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工程建设模式工程建设模式

王淑雨 王淑雨 副教授副教授石家庄铁道大学经济管理学院石家庄铁道大学经济管理学院

工程项目可以按照不同的策略去组织和执行。何种策略最适合项目的目标，取决于项目的性质和复杂程度、融资渠道、项目的生命周期费用、业主的技术能力和管理能力，以及总体的政治、经济环境等。

比如 BOT 等项目融资模式； 比如 PM 项目咨询服务； 比如 EPC 总承包模式；

项目策略（ Project Strategy ）确定了项目执行的方式，决定了参与各方所扮演的角色，并在某些情况下规定了项目今后运营的方式。因此，各方之间的合同关系以及每方的权利、义务和风险在很大程度上也是由项目策略决定的。 策略的选择属于一项重大的决策，它能产生深远的影响。策略一旦制定，则保证它在整个项目的执行过程中得以遵照执行时十分重要的，不严格遵照该策略，可能导致采购过程中的疏漏，引起索赔和争端，致使参与各方付出额外费用。

从市场买卖角度，可以称为“采购模式”；从工程交易角度，可以称为“承发包模式”；从管理者角度，可以称为“管理模式”；从项目资金来源角度，可以称为“融资模式”；

我们使用一个更为概括的词：工程建设模式。它是一个宽泛的、有伸缩性的概念，而不是一种狭义的、一成不变的、严格的操作方法。它是一种带有战略意味的机制。

业主

咨询机构 承包商

这是一个基本的工程项目建设模型，其中：业主包含投资人承包商包含设备供应商、分包商等咨询机构包含设计、监理等服务机构

第一部分 业主管理方式第一部分 业主管理方式

管理方式指业主管理建设工程的组织实施方式，即业主采取什么样的方式来实施建设管理，是自己进行建设管理还是组建专门机构或者委托其他组织进行建设管理。 这属于业主方项目管理范畴问题，根据投资来源不同，又可以分为私人投资和政府投资两类问题。

业主方的 PM——OPM

设计方的 PM——DPM

承包方的 PM——CPM

供货方的 PM——SPM

项目管理类型

OPM

DPM CPM SPM

业主项目管理起主导作用，业主项目管理水平直接决定项目投资、质量、工期

等水平。

政府投资工程特点

⑴ 产出具有非私有品性；⑵ 较大的外部性；⑶ 与竞争性建设项目的目标不同（公平和效率）； ⑷ 成本与收益构成复杂（社会成本和效益）。

政府投资工程业主管理方式还和投资主体格局的变化有着密不可分的关系。我国工程项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是 50

年代初至 70 年代末，为单一的国家投资主体；第二阶段是 70 年代末实行改革开放以来，尤其1993 年以来，形成多元化投资主体格局。

投资人

A

投资人

B

投资人

C

投资人

D业主

确定或者选择建设单位

代表业主进行建设管理的主体“建

设单位”

计划经济体制下的自营模式；市场改革后的工程指挥部模式；分散基建处模式；统一专业化管理机构模式；项目法人管理模式；

政府投资工程业主管理方式

1 、自行管理。政府有专门部门实施建设全过程管理，通过招标选择总承包商甚至分包商。包括政府设立专门部门、组建事业或者企业法人等形式；

2 、委托管理。政府将部分或者全部管理工作委托项目管理咨询公司进行。咨询公司选择承包商或者政府选择承包商。

总结总结

自行管理

政府设立专门部门负责项目建设全过程管理

政府组建事业法人 负责项目全过程管理，按照成果目标实施奖惩

政府组建企业法人 负责项目融资、投资管理，建设全过程管理，按成果目标实

施奖惩。

部分委托管理

政府与咨询公司组成一体化管理机构

政府负责外部协调等工作，咨询公司负责项目专业管理

全部委托管理

咨询公司代建管理 咨询公司受政府委托实施项目建设全过程管理

咨询公司代建承包 咨询公司通过投标形式承包，自负赢亏

按照社会产品或服务在消费上是否存在竞争性、供应按照社会产品或服务在消费上是否存在竞争性、供应上是否存在排他性等特征，分为三类：上是否存在排他性等特征，分为三类：

公共产品。如国防、消防、司法公共产品。如国防、消防、司法私人物品。私人物品。准公共物品。如基础教育、高速公路、医疗等。准公共物品。如基础教育、高速公路、医疗等。

政府投资应主要包括公共产品、准公共产品领域，政府投资应主要包括公共产品、准公共产品领域，当然还包括一些自然垄断产品，如电力、电信、铁路当然还包括一些自然垄断产品，如电力、电信、铁路等，等，

公用基础设施项目大多属于公共和准公共物品，按照公用基础设施项目大多属于公共和准公共物品，按照收费机制和盈利情况，可以分为：收费机制和盈利情况，可以分为：

非经营性项目非经营性项目。无收费机制，无资金流入。如城市。无收费机制，无资金流入。如城市道路，公园；道路，公园；经营性项目经营性项目。有收费和资金流入，且盈利。如收费。有收费和资金流入，且盈利。如收费高速公路；高速公路；准经营性项目准经营性项目。有收费和资金流入，但无法收回成。有收费和资金流入，但无法收回成本，无盈利。如地铁、轻轨、自来水厂等本，无盈利。如地铁、轻轨、自来水厂等

按照原国家计委计建设按照原国家计委计建设 [1996]673[1996]673号文号文《《关于实关于实行建设项目法人责任制的暂行规定行建设项目法人责任制的暂行规定》》，经营性建设项目，经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构，必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。 实施项目法人制管理的著名项目有三峡工程、青藏实施项目法人制管理的著名项目有三峡工程、青藏铁路、京沪高铁等。铁路、京沪高铁等。 其本质既解决了多元化投资业主形式问题，也落实其本质既解决了多元化投资业主形式问题，也落实了经营性项目如何赚钱的责任。了经营性项目如何赚钱的责任。

国务院国务院《《关于投资体制改革的决定关于投资体制改革的决定》》（国发（国发2004-202004-20号）提出：号）提出：

对非经营性政府投资项目加快推行对非经营性政府投资项目加快推行 ""代建制代建制 ""，即，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。后移交给使用单位。

一个经济学理论：花别人的钱，干别人的事，既不注重结果也不注重节约；花别人的钱，干自己的事，只注重结果不注重节约；花自己的钱，干别人的事，只注重节约，不注重结果；花自己的钱，干自己的事，既注重结果也注重节约。

代建制并非独创了一种项目管理方法，只是政府投资项目业主委托专业化机构组织建设管理。

主要为了解决行政机关直接管理由其以国家名义投资建设所造成的“投资三超、腐败低效”等问题，改变“投资、建设、管理、使用”四权合一模式，以分权和市场化的方式对行政机关权力运行进行一定的限制。目的实现投资节约、工期缩短、质量提高、腐败减少等效益。

代建单位本质上提供的是一种工程咨询业务。

从法律性质上说，代建合同属于民事合同；从经济学意义上说，代建合同是一种委托代理合同；从合同性质来看，代建合同是一种工程咨询服务合同。

委托人和代建人之间的委托代理关系，实际上就委托人和代建人之间的委托代理关系，实际上就是业主委托专业机构充当建设单位的过程体现。是业主委托专业机构充当建设单位的过程体现。

项目委托单位（使用单位）

从实践操作来看，有的由政府部门或政府授权部门委托（如北京发改委），有的由使用单位委托（如重庆和宁波），有的规定由依法成立的项目法人来委托（如上海）。

项目代建单位

政府机关型。如陕西统一建设管理办公室，河北公益建设项目管理中心；

事业单位型。如上海浦东区建设局下设专门的工程建设管理公司，非赢利性机构；

企业型。如重庆市城市建设发展有限公司，

两大类企业型代建

工程咨询或项目管理公司；包括监理、咨询、设计等；

工程承包企业；包括施工总承包企业、房地产开法公司等。

代建单位资质

目前国家没有出台代建单位资质认定的规定。各地方政府对代建单位资质要求侧重点不同。大多设立以“ 1+X” 为特征的资质要求。“ 1” 是指国家颁发的工程咨询资格，“ X” 指工程咨询、工程勘察、工程设计、工程监理、招标代理、房地产开发、施工总承包等任何一项资质即可。

代建单位收费

《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建 [2004]300号）

代建管理费按照建设单位管理费收费标准核定，与代建内容、代建绩效挂钩，实行奖优罚劣，奖励资金可以从项目结余资金开支。

注意：分阶段代建（前期和实施阶段）与全过程代建

关于印发基本建设财务管理规定的通知（ 财建[2002]394号）

1949～ 1982 年，以行政指令方式分配和管理铁路建设项目 ;

1983～ 1986 年，以投资包干责任制管理建设项目，责任落实到铁路局； 1987～ 1998 年，以铁路发包公司和工程指挥部形式管理建设项目； 1999～ 2004 ，以部工程管理中心和铁路局、项目法人等形式管理建设项目； 2004～至今，以铁路局、项目法人形式管理建设项目。

建设管理体制发生的变化

1 、铁路施工企业、设计企业脱离铁道部

2 、铁路工程管理中心职能转变

3 、项目法人企业大量出现

4 、铁路局直管站段

铁道部投资铁路建设项目

中铁建设投资公司

各铁路局 各项目法人

项目管理机构 各站段 工管所

建设管理处

铁路工程管理方式

1 、临时指挥部（临时管理方式）2 、固定管理机构（固定管理方式）3 、项目法人形式（固定管理方式）

临时管理方式

固定管理方式

委托管理方式

专业性差；激励约束失效；内部监督管理；政府职能混乱

专业性一般；激励约束失效；内部监督管理；政府职能清楚

专业性强；激励约束生效；外部监督管理；政府职能清楚

《关于新建干线铁路引入枢纽工程、既有线和大型客站代建指导意见》建建 [2009]138号

一般情况下建设项目引入铁路枢纽、既有线和大型客站部分，铁路公司（筹备组）应委托铁路局代为建设。铁路公司（筹备组）应与铁路局进行充分协商，参照铁道部建设管理司、发展计划司《关于发布< 铁路客站委托建设协议书> 示范文本的通知》（建建[2007]35号）签订委托代建协议，明确双方的责任和权利，并积极配合铁路局做好代建相关工作。

第二部分 工程咨询模式

按照西方大建筑业观点，分为：中介服务（项目前期咨询、论证、规划、造价咨询、工程监理、招投标代理、试运行等）建筑商（施工、设计、融资等为主体业务）

我国咨询行业包括项目前期咨询服务（项目建议书和可行性研究报告编制、招标代理、造价咨询、建设监理等）。 当然，广义的工程咨询除了上述中介服务外，也包括单独的勘察设计服务。前述社会化代建单位从事的也是咨询服务。

2003 年建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理的指导意见》（建市 [2003]30

号）中提出了“工程项目管理”模式。 工程项目管理是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。

（ 1 ）项目管理服务（ PM） 项目管理服务是指工程项目管理企业按照合同约定，在工程项目决策阶段，为业主编制可行性研究报告，进行可行性分析和项目策划； 在工程项目实施阶段，为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行（竣工验收）等服务，代表业主对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制。

业 主

建筑师 / 专业工程师项目管理公司 PM

（可研、招标等服务）

施 工

总承包商

分包商

供应商

分包商

供应商

协助业主管理提供相关服务，风险小

（ 2 ） 项目管理承包（ PMC）项目管理承包是指工程项目管理企业按照合同约定，除完成项目管理服务（ PM）的全部工作内容外，还可以负责完成合同约定的工程初步设计（基础工程设计）等工作。

业 主

建筑师 / 专业工程师项目管理

公司PMC

分包商

供应商

分包商

供应商

可承担部分设计等实体工作，承包性

质，风险大

PM 一般按合同承担相应的管理责任，是一种信誉责任，没有经济责任。

PMC 与业主签定的是管理承包合同，而不是工程承包合同，因此， PMC 不承担工程承包的经济责任。

PMC 要承担项目管理效果（如进度、费用、质量、安全等）的相应责任。主要是约定数额的奖励或者罚金。

总结总结

第三条　 [ 企业资质 ] 　 项目管理企业应当具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等一项或多项资质。　 工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等企业可以在本企业资质以外申请其他资质。企业申请资质时，其原有工程业绩、技术人员、管理人员、注册资金和办公场所等资质条件可合并考核。

《建设工程项目管理试行办法》（建市 [2004]200

号）

第七条　 [ 委托方式 ] 　工程项目业主方可以通过招标或委托等方式选择项目管理企业，并与选定的项目管理企业以书面形式签订委托项目管理合同。合同中应当明确履约期限，工作范围，双方的权利、义务和责任，项目管理酬金及支付方式，合同争议的解决办法等。　　工程勘察、设计、监理等企业同时承担同一工程项目管理和其资质范围内的工程勘察、设计、监理业务时，依法应当招标投标的应当通过招标投标方式确定。　　施工企业不得在同一工程从事项目管理和工程承包业务。

《建设工程项目管理试行办法》（建市 [2004]200

号）

第三部分 承发包模式

承发包模式，指业主把建设项目不同阶段的工作内容组合起来对外发包的方式及相应的合同形式。

主要包括：施工总承包、施工图和施工总承包、设计和施工总承包（D+B 模式）、 EPC/交钥匙总承包（ TurnKey) 。

保修阶段决策阶段 设计阶段 施工阶段编制项目建议

书及可行性研

究报告

初步设计

施工图设计

保修

施工总承包

设计施工总承包 (D+B)

EPC 或交钥匙总承包（ TurnKey）

施 工

使用

施工图和施工总承包

1 、土木工程施工合同条件（新红皮书），适用于DBB( 设计－招标－施工）模式。

适用条件：各类大型工程或复杂工程施工；业主负责大部分设计工作；工程师监理施工；单价合同，风险分担均衡；

DBB 模式与国内的施工总承包模式对应。

TIME

设计D

施工 B

招投标 B

施工总承包的特点

费用控制

以施工图设计为投标报价的基础，投标人的投标报价较有依据；在开工前就有较明确的合同价，有利于业主对总投资的早期控制；若在施工过程中发生设计变更，则可能发生索赔。

进度控制 等全部施工图完成后，才能开始招标，建设周期较长。

质量控制

取决于施工总承包单位的管理水平和技术水平。业主对施工总承包单位的依赖较大。

合同管理

只有一份合同，招标及合同管理工作量不大；实际上大多采用“费率招标”，对业主的合同管理和投资控制不利。

组织协调 业主只负责对施工总承包商的管理及组织协调，工作量大大减小。

为了解决设计和施工分离导致的变更索赔等问题，国外曾经出现另外一种管理模式， CM（ Construction Management）模式，其核心是以 CM 经理为核心的工程项目管理。

业主在项目开始阶段就雇佣施工经验丰富的咨询人员即 CM 经理，参与到项目中来，负责对设计和施工整个过程的管理。

△ △ △ CM方式(Construction Management)

快速轨道方式

……

设计

…

招投标

施工1 施工2 施工n

设计招标

施 工

Fast-Track模式

传统模式

提前开始施工时间

CM 模式属于 Management Agreement/Contract ，像咨询合同，是一种 Cost plus ( 成本 + 佣金 ) 合同。

对于大型项目，业主雇佣 CM 公司，作为一种咨询公司而不是总承包商，代表业主与设计师 /建筑师（咨询工程师）一起管理分包商。

工程内容被分割成不同部分（ Package）进行招投标（面对的可能会是很大的分包商）。业主直接与分包商签约，并直接付款给分包商。因此不再有总承包商的“扒皮部分”（mark-up) 。

代理型 CM

CM 经理按固定酬金加管理费的办法与业主签订服务合同，担任业主的咨询和代理；

业主在各个施工阶段与各专业分包商签订工程承包合同。 业主承担风险。

风险型 CM

CM 经理向业主保证一个最高成本限额(Guaranteed Maximum Price)

风险型 CM 经理的地位实际上相当于一个总承包商，他与各专业承包商之间有着直接的合同关系，并负责使工程以不高于 GMP 的成本竣工。

2 、永久设备与设计－建造合同条件（新黄皮书），适用于 D ＋ B( 设计＋施工）总承包模式。

适用条件：机电设备项目、其他基础设施项目；业主只负责编制项目纲要和永久性设备性能要求；承包商负责大部分设计和全部施工安装工作，工程师监督设备制造、安装和施工；总价合同，里程碑式付款，风险分担均衡；

3 、 EPC/交钥匙工程合同条件（银皮书），适用于 EPC( 设计＋采购＋施工）和 TurnKey 总承包模式。适用条件：

私人投资项目，如 BOT 项目；业主代表直接宽松管理项目，严格竣工检验和竣工后检验；固定总价不变合同，里程碑式付款；承包商承担大部分风险；

《关于培育发展工程总承包和工程项目管理的指导意见》（建市 [2003]30号） （一）工程总承包是指从事工程总承包的企业（以下简称工程总承包企业）受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。　 （二）工程总承包企业按照合同约定对工程项目的质量、工期、造价等向业主负责。工程总承包企业可依法将所承包工程中的部分工作发包给具有相应资质的分包企业；分包企业按照分包合同的约定对总承包企业负责。

《关于培育发展工程总承包和工程项目管理的指导意见》（建市 [2003]30号） （三）工程总承包的具体方式、工作内容和责任等，由业主与工程总承包企业在合同中约定。工程总承包主要有如下方式：　　 1 、设计采购施工（ EPC） /交钥匙总承包　　设计采购施工总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。　　交钥匙总承包是设计采购施工总承包业务和责任的延伸，最终是向业主提交一个满足使用功能、具备使用条件的工程项目。　　

《关于培育发展工程总承包和工程项目管理的指导意见》（建市 [2003]30号）　　 2 、设计—施工总承包（D-B）　　设计—施工总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。

DB 模式和 EPC/Turnkey 模式，对应国内工程总承包模式。

工程总承包模式优点：促进设计与施工的早期结合，以便发挥设计和施工双方的优势，减少变更和索赔，同时利于采用快速轨道方式实现设计和施工的合理搭接，缩短项目周期。

发包模式优劣实证研究

美国宾夕法尼亚州立大学的 Konehar博士和Sanvido 教授，受美国建筑业学会委托，对设计－建造模式、传统模式、风险型 CM 模式三种类型从费用、工期、质量三方面进行了系统的对比研究。

调查过程持续6 年，调查 378 个房建项目，其中，23% 为风险型 CM 模式， 33％为 design/bid/build传统模式， 44% 为设计建造模式。

三种承建方式单位成本比较（美元 /平房英尺）

CM 方式

DB 方式

DBB 方式

106

80

120

三种承建方式承建速度比较（平方英尺 /月）

CM 方式

DB 方式

DBB 方式

4712

6842

3250

不同承建方式平均质量得分质量评分标准 CMR D-B DBB

新开工 7.43 7.5 5.96

返工 8.07 7.94 7.04

运营和维修成本 6.69 7.67 6.88

包装、屋顶、结构

和地基5.56 5.71 4.95

内部空间和规划 6.28 6.15 5.19

环境 5.34 5.24 4.86

加工设备和布局5.63 5.61 5.07

实证研究结论

进度方面： CMR优于 D ＋ B 模式， DBB最劣

费用方面： D+B 模式最优， CMR优于 DBB 模式

质量方面： D+B 模式、 CMR 模式均优于 DBB模式

《关于培育发展工程总承包和工程项目管理的指导意见》（建市 [2003]30号）　　 鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业，通过改造和重组，建立与工程总承包业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业人员，提高融资能力，发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司，在其勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。　　工程勘察、设计、施工企业也可以组成联合体对工程项目进行联合总承包。

《关于培育发展工程总承包和工程项目管理的指导意见》（建市 [2003]30号）　　取消了工程总承包资格核准的行政审批；打破行业界限，允许工程勘察、设计、施工、监理等企业，按照有关规定申请取得其他相应资质。设计企业、施工企业都可以开展工程总承包业务。

项目总承包的组织

临时性组织

永久性组织

只有管理人员

拥有设计和施工力量

专门承包某一类型或体系的项目（钢铁、石化）

只进行总承包的管理，不做具体的设计与施工

由若干个设计单位和施工单位组成

以施工为主体

以设计为主体

《铁路建设项目工程总承包办法》铁建设【 2006】 221号　　

铁路建设项目工程总承包：指建设单位在勘察设计单位按部对初步设计文件批复意见修改后，通过招标将建设项目的施工图设计和工程施工委托给具有相应资质的工程总承包单位（或联合体），工程总承包单位按照合同约定，对施工图设计、物资设备采购和工程实施实行全过程承包，并对工程的质量、安全、工期、投资、环保负责的建设组织方式。

《铁路建设项目工程总承包办法》铁建设【 2006】 221号　　

第十五条 工程总承包单位的基本条件： 1. 工程总承包单位必须具有与工程总承包建设项目相适应的资质； 2. 工程总承包单位不得与建设单位有直接利益关系，也不得与项目施工监理单位有直接利益关系； 3. 承担项目初步设计的单位不得参与工程总承包联合体，其下属分公司、子公司及其控股公司也不得参与工程总承包联合体； 4. 招标文件规定的其他条件。

《铁路建设项目工程总承包办法》铁建设【 2006】 221号　　

第十六条：工程总承包单位为联合体的，原则上以施工单位为牵头人。

第二十三条 工程总承包投标单位应在初步设计文件的基础上编制施工图设计大纲。施工图设计大纲作为投标文件的组成部分。

《铁路建设项目工程总承包办法》铁建设【 2006】 221号　　

第二十六条 工程总承包合同总价中包括相关工程费、施工图设计阶段的勘察设计费和总承包风险费，除建设单位对建设标准、建设规模、建设工期作重大调整和不可抗力等原因造成重大损失外，合同总价不予调整。 因上述原因需要增加或调减费用的，按工程总承包合同约定的计费原则增加或调减费用，签订补充协议。

《铁路建设项目工程总承包办法》铁建设【 2006】 221号　　

第三十三条 工程总承包采用总价下的节点计价方式。计价节点一般按工点和工程类别设置，根据工点和工程类别的工作内容和工作量将总费用分劈到各节点，节点工程验收合格后，计价支付工程费。具体节点设定和相应费用根据项目实际在工程总承包合同中约定。

《铁路建设项目工程总承包办法》铁建设【 2006】 221号　　

第三十四条 建设项目由联合体中标的，建设单位只对联合体的牵头人验工计价。 第三十七条 工程总承包单位必须独立完成补充定测和施工图设计等工作，除特殊勘察业务经建设单位批准外，不得分包勘察设计业务。 施工分包按铁道部有关规定办理。

第四部分 特许经营项目融资模式

20世纪 70-80 年代，赤字和债务负担迫使一些国家开始改变原有的基础设施供应模式，进而寻求私营部门的投资。 1984 年土耳其应用 BOT 模式实施火力发电厂； 1992 年英国保守党推出了 PFI（私营主动融资）概念，旨在进一步加强公共部门和私人部门的合作伙伴关系。 1997 年工党上台，英国政府引入了 PPP（公私合营）模式。

从历史背景中可以看出， BOT 是在政府财政难以支撑的情况下做出的一种让步，目的加快本国基础设施建设； PFI和 PPP更多强调在社会福利事业中，采取私人投资可以走出政府预算的限制。 上述概念，本质上都属于项目融资范畴。从外延上看，都强调政府和企业之间的合作，大多属于特许权项目。

项目融资 广义：指为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动，即“为项目融资”。指债权人（如银行）对债务人（如项目公司）抵押资产以外资产有 100%追索权的融资活动。 狭义：通过该项目的期望收益或现金流量、资产、合同权益来融资的活动，即“通过项目来融资”。债权人对借款人抵押资产以外资产没有追索权或仅有有限追索权的融资活动。

项目融资 狭义项目融资最适用于基础设施、公用事业或自然资源开发项目，而这些项目往往都需要政府的特许授权，因此也被称为“特许经营项目融资”。

应用项目融资的项目必须具有这些特征：经济上有一定的独立性、项目本身产生的现金流足够还本付息、法律上有一定的独立性、项目有明确的目标而且常常有限定的运营期。 是否采用项目融资模式，很大程度上取决于项目本身的性质，包括技术复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模等。对于政府而言，最为关注该模式能否提高项目的建设和运营效率，比如项目产品或服务价格的降低。

自然资源开采，如采矿 /油 /气 / 及其加工处理或输送储存设施等；电厂、供水或废水 / 废物处理厂；通信；公路、（城市）隧道或桥梁；铁路、地铁；机场、港口； 在发达国家，项目融资已经应用于公共服务设施，如学校、医院、文化体育、政府办公楼、路灯路标、警岗，甚至监狱等 .

BOT（ build-operate-transfer ，建造 -经营 -移交）指政府（省市级以上）通过特许权协议，授权外商或私营商进行项目（主要是基础设施和自然资源开发）的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期（通常为 10-30 年）内向该项目的使用者收取费用，由此回收项目投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目移交（一般免费）给政府。 项目公司没有项目的所有权，只有建设和经营权。

BOOT（ build-own-operate-transfer ，建造 - 拥有 -经营 -移交），项目公司既有经营权又有所有权，政府允许项目公司在一定范围一定时期内等一定条件下将项目资产为了融资的目的抵押给银行，以获得更优惠的贷款条件，从而使项目的产品 /服务价格降低，但特许期一般比 BOT稍长。

BOO（ build-own-operate ，建造 - 拥有 -经营），项目公司不必将项目移交给政府，即为永久私有化。目的主要是鼓励项目公司从项目全寿命周期的角度合理建设和经营设施，提高项目产品 /服务的质量，追求全寿命周期总成本降低和效率提高。使得产品或者服务价格更低。

BT（ build-transfer ，建造 -移交），政府在项目建成后从民营机构中购回项目（可一次性、也可分期支付）；政府用于购汇项目的资金往往是事后支付，可通过财政拨款，但更多的是通过运营项目来支付。民营机构是投资者和项目法人，必须出一定的资本金，但用于建设的其他资金更多的是以期望的政府支付款来获取银行的有限追索权贷款。

异化 BT 与垫资承包 项目公司制度是 BT 建设模式区别于垫资承包施工的主要标志。 在 BT 模式中，投资、融资和项目建设是最核心内容，大多是兼具融资能力和工程建设资质的建筑商在实践 BT 模式； 如建筑商以 BT名义拿下建设项目，而不设立项目公司，设立项目经理部完成项目的施工后交给政府，政府在若干年内将工程款即利息分期支付给承包商，这本质上是垫资承包。二者之间关系是发包人和承包人的关系。 如设立公司，则政府为发起人，项目公司为阶段性业主，发包给施工单位，合同关系变化，不是垫资承包。

BT与 BOT BT 模式比 BOT 模式的经济法律关系简单，操作简便，易于谈判协商达成合意。 BT和 BOT 分别适用于非经营性和经营性基础设施项目，前者无须承担项目的经营和维护。 BT 模式中，项目公司最主要的风险在于政府方能否按照 BT 投资合同的约定分期回购； BOT 模式中，由于政府不提供固定投资回报率，因此投资人最大的风险是经营期的市场风险。 项目回购方违约的情况远多于投资人违约，主要表现为不及时办理竣工验收、结算手续，不能按时支付回购款；对银行和承包商来说， BT 项目的风险可能比 BOT 项目大。

TOT（ transfer-operate-transfer ，移交 -经营 -移交），民营资金购买某个项目资产（一般是公益性资产）的经营权，购买者在约定的时间内通过经营该资产收回全部投资和得到合理的汇报后，再将项目无偿移交给原产权所有人（一般为政府或国有企业）。 TOT 的优势：为拟建项目引进资金，为建成项目引进管理。只涉及转让经营权，不存在产权、股权问题，避免许多争论。 TOT

的风险比 BOT小。

TOT与 BOT

TOT 是通过已建成项目为其他新项目进行融资， BOT则是为筹建中的项目进行融资。 TOT避免了“建造 B” 中涉及的大量风险和矛盾，并且只涉及转让经营权，比较容易达成一致。 从政府角度，通过 TOT吸引国外或民间投资者购买现有资产，可以缓解财政支出压力，通过转让经营权，可以获得部门资本，即可用于偿还基础设施建设债务，也可以用于需要建设新项目，还可以减少对于现有基础设施运营的财政补贴支出。

PPP（ public-private-partnership ，公私合营），在我国，因为国有企业是公有的以企业形式参与 PPP ，可以翻译成政企合营 /合伙。 欧盟：公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目或服务。

PFI： private finance initiative ，即私营主动融资，私营融资启动项目。 PFI更加强调私营企业在融资中的主动性和主导型，强调私人部门的资本投入，主要以 DBFO（设计、施工、投资、运营）方式。

DBFO ：是英国 PFI架构中最主要的模式，在该模式中，私人部门投资建设公共设施，通常也拥有该设施的所有权。公共部门按照合同约定，向私人部门支付一定费用并使用该设施，同时提供与该设施相关的核心服务，而私人部门只提供该设施的辅助性服务。例如，私人部门投资建设某医院的各种建筑物，公共部门向私人部门支付一定费用使用建设好的医院设施，并提供门诊等主要公共服务，而私人部门负责提供饮食、清洁等保证该设施正常运转的辅助性服务。

BOT 在于公共设施的最终拥有，主要用于基础设施项目，包括电厂、机场、港口、收费公路、隧道、电信、供水和污水处理设施以及自然资源开发项目，这些项目一般是投资较大、建设周期长和可以运营获利的项目。 PFI 在于公共服务的私人提供。 PFI 的本质在于政府从私人部门购买服务，目前这种方式多用于社会福利性质的建设项目中； PFI 项目可能靠自身运营不能完全收回投资，需要政府财政拨款补贴。

PPP 重点强调在社会福利事业中，采取私人投资可以走出政府预算的限制。 PPP 主要应用于公共服务设施建设，如教育、警察局、医院、学校、公路照明、监狱等。 BOT /PFI/ PPP， PPP概念更为广泛，反映更为广义的公私合营长期关系（共享收益、共担风险和社会责任），特别是基础设施项目和公共服务； 公共部门风险：从小到大 PFI BOT PPP 。

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