中国转型期的腐败和反腐败

基本内容

• 中国转型期腐败状况透视• 中国转型期腐败危害分析• 中国转型期腐败成因的制度分析• 探索反腐新路：理论与实践• 制度创新反腐败：政策建议框架

一、中国转型期腐败状况透视

1. 腐败的定义：运用受委托的权力谋取私利，或 以权谋私。与西方关于腐败的定义（滥用受委托的权力谋取私利）的异同。缺乏公认的法律或道德规范这个参照系 . 具有放大效应 .

2. 腐败行为的构成要素：主体、动机、手段、方式、后果。

3 、中国转型期腐败行为的构成要件与特征

腐败行为主体

公职人员个人具备或不具备法人资格的、拥有公共权力或资源的单位、部门或行业 ( 行业或部门不正之风 )

腐败行为动机

谋取各种物质的或非物质的私人利益

谋取单位利益、地方利益或部门利益

腐败行为手段

利用职务上的便利来实现私人目的

利用法定的机构性权力或国家赋予的公共资源实现局部利益

腐败行为方式

违反法律规范滥权谋私

违反公认的道德规范但有合法外衣的以权谋私

腐败行为后果

侵害公私财产，侵犯公民权利，危害国家正常管理活动

侵害对象相同，但危害性更大，因为它是以法定的机构性权力或资源为后盾，具有一定的“合法性”和强制性力量

4 、 中国转型期政治腐败的类型划分 划分依据 具体分类

腐败行为主体的性质和数量

个体腐败 群体腐败

腐败行为主体的层级分布 基层腐败 中层腐败 高层腐败

腐败行为的多发领域或部门

经济领域 政治和行政领域 社会领域

腐败行为的动机 因公型腐败 徇私型腐败 逐利型腐败

腐败行为的制度性成因 传统型腐败 过渡型腐败 现代型腐败

腐败交易双方得利情况 互惠型腐败 勒索型腐败

腐败行为后果 轻微腐败 一般腐败犯罪

重大腐败犯罪

人们对腐败行为的宽容程度 白色腐败 灰色腐败 黑色腐败

5 、中国转型期腐败程度的测量

• 主观测量法• 客观测量法• 运用有关测量法的测量结果：见图表• 腐败程度测量的意义

表一、 1980—2007 年透明国际

关于中国的清廉指数

年份

1980—1985

1988—1992

1995 1997 1998 1999 2000 2007

清廉指数

5.13 4.73 2.16 2.88 3.5 3.4 3.1 3.6

图 1 1990 年以来我国清廉指数变化图

: 图一 中国改革开放以来清廉指数变化图

0

1

2

3

4

5

6

1980

—19

85

1988

—19

92

1993

—19

9619

9719

9819

9920

0020

0120

0220

0320

0420

0520

06

年份

清廉指数

清廉

表 2 我国在 5 种腐败指标中的排名情况

腐败指数 数据年份

样本国家数

中国得分

中国的排名

清廉指数 2008 180 3.6 72

行贿指数 2006 30 4.94 29

世行控制腐败指数

2000 151 -0.289 82

GCR 贿赂和回扣指数

1998 59 3.53 31

WCY 贿赂和腐败指标

1999 47 2.222 37

表 3 改革开放以来全国纪检监察机关查处党政干部情况统计

不同阶段 查结案件数（件） 受党纪政纪处分总人数（名） 县处级以上干部数（名）

1982—1983 年 4月

13.1 万 38 ， 500 缺

1983 年冬— 1987年 5 月

缺 67 ， 613 缺

1990 年— 1992年

65 万 60 多万 16 ， 005

1993 年— 1997年 3 月

63.38 万 63.2 万 20 ， 000

1998 年— 2001年

59.47 万 60.20 万 21302 （县处级 19671 ，地厅级 1565 ，省部级 66 人）

2002 年 12 月～ 2004 年 11 月

33.3 万余件 33． 9 万 缺

图 2 1980 以来年全国检察机关查处腐败案件时间序列图

1980- 2000年全国检察机关查处腐败案件时间序列图

0100002000030000400005000060000700008000090000

1978

1980

1982

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

年份

案件数量

查处案件数（件） 腐败案件数

中纪委和统计局城市调查总队调查数据 ( 主观测量法 )

1. 对反腐败工作认可度 :

62%(1996) →74% (2002)→ 80． 32%(2004)

2. 对”腐败现象在一定范围内得到遏制”观点认可度 :

43%(1996) →60%(2002) →70%(2004)

二 . 对中国转型期腐败危害分析视角

• 早期 : 侧重于分析腐败对改革发展稳定的威胁 , 定性和定量分析相结合 .

• 进入新世纪以来 , 新论断 : 警惕权贵资本主义 , 分利集团化 , 掠夺型国家和国家俘获 .

• 最近的新视角 : 特别关注腐败对处于弱势地位人群不成比例的影响 , 凸显社会公正和人文发展关怀 .

三、中国转型期腐败成因的制度分析

（一）关于转型期腐败成因的 8 种理论观点：

1. 权力失监导致腐败；2. 现代化加剧腐败；3. 政府干预市场导致寻租活动高涨和腐败猖獗；

4. 价值失范和道德约束乏力导致腐败；

5. 强国家弱公民社会导致腐败；

6. 低薪导致腐败；7. 高收益低风险刺激

产生更多的腐败 ;8. 委托 - 代理失灵诱

发腐败 .

（二）运用新制度主义分析转型期腐败的成因

制度→个人选择→经济和社会结果 腐败有利可图，有机可乘，风险很小，所以以权谋私作为一种个人选择流行起来。

制度性缺陷导致腐败：激励机制、机会结构、约束机制都存在着缺陷。

（三）激励机制的缺陷

公职人员工资增长相对缓慢，工资性收入偏低。 1979 年到 1997 年， GDP 年均增长率为 9 ． 8% ，公务员工资年均增长 6 ． 8% 。在 15 大行业中排名， 1978 年为第 7 位， 1988 年跌到第 13 位， 2000 年才上升为第 8 位。

不同级别公务员工资差距太小，平均主义分配方式盛行。最高工资标准和最低工资标准差别只有 6 ． 4︰ 1 （理想目标为 10 ︰ 1 以上）

同一地区不同单位间收入差距拉大同一地区不同单位间收入差距拉大 . 不同行业公务员工资收入差距显著 .平均货币工资收入最高与最低行业的收入之比扩大到 2003 、2004 和 2005 年的 4.63 1∶ 、 4.60 1∶ 和 4.88 1∶ 。

行政经费拨款留缺口、创收提成等政策误导

（四）机会结构的扭曲

一把手腐败与权力过分集中的领导体制

用人腐败与“在少数人中选人，由少数人选人”的干部人事制度弊端

司法腐败与司法独立与司法监督的不足

公贿与权力向上集中的政府间管理体制

基层腐败盛行与基层民主建设

审批权腐败与现行审批制度

寻租性腐败与政府过度干预的经济管理体制

垄断性腐败与政府保护下的公共服务部门或行业垄断体制

税收流失性腐败与税收体制的弊端

公共投资和支出领域腐败与财政体制的弊端

（五）约束机制的乏力

领导干部自律约束机制的弱化：缺乏硬约束

公职人员责任约束机制的乏力：任命制、人情关系网等。

制度约束机制的疲软：人治传统新闻舆论监督力度不够

四、探索反腐新路：从理论到实践

• （一）依靠制度建设根治腐败的反腐败新思路的形成 建国后到十一届三中全会前，依靠群众运动反腐败 80 年代全党形成的两点共识与邓小平的贡献：反腐败

不搞政治运动，要靠社会主义民主和法制；反腐败根本出路在于深化政治体制改革 .

十五大反腐败新思路的最终形成与第三代领导集体的贡献：标本兼治，依靠体制改革和制度创新从源头上预防和治理腐败 法治建设重要性更受重视 .

十六大以来，新的党中央领导集体的反腐败理论和实践探索 : 十六字战略方针与惩防体系 , 更加重视预防 ,更加重视反腐倡廉制度体系建设 , 更加重视权力监督和制约 , 更加重视廉洁教育和廉政文化建设

（二）反腐败治本措施的相继出台

首先，改进激励机制。裁员，六次加薪，“收支两条线”，限期脱钩，军队吃皇粮等。其次，深化改革消除腐败机会。干部人事制度改革；司法体制改革；行政审批制度改革；垄断性行业引入竞争和放宽市场准入；费改税稳步推进（待续）；

（续左）财政体制改革，清理预算外资金和小金库会计委派制；政府采购制度、公共工程竞争性招投标等；税收体制改革，统一税法，公平税负，优化税制，强化征管。最后，强化约束机制。党风廉政建设责任制。基层政务公开等。

四、制度创新反腐败：政策建议

• ( 一 ) 建立完善社会公共秩序系统 , 优化反腐败的宏观制度结构

• (二 ) 建立健全反腐倡廉体系• (三 ) 以治理和善治为目标推进政府改革与创新

• (四 ) 采取三管齐下的反腐败策略

( 一 ) 社会公共秩序系统与宏观制度结构

全能国家

国有企业

群团组织

政府组织（国家）

民营企业

（市场）

民间组织

（社会）

科学发展

党内监督

政治监督

司法监督

审计监督

制度预防

监督机构

行政监督

企业竞争

国际合作

公民参与

公众意识廉正价值体系

反腐倡廉体系

媒体监督

全面小康

社会和谐

(三 )完善反腐败的具体制度安排

（ 1)改进激励机制1. 裁员加薪，动态增长，中薪保廉2. 完善级别工资，试行绩效工资3. 收入透明化，福利待遇货币化 4. 建立廉政公积金

（ 2 ）推进政府改革与创新 铲除腐败产生的土壤和条件

1. 改革权力过分集中的领导体制和决策体制，努力遏止一把手腐败。发展党内民主，推进人民民主。

2. 深化干部人事制度改革，推广好的做法和经验，遏止用人腐败。

3. 推进司法体制改革，预防和治理司法腐败。有关的司法体制改革方案。

4. 稳步推进基层民主政治建设，努力遏止基层腐败。

5. 继续推进行政审批制度改革，减少审批权腐败。

6. 依法理顺中央与地方关系，消除公贿产生条件。

7. 改进政府管理经济和社会方式，消除寻租性腐败机会

（ 2 ）推进政府改革与创新 铲除腐败产生的土壤和条件（续前）

8. 进一步改革税收体制，消除税收流失性腐败的产生机会。

9. 改革现行财政体制，建立现代公共财政体制，消除公共投资和公共支出领域腐败产生的机会。

10. 实行其他必要的制度创新，堵塞腐败产生的制度漏洞。

（ 3 ）进一步强化公职人员行为的约束机制

1. 政务公开由村和乡向上推广。2. 民主选举由基层向中层推广。3. 尽快颁布新闻法，充分发挥新闻舆论监督的作用。

4. 发挥党代会和人代会作为权力机关的监督作用。

5. 强化反腐败机关的权能，加强反腐败国际合作

(四 )三管齐下的反腐败战略

案件查处

反腐教育

制度预防

(五 ). 针对腐败易发多发条件确定制度预防的方向

• 腐败发生的条件 =(暴利 +垄断权 +自由处理权 +决策专断权 + 管理松懈 + 制度不配套 )

• 制度预防的方向 : 权力监督制约 ; 依法监管 ;决策透明 ;自由公平竞争 ; 公众参与 ;媒体监督 ;问责体制 .

(六 ) 提高制度建设质量和制度预防效果

• 制度设计遵循的基本原则 : 利益相关者反映诉求和参与 ; 双赢或多赢原则 ; 利益受损方补偿或赎买原则 ; 制度内外结构无冲突原则 ; 制度运行报酬递增原则 ; 制度运行低成本 , 易操作原则 ;惩戒性 ,约束性规则与激励性规则并重原则 .

• 制度预防有效性 : 前瞻性 ; 透明性 ; 参与性 ;竞争性 ; 制约性 ; 责任性 .

结论

• 随着制度创新步伐的加快和制度体系的形成，腐败的程度有望逐步降低下来。

谢 谢