

�บมจ. ซีวีดี อินเตอรเนช่ันแนล ซ่ึงถูกกลาวหาวามีการดำเนินการเพ่ือมิใหผู

จำหนายลิขสิทธ์ิภาพยนตรในตางประเทศ ประกอบธุรกรรมกับรานเชาวีดิโอในประเทศไทยท่ี

เกิดขอพิพาทเร่ืองแฟรนไชสกับบริษัทฯ มีตระกูลมาลีนนทเปนผูถือหุนใหญในขณะท่ี นาย

ประชา มาลีนนท คำรงตำแหนงเปน รมช.กระทรวงคมนาคม ป2544-45 รมช.กระทรวง

16

9 นายเจริญ สิริวัฒนภักดี ไดซ้ือหุน บริษัท เอ็น. ซี. ซี. แมนเนจเม้นท์ แอนด์ ดิเวลลอปเม้นท์ จํากัด จาก

บริษัท เอสซี แอสเสท คอร์ปอเรช่ัน จํากัด (มหาชน) ผูถือหุนใหญในสัมปทานศูนยประชุมแหงชาติสิริกิต์ิ เม่ือ

ตนป 2545 (สุริยะใสและรจิตกนก, 2545)

มหาดไทย ป 2547-48 รมว.กระทรวงการพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย และ

รมว.กระทรวงการทองเท่ียวและการกีฬา ป 2548

โดยสรุปแลว จะเห็นไดวาผูประกอบการท่ีเปนบริษัทขนาดใหญมีเสนสายโยงใยกับท้ังผูดูแล

กติกาการแขงขันโดยตรงและกับนักการเมืองอาจทำใหประชาชนตั้งขอสงสัยวาผูทำหนาที่กำกับดูแล

การแขงขันในตลาดมีสวนไดสวนเสียกับกรณีพิพาทจะทำหนาที่ปกปองผลประโยชนของผูบริโภคได

อยางเต็มความสามารถและเปนธรรมหรือไม

รูปภาพท่ี 2.1.1 ผังภาพการทับซอนของผลประโยชนของกรรมการคณะกรรมการแขงขันทางการคา

�

/ แหลงท่ีมา: เดือนเดน นิคมบริรักษ และ สุนียพร ทวรรณกุล (2552)

17

2.2 ปญหาในการดำเนินการ

ความผิดพลาดในเชิงโครงสรางของสำนักงานแขงขันทางการคาและคณะกรรมการแขงขัน

ทางการคาทำใหการบังคับใชกฎหมายแขงขันทางการคาไมไดรับการสนับสนุนและไมมีพัฒนาการใน

การบังคับใชกฎหมายแตอยางใดในชวง 11ปท่ีผานมา ท้ังในสวนของการออก กฎ ระเบียบตางๆ ท่ี

จำเปนในการบังคับใชกฎหมาย ตลอดจน การจัดสรรงบประมาณและบุคลากรเพื่อใหสำนักงานฯ

สามารถปฏิบัติภาระหนาท่ีไดอยางเต็มประสิทธิภาพ ดังท่ีจะกลาวในรายละเอียดดังตอไปน้ี

2.2.1 การขาดกฎเกณฑประกอบในการบังคับใชกฎหมาย

แมประเทศไทยจะมีการบังคับใชกฎหมายการแขงขันทางการคามากวา 11 ปแลว แตก็ยังขาด

กฎเกณฑท่ีจำเปนในการบังคับใชกฎหมายจำนวนมาก เชน

�เกณฑการควบรวมธุรกิจ (Merger) มาตรา 8 กำหนดไววา คณะกรรมการการ

แขงขันทางการคามีอำนาจหนาท่ีในการออกเกณฑในการควบรวมธุรกิจ โดยกำหนดใหการ

ควบรวมธุรกิจท่ีจะสงผลใหสวนแบงตลาดและยอดขายของของธุรกิจท่ีมีการควบรวมเกินกวา

เกณฑข้ันสูงท่ีกำหนดจะตองย่ืนขออนุญาตจากคณะกรรมการฯ กอนท่ีจะดำเนินการในการ

ควบรวม แตเน่ืองจากปจจุบันยังไมมีเกณฑสวนแบงตลาด หรือ ยอดขายดังกลาว การรวม

ธุรกิจ ในประเทศไทยที่อาจนำไปสูการผูกขาดตลาดจึงปราศจากการตรวจสอบโดยหนวยงา

นภารคัฐ

�เกณฑ วิธีการ และเง่ือนไขในการขออนุญาตกระทำการรวมธุรกิจ หรือรวมกันลด

หรือจำกัดการแขงขัน มาตรา 8 กำหนดใหคณะกรรมการแขงขันทางการคากำหนดเกณฑ

และ วิธีการที่ผู ประกอบการสามารถกระทำการรวมกันในการประกอบธุรกิจโดยไมผิด

กฎหมาย เชน การรวมกันในการกำหนดมาตรฐานของสินคา หรือ ทำการวิจัยและพัฒนา

เปนตน

�แนวทางในการบังคับใชมาตรา 29 เน่ืองจากมาตรา 29 มีเน้ือหาท่ีคอนขางกวางโดย

หามพฤติกรรมใดๆ ท่ีเปนการแขงขันท่ีไมเปนธรรม (Unfair Trade Practices) ซ่ึงกอใหเกิด

ความเสียหายแกธุรกิจอ่ืน จึงจำเปนตองมีการกำหนดแนวทางในการบังคับใชมาตราดังกลาว

(implementing regulations) วาหมายรวมถึงพฤติกรรมในลักษณะใดบาง และการประเมิน

ความเสียหายตอธุรกิจอื่นนั้นมีหลักการหรือวิธีการอยางไร เพื่อใหเกิดความชัดเจนตอภาค

ธุรกิจ อน่ึง สถาบันวิจัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย (2545) ไดจัดทำรายงานเพ่ือเสนอแนะแนว

ทางในการบังคับใชมาตรการดังกลาวแลว10 โดยการกำหนดประเภทของพฤติกรรมท่ีเขาขาย

การคาท่ีไมเปนธรรม เชน การใชผูกขาดจากสิทธิในทรัพยสินทางปญญา (abuse of intellectual

property rights) การทำสัญญาทางธุรกิจท่ีไมเปนธรรม (unfair contract) ตลอดจน การทำ

สัญญาแฟรนไชสท่ีไมเปนธรรม

18

10 โครงการวิจัย เร่ือง “ การศึกษาการปฏิบัติทางการคาท่ีไมเปนธรรมของประเทศตางๆ เพ่ือพัฒนาแนวปฏิบัติตามมาตรา 29 ตามกฎหมาย

การแขงขันทางการคา” รายงานฉบับสมบูรณ นำเสนอตอ กรมการคาภายใน กระทรวงพาณิชย

�ขาดกฎระเบียบประกอบการบังคับใช เน่ืองจากกฎหมายของไทยมักจะใหอำนาจ

การตัดสินใจเปนของสวนบริหาร เชนในกฎหมายการแขงขันทางการคาไดใหอำนาจคณะกร

รมการฯ ใชดุลยพินิจในการตัดสินวาพฤติกรรมใดเขาขายความผิดตามกฎหมาย เชนในมาตรา

25 ไดระบุวา “หามมิใหผูประกอบธุรกิจซ่ึงมีอำนาจเหนือตลาด กระทำการในลักษณะอยางใด

อยางหน่ึง ดังตอไปน้ี

%L)การกำหนดหรือรักษาระดับราคาซื้อหรือขายสินคาหรือคาบริการอยางไม

เปนธรรม

%L)กำหนดเง่ือนไขในลักษณะท่ีเปนการบังคับโดยตรงหรือโดยออมอยางไมเปน

ธรรม ใหผูประกอบธุรกิจอ่ืน …

%L)ระงับ ลด หรือจำกัดการบริการ การผลิต การซ้ือ การจำหนาย การสงมอบ

การนำเขามาในราชอาณาจักรโดยไมมีเหตุผลอันสมควร …

%L)แทรกแซงการประกอบธุรกิจของผูอ่ืนโดยไมมีเหตุผลอันสมควร

เน่ืองจาก คำวา “อยางไมเปนธรรม” และ “ไมมีเหตุผลอันควร” เปนการใชหลักการ rule of

reason ในการประเมินพฤติกรรมการใชอำนาจเหนือตลาด จึงเปนการใหอำนาจการตัดสินใจแกคณะกร

รมการฯ อยางเต็มท่ี เน่ืองจากไมมีแนวทางการดำเนินงานท่ีชัดเจนทำใหคณะกรรมการฯ สามารถตัดสิน

ใจตามดุลยพินิจของตนเอง

ในทำนองเดียวกัน บทบัญญัติเก่ียวกับการควบรวมกิจการ (mergers and acquisitions) ใน

มาตรา 26 ก็ยังไมมีความชัดเจน เน่ืองจากไมไดกลาวถึงประเภทของเหตุผลในการควบรวมกิจการท่ี

ยอมรับได วาจะเปนการกระทำเพ่ือ “เหตุผลเชิงประสิทธิภาพ (efficiency defense)” หรือ “เหตุผลของ

บริษัทท่ีลมเหลว (failing firm defense)”

2.2.2 การขาดงบประมาณและทรัพยากรบุคลากรท่ีพอเพียง

ภารกิจในการปองกันการผูกขาดและรักษากฎ กติกาการแขงขันทางการคาที่เปนธรรมเปน

ภารกิจท่ีตองใชท้ังความรูในเชิงเศรษฐศาสตร กฎหมาย และ งบประมาณในการสืบสวน สอบสวน

ตลอดจนเก็บรวบรวมและวิเคราะหขอมูลรายละเอียดเก่ียวกับสวนแบงตลาด การเปล่ียนแปลงของราคา

สินคาหรือบริการ ตลอดจนโครงสรางทางธุรกิจของผูประกอบการ หากแตในอดีตท่ีผานมา สำนัก

แขงขันทางการคา กรมการคาภายในกลับไมไดรับงบประมาณท่ีเพียงพอในการดำเนินการเหลาน้ี กลาว

คือในแตละป สำนักงาน จะไดรับงบประมาณเพียง 2-3 ลานบาทเทาน้ัน ในขณะท่ี KPPU ของ

อินโดนีเซียไดรับงบประมาณถึง 284 ลานบาทในป พ.ศ. 2552 การท่ีสำรักงานฯ ไดรับงบประมาณอัน

นอยนิดน้ัน นาจะสืบ เน่ืองจากรัฐมนตรีทุกยุคทุกสมัยไมใหความสำคัญแกการบังคับใชกฎหมายฉบับ

น้ีเน่ืองจากมิใชมาตรการของรัฐท่ีสามารถใชในการ “หาเสียง” ได เชน การประกันราคาสินคาเกษตร

นอกจากน้ีแลว การบังคับใชกฎหมายน้ียังมีความเส่ียงท่ีจะไปกระทบกระท่ังธุกริจขนาดใหญท่ีเปน

นายทุนของพรรคอีกดวย

ในตางประเทศ สำนักแขงขันทางการคามักเปนองคกรอิสระท่ีไมข้ึนกับกระทรวง ในลักษณะ

เดียวกับสำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการวิทยุโทรทัศนและโทรคมนาคม (สกทช) หรือองคกร

อิสระตามรัฐธรรมนูญอ่ืนๆ ทำใหมีความเปนอิสระในการขอและใชงบประมาณ ในกรณีของ

19

อินโดนีเซียน้ัน KPPU อยูภายใตกระทรวงการคา และตองพ่ึงพากระทรวงในการของบประมาณในชวง

10 ปท่ีผานมา แตในป พ.ศ. 2553 น้ัน ไดมีการแกไขกฎ ระเบียบให KPPU สามารถของบประมาณ

โดยตรงจากสำนักงบประมาณไดโดยไมตองผานกระทรวงการคาอีกตอไป11

นอกจากงบประมาณแลว การขาดแคลนบุคลากรก็ยังเปนอุปสรรคสำคัญท่ีจำกัดขีดความ

สามารถของสำนักงานฯ ในการปฏิบิตหนาท่ี ในปจจุบัน สำนักงานฯ มีเจาหนาท่ีท่ีมิใชเจาหนาท่ี

ธุรการประมาณ 28 คน อัตรากำลังดังกลาวไมสามารถเทียบไดกับ KPPU ซ่ึงเร่ิมจากเพียง 20 คนในป

พ.ศ. 2543 จนกระท่ังในปจจุบันมีพนักงานมากถึง 234 คนในป พ.ศ. 2552

เน่ืองจากสำนักแขงขันทางการคาของไทยยังมีสถานภาพท่ีเปนหนวยราชการ การดึงดูดนัก

เศรษฐศาสตร และนักกฎหมายท่ีมีความรู ความเช่ียวชาญดานกฎหมายการแขงขันทางการคาจึงเปนส่ิง

ท่ีทำไดยาก อยางไรก็ดี สำนักงานฯ มีบุคลากรจำนวนหน่ึงท่ีไดรับการฝกอบรมเก่ียวกับการบังคับใช

กฎหมายการแขงขันทางการคาจากความชวยเหลือทางเทคนิคขององคกรระหวางประเทศหรือจาก

โครงการความชวยเหลือในลักษณะทวิภาคี หากแตบุคคลเหลาน้ีมักถูกดึงตัวไปปฏิบัติหนาท่ีอ่ืนๆ ท่ี

รัฐบาลใหความสำคัญมากกวา เชน โครงการ “ธงฟา” เปนตน ในขณะท่ีคณะกรรมการแขงขันทางการ

คาก็ประชุมเพียงปละคร้ังเดียว ทำใหพนักงานขาดกำลังใจในการปฏิบัติหนาท่ี

2.3 ปญหาของกฎหมาย

2.3.1 กฎหมายไมครอบคลุมพฤติกรรมการคาท่ีไมเปนธรรมของรัฐวิสาหกิจ

ประเทศไทยมีรัฐวิสาหกิจอยูประมาณ 60 แหง โดยสวนมากจะเปนวิสาหกิจท่ีดำเนินการในรูป

แบบของการสงเสริม เชน การทองเท่ียวแหงประเทศไทย องคการสะพานปลา องคการสงเสริมการ

โคนมแหงประเทศไทย การกีฬาแหงประเทศไทย ฯลฯ แตก็มีรัฐวิสาหกิจอีกจำนวนหน่ึงท่ีประกอบ

กิจการในเชิงพาณิชยโดยแขงขันโดยตรงกับผูประกอบการ การท่ีรัฐวิสาหกิจแขงขันกับเอกชนอาจไมมี

ปญหามากนัก หากมีการแขงขันกันภายใต กฎ กติกาท่ีเทาเทียมกัน หากแตในความเปนจริงรัฐวิสาหกิจ

กลับมีอำนาจผูกขาดทางกฎหมาย ทำใหคูแขงมีสถานภาพเพียง “ผูรับสัมปทาน” หรือ “ผูรวมการงาน”

กับรัฐวิสาหกิจเหลาน้ีเทาน้ัน มิไดเปนผูท่ีไดรับอนุญาตใหประกอบกิจการโดยตรง รัฐวิสาหกิจเหลาน้ี

สามารถสรางรายไดจากการเก็บ “คาตง” จากการใหสัมปทานแกผูประกอบการเอกชนโดยท่ีไมตองลง

ทุนใดๆ ในขณะเดียวกัน บริษัทเอกชนท่ีไดรับสัมปทานผูกขาดก็สามารถสรางกำไรไดอยางงามจากการ

ผูกขาด การแบงรายไดระหวางรัฐวิสาหกิจท่ีเปนผูใหสัมปทานและบริษัทเอกชนท่ีเปนผูรับสัมปทาน

เปนระบบท่ีสมประโยชนกันท้ังสองฝาย โดยผูท่ีเสียประโยชนจากระบบดังกลาวก็คือ ผูใชบริการหรือผู

บริโภคท่ีตองแบกรับคาใชจายท่ีสูงจากราคาสินคาหรือคาบริการท่ีแพงเกินควร ตารางท่ี 2.3.1 ดานลางน้ี

ไดแสดงรายชื่อรัฐวิสาหกิจที่มีรายไดจากการใหสัมปทานในการประกอบธุรกิจที่ตนไดรับสิทธิในการ

ผูกขาด ซ่ึงรายไดเหลาน้ีนับไดวาเปน “ผลประโยชนสวนเกิน” จากการผูกขาดโดยตรงของรัฐวิสาหกิจ

ตารางท่ี 2.3.1 การผูกขาดของรัฐวิสาหกิจ

รัฐวิสาหกิจ อำนาจผูกขาด/สิทธิพิเศษ ผลประโยชนสวนเกิน

20

11 KPPU Annual Report หนา 54 เอกสารดังกลาวสามารถดาวนโหลดไดท่ี http://eng.kppu.go.id/wp-content/uploads/2010/04/

performance_report_2009.pdf

บมจ. อสมท. เจาของสัญญาสัมปทาน ชอง 3 โทร

ทัศนเคเบ้ิล และสถานีวิทยุ 62 แหง

ท่ัวประเทศ

รายไดจากสัมปทานชอง 3 ในป พ.ศ. 2551 เทากับ 142.8 ลาน

บาท (รอยละ 3.7 ของรายไดโดยประมาณ)

รายไดจากสัมปทาน UBC เทากับ 564.5 ลานบาท (รอยละ

6.5 ของรายได)

บมจ. TOT เจาของสัมปทาน AIS TA และ

TT&T

รายไดจากสวนแบงรายไดสัมปทานเทากับ 23,754 ลานบาท

ในป พ.ศ. 2551

บมจ. CAT

Telecom

เจาของสัมปทาน DTAC และ

TRUE MOVE

รายไดจากสัมปทานเทากับ 13,754 ลานบาท ในป พ.ศ. 2550

แหลงท่ีมา: เว็บไซตของสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ และ SETSMART

อน่ึง การสรางรายไดจากการใหสัมปทานผูกขาดมิไดจำกัดเฉพาะสำหรับรัฐวิสาหกิจเทาน้ัน

หากแตรวมถึงหนวยงานราชการดวย เชน กรมพัฒนาธุรกิจการคาไดใหสัมปทานแก บมจ. บิสเนส

ออนไลน เปนผูผูกขาดการใหบริการขอมูลบริษัทจดทะเบียนท้ังหมดในลักษณะออนไลนแกลูกคา แม

บริการดังกลาวจะเปนประโยชนอยางยิ่งสำหรับสื่อที่ตองการตรวจสอบขอมูลรายละเอียดเกี่ยวกับ

นิติบุคคลท่ีเปนขาว และสำหรับภาควิชาการท่ีตองการศึกษาโครงสรางและผลการดำเนินงานของภาค

ธุรกิจในประเทศไทย แตอัตราคาบริการกลับสูงมาก สงผลใหอัตรากำไร (สุทธิ) ของบริษัทดังกลาว

เพ่ิมจาก รอยละ 8.45 ในป พ.ศ. 2547 เปนรอยละ17.2 ในป พ.ศ. 2549 และรอยละ 27.3 ในป พ.ศ.

2551 คณะผูวิจัยขอต้ังขอสังเกตุวา การท่ีกรมพัฒนาธุรกิจการคาไดรับสวนแบงรายไดจากบริษัท

เอกชนอาจทำใหกรมฯ ไมมีแรงกระตุนในการปรับปรุงการเขาถึงฐานขอมูลของตนเองใหแกประชาชน

และไมมีแรงจูงใจท่ีจะเขามาควบคุมอัตราคาบริการใหเปนธรรมสำหรับผูใชบริการ

การผูกขาดตลาดโดยหนวยงานของรัฐและรัฐวิสาหกิจเปนประเด็นที ่นาหวงใยอยางยิ ่ง

เน่ืองจาก มาตรา 4 แหง พ.ร.บ. การแขงขันทางการคา พ.ศ. 2542 กำหนดวากฎหมายไมบังคับใชกับ

หนวยงานราชการและรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายวาดวยวิธีการทางงบประมาณ12 ซึ่งหมายความวา

ปญหาการผูกขาดที่เกี่ยวเนื่องกับรัฐวิสาหกิจหรือเกิดจากการกระทำของหนวยงานราชการจะไมไดรับ

การแกไขเยียวยาแตอยางใด ในอดีตสมัยรัฐบาล พลเอก สุรยุทธ จุลานนท รัฐมนตรี เกริกไกร จีระแพทย

ไดมีความพยายามท่ีจะยกเลิกขอยกเวนดังกลาว แตก็ไมไดรับความสำเร็จ

นอกจากการไดรับยกเวนจาก กฎ กติกาวาดวยการแขงขันทางการคาแลว รัฐวิสาหกิจขนาด

ใหญสวนมากมักมีผูบริหารระดับสูงของภาครัฐ ซ่ึงเปนผูมีอำนาจในการกำหนดนโยบายหรืออำนาจทาง

กฎหมายเปนกรรมการ ตัวอยางเชน กรรมการของ บมจ. ปตท. ซ่ึงเปนบริษัทท่ีมีรายไดสูงท่ีสุดใน

ตลาดหลักทรัพยน้ัน ประกอบไปดวย ทานรองปลัดกระทรวงพลังงาน (เดิมทีเปนทานปลัด) ซ่ึงเปนผู

กำหนดนโยบายดานพลังงานและกำกับดูแล ปตท. (การกำหนดอัตราคาผานทอ) ทานเลขาธิการสภา

พัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ซ่ึงเปนผูกำหนดนโยบายของประเทศในภาพรวม และทานอัยการ

สูงสุดและทานเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ซ่ึงเปนผูดูแลดานกฎหมายของภาครัฐ หากไดเห็นราย

ช่ือกรรมการของ บมจ. ปตท. แลว คงมีผูประกอบการนอยราย (และหนวยงานของรัฐอ่ืนๆ) ท่ีกลา

21

12 บริษัทหรือหางหุนสวนนิติบุคคลท่ีสวนราชการและ/หรือรัฐวิสาหกิจมีทุนอยูดวยเกินกวารอยละ 50

ตอกรดวย ในลักษณะเดียวกัน บมจ.บิสเนสออนไลน ก็มีอดีตอธิบดีกรมพัฒนาธุรกิจการคาเปน

ประธานกรรมการและผูถือหุน (รายยอย) ของบริษัท

การศึกษาเบื้องตนของโครงการวิจัยเกี่ยวกับแนวทางในการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจในสวนที่

เก่ียวของกับกฎหมายแขงขันทางการคาของสถาบันวิจัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย13 พบวา กฎหมาย

การแขงขันทางการคาท่ีศึกษาในหลายประเทศ ไมมีฉบับใดใหการยกเวนแกรัฐวิสาหกิจ ไมวาจะเปน

กฎหมายของประเทศท่ีพัฒนาแลว หรือ ประเทศท่ีกำลังพัฒนา เชน อินโดนีเซีย เวียตนาม หรือ มาเลเซีย

ก็ดี โดยท่ัวไปแลว กฎหมายจะใหการยกเวนแกพฤติกรรมทางการคาท่ีสามารถพิสูจนไดวาเปนการ

ดำเนินการตามกฎหมาย หรือ ระเบียบ กติกาของภาครัฐอยูแลว เพราะมาตรการของภาครัฐไมวาจะ

ดำเนินการโดยรัฐวิสากิจหรือโดยธุรกิจเอกชนไมอยูภายใตขอบังคับของกฎหมายแขงขันทางการคาอยู

แลว จึงไมจำเปนท่ีจะตองใหการยกเวนแกรัฐวิสากิจเปนการเฉพาะ

2.3.2 บทลงโทษไมเหมาะสม

บทลงโทษผูฝาฝนมาตรา 25-29 ตามกฎหมายการแขงขันทางการคาของไทยเปนโทษทางอาญา

โดยกำหนดโทษจำคุกไมเกิน 3 ป หรือปรับไมเกิน 6 ลานบาท หรือท้ังจำท้ังปรับ (มาตรา 51) และใน

กรณีท่ีกระทำความผิดซ้ำตองระวางโทษเปนทวีคูณ แตกรณีมีโทษปรับหรือจำคุกไมเกิน 1 ป คณะ

กรรมการมีอำนาจเปรียบเทียบปรับแทนได14 ซ่ึงบทลงโทษในตางประเทศน้ันมีท้ังท่ีเปนโทษทางแพง

และโทษทางอาญา โดยประเทศแถบยุโรปสวนใหญ รวมถึงออสเตรเลีย นิวซีแลนดจะมีโทษทางแพง

สวนสหรัฐอเมริกา แคนาดา ญ่ีปุน และเกาหลีใต จะมีบทลงโทษทางอาญาสำหรับการตกลงรวมกันท่ีมี

ผลกระทบรุนแรง (Hard Core Cartels) อาทิเชน การรวมกันกำหนดราคา (Price Fixing) การรวมหัวกัน

กำหนดราคาประมูล (Bid Rigging) การแบงตลาด (Market Allocation) และการจำกัดปริมาณการผลิต

ท้ังน้ี แตละประเทศอาจมีพฤติกรรมท่ีเปน Hard Core Cartels ไมเหมือนกัน แตสวนใหญเร่ือง Price

Fixing และ Bid Rigging จะเปน per se rule คือไมตองพิสูจนความเสียหาย เพียงแตผูประกอบการมี

พฤติกรรมดังกลาว ก็สามารถเอาความผิดได

ความรุนแรงของบทลงโทษของแตละประเทศมีความแตกตางกันไป ซ่ึงมีท้ังท่ีกำหนดอัตรา

โทษตายตัวเปนจำนวนเงินคาปรับสูงสุด และกำหนดอัตราโทษตามสัดสวนความเสียหาย หรือรายไดท่ี

บริษัทน้ันไดรับดังแสดงในตารางท่ี 2.3.2 จะเห็นไดวา สหรัฐอเมริกามีบทลงโทษท่ีคอนขางรุนแรงหาก

ผูประกอบการกระทำผิด เพราะมีโทษปรับสูงสุดถึง 3 เทาของความเสียหายเม่ือเอกชนฟองรองตอศาล

ซึ่งจะชวยใหผูประกอบการเกรงกลัวตอบทลงโทษที่รุนแรง และยึดถือแนวปฏิบัติตามกฎหมายการ

แขงขันทางการคาอยางเครงครัด

22

13 โครงการวิจัยดังกลาวไดรับการวาจางโดยสำนักแขงขันทางการคา ในเดือน กุมภาพันธ พ.ศ. 2554

14 มาตรา 56 บรรดาความผิดตามพระราชบัญญัติน้ีท่ีมีโทษปรับหรือจำคุกไมเกิน 1 ป ใหคณะกรรมการมีอำนาจเปรียบเทียบได ในการใช

อำนาจดังกลาวคณะกรรมการอาจมอบหมายใหคณะอนุกรรมการ เลขาธิการ หรือพนักงานเจาหนาท่ีเปนผูกระทำแทนได

เม่ือผูตองหาไดชำระเงินคาปรับตามจำนวนท่ีเปรียบเทียบภายในระยะเวลาท่ีกำหนดแลวใหถือวาคดีเลิกกันตามบทบัญญัติแหง

ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

ตารางท่ี 2.3.2 บทลงโทษสำหรับการตกลงรวมกันท่ีมีผลกระทบรุนแรง

ประเทศ บทลงโทษ

สหภาพยุโรป คาปรับสูงสุดรอยละ 10 ของรายไดของบริษัทในปท่ีผานมา

ออสเตรเลีย คาปรับ 10 ลานเหรียญออสเตรเลีย (309 ลานบาท) สำหรับบริษัท และ 500,000 เหรียญ

ออสเตรเลีย (15.5 ลานบาท) สำหรับบุคคลธรรมดา

นิวซีแลนด คาปรับ 5 ลานเหรียญนิวซีแลนด (142 ลานบาท) สำหรับบริษัท และ 500,000 เหรียญ

นิวซีแลนด (14 ลานบาท) สำหรับบุคคลธรรมดา

แอฟริกาใต โทษทางแพงมีคาปรับรอยละ 10 ของยอดขายและยอดสงออกประจำป และกรณีเปนโทษอาญา

ปรับไมเกิน ZAR 2,000 (12,000 บาท) และจำคุกไมเกิน 6 เดือน หรือโทษในศาลข้ันสุดทาย คือ

ปรับไมเกิน ZAR 500,000 (3 ลานบาท) และจำคุกไมเกิน 10 ป

สหรัฐอเมริกา คาปรับเปน 2 เทาของความเสียหายในกรณีของคดีท่ีดำเนินการโดยองคกรของรัฐ และ 3 เทา

ของความเสียหายในกรณีของเอกชน และมีโทษจำคุก 3 ป

แคนาดา คาปรับสูงสุด 10 ลานเหรียญแคนาดา (347 ลานบาท) หรือ จำคุก 5 ป หรือท้ังจำท้ังปรับ

ญ่ีปุน คาปรับซ่ึงเรียกวา surcharge มีอัตรารอยละ 6 ของยอดขายสินคา ซ่ึงบริษัทเล็กจะเสียคาปรับใน

อัตรานอยกวารอยละ 6

เกาหลีใต คาปรับรอยละ 5 ของเงินท่ีขายไดท้ังหมดหักกำไร แตไมเกิน 1 พันลานวอน (39 ลานบาท) สวน

การละเมิดคดีอาญาจำคุกสูงสุด 3 ป หรือปรับสูงสุด 200 ลานวอน (7.8 ลานบาท)

ท่ีมา: รายงาน CLP. Hard Core Cartels โลกาภิวัฒนและนโยบายการแขงขัน การหยุดย้ังการตกลงรวมกันและการคุมครองตลาดเสรี.

2.3.3 ภารกิจของสำนักแขงขันทางการคาขาดการเช่ือมตอกับประชาชน

สำนักแขงขันทางการคาของประเทศไทยมีกรอบภารกิจที่คอนขางแคบเมื่อเทียบกับในตาง

ประเทศ เน่ืองจากมิไดปฏิบัติภารกิจในสวนของการแขงขันทางการคาท่ีไมเปนธรรมท่ีเก่ียวโยงโดยตรง

กับผูบริโภค เชน การโฆษณาท่ีไมเปนจริง การกำหนดโปรโมช่ันในลักษณะท่ีเปนการหลอกลวงผู

บริโภค การกำกับดูแลสัญญาท่ีไมเปนธรรม ฯลฯ เน่ืองจากบทบัญญัติในสวนน้ีมิไดอยูในกฎหมายวา

ดวยการแขงขันทางการคา หากแตอยูในกฎหมายวาดวยการคุมครองผูบริโภค ซ่ึงสำนักงานคณะ

กรรมการคุมครองผูบริโภค สำนักนายกรัฐมนตรี เปนหนวยงานท่ีปฏิบัติภารกิจในสวนน้ี ดวยเหตุผล

ดังกลาว ผูบริโภคท่ัวไปจึงมิไดใหความสำคัญแกกฎหมายฉบับน้ีเพราะมองวาเปนกฎหมายท่ีมุงใช

เฉพาะสำหรับปญหาขอพิพาทระหวางธุรกิจดวยกันเองเทาน้ัน

ในประเทศท่ีพัฒนาแลวสวนมาก ภารกิจในการคุมครองผูบริโภคและในการปองกันการ

ผูกขาดจะอยูภายใตหนวยงานเดียวกันเน่ืองจากมีความเก่ียวเน่ืองกัน ตัวอยางเชน หนวยงาน Australian

Competition and Consumer Protection Commission (ACCC) หรือในกรณีของ Korean Fair Trade

Competition (KFTC) ซ่ึงดูแลเฉพาะกฎหมายแขงขันทางการคา แตพฤติกรรมทางการตลาดท่ีไมเปน

ธรรมซึ่งมีผลกระทบโดยตรงตอผูบริโภคหรือธุรกิจขนาดยอมจำนวนมาก เชน การกำหนดเงื่อนไข

สัญญารับชวงตอหรือสัญญาแฟรนไชสท่ีไมเปนธรรม (unfair subcontract or franchise contract) หรือ

การโฆษณาท่ีเปนเท็จ เปนตน ทำใหมีผูท่ีใหความสำคัญแกหนวยงานน้ีมาก

23

2.3.4 การขาดบทบาทในการสนับสนุนการแขงขันทางการคา (Competition Advocacy)

แมกฎหมายการแขงขันทางการคาของไทยอาจชวยปองกันไมใหเกิดพฤติกรรมท่ีเปนการจำกัด

การแขงขัน เชน การใชอำนาจเหนือตลาด การรวมธุรกิจกัน หรือการรวมหัวกันระหวางผูประกอบการ

แตกฎหมายการแขงขันของไทยไมสามารถจัดการกับนโยบายของรัฐหรือการออกกฎระเบียบของรัฐที่

เปนอุปสรรคตอการแขงขันได เชน การกำหนดอัตราภาษีนำเขาสูง การจำกัดนักลงทุนตางชาติเขามา

ประกอบกิจการในไทย การใหบัตรสงเสริมการลงทุนท่ีมีเง่ือนไขเอ้ือใหนักลงทุนตางชาติรายใหญเขามา

ได และการดำเนินนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจท่ีอาจเกิดผลกระทบตอสังคมวงกวาง คณะกรรมการการ

แขงขันทางการคาจึงจำเปนตองรวมมือกับภาครัฐในการเสนอแนะนโยบายที่เกี่ยวของกับการแขงขัน

ของประเทศดวย โดยเฉพาะนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจท่ีตองใหคำแนะนำและรวมศึกษาวาการ

แปรรูปรัฐวิสาหกิจใดจะเปนการถายโอนอำนาจการผูกขาดจากรัฐไปเปนการผูกขาดโดยเอกชน ซ่ึงจะ

เกิดผลเสียตอประชาชนโดยท่ัวไป จึงควรยับย้ังการแปรรูปในกิจการดังกลาว

จากประสบการณการปฏิรูประบบรถไฟในประเทศเม็กซิโก พบวา คณะกรรมการการแขงขัน

ทางการคาของเม็กซิโก (Federal Competition Commission) มีสวนรวมในการใหความคิดเห็นตอ

กฎหมายบริการทางรถไฟ (Railway Service Law) และ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจรถไฟของเม็กซิโก ท่ีช่ือ

วา Ferrocarriles Nacionales de Mexico (FNM) ซ่ึงเปนหนวยงานรัฐวิสาหกิจท่ีผูกขาด โดยรวมวาง

โครงสรางตลาดการใหบริการและจัดสรรทรัพยสินใหแกภาคเอกชนเพ่ือใหบริการในรูปสัมปทาน เพ่ือ

ใหเกิดการแขงขันกันเองระหวางผูรับสัมปทาน มีระบบการดำเนินกิจการท่ีดี และมีระบบการเช่ือมตอ

กับโครงสรางคมนาคมอ่ืน ผลลัพธท่ีเกิดข้ึน คือ ผูประกอบธุรกิจหันมาใชบริการขนสงทางรถไฟมาก

ข้ึน คาบริการรถไฟลดลง คุณภาพบริการดีข้ึน จำนวนเร่ืองรองเรียนของผูใชบริการลดลงรอยละ 66

และจำนวนอุบัติเหตุลดลงมากกวารอยละ 80 เปนตน

3. บทสรุปและขอเสนอแนะ

การผูกขาดทางธุรกิจเปนประเด็นท่ีตองใหความสนใจอยางย่ิงเน่ืองจากภายใตระบบการเมืองท่ี

ตองใชเงินทุนมาก นักการเมืองยอมตองแสวงหาทุนเม่ือเขามามีอำนาจในการกำหนดนโยบายเพ่ือท่ีจะ

ใชในการสรางฐานเสียงของตนใหมีความม่ันคงมากย่ิงข้ึนเพ่ือใหสามารถเปนรัฐบาลไดตอไป กำไรจาก

การผูกขาดเปนแหลงทุนท่ีสำคัญสำหรับนักการเมืองท่ีจัดเจนในการประกอบธุรกิจเพราะเปนแหลงทุน

ท่ีไมผิดกฎหมาย ดวยเหตุผลดังกลาวจึงจำเปนตองมีการปฏิรูปกฎหมายแขงขันทางการคาใหปลอดจาก

ท้ังการเมืองและจากกลุมผลประโยชนทางธุรกิจ

3.1 แปลงสภาพสำนักแขงขันทางการคาใหเปนองคกรอิสระ

สำนักงานแขงขันทางการคาควรเปนหนวยงานท่ีอิสระจากฝายบริหาร ในลักษณะท่ีคลายคลึง

กับสำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน และ กิจการโทรคมนาคม (กสทช)

เพ่ือท่ีจะปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง และเพ่ือท่ีจะสามารถกำหนดคาตอบแทนแกกรรมการ

และพนักงานในอัตราท่ีสามารถดึงดูดผูท่ีมีประสบการณและความรูได

24

งบประมาณของสำนักงานสวนหนึ่งอาจไดมาจากคาปรับหรือคาธรรมเนียมในการพิจารณา

การควบรวมธุรกิจ (เชนในสหรัฐอเมริกา) โดยการเห็นชอบของวุฒิสภา หรือหากรายไดในสวนน้ีไมพอ

เพียง ก็สามารถของบประมาณไดโดยตรงโดยไมตองผานกระทรวงดังท่ีเปนอยูในปจจุบัน

กรรมการในคณะกรรมการแขงขันทางการคาควรปลอดจากนักการเมืองและตัวแทนภาค

ธุรกิจ กรรมการผูทรงคุณวุฒิ หากเปนขาราชการจะตองมีประสบการณโดยตรงเก่ียวกับกฎหมาย

แขงขันทางการคา หากเปนวิชาการจะตองเปนอาจารยในมหาวิทยาลัยหรือนักวิชาการท่ีมีผลงานทาง

ดานกฎหมายการแขงขันทางการคาท่ีเปนท่ีประจักษตอสาธารณชน ในหลายประเทศมีตัวแทนองคกรผู

บริโภคในคณะกรรมการแขงขันทางการคาดวย อน่ึง กรรมการจะตองไมเปนผูถือหุน หรือ ผูบริหารใน

สมาคมวิชาชีพ สมาคมการคา หรือ บริษัทใดๆ ท่ีมีขนาดใหญมากกวาเกณฑ หรือ บริษัทมหาชน กอนท่ี

จะมาเปนกรรมการไมนอยกวา 5 ป เปนตน

กรรมการควรไดรับการเสนอช่ือโดยคณะกรรมการสรรหา ซ่ึงอาจประกอบดวยตัวแทนของ

ขององคกรเพื่อผูบริโภค ตัวแทนของสถาบันอุดมศึกษาที่มีการเรียนการสอนเกี่ยวกับเศรษฐศาสตร

อุตสาหกรรม และ กฎหมายการแขงขันทางการคา กรรมการอาจไดรับการแตงต้ังจากนายกรัฐมนตรี

โดยการเห็นชอบของวุฒิสภา และควรมีวาระท่ีเหล่ือมกัน (staggered term)

อน่ึง เพ่ือเปนการถวงดุลยความเปนอิสระของสำนักงานแขงขันทางการคา ควรกำหนดให

สำนักงานตองจัดทำรายงานผลการดำเนินงานประจำปเพื่อนำเสนอตอรัฐสภาในการขออนุมัติงบ

ประมาณประจำป และมีขอกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับความโปรงใสในการปฏิบัติหนาที่ของคณะ

กรรมการและสำนักงาน เชน ในสวนของการเปดเผยขอมูลน้ัน อาจกำหนดใหสำนักงานฯ ตองเปดเผย

ขอมูลรายละเอียดเก่ียวกับเร่ืองรองเรียน ความคืบหนาในการดำเนินการเร่ืองรองเรียน วาระการประชุม

และมติท่ีประชุมของกรรมการแขงขันทางการคา หรือในประเด็นของผลประโยชนทับซอนอาจ

กำหนดใหสำนักงานฯ ตองมีระเบียบภายในวาดวย แนวทางปฏิบัติสำหรับกรรมการท่ีมีสวนไดสวนเสีย

กับบริษัทท่ีถูกรองเรียน และการส่ือสารระหวางกรรมการและพนักงานกับผูประกอบการท่ีมีการรอง

เรียนดวย เปนตน ซ่ึงอาจกำหนดไวในกฎหมายได

3.2 ยกเลิกขอยกเวนท่ีใหแกรัฐวิสาหกิจ

เน่ืองจากรัฐวิสาหกิจจำนวนมากไดรับสิทธิพิเศษท่ีทำใหไดเปรียบธุรกิจเอกชน เชน การไมตอง

เสียภาษีนิติบุคคล (ในกรณีท่ีไมไดจดทะเบียนเปนบริษัทจำกัด) การไดรับสิทธิพิเศษในการจัดซ้ือจัดจาง

ของภาครัฐ การไดรับการอุดหนุนจากภาครัฐ ฯลฯ จึงมีโอกาสท่ีจะผูกขาดตลาดไดมากกวาบริษัท

เอกชนทั่วไป ผูวิจัยจึงมีความเห็นวาควรที่จะยกเลิกขอยกเวนจากการบังคับใชกฎหมายที่ใหแก

รัฐวิสาหกิจตามท่ีกำหนดไวในมาตรา 4 แหง พ.ร.บ. การแขงขันทางการคา พ.ศ. 2554 สำนักงานฯ ควร

ที่จะพัฒนาหลักการในการพิจารณาพฤติกรรมที่มีการรองเรียนของรัฐวิสาหกิจวาอยูภายใตขอบังคับ

ของกฎหมายหรือไม โดยอาจคำนึงถึงประเด็นดังตอไปน้ี

�บทบาทหนาท่ีและภารกิจของรัฐวิสาหกิจตามท่ีกำหนดไวในกฎหมายวากิจกรรมท่ี

ถูกรองเรียนวาผูกขาดนั้นเปนกิจกรรมที่ตองดำเนินการตามกฎหมายเพื่อประโยชนสาธารณะ

หรือเปนกิจกรรมท่ีรัฐวิสาหกิจดำเนินการในเชิงพาณิชย

25

�แนวนโยบายและเปาหมายในการดำเนินการของรัฐวิสาหกิจวาพฤติกรรมทางการ

คาที่มีการรองเรียนนั้นเปนสวนหนึ่งของการดำเนินการตามแนวนโยบายที่กำหนดไวหรือไม

และรัฐวิสาหกิจมีทางเลือกอื่นที่จะบรรลุเปาหมายโดยหลีกเลี่ยงพฤติกรรมที่กอใหเกิดการ

ผูกขาดในตลาดดังกลาวหรือไม

�กฎ ระเบียบของภาครัฐท่ีเก่ียวของ วาพฤติกรรมท่ีถูกรองเรียน เชน การกำหนด

อัตราคาบริการหรือราคาสินคาท่ีจำหนายท่ีต่ำเกินควรหรือท่ีเรียกวา “การทุมตลาดน้ัน” เปนไป

ตามขอกำหนดของภาครัฐ หรือ เปนพฤติกรรมของรัฐวิสาหกิจเองเพ่ือท่ีจะจำกัดคูแขง

�ผลดี ผลเสียตอสาธารณะอันเกิดจากการกระทำดังกลาว

�เหตุผลท่ีรัฐวิสาหกิจช้ีแจง

�ฯลฯ

3.3 ปรับปรุงบทลงโทษ

ผูวิจัยมีความเห็นวาควรมีการปรับบทลงโทษโดยเนนการลงโทษทางแพงมากกวาการลงโทษ

ทาง อาญา ท้ังน้ี ควรมีการกำหนดโทษทางแพงตามสัดสวนของความเสียหายท่ีสามารถประเมินได ซ่ึง

นอกจากจะชวยลดความเขมขนของภาระในการพิสูจนการละเมิดกฎหมายแลว ยังจะทำใหธุรกิจตอง

ตระหนักถึงความคุมคาทางการเงินของการมีพฤติกรรมท่ีอาจเปนการละเมิดกฎหมายอีกดวย

3.4 ขยายกรอบภารกิจของสำนักแขงขันทางการคาX

ดังที่ไดกลาวมาแลววา สำนักแขงขันทางการคาของไทยไมไดปฏิบัติภารกิจในการดูแล

พฤติกรรมทางการคาท่ีไมเปนธรรมท่ีมีผลกระทบโดยตรงตอผูบริโภค เน่ืองจากบทบัญญัติในสวนน้ี

ปรากฎอยูในกฎหมายวาดวยการคุมครองผูบริโภคซ่ึงคณะกรรมการการคุมครองผูบริโภค สำนักนายก

รัฐมนตรี เปนผูบังคับใชกฎหมาย สงผลใหสำนักฯ หางเหินจากประชาชน ในขณะเดียวกัน กฎหมาย

ไมไดใหอำนาจสำนักแขงขันทางการคาในการแสดงขอคิดเห็นเก่ียวกับนโยบายหรือกฎ ระเบียบของภาค

รัฐที่มีผลในการจำกัดหรือกีดกันการแขงขันในตลาดทำใหปญหาการผูกขาดในหลายกรณีที่เกิดจาก

มาตรการของภาครัฐไมไดรับการแกไข ผูวิจัยจึงมีความเห็นวา เพ่ือท่ีจะใหมีการตรวจสอบนโยบาย

หรือ มาตรการของภาครัฐท่ีอาจกอใหเกิดการผูกขาดในตลาด ควรท่ีจะมีการปรับปรุงกฎหมายวาดวย

การแขงขันทางการคาใหสำนักแขงขันทางการคามีอำนาจหนาที่ในการเสนอขอคิดเห็นเกี่ยวกับกฎ

ระเบียบ และนโยบายของภาครัฐเพ่ือท่ีจะสงเสริมการแขงขันในตลาดดวย

สำหรับในสวนของการกำกับพฤติกรรมการคาท่ีไมเปนธรรมท่ีมีผลกระทบโดยตรงตอ

ประชาชนน้ัน ผูวิจัยเห็นวา สำนักแขงขันทางการคาสามารถกำหนดกลยุทธในการสรางความเช่ือม่ัน

จากประชาชนภายใตกรอบอำนาจหนาท่ีท่ีมีอยูได โดยการดำเนินการกับกรณีรองเรียนท่ีมีผลกระทบตอ

ประชาชนในวงกวาง กรณีรองเรียนเร่ืองการผูกขาดในภาคการเกษตรท่ีทำใหเกษตรกรจำนวนมากไดรับ

ความเดือนรอน หรือ การพัฒนาแนวทางการบังคับใชมาตรา 29 วาดวยพฤติกรรมการคาท่ีไมเปนธรรม

ใหครอบคลุมประเด็นที่มีผลกระทบตอผูบริโภคหรือผูประกอบการรายยอยจำนวนมากโดยตรง เชน

การออกเกณฑเก่ียวกับการกำหนดสัญญารับเหมาท่ีเปนธรรม เปนตน

26