1_ici 2012 Elacid Impreso

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CAPTULO 1

Relaciones internacionales y cooperacin al desarrollo:

polticas, actores y paradigmas1

Carlo Tassara*

Introduccin

La cooperacin internacional al desarrollo ha modificado sus paradigmas y enfoques, a travs del tiempo. Entre los aos cincuenta y los aos sesenta,

1 Una versin ms breve de este texto fue presentada en el XIII Congreso internacional de la Asociacin Latinoamericana de Estudios de Asia y frica (ALADAA) sobre el tema El nuevo Sur. Teoras y prcticas de Asia, frica y Amrica Latina en el Siglo XXI. Universidad Externado de Colombia Bogot, 23-25 de marzo de 2011. Este captulo fue elaborado en el segundo semestre de 2011. El autor es el nico responsable de las ideas que aqu se presentan.

* Socilogo y PhD en Teora e Investigacin social, con unos 30 aos de experiencia en la formulacin, la gestin, el monitoreo y la evaluacin de proyectos y polticas en la cooperacin internacional. En la actualidad, se desempea como profesor de Estrategias para la cooperacin al desarrollo en la Universidad La Sapienza de Roma y de Monitoreo y evaluacin en la Escuela Latinoamericana de Coo-peracin y Desarrollo (ELACID) de Cartagena. Es tambin consultor en cooperacin internacional y docente invitado en varias universidades colombianas (Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Universidad EAFIT, y Universidad del Norte, entre otras). Desde el 2010 dirige un Diplomado en Polticas pblicas y desarrollo local para la cohesin social. Es Responsable de la Formacin y Auditor interno del Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (CISP) [Comit Internacional para el Desarrollo de los Pueblos], una ONG europea que dirigi desde principios de 1996 hasta finales de 2005.

tassaraCasella di testoEste texto fue publicado en el libro: Agudelo Taborda, Jairo (Editor). 2012 (enero).Debates sobre cooperacin internacional para el desarrollo (pp. 15-81).Escuela Latinoamericana de Cooperacin y Desarrollo (ELACID). Bogot. PresentacinGabriel Orozco Restrepo, Docente Universidad del Norte()As, en el primer captulo, Relaciones internacionales y cooperacin al desarrollo: polticas, actores y paradigmas, el experimentado asesoritaliano, Carlo Tassara, nos presenta de manera sinttica la evolucin histrica de la cooperacin internacional y de los diferentes paradigmasy enfoques que la han acompaado a lo largo de ms de 60 aos. En su anlisis nos explica cmo, en los aos cincuenta, la cooperacin eraconcebida como una ayuda a los pases pobres para que estos aumentaran su crecimiento, mientras que hoy en da, sta ha pasado aconcentrar sus esfuerzos bsicamente en la lucha contra la pobreza. As mismo, el investigador nos muestra cmo los primeros aos del sigloXXI se han caracterizado por cambios continuos, y hasta inesperados en la economa mundial y en el sistema de las relaciones internacionalesy la forma como estn impactando la cooperacin al desarrollo, buscando indagar sobre los desafos que sta debe enfrentar en el futuro.

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el anlisis es muy simple: el subdesarrollo se debe a la baja capacidad de ahorro y de inversin. Por ende, la cooperacin es fundamentalmente una ayuda a los pases pobres, para que aumenten la produccin industrial y el crecimiento2.

El enfoque de la cooperacin es bsicamente econmico y est orientado a la constitucin del capital fsico: su papel es dirigir el ahorro de los pases industrializados hacia los pases en va de desarrollo, por un lado, y apoyar la realizacin de las infraestructuras necesarias, por el otro. Los Estados nacionales se ven como los nicos actores de la cooperacin y las relacio-nes entre donantes y beneficiarios son de tipo jerrquico: no hay dilogo entre socios sino aplicacin de las directivas del donante por parte del beneficiario.

Poco a poco, las cosas han cambiado de manera relevante. Hoy en da, la cooperacin internacional se concentra en la lucha contra la pobreza. Por otro lado, el dilogo sobre las polticas globales, el inters mutuo, las alianzas, la participacin activa y la apropiacin (ownership) por parte de los actores locales, se consolidan como enfoques y criterios metodolgicos cada vez ms universales.

En este marco, los actores de la cooperacin ya no son nicamente los estados nacionales, sino tambin los gobiernos subestatales (municipios, provincias, departamentos, etc.), las organizaciones de la sociedad civil, las universidades, los centros de investigacin y el sector privado. Cmo se han producido cambios tan profundos y cmo ha influido en ellos el sistema de relaciones internacionales? Cules han sido las fuerzas y los intereses que los han generado? El propsito de este primer captulo es ofrecer algunos elementos para contestar a estas preguntas.

2 En esta poca las Naciones Unidas establecen uno de los primeros objetivos cuantitativos para el desa-rrollo de los pases menos industrializados: lograr una tasa de crecimiento del producto interno bruto del 5% al ao antes de 1970.

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1.1. BREVE HISTORIA DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL AL DESARROLLO

En esta seccin, se intenta brevemente delinear la historia de la cooperacin internacional al desarrollo a travs de la presentacin de los contextos polti-cos, econmicos y sociales de cada periodo, por un lado, y de los principales paradigmas y actores que los han caracterizado, por el otro.

1.1.1. Segunda posguerra y aos cincuenta: los antecedentes

1.1.1.1. Contexto poltico, econmico y social

Despus de la Segunda Guerra Mundial se abren mltiples procesos inno-vadores a nivel poltico, econmico y social. Los mismos generan cambios trascendentales en el panorama internacional y contribuyen a crear las condiciones y los escenarios propicios para el posterior arranque de las primeras actividades de la cooperacin internacional.

Al respecto, es importante sealar por lo menos algunos de los eventos que incidieron en estos procesos, como son la Conferencia de Bretton Woods, la creacin del sistema de las Naciones Unidas, el proceso de descolonizacin, el surgimiento de la Guerra Fra y, por ltimo, el Plan Marshall.

La Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas se llev a cabo en el complejo hotelero de Bretton Woods en Estados Unidos (New Hampshire), entre el 1 y el 22 de julio de 1944, con el propsito de es-tablecer las nuevas reglas para las relaciones comerciales y financieras internacionales, que finalmente se conocieron con el nombre de Acuerdos de Bretton Woods.

En la conferencia participaron 44 pases, empezando por los pases occi-dentales ms industrializados que estaban a punto de ganar la Segunda Guerra Mundial (Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Canad, Australia, etc.). Por otro lado, los pases del bloque comunista, liderados por la Unin Sovitica, participaron en la Conferencia, pero no ratificaron los acuerdos finales. Por ltimo, es importante recordar que, en aquel entonces, la ma-

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yora de las naciones en vas de desarrollo an eran colonias europeas por lo que no tuvieron representacin propia, con la excepcin de los pases de Amrica Latina.

El propsito comn a todos los participantes era el de asegurar la estabi-lidad de los cambios, fomentar el crecimiento de la economa, abrir los mercados y poner fin al proteccionismo del periodo anterior (desde 1914 en adelante). Sin embargo, la conferencia se transform rpidamente en una confrontacin entre las posiciones de las dos potencias principales de la poca, los Estados Unidos y el Reino Unido, cuyo teln de fondo era la afirmacin para la hegemona internacional.

La propuesta de John Maynard Keynes, representante britnico, plante la creacin de un rgano internacional de compensacin, la International Clearing Union (ICU), que sera capaz de emitir una moneda internacional (Bancor) vinculada a las divisas fuertes y canjeable en moneda local por medio de un cambio fijo. A travs de la ICU, los pases con excedentes financiaran a los pases deficitarios a travs de una transferencia de sus excedentes, logrando as el crecimiento de la demanda mundial y evitando la deflacin. Este planteamiento favoreca adems una corresponsabilidad global de todos los pases en el mantenimiento de la estabilidad financiera. Sin embargo, prevaleci finalmente la propuesta de Harry Dexter White, representante norteamericano, que se basaba en la adopcin del dlar como divisa de referencia3 para el comercio internacional y la penalizacin de las economas deficitarias y endeudadas. En este marco, se acord tambin la creacin del Banco Mundial (inicialmente denominado Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento) y del Fondo Monetario Internacional (FMI), que finalmente se constituyeron a finales de 1945.

A partir del Bretton Woods, cuando los pases tienen dficit en sus balan-zas de pagos, deben financiarlos a travs de las reservas internacionales o mediante el otorgamiento de prstamos del FMI y, para tener acceso a esos

3 Para ello se adopt un patrn oro-divisas en el que Estados Unidos deba mantener estable el precio del oro y se le concedi la facultad de cambiar dlares por oro a ese precio sin restricciones ni limita-ciones. Al mantenerse fijo el precio del dlar, los dems pases deberan fijar el precio de sus monedas con relacin a aquella, y de ser necesario, intervenir dentro de los mercados cambiarios con el fin de mantener los tipos de cambio dentro de una banda de fluctuacin predeterminada.


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prstamos, deben acordar sus polticas econmicas con dicha institucin. Por otro lado, el Banco Mundial surge para proporcionar los fondos nece-sarios para complementar la inversin pblica y privada y promover los procesos de industrializacin y desarrollo en los pases ms necesitados.

En total sintona con los Acuerdos de Bretton Woods, en 1947 se cre el General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) que, a travs de la disminucin de los aranceles, promova la liberalizacin del comercio internacional, y especialmente de los productos industriales. Este enfoque fue interpretado como una amenaza para los pases en vas de desarrollo, que eran funda-mentalmente productores de materias primas y que, adems pretendan impulsar sus propios procesos de industrializacin4. Por ende, el GATT fue percibido, con mucha razn, como un instrumento de los pases ricos, dirigido a reforzar la especializacin productiva entre un Norte industrial y un Sur productor de materias primas.

Por su lado, tambin la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) dio sus primeros pasos en 1943, con la Conferencia de Tehern, celebrada por los aliados. La etapa posterior est representada por la Conferencia de Dumbarton Oaks en Estados Unidos (Washington D.C.), en donde los representantes de Estados Unidos, Reino Unido, Francia, China y Unin Sovitica se reunieron entre agosto y octubre de 1944 para esbozar los propsitos generales y las modalidades operativas de la organizacin. La actual organizacin refleja parcialmente las conclusiones de esta confe-rencia, ya que los cinco miembros permanentes del Consejo de seguridad (que tienen poder de veto en cualquier resolucin de la ONU) son dichos estados, o sus sucesores.

El 25 de abril de 1945 se celebr la primera Conferencia de las Naciones Unidas en San Francisco5, mientras que el 26 de junio del mismo ao las 51 naciones participantes firmaron la Carta de las Naciones Unidas. La ONU comenz a operar despus de la ratificacin de la Carta por parte de

4 La penetracin de productos, manufacturados en el exterior, en los pases en vas de desarrollo impedi-ra (o por lo menos retardara) su industrializacin al no poder competir stos con la produccin ms barata de los pases industrializados.

5 Adems de los gobiernos, en la conferencia participaron tambin algunos representantes de Organiza-ciones No Gubernamentales (ONG).

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la mayora de sus miembros, establecindose el 24 de octubre de 1945 como fecha oficial de fundacin y celebrndose el primer periodo de sesiones de la Asamblea General en enero de 1946 en Londres.

En los aos siguientes, se crearon las primeras agencias especializadas. Entre ellas, adems del Banco Mundial y del FMI (1945), se encuentran tambin la Organizacin Internacional del Trabajo (creada en 1919 y posteriormen-te integrada en el sistema ONU), la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO - 1946), la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO - 1946), el Fondo de las Naciones Unidas para la infancia (UNICEF - 1946), la Organizacin Mundial de la Salud (OMS - 1948), la Oficina del Alto Co-misionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR - 1951). Adems, en 1948, el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) activ un Fondo especial para el desarrollo, con las aportaciones de 54 pases miembros.

Desde su creacin, las Naciones Unidas se caracterizaron como una orga-nizacin de gobierno global, que sucede idealmente a la Sociedad de Na-ciones6 y se orientaron a facilitar la cooperacin entre los pases asociados en asuntos como la salvaguardia del derecho internacional, la promocin y la tutela de los derechos humanos, la preservacin de la paz y la seguridad internacional, el fomento del desarrollo econmico y social, y la erogacin de asistencia humanitaria a las poblaciones que la necesitan, sean despla-zados por guerra, o afectados por otros desastres.

Desde un punto de vista netamente poltico, este periodo se caracteriz por algunos hechos histricos muy importantes, como fue el proceso de descolonizacin, por un lado, y el surgimiento de la Guerra Fra, con la conformacin de dos bloques antagnicos, por el otro.

6 La Sociedad de Naciones (SDN) fue un organismo internacional, creado por el Tratado de Versalles el 28 de junio de 1919, que se propona establecer las bases para la paz y la reorganizacin de las relaciones internacionales despus de la Primera Guerra Mundial. La SDN fue disuelta el 18 de abril de 1946, siendo sucedida por la ONU.


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Cuadro 1.1. Carta de las Naciones Unidas

Nosotros, los pueblos de las Naciones Unidas, resueltos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos veces durante nuestra vida ha infligido a la humanidad sufrimientos indecibles, a rea-firmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeas, a crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional, a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto ms amplio de la libertad, y con tales finalidades a practicar la tolerancia y a convivir en paz como buenos vecinos, a unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, a asegurar, mediante la aceptacin de principios y la adopcin de mtodos, que no se usar la fuerza armada sino en servicio del inters comn, y a emplear un mecanismo internacional para promover el progreso eco-nmico y social de todos los pueblos, hemos decidido aunar nuestros esfuerzos para realizar estos designios.Por lo tanto, nuestros respectivos gobiernos, por medio de representantes reunidos en la ciudad de San Francisco (), han convenido en la presente Carta de las Naciones Unidas, y por este acto establecen una organizacin internacional que se denominar las Naciones Unidas.Captulo 1. Propsitos y PrincipiosArtculo 1. Los Propsitos de las Naciones Unidas son:1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para

prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresin u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz;

2. Fomentar () relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinacin de los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal;

3. Realizar la cooperacin internacional en la solucin de problemas internacionales de carcter econmico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estmulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distincin por motivos de raza, sexo, idioma o religin; y

4. Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos propsitos comunes.

Fuente: ONU.

El proceso de descolonizacin empez en Asia en la segunda mitad de los aos 40, con la aparicin de los primeros pases independientes, como Fili-pinas (1946), India y Pakistn (1947), Birmania (1948) e Indonesia (1949). En la prctica, entre los aos 1945 y 1966 accedieron a la independencia 54 pases, todos ellos pertenecientes a la geografa del llamado Tercer Mundo7.

7 Para mayor detalle consultar http://vicky-historiasaladosgrupo3.blogspot.com/search/label/Descolonizaci%C3%B3n

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Con algunas excepciones8, las antiguas potencias coloniales, debilitadas por los esfuerzos econmicos y la destruccin causadas por la Segunda Guerra Mundial y comprometidas con el crecimiento de las economas na-cionales, decidieron reconocer de forma voluntaria la independencia a sus colonias, intentando mantener una fuerte dependencia cultural, econmica y comercial de estos pases.

Al respecto, Unceta y Yoldi (2000: 19) comentan:

La descolonizacin modific el carcter de las relaciones entre las anti-guas metrpolis y los nuevos pases independientes. Los fuertes vnculos () existentes entre ambas partes necesitaran encontrar acomodo en la nueva realidad poltica y administrativa surgida. Por un lado, las antiguas metrpolis seguan teniendo importantes intereses en sus ex-colonias. Por otra parte, los nuevos pases recin independizados necesitaban asistencia financiera y tcnica para sus propios planes de desarrollo. La cooperacin internacional vendra a convertirse as en un instrumento de utilidad e inters desde ambos puntos de vista, y los Ministerios de Cooperacin externa acabaran sustituyendo a los antiguos Ministerios de Colonias.

As mismo, al final del segundo enfrentamiento blico, se origin la divisin del mundo en dos bloques poltica y econmicamente antagnicos y empez la Guerra Fra9, un periodo de confrontacin ideolgica entre los pases de occidente (bloque capitalista) y de oriente (bloque comunista), liderado por las superpotencias de la poca: Estados Unidos y la Unin Sovitica, respectivamente. Esta contraposicin, que termin con la cada de la Unin Sovitica10 y la disolucin del bloque comunista, se dio tambin a nivel tecnolgico, militar e informativo. Desde el punto de vista militar, los dos

8 Entre ellas Argelia e Indonesia, que lograron la independencia, respectivamente de Francia y Holanda, despus de un conflicto armado.

9 Esta definicin se debe al hecho de que los dos bloques nunca tomaron acciones militares directas el uno en contra del otro.

10 Que se dio entre 1989 (cada del Muro de Berln) y 1991 (golpe de Estado en la Unin Sovitica).


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bloques crearon las alianzas conocidas como la Organizacin del Tratado del Atlntico del Norte (OTAN), en 1948, y el Pacto de Varsovia, en 1955.

En este contexto, los pases de frica y de Asia, que estaban saliendo de la colonizacin de las potencias occidentales y capitalistas, y tambin los pases de Amrica Latina, empezaron a tener una importancia geopoltica creciente como reas de influencia de los dos bloques. Por ende, aument considerablemente la atencin y la importancia reconocida por las dos su-perpotencias a las relaciones con estas zonas del mundo. La cooperacin al desarrollo tendra tambin, desde esa ptica, una creciente importancia como instrumento poltico, lo que le dara un mayor protagonismo en la esfera internacional () Este y Oeste, comenzaran a desarrollar polticas orientadas a canalizar recursos financieros y asistencia tcnica en el marco de programas de cooperacin, adems de importantes paquetes de ayuda militar (Unceta y Yoldi, 2000: 17). Al respecto, es interesante recordar dos declaraciones de la misma poca.

() debemos embarcarnos en un () programa para hacer que los beneficios de nuestros avances cientficos y el progreso tcnico sirvan para () el crecimiento de las reas subdesarrolladas. Creo que debe-ramos poner a disposicin de los amantes de la paz los beneficios de nuestro almacn de conocimientos tcnicos, para ayudarles a darse cuenta de sus aspiraciones para una vida mejor, y en cooperacin con otras naciones deberamos fomentar la inversin de capital en reas necesitadas de desarrollo (discurso del Presidente de Estados Unidos, Harry Truman, enero de 1949).

Los pases en desarrollo, aunque no pertenecen al sistema mundial socialista, pueden aprovecharse de sus logros (...) necesitan no tener que mendigar a sus antiguos opresores para lograr equipos modernos. Pueden conseguirlo en los pases socialistas, libres de todo tipo de obli-gacin poltica o militar (Discurso del Secretario General del Comit Central, Nikita Kruschev, en el XX Congreso del Partido Comunista de la URSS, 1956).

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El Plan Marshall (o European Recovery Program) fue el principal instrumen-to de los Estados Unidos para lograr distintos objetivos al mismo tiempo: apoyar la reconstruccin de los pases de Europa occidental arrasados por la Segunda Guerra Mundial, consolidar su hegemona poltica y comercial en la regin, y contener el posible avance de la influencia sovitica. Es importante recordarlo porque, segn muchos investigadores, representa probablemente el primer ejemplo de programa de cooperacin internacional al desarrollo de la historia reciente.

Este Plan se ejecut entre 1947 y 1951, con una inversin de unos 17.000 mil millones de dlares de la poca11. Estos recursos fueron invertidos en los siguientes rubros principales: 26% en materias primas y productos semi - manufacturados; 25% en comida y fertilizantes; 15% en maquinaria, vehculos y equipamiento; 12% en combustible; 22% en otros tems.

Segn George Marshall, Secretario de Estado de Estados Unidos y respon-sable del Plan:

() para los prximos 3 4 aos, las necesidades que tiene Europa de alimento y otros productos esenciales, principalmente de Amrica, son mucho ms elevadas que su actual capacidad de pagar, y necesita una sustancial ayuda adicional para evitar un deterioro econmico, social y poltico que podra llegar hasta un punto muy grave. Nuestra poltica no est dirigida hacia ningn pas o doctrina, sino contra el hambre, la pobreza, la desesperacin y el caos. Su objetivo debera ser el revivir de una economa dinmica en el mundo, capaz de permitir la emergencia de condiciones polticas y sociales en las cuales puedan existir instituciones libres y democrticas (Discurso en la Universidad de Harvard, junio de 1947).

11 Es decir, unos 200.000 mil millones de dlares de hoy. Teniendo en cuenta que esta suma se gast en un periodo algo inferior a 4 aos (50 - 60.000 mil millones de dlares al ao), es interesante sealar que este monto equivale al 60 - 70% del total actual de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).


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Figura 1.1. Recursos invertidos en el Plan Marshall

Millones de USD

Reino Unido 3.297Francia 2.296Alemania occidental 1.448Italia 1.204Pases Bajos 1.128Blgica & Luxemburgo 777Austria 488Dinamarca 385

Fuente: Adaptado a partir de W. Commons (2008)

En 1948 naci la Organizacin Europea para la Cooperacin Econmica (OECE), con la participacin de 15 pases europeos y de Turqua, que ms tarde se transformar en la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Sus finalidades principales eran aprovechar mejor la ayuda del Plan Marshall, a corto plazo, y de promover la cooperacin eco-nmica en la regin, a mediano y largo plazo. Al cierre del Plan, en 1951, se cre tambin la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA), que dio inicio al lento proceso de integracin europea y sent las bases para la posterior creacin de la Comunidad Econmica Europea (1958) y de la Unin Europea (1992).

El Plan Marshall tuvo efectos positivos y negativos. Entre los primeros, vale la pena recordar los siguientes: proporcion asistencia humanitaria a corto plazo y contribuy a la recuperacin industrial y econmica a mediano plazo; adems estableci las bases para la cooperacin regional y redujo la influencia sovitica en la zona. Sin embargo, hay que sealar tambin

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varios efectos negativos: cre dependencia hacia Estados Unidos, volvi ms lenta la transicin al libre mercado, cre una brecha en Europa entre Este y Oeste, y favoreci particularmente en algunos casos la corrupcin.

1.1.1.2 Paradigmas y actores

En los aos cincuenta, el paradigma dominante se basaba en la total con-fianza del crecimiento econmico como el nico camino a travs del cual los pases pobres podan lograr el desarrollo. Segn estos planteamientos, el subdesarrollo se deba bsicamente al crculo vicioso de la pobreza: los bajos ingresos generaban una baja capacidad de ahorro, y por ende la escasez de capital de inversin; la ausencia de capitales volva imposible modernizar la infraestructura y la base tecnolgica; lo anterior mermaba la productividad y no permita que los ingresos aumentaran, volviendo as al punto de partida (Nurske, 1953).

Segn Rostow (1952 y 1959), el proceso de desarrollo es un trayecto obligado, que se logra siguiendo unas etapas inmutables12. Para hacerlo es necesario cumplir varios requisitos relacionados con variables como las dinmicas que se dan entre los actores sociales y las relaciones que existen entre la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico.

Por consecuencia, la cooperacin internacional al desarrollo es fundamen-talmente una ayuda a los pases pobres, para que aumenten su capacidad productiva y el crecimiento econmico, sin dedicarle una especial atencin a las condiciones de vida de los pueblos (salud, educacin, etc.) y a la equidad social.

El enfoque es bsicamente econmico y est orientado a la constitucin del capital fsico. Por ende, el papel principal de la cooperacin es proporcio-nar capitales a travs de prstamos bilaterales o internacionales, as como dirigir el ahorro y las inversiones de los pases industrializados hacia los

12 Segn la teora de las etapas del crecimiento econmico, stas son: 1. Sociedad tradicional atrasada; 2. Gestacin de las condiciones previas al despegue; 3. Despegue; 4. Marcha hacia la madurez; 5. Era del alto consumo de masas.


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pases en vas de desarrollo para que stos puedan dotarse de sus propias infraestructuras e industrias.

En este contexto, los estados nacionales y sus organizaciones internacionales, empezando por las Naciones Unidas, son prcticamente los nicos actores del desarrollo, ya que las autoridades pblicas de los pases industrializados ponen a disposicin la gran mayora de los recursos necesarios (de ah la definicin de donantes), mientras que las autoridades pblicas de los pases en vas de desarrollo asumen el esfuerzo principal en la promocin de la economa.

Entre los pases donantes y los pases beneficiarios las relaciones son de tipo jerrquico y paternalista: no hay dilogo entre socios (partners) y son los primeros que establecen qu es lo que hay que hacer y cmo hay que hacerlo. Adems, la cooperacin se encuentra ligada13 o atada, porque la gran mayora de los bienes y los servicios necesarios se compran en los pases industrializados, y especialmente en los pases donantes. Desde este punto de vista, se puede decir que la cooperacin se fundamenta ms en los intereses de los donantes que de los beneficiarios.

A pesar del indiscutible protagonismo de los estados nacionales y de las Na-ciones Unidas, en esta poca surgieron tambin las primeras Organizaciones No Gubernamentales (ONG) de desarrollo. Las mismas se pueden clasificar en tres grandes grupos: confesionales, laicas y polticas. Las primeras se caracterizan por su cercana con las iglesias (catlica, protestantes14, etc.) y por sus vnculos con las misiones que ya operaban en los pases en vas de desarrollo. Las ONG laicas15 proponen un planteamiento tico-civil sobre los derechos humanos de todas las personas y defienden los principios humanitarios y universales que se encuentran en los primeros documentos de las Naciones Unidas.

13 Tipo de ayuda basada en compromisos fijos de gastos determinados por el donante, que adems est normalmente condicionada y obliga a comprar los equipos y los servicios necesarios en el pas del donante.

14 Es importante recordar, por ejemplo, que el Consejo Ecumnico de las Iglesias (protestantes) fue la primera entidad que, en 1958, recomend a los pases industrializados destinar por lo menos el 1% de su producto interno bruto (PIB) a la ayuda para los pases en desarrollo.

15 Entre ellas, la Netherlands Organisation for International Development Cooperation (NOVIB), de Holanda, que fue fundada en 1956.

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Finalmente, las ONG polticas se caracterizan por su estrecha vinculacin con partidos polticos y sindicatos del Norte y por su apoyo directo a los movimientos de descolonizacin en los pases del Sur.

1.1.2. Aos sesenta: la dcada del desarrollo

1.1.2.1 Contexto poltico, econmico y social

Durante los aos sesenta sigui avanzando el proceso de descolonizacin y se fue afirmando el protagonismo de los nuevos pases independientes en el escenario internacional. El principal antecedente fue la Conferencia de Bandung (Indonesia), que se realiz en 1955 con la participacin de 29 jefes de estado africanos y asiticos de la primera generacin postcolonial. En la conferencia se intent establecer una agenda comn sobre temas y reivindicaciones de poltica internacional, basada en algunos principios compartidos (el anticolonialismo, el pacifismo y la neutralidad respecto a los dos bloques existentes), y finalmente, se lleg a la aprobacin de los Diez principios de Bandung.

Sobre esta base, se cre el Movimiento de los Pases No Alineados16, que posteriormente realiz muchas cumbres. Las primeras se llevaron a cabo en Belgrado (Yugoslavia, 1961, 25 pases miembros y 3 pases observadores), El Cairo (Egipto, 1964, 47 miembros y 10 observadores) y Lusaka (Zambia, 1970, 54 miembros y 8 observadores). El Movimiento dio otro paso impor-tante en mayo del 1963, con la fundacin por parte de 31 pases africanos independientes de la Organizacin para la Unidad Africana (OUA), que consagraba el no alineamiento en frica y que fue sustituida en el 2002 por la Unin Africana.

Los objetivos principales de los pases no alineados se enfocaron en el apoyo a la autodeterminacin, la oposicin al Apartheid17, la no adhesin a pactos

16 Hoy en da el Movimiento tiene 118 miembros y 17 observadores. Sin embargo, ha perdido su empuje inicial y se encuentra bastante debilitado.

17 Sistema de segregacin racial implantado en Sudfrica por los colonizadores ingleses, como smbolo de una sucesin de discriminacin poltica, econmica, social y racial de las razas distintas a la blanca. Este sistema, que tom fuerza de ley a finales de los aos 40, despus de la victoria del National Party, fue progresivamente desmantelado entre 1991 y 1994.


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multilaterales militares, la lucha contra el imperialismo en todas sus formas y manifestaciones, el desarme, la no injerencia en los asuntos internos de los estados, el fortalecimiento de la ONU, la democratizacin de las rela-ciones internacionales, el desarrollo socioeconmico y la reestructuracin del sistema econmico internacional.

Entre los xitos ms importantes de este movimiento, se encuentra la convocatoria a la Conferencia de la ONU para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD I), celebrada en Ginebra en 1964, en donde los pases menos de-sarrollados sostuvieron posiciones comunes y se constituyeron en el llamado G-7718 o Grupo de los 77. Las conclusiones de la conferencia planteaban la necesidad de una poltica comercial ms favorable a los pases en desa-rrollo, a travs de la adopcin de aranceles para proteger sus productos y de financiamientos compensatorios del deterioro de sus precios. En Nueva Dheli, en 1968, se llev a cabo la Conferencia UNCTAD II.

En este contexto se fue afirmando la definicin de Tercer Mundo19, utilizada para identificar el conjunto de los pases emergentes que reivindicaban con fuerza un papel en la geopoltica mundial y un mayor protagonismo en las relaciones internacionales y el desarrollo econmico.

Lo anterior produjo nuevas esperanzas y expectativas en pro del desarrollo, tanto que los aos sesenta fueron definidos como la dcada del desarrollo y en las Naciones Unidas, en 1961, se propuso aumentar por lo menos al 1% del producto interno bruto (PIB) la aportacin neta de recursos destinados a la cooperacin internacional y lograr que los pases en desarrollo llegaran a una tasa de crecimiento anual del 5% antes de 1970.

Por otro lado, sin desestimar el papel de las Naciones Unidas, los pases ms industrializados empezaron a articular directamente sus propias organiza-ciones y polticas de cooperacin internacional al desarrollo. Esta actitud

18 Es un grupo de pases en vas de desarrollo, que hoy en da cuenta con 130 miembros, que se cre con el objetivo de ayudarse, sustentarse y apoyarse mutuamente en las deliberaciones de las Naciones Unidas.

19 Evocando el Tercer Estado de la Revolucin Francesa, frente al clero y la nobleza, y evidenciando su autonoma frente a los pases occidentales y capitalistas del Primer Mundo y a los pases orientales y comunistas del Segundo Mundo.

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se fundamentaba, entre otras razones, en la aspiracin de consolidar a nivel poltico el liderazgo econmico y en la necesidad de estrechar los vnculos con los pases del Tercer Mundo y evitar que se acercaran demasiado al bloque sovitico.

En 1960 los pases industrializados crearon la Organizacin para la Coo-peracin y el Desarrollo Econmico (OCDE), que en principio reuni 20 pases miembros20 y coordin sus polticas econmicas y sociales, y el Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD21), que hace parte de la misma organizacin y tiene el propsito especfico de disear las directrices de la Ayuda Ofi-cial al Desarrollo de los pases que la componen. A principios de los aos sesenta se constituyeron tambin las primeras agencias y ministerios de cooperacin internacional al desarrollo. Entre ellos: la Oficina de Ayuda Externa de Canad (1960), el Ministerio de Cooperacin de Francia (1961), el Ministerio para la Cooperacin Econmica de Alemania (1961), la Agencia de Cooperacin Tcnica Extranjera de Japn (1961), la United States Agency for International Development [USAID] (1961).

As mismo, en marzo de 1961, el Presidente de Estados Unidos, John Fitz-gerald Kennedy, en un discurso antes de una recepcin en la Casa Blanca para los embajadores latinoamericanos, lanz la propuesta de constituir una nueva Alianza para el progreso, cuyos detalles fueron discutidos en abril del mismo ao, en una reunin del Consejo Interamericano Econmico y Social (CIES) de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) en Punta del Este (Uruguay). Este enfoque representaba un cambio sustancial en la poltica tradicional de Estados Unidos hacia Amrica Latina y se orientaba a la promocin de mayor desarrollo y equidad social en el marco de la consolidacin de los sistemas democrticos. Sin embargo, esta Alianza fue lanzada tambin con el propsito de contrarrestar la creciente influencia de la revolucin cubana en la regin. Por ende, la propuesta final fue aprobada por la OEA con el voto contrario de Cuba.

20 La OCDE cuenta actualmente con 33 pases miembros, que concentran el 70% del comercio y el 80% del PIB mundial, y se ha constituido en uno de los foros mundiales ms influyentes, en el que se anali-zan y se establecen orientaciones sobre temas de relevancia internacional como economa, educacin y medioambiente.

21 O DAC, por la sigla del nombre en ingls: Development Assistance Committee.


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Finalmente, la Alianza para el progreso cont con un presupuesto de unos 20.000 millones de dlares22, se llev a cabo entre 1961 y 1970 y consisti en un programa de ayuda para Amrica Latina orientado a mejorar la vida de todos los habitantes del continente a travs de acciones especficas en varios sectores. Sus ejes principales fueron los siguientes: consolidacin de la democracia; formulacin y aprobacin de reformas polticas orientadas a una reparticin ms equitativa de la tierra y de la riqueza, por un lado, y al desarrollo econmico, por el otro (control de la inflacin, liberalizacin del comercio y atraccin de inversiones extranjeras, fomento de la produccin industrial y mejoramiento de la balanza de pagos); realizacin de inversiones para aumentar el acceso a la vivienda, a la salud y a la educacin (construc-cin de escuelas y hospitales, erradicacin del analfabetismo y fomento de la capacitacin profesional, promocin de cooperativas y microempresas); modernizacin de la infraestructura necesaria para aumentar la produccin (comunicaciones, servicios, etc.).

A pesar de algunos logros, como la construccin de centenares de escuelas y hospitales y la creacin de miles de cooperativas, el balance final del pro-grama fue bastante negativo. Entre otras, debido a las siguientes razones: la falta de un decidido apoyo poltico y financiero por parte de los presidentes de Estados Unidos que sucedieron a Kennedy; los cambios que se dieron en la poltica exterior del mismo pas, que desde 1964 empez a apoyar varias dictaduras y gobiernos autoritarios en Amrica Latina; la fuerte resistencia de muchos gobiernos latinoamericanos en apoyar las reformas necesarias, con especial referencia a las reformas agrarias y fiscales (Taffet, 2007).


Los paradigmas del crecimiento econmico de los aos cincuenta fueron fuertemente cuestionados por la teora de la dependencia. sta criticaba la existencia de una dualidad entre el centro y la periferia del mundo y sostena que la economa internacional estaba basada en un diseo que perjudicaba a los pases menos desarrollados, a los que se les haba asig-nado un rol perifrico de produccin de materias primas con bajo valor

22 Financiados con recursos del gobierno de Norteamrica, de empresas privadas y del Banco Interame-ricano de Desarrollo (BID).

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agregado, en tanto que las decisiones fundamentales se adoptaban en los pases centrales, que se dedicaban a la produccin industrial de alto valor agregado. Este enfoque, que influy bastante en la agenda de las Conferencias UNCTAD I y II, fue sustentado sobre todo por autores latinoamericanos23 y encontr un importante aliado en la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL24), dirigida por el argentino Ral Prebish desde 1950 hasta 1963.

Lamentablemente, ni estos nuevos planteamientos ni el nuevo protagonismo de los pases en desarrollo (Movimiento de los Pases No Alineados, G-77, Conferencia UNCTAD I y II, etc.) lograron modificar los enfoques utilizados por la cooperacin al desarrollo. En la prctica, durante los aos sesenta no se dieron cambios sustanciales en las relaciones entre el Norte y el Sur del mundo25 y tampoco se dieron avances sustanciales en la financiacin internacional al desarrollo.

A pesar de ello, la teora de la dependencia impact notablemente sobre las polticas de industrializacin de los pases ms avanzados de Amrica Latina (y especialmente de Argentina, Brasil, Chile y Mxico), que cerraron sus mercados (fomentando el mercado interno y aplicando altas tasas a las importaciones) y se orientaron hacia una industrializacin por sustitucin de importaciones, buscando tambin fomentar el crecimiento de una clase media que pudiera aumentar el dinamismo del mercado interno.

En los aos sesenta tampoco se originaron cambios relevantes entre los actores de la cooperacin internacional, ni se modific sustancialmente

23 Sobre todo argentinos, brasileos y chilenos. Entre ellos: Fernando Henrique Cardoso, Theotonio Dos Santos, Enzo Faletto, Celso Furtado y Ruy Mauro Marini. Otro terico importante de esta corriente fue el alemn Andre Gunder Frank.

24 En 1948, el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC) cre cinco comisiones econmicas regionales con el objetivo de ayudar y colaborar con los gobiernos en la investigacin y anlisis de los temas econmicos. La CEPAL es la Comisin responsable de promover el desarrollo econmico y social de la regin latinoamericana. Hoy en da tiene una sede central en Santiago de Chile y dos sedes regionales: una para Amrica Central (Ciudad de Mxico, abierta en 1951) y una para los pases del Caribe (Puerto Espaa, 1966).

25 Esta expresin, que se populariz con la divulgacin del Informe de la Comisin Brandt (1979), fue utilizada inicialmente por Ral Prebish y se refiere al hecho que la mayora de los pases industrializados se ubica en el hemisferio boreal, o sea en el Norte del planeta, y la mayora de los pases en desarrollo en el Sur.


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el enfoque jerrquico y paternalista de las actividades de coopera-cin al desarrollo impulsadas por los gobiernos. Quizs, la novedad ms importante fue la aparicin de las agencias de cooperacin de los pases industrializados, que de esta manera buscaban ampliar el campo de accin de la cooperacin oficial bilateral respecto a la multilateral26, y por ende, capitalizar los dividendos polticos con los pases en desarrollo que podan resultar de la cooperacin.

Por otro lado, vale la pena sealar que en esta poca se fue consolidando el protagonismo de la sociedad civil y de sus organizaciones, tanto en los pases industrializados como en los pases en desarrollo. En este marco, surgieron tambin las ONG de segunda generacin que se caracterizaban por un enfoque ms crtico y menos asistencialista a la cooperacin. Uno de los aportes ms significativos de las ONG en esta dcada fue, sin duda, su labor social como impulsoras de valores tales como la conciencia crtica, la preocupacin por el desarrollo integral y la voluntad de constituir una alternativa real para la solucin de muchos de los graves problemas de las sociedades del Sur (Unceta y Yoldi, 2000: 43).

1.1.3. Aos setenta: el nuevo orden econmico y las necesida-des bsicas insatisfechas


Los aos comprendidos entre la Segunda Posguerra y los primeros aos setenta fueron un perodo de crecimiento econmico sostenido. Sin embargo, este crecimiento fue bastante disparejo. Entre 1950 y 1970 el crecimiento anual del PIB de los pases industrializados lleg a rozar el 4%, mientras que el mismo indicador aplicado a los pases en desarrollo slo alcanz un 2,7%. Adems, aument notablemente la brecha entre la produccin de los pases del Norte y del Sur del mundo y, en 1973, los pases desarrollados, o

26 Normalmente, se define como cooperacin bilateral aquella en la que los gobiernos donantes canalizan sus fondos directamente hacia los receptores, sean stos los gobiernos u otras organizaciones de los pases receptores; y como cooperacin multilateral aquella en la que los donantes remiten dichos fondos a una organizacin multilateral, por ejemplo, una agencia de las Naciones Unidas, para que sta los utilicen en la financiacin de sus propias actividades, de modo que la gestin queda en manos de sta y no de los gobiernos donantes (Prez de Armio, 2000).

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sea el 20% de la poblacin mundial, recibieron aproximadamente el 66% del ingreso mundial, mientras que los pases en desarrollo, o sea ms del 60% de la poblacin mundial, slo un 12% del ingreso mundial.

Tabla 1.1. Brecha relativa (*) en el PIB per cpita 1950-1970(%)

Regin 1950 1960 1965 1970

frica 7,1 6,7 6,0 5,7

Asia Meridional 3,6 3,5 3,0 2,8

Asia Oriental 5,5 5,8 5,5 5,8

Amrica Latina 20,8 19,0 17,6 16,9

(*) La brecha relativa es el PIB per cpita de un pas como porcentaje del PIB per

cpita de los pases OCDE.

Fuente: Morawetz (1979).

Obviamente, en este periodo se produjeron varios cambios positivos en los pases en desarrollo, como la creacin de nuevas infraestructuras (es-pecialmente en el sector de las comunicaciones), el leve mejoramiento de los niveles de salud y educacin, o el aumento de la produccin agrcola de los pases asiticos. Sin embargo, profundizando el anlisis, fue posible darse cuenta de que, en el mejor de los casos, se trataba de un crecimiento (bastante reducido, adems) sin desarrollo: no se haban creado empleos suficientes para toda la fuerza laboral disponible y la vida media segua siendo bastante corta. Adems, se manifestaron nuevos problemas que mer-maban el desarrollo en los pases ms pobres: la aceleracin del crecimiento demogrfico, el aumento del desempleo y del subempleo, la ampliacin de los desequilibrios comerciales a nivel internacional, este ltimo, hizo in-crementar la necesidad de financiamientos externos, y por ende, el monto de la deuda pblica de los pases del Sur del planeta.

En los aos setenta, se generaron otros dos acontecimientos decisivos para la economa mundial. El primero, fue el formidable crecimiento de la economa europea y japonesa, que debilitaron la hegemona de los Estados Unidos, de esta forma, aument notablemente el dficit exterior de este pas y afect el dlar, que enfrent ms y ms dificultades en seguir jugando el papel de pivote del sistema monetario internacional previsto por Acuerdos


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de Bretton Woods. Por ende, en 1971 el gobierno de Estados Unidos declar la no convertibilidad entre el dlar y el oro. De esta forma, se cerr un largo periodo de estabilidad monetaria y afect el comercio internacional, que era muy sensible a la nueva incertidumbre de los tipos de cambio.

El otro elemento fue la crisis energtica que, a pesar de tener races pol-ticas, impact sobre la economa mundial durante mucho tiempo. Como represalia en contra de Israel y de los pases occidentales que lo haban apoyado durante la Guerra del Yom Kippur27, a mediados de octubre de 1973, la Organizacin de Pases rabes Exportadores de Petrleo28, decidi no exportar ms petrleo a estos pases durante un tiempo. Los efectos del embargo fueron inmediatos: la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP29) oblig a las compaas petroleras a aumentar los precios de forma drstica y, en pocos meses, los mismos se cuadruplicaron hasta llegar casi a los 12 dlares por barril.

Los pases de Oriente Medio, que haban sido durante mucho tiempo do-minados por las potencias industriales, acababan de tomar el control de un producto bsico. El flujo de capital se invirti y los pases exportadores de petrleo comenzaron a acumular una enorme riqueza. Parte de sta fue distribuida entre otros pases en desarrollo, cuyas economas haban que-dado atrapadas entre el aumento del precio del petrleo y la disminucin del precio de sus propias exportaciones de productos bsicos y materias primas, a causa de la reduccin de la demanda occidental. As:

Para los pases industrializados, la nueva situacin se tradujo en inflacin y desempleo, poniendo en primer plano los problemas de la crisis y

27 Conocida tambin como Guerra del Ramadn, fue un enfrentamiento armado a gran escala entre Israel, Egipto y Siria dentro del denominado conflicto rabe-israel. Empez el 6 de octubre de 1973, en los das de la festividad hebrea homnima, con una ofensiva militar por sorpresa contra Israel, traspasando la lnea de armisticio del Sina y de los Altos del Goln, que haban sido conquistados por Israel durante la Guerra de los Seis Das (1967). Termin a finales del mes de octubre y fue la ltima guerra total, en mltiples frentes, entre Israel y sus vecinos rabes.

28 Que agrupaba a los pases rabes miembros de la OPEP ms Egipto y Siria.29 La OPEP es una organizacin intergubernamental, con sede en Viena, que fue creada en septiembre de

1960 como respuesta a la baja del precio del petrleo acordada unilateralmente el mes anterior por las grandes compaas distribuidoras, en su mayora inglesas y norteamericanas. Hoy en da cuenta con 12 pases miembros, todos ellos grandes productores, y su objetivo principal es la coordinacin de las polticas petroleras de los asociados.

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dejando de lado las preocupaciones por el medio y largo plazo, incluida la cuestin del desarrollo. Los pases del Sur tuvieron que enfrentar de manera diferente la nueva situacin en funcin de su papel como productores o importadores de petrleo (Unceta y Yoldi, 2000: 60).

Para hacerle frente a esta crisis, en marzo de 1973 el Secretario del Tesoro estadounidense, George Shultz, propuso la realizacin de una reunin anual con los ministros de finanzas de los pases ms industrializados del planeta, que sent las bases para la posterior creacin del G-730, con el propsito de buscar soluciones comunes a los problemas detectados. Desde 1975, los jefes de Estado y de gobierno de los pases miembros se renen en una cumbre anual para analizar el estado de la poltica y la economa mundial y negociar consensos previos con respecto a las decisiones que se toman en las Naciones Unidas y en las otras organizaciones internacionales. A lo largo del ao, los ministros sectoriales (economa, comercio, relaciones exteriores, ambiente, trabajo, etc.) se encuentran para preparar la cumbre. A partir de los aos ochenta, y sobretodo de los noventa, las cumbres tocan tambin temas relacionados con la cooperacin internacional al desarrollo.

Esta situacin le dio nueva vigencia a los esfuerzos orientados a la introduc-cin de cambios radicales en las relaciones econmicas internacionales y especialmente al Movimiento de los Pases No Alineados, que en la Cumbre de Argel (1973) volvieron a denunciar las asimetras existentes entre los pases del Norte y del Sur y plantearon con fuerza la necesidad de intro-ducir nuevas reglas de juego en la economa y en la poltica internacional. Como resultado de estas presiones, los pases industrializados aceptaron la realizacin de una reunin especial para debatir los problemas del desa-rrollo y lo relacionado al comercio internacional y a la exportacin de las materias primas.

En 1974, la VI Sesin extraordinaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob la Declaracin y el Plan de accin para el establecimiento

30 A la reunin de 1973 participaron nicamente Estados Unidos, Japn, Alemania Occidental, Francia y Reino Unido. En la primera cumbre de los jefes de Estado y de gobierno de 1975, en Rambouillet (Francia), particip tambin Italia y, en 1976, en San Juan (Puerto Rico), entr Canad y se form el G-7 propiamente dicho. A partir de 1998, con la integracin de Rusia, se denomin G-8.


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de un Nuevo Orden Econmico Internacional. Los cinco principios que la integraron pueden sintetizarse de la siguiente manera:

a. Igualdad soberana de los Estados; b. Ms amplia cooperacin entre los Estados de la comunidad interna-

cional; c. Plena y efectiva participacin, sobre una base de igualdad, de todos

los pases en la solucin de los problemas econmicos mundiales en beneficio comn de todos, teniendo presente la necesidad de lograr el desarrollo acelerado en todos los pases en desarrollo;

d. Derecho de cada pas para adoptar el sistema econmico y social que considere ms apropiado para su propio desarrollo;

e. Plena soberana de los estados sobre sus recursos naturales y sus actividades econmicas.

Entre las medidas incluidas en el Plan de accin, que en todo caso no fueron aplicadas de manera oportuna, destacan las siguientes:

1. Aprobacin de una carta de derechos y deberes econmicos de los estados;

2. Fortalecimiento de la funcin de las Naciones Unidas en la esfera de la cooperacin econmica internacional;

3. Creacin de un nuevo sistema monetario internacional; 4. Formalizacin de nuevas reglas para el comercio de las materias pri-

mas; 5. Creacin de condiciones favorables para la transferencia de tecnologas

y la industrializacin de los pases en desarrollo; 6. Promocin de la cooperacin entre los pases en desarrollo; 7. Provisin de asistencia para el ejercicio de la soberana de los Estados

sobre sus recursos naturales.

Finalmente, si se miran las modalidades concretas con las que se realizaron las actividades de cooperacin en los aos setenta y el marco poltico de referencia, es posible evidenciar las siguientes limitantes:

- Una parte importante de la ayuda bilateral ofrecida por los pases do-nantes de ambos bloques (occidental y oriental) fue mediatizada por

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sus intereses geoestratgicos31 y no tuvo mayor impacto en el desarrollo a largo plazo de los pases receptores;

- Los pases receptores dedicaron importantes cantidades de la ayuda recibida a inversiones improductivas, como la compra de armas o la realizacin de obras faranicas sin mayor utilidad social o econmica, mermando as los posibles beneficios para los ms pobres y la pobla-cin en general;

- El autoritarismo y la corrupcin imperantes en muchos pases del Sur desviaron una parte relevante de los recursos hacia fines impropios y no representaron ciertamente el marco ms propicio para que se generaran verdaderos debates y reflexiones sobre las polticas y las prioridades de desarrollo de cada pas.


En los aos setenta los paradigmas de crecimiento e industrializacin fueron duramente criticados, as como los enfoques utilizados hasta el momento en la cooperacin internacional al desarrollo. Ms all de las posiciones polticas tomadas por el Movimiento de los Pases No Alineados y de los contenidos de la Declaracin y el Plan de accin para el establecimiento de un Nuevo Orden Econmico Internacional, el mismo Banco Mundial tom cartas en el asunto.

En agosto de 1968, Robert S. McNamara, Director del Banco Mundial, encarg a Lester Pearson32 la realizacin de un estudio sobre los cambios efectivamente logrados a travs de las polticas y las actividades de coopera-cin internacional realizadas hasta ese momento. El documento resultante, entregado a finales de 1969, se denomin El desarrollo, trabajo comn y se conoci comnmente como Informe Pearson.

31 Entre ellos, las ventajas polticas y el fomento de las exportaciones de los pases industrializados me-diante las ayudas ligadas o condicionadas.

32 Un economista que haba ganado el Premio Nobel por la Paz en 1957 y haba sido Primer Ministro de Canad entre 1963 y 1968.


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Sin desestimar la importancia de la ayuda externa, el Informe Pearson fue muy crtico con las modalidades de su concreta implementacin: Hoy da el sistema de ayuda internacional, con la gran profusin de rganos bilate-rales y multilaterales, carece de direccin y coherencia; hay que hacer todo lo posible por coordinar las actividades de los donantes y de los receptores de la ayuda multilateral y bilateral (Pearson, 1970a).

Mientras que el objetivo de la cooperacin internacional deba ser:

() reducir las disparidades, suprimir las injusticias y ayudar a los pases ms pobres a entrar, por su propia va, en la poca industrial y tecnolgica, de manera que el mundo no se divida de modo cada vez ms tajante en ricos y pobres () La cooperacin debe ser algo ms que una simple transferencia de fondos, entraa una serie de nuevas relaciones que deben fundarse en la comprensin y respeto mutuo (Pearson, 1970a).

La otra contribucin importante del Banco Mundial fue el reconocimiento de la pobreza como un desafo importante para las polticas de cooperacin al desarrollo y la necesidad de incluir en ellas actividades orientadas a cumplir con las necesidades bsicas insatisfechas, a travs del suministro de servicios esenciales en salud y educacin y el control de natalidad. Por ende, temas como la reforma agraria y la distribucin de la tierra balda o el aumento de la productividad a travs del acceso de los agricultores a las nuevas tecnologas entran en la agenda de la cooperacin internacional. En sntesis, para lograr el crecimiento econmico es fundamental mejorar las condiciones sociales de los sectores menos favorecidos.

Por otro lado, en los aos setenta se consolid el proyecto, como moda-lidad operativa de la cooperacin, y se difundi el Ciclo de proyecto y el Enfoque del Marco lgico33, como herramientas para su gestin.

33 El Enfoque del Marco Lgico (EML) fue la primera metodologa especficamente orientada a la planificacin y la formulacin de proyectos, que se sigue utilizando hoy en da, mientras que la Gestin del Ciclo del Proyecto (GCP) es un enfoque que plantea las acciones de cooperacin relacionando las distintas fases

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En esta misma poca, la sociedad civil y sus organizaciones se fortalecie-ron, tanto en los pases industrializados como en los pases en desarrollo, mientras que las ONG de cooperacin y sus enfoques novedosos empezaron a ser conocidas y apreciadas internacionalmente. Entre ellos, el enfoque Mujeres en el desarrollo.

Dicho enfoque, que ha ido evolucionando a lo largo del tiempo, al principio reivindicaba el protagonismo de las mujeres como participantes activas en el desarrollo y planteaba la necesidad de reconocer el triple rol del sexo femenino (productivo, reproductivo y comunitario) y de otorgarles las mismas oportunidades que a los hombres en el acceso a la educacin, al trabajo y al crdito.

A pesar de los mltiples antecedentes, que remontan hasta la Conferencia de Bandung de 1955, en los aos 70 se cristaliz otra novedad importante referente a los actores, como es la consolidacin del enfoque de la coope-racin Sur-Sur.

Bajo la presin del Movimiento de los Pases No Alineados, en 1974, el PNUD cre la Unidad Especial de Cooperacin Sur-Sur (UECSS); y en 1976, la Asamblea General de las Naciones Unidas pidi a la UECSS que preparara una Conferencia sobre la Cooperacin Tcnica entre Pases en Desarrollo (CTPD). Esta conferencia se llev a cabo en septiembre de 1978 en Buenos Aires, donde los 138 pases participantes aprobaron el Plan de accin para promover y realizar la cooperacin tcnica entre los pases en desarrollo o Plan de accin de Buenos Aires. Segn la definicin elaborada por la misma UECSS, la cooperacin sur-sur se refiere a todo aquel proceso por el cual dos o ms pases en desarrollo adquieren capacidades individuales o colectivas a travs de intercambios cooperativos en conocimiento, cualifi-cacin, recursos y know how tecnolgico (SEGIB, 2008).

(desde la concepcin hasta la evaluacin) por las que atraviesa un proyecto. Su objetivo es aprender de las acciones del pasado para mejorar las intervenciones en el futuro (Prez de Armio, 2000).


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Cuadro 1.2. Informe Pearson

Segn el Informe Pearson la ayuda al desarrollo tena que ser una estrategia nica que integre la ayuda, el comercio y las polticas de inversin, orientada por las siguientes acciones.Esfera del comercio Los pases industrializados deberan abolir los derechos de importacin y los impuestos excesivos sobre

el consumo de artculos de primera necesidad producidos exclusivamente por los pases en vas de desarrollo (PeD). A estos ltimos habra que garantizarles una oportunidad mayor de vender aquellos productos agrcolas que tambin produzcan los pases industrializados.

() Deberan abolirse las restricciones cuantitativas establecidas para la importacin de productos ma-nufacturados por los PeD. El comercio entre estos ltimos debe ampliarse considerablemente () por medio de convenios en que hagan nuevas concesiones mutuas por lo que respecta a las tarifas de aduana.

Se necesita crear un apoyo financiero a los depsitos de productos agrcolas que permita hacer frente a los aos de malas cosechas y estabilizar los precios de aqullos.

Inversiones del extranjero Los que hagan inversiones desde el exterior en los PeD deberan contribuir a la preparacin de la mano

de obra y al mejoramiento de la industria local. Los PeD no deberan concederles, en cambio, ni una proteccin ni una serie de concesiones excesivas,

sobre todo en lo que respecta a los impuestos.Desarrollo econmico Todo aumento en la ayuda que se preste a los PeD debera tener por finalidad bien definida la de

ayudarlos a entrar por un va de crecimiento sostenido.Volumen de la ayuda Para 1975 como mximo, se debera alcanzar la meta fijada por las Naciones Unidas para la ayuda que presten

las naciones ms ricas; el 1% de su PIB. En ese ao, y en ningn caso despus de 1980, la ayuda pblica u oficial en forma de subvenciones o prstamos con baja tasa de inters debera constituir el 0,7% del PIB ().

Exoneracin de deudas El alivio de una deuda constituye una forma legtima de ayuda. Para evitar las futuras crisis en este sentido,

los trminos en que se fija la ayuda deberan ser ms llevaderos y uniformes entre los grupos donantes.Administracin ms eficaz de la ayuda Donantes y recipientes deberan reunirse en el curso de 1970 para evitar el papeleo administrativo y

establecer programas trienales en vez de los presupuestos anuales de ahora. Tendra que haber menos obligacin de la que hay por parte de los PeD de comprar mercancas en los

pases que les prestan ayuda, y stos permitir que sus fondos se empleen para hacer compras en otros PeD.Control de la natalidad Al planificar los programas de ayuda, tanto los pases donantes como los pases beneficiarios deben

hacer hincapi en el control de la natalidad dentro de estos ltimos.Ayuda a la enseanza y a la investigacin Se debera disponer de mayores recursos para la investigacin y experimentacin de nuevos mtodos

de enseanza en los PeD para aumentar la capacidad de stos en el sentido de adquirir, adaptar y desarrollar conocimientos cientficos y tcnicos.

Ayuda multilateral Las organizaciones de Naciones Unidas deben ejercer una direccin ms acusada de la asistencia con

fines de desarrollo para hacer de sta un esfuerzo autnticamente internacional.

Fuente: Pearson (1970b).

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1.1.4. Aos ochenta: el neoliberalismo y la efectividad de la cooperacin


En los aos ochenta se profundiz la crisis econmica internacional. La misma, que empez en los pases industrializados y fue acentuada por el aumento del precio del petrleo, se extendi progresivamente hasta afectar la economa mundial en su conjunto34 y, por ende, las mismas relaciones entre el Norte y el Sur del planeta.

Un elemento que caracteriz esta crisis fueron los cambios en la estructura productiva internacional. En lo referente a las manufacturas, debido al estan-camiento que se dio entre los pases del Norte, aument de forma notable la produccin de los pases del Sur, especialmente en Asia, que contaba con una mano de obra abundante, barata y cualificada.

Tabla 1.2. Evolucin de las exportaciones 1980 1995 (en millones USD)

Ao Regin Productos agrcolas Materias primas Manufacturas

1980Norte 65 45 190

Sur 30 160 35

1990Norte 125 55 230

Sur 40 70 100

1995Norte 140 70 590

Sur 60 110 210

Fuente: Elaboracin del autor a partir de la base de datos OCDE http://stats.oecd.

org/Index.aspx

En algunos de estos pases35, se dio tambin un aumento relevante de las inversiones externas, creando as las condiciones para la definitiva con-

34 La dcada inici con una recesin abierta, un estancamiento de la produccin, un aumento muy relevante del desempleo y, por primera vez desde 1945, hubo una disminucin del comercio mundial durante 2 aos consecutivos.

35 Como en los casos de Corea del Sur, Hong Kong, Singapur y Taiwn.


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solidacin de un proceso de industrializacin que haba empezado en los aos anteriores.

Como consecuencia de los cambios tecnolgicos que se dieron en la produc-cin industrial y de la menor demanda internacional de algunas materias primas, se cayeron los precios de las mismas. En algunos casos, como los del cobre y del estao, se originaron graves problemas adicionales a los pases productores.

En todo caso, el proceso de industrializacin que se dio en algunos pases del Sur no origin cambios sustanciales en la distribucin del ingreso. Al contrario, el crecimiento econmico fue acompaado por grandes desequi-librios sociales y una relevante vulnerabilidad financiera.

Hubo cambios relevantes tambin en la agricultura. Los Estados Unidos y los pases de la Unin Europea impulsaron una produccin agrcola intensiva y tecnificada, y adoptaron al mismo tiempo una poltica proteccionista36 para defender sus mercados de las importaciones. Lo anterior gener ex-cedentes agrcolas y los pases industrializados empezaron a competir con los de frica y Amrica Latina.

Esta situacin afect a los pequeos productores rurales y gener adems un aumento relevante de la vulnerabilidad alimentaria37 en los pases del Sur, a pesar de la evidente incoherencia de este enfoque con los plantea-mientos de la poltica de cooperacin al desarrollo, ya que pona barreras a las importaciones y mantena artificialmente bajos los precios, lo cual afect negativamente los pases del Sur, su acceso a los mercados, su produccin local y su comercio exterior.

36 Los Estados Unidos y la Unin Europea han seguido subsidiando sus productos agrcolas hasta nues-tros das. La Unin Europea lo hace a travs de tres mecanismos principales previstos por la Poltica Agrcola Comn (PAC): compra de producciones a los agricultores cuando los precios son muy bajos; ayudas directas (por hectrea o cabeza de ganado); ayudas para el intercambio con terceros pases (restituciones a la exportacin).

37 Segn la FAO, la seguridad alimentaria, que es el contrario de la vulnerabilidad alimentaria, se define como una situacin en la que todas las personas tienen en todo momento acceso a alimentos seguros y nutritivos para mantener una vida sana y activa. Por otro lado, la OMS ha calculado que los adultos necesitan entre 2.200 y 3.000 caloras diarias para desarrollar una vida activa y productiva. Esta cantidad es mayor en el caso de las mujeres embarazadas y mayor an si estn en periodo de lactancia.

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Peor an es el caso de frica Subsahariana, donde esta situacin se sum a un periodo de intensa inestabilidad poltica y violencia tnica, junto a problemas medioambientales y de sequas, abriendo as las puertas a un largo periodo de subnutricin38, hambrunas y crisis humanitarias.

Tabla 1.3. Poblacin sub-nutrida en el mundo 1970-2000 (%)

Regin 1970 1980 1990 2000

frica del Norte y Medio oriente 22 9 8 10

frica subsahariana 36 38 35 32

Amrica Latina y Caribe 29 13 14 10

Asia Oriental y Pacfico 45 29 16 10

Asia Meridional 38 38 26 21

Fuente: Direccin estadstica FAO.

La crisis de la deuda fue otro elemento relevante de este periodo. Durante la dcada de los sesenta y setenta, la banca internacional acumul una gran cantidad de capital, por lo que se ofrecieron prstamos a los pases del Sur en condiciones muy ventajosas, animndoles a emprender ambiciosos proyectos de desarrollo, exigindoles garantas y avales mnimos. Por ende, muchos empresarios privados y gobernantes de los pases del Sur empezaron a adquirir crditos bancarios a inters variable.

Al inicio de los aos ochenta empezaron a subir drsticamente los tipos de inters y los costos del servicio de la deuda. Los pases endeudados pidie-ron nuevos crditos para hacer frente a los prstamos contrados, mientras los tipos de inters seguan aumentando hasta multiplicarse por seis. Otra de las causas de la acumulacin de la deuda en los pases del Sur fue la inversin en proyectos mal concebidos, que no produjeron los rendimien-tos esperados para amortizar la inversin. Evidentemente, esta situacin implic el aumento brutal de la deuda externa de estos pases, en valores absolutos y como proporcin del PIB, y afect sobre todo a los pases de frica Subsahariana y de Amrica Latina.

38 Por subnutricin, la FAO entiende la condicin de las personas cuyo consumo de energa alimentaria es permanentemente inferior a las necesidades mnimas para llevar una vida activa y productiva.


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Tabla 1.4. Deuda externa como proporcin del PIB (%)

Regin 1980 1990 1996 1997

frica del Norte y Medio oriente 19 33 28 29

frica subsahariana 32 74 78 71

Amrica Latina y Caribe 35 47 38 39

Asia Oriental y Pacfico 18 36 35 32

Asia Meridional 17 33 28 25

Fuente: Elaboracin autor a partir de la Base de datos OCDE: http://stats.oecd.

org/index.aspx

Los pases endeudados se vieron obligados por el Fondo Monetario Inter-nacional (FMI) a nacionalizar las deudas privadas como condicin para adquirir nuevos prstamos y renegociar la deuda. Al principio se pens que la privatizacin de empresas pblicas sera la solucin, pero slo signific cierto alivio momentneo. De todo ello, result que el flujo de recursos financieros cambi de direccin y, a partir de 1982, el dinero empez a circular de Sur a Norte.

Posteriormente, el FMI intervino para asegurar el pago de la deuda, condi-cionando la adquisicin de nuevos prstamos a la aplicacin de Programas de Ajuste Estructural (PAE), que eran medidas macroeconmicas inspiradas en el paradigma neoliberal39 y encaminadas a subordinar las economas de los pases endeudados a la integracin en el mercado mundial. Estas medidas perseguan simultneamente la estabilizacin econmica a corto plazo y reformas estructurales a largo plazo. Estas ltimas se concretaron en: privatizacin y desmantelamiento de las empresas pblicas; apertura y facilidades a las inversiones extranjeras; drstica reduccin del gasto p-blico (y especialmente el dedicado a salud, educacin y seguridad social), as como a los subsidios para alimentacin y consumo; devaluacin de la moneda nacional y contencin de la inflacin; liberalizacin de precios

39 El paradigma neoliberal tom nuevo auge en los aos ochenta, apoyado por Ronald Reagan, Presidente de los Estados Unidos (1981-1989), Margaret Thatcher, Primera Ministra del Reino Unido (1979-1990) y otros gobernantes. Este paradigma propende por la reduccin de la injerencia del Estado en la economa y sostiene que la mejor manera de alcanzar la distribucin de la riqueza y el bienestar de los individuos es mediante el crecimiento del PIB, que por su propia dinmica llegar a los integrantes de la sociedad.

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y salarios. Lo cual signific aplicar una serie de reajustes econmicos y sociales que, en muchos pases en desarrollo, llevaron al estrangulamiento de la economa nacional.

Esta situacin perjudic especialmente a los grupos sociales ms dbiles, pues:

() vieron no slo disminuir drsticamente sus ingresos reales, sino que adems sufrieron de manera ms significativa el deterioro de los servicios pblicos. Muchos pases vieron cmo, a lo largo de los aos ochenta, su renta per cpita retroceda hasta los niveles de 10 y hasta 15 aos ms atrs (Unceta y Yoldi, 2000: 73).

En los aos ochenta, siempre por iniciativa del Banco Mundial y de las Na-ciones Unidas, se publicaron dos documentos que influyeron drsticamente sobre las teoras y los paradigmas de la cooperacin.

En febrero de 1980 la Comisin independiente en temas de desarrollo in-ternacional, presidida por Willy Brandt40, entreg el informe Norte-Sur: un programa para la supervivencia. Sus propuestas bsicas eran las siguien-tes: promover una transferencia de recursos hacia los pases ms pobres; adoptar una poltica energtica ms ahorradora y responsable; establecer un programa para incrementar la produccin de alimentos de los pases en desarrollo y establecer un sistema alimentario seguro a largo plazo; refor-mar el sistema econmico y el comercio internacional, abriendo espacios tambin para los pases del Sur.

En 1987, la Comisin mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que se haba creado en 1984 bajo la presidencia de Gro Harlem Brundtland41, entreg el informe Nuestro futuro comn, que hace nfasis sobre el de-sarrollo sostenible, o sea un desarrollo econmico y social respetuoso con el medio ambiente.

40 Willy Brandt (1913-1992) fue Canciller de Alemania (1969-1974), Premio Nbel por la Paz (1971) y Presidente de la Internacional Socialista (1976-1992).

41 Una poltica laborista que ocup los cargos de Primera ministra de Noruega (1981 y 1986-1996) y Directora general de la OMS (1998-2003).


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A nivel poltico, el elemento ms importante que caracteriz este periodo fue el progresivo debilitamiento de la Unin Sovitica y de los pases comu-nistas42, y la siguiente finalizacin de la confrontacin entre los dos bloques del Este y del Oeste.

El debilitamiento del bloque comunista, empez a cambiar notablemente el mapa de la geopoltica internacional. Por un lado, hizo disminuir el inters estratgico de los pases industrializados hacia los pases en desarrollo, que en su mayora eran muy sensibles a los planteamientos polticos y a la ayuda econmica de la Unin Sovitica y de los pases socialistas. Por el otro, modific radicalmente la agenda internacional sobre el desarrollo, ya que la opcin socialista ya no era viable como modelo de sociedad al-ternativo y capaz de lograr un mejor bienestar de los pueblos de los pases del Sur. Por ende, la sociedad y el mercado capitalista se consolidaron como nica opcin para el desarrollo de estos pases. Esta situacin debilit notablemente el protagonismo del Movimiento de los Pases No Alineados y otras iniciativas orientadas a consolidar las reivindicaciones de los pases en desarrollo en la arena internacional.

Otro fenmeno relevante de la poca fue el paulatino regreso a la democracia en muchos pases en desarrollo, con especial referencia a Amrica Latina43.


Durante los aos ochenta las polticas de cooperacin al desarrollo fueron criticadas desde varios puntos de vista. En sntesis, se pueden identificar dos vertientes principales. La primera, surgi del paradigma neoliberal, segn el cual la cooperacin internacional interfera con el libre mercado44 y desperdiciaba tiempo y recursos en actividades poco efectivas (como los proyectos en salud, educacin y otras polticas sociales). Segn este

42 La cada del Muro de Berln se dio el 9 de noviembre de 1989, mientras que la Unin Sovitica termin de existir slo en 1991.

43 Son los casos de Nicaragua (1979), Per (1980), Honduras (1982), Argentina (1983), Uruguay (1984), Guatemala (1986) Paraguay (1989) y Chile (1990).

44 Por ejemplo, apoyando emprendimientos y producciones que hubieran desaparecido si no contaban con la ayuda al desarrollo.

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enfoque, la cooperacin tena que dedicarse a fomentar la adopcin de las polticas neoliberales y apoyar una reforma del Estado coherente con las mismas, condicionando la ayuda a la efectiva implementacin de los planes de ajuste estructural en los pases en desarrollo.

En el caso de Amrica Latina, todo esto se plasm en un documento de-nominado el Consenso de Washington45 (1989) que sintetizaba en diez puntos las medidas econmicas necesarias para estos pases: disciplina fiscal rigurosa; reordenamiento de las prioridades del gasto pblico; refor-ma fiscal; liberalizacin de los tipos de inters; tipo de cambio competitivo; liberalizacin del comercio internacional y de las inversiones extranjeras; privatizacin; desregulacin; fortalecimiento de la defensa de los derechos de propiedad.

El trabajo de las ONG y los anlisis del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) sobre la OCDE, convergieron de hecho en varios puntos y generaron otra crtica, de tipo democrtico y participativo, a la cooperacin internacional. Esta se fundament en los siguientes temas: la excesiva orientacin a los Estados nacionales y el carcter vertical de la cooperacin, la falta de dilo-go y la escasa participacin de los actores de la sociedad civil y, por ende, la falta de apropiacin de las actividades de cooperacin por parte de los actores locales, la aplicacin mecnica en los pases del Sur de los modelos de desarrollo que fueron exitosos en los pases del Norte, los altos costos de transaccin de la cooperacin, la falta de coherencia entre polticas econmicas y polticas de desarrollo.

Adems, el CAD plante la necesidad de que los donantes coordinen mejor la ayuda (entre ellos y con los pases receptores), que esta ayuda no sea atomizada sino enfocada hacia la implementacin de polticas integradas (cuyas priori-dades sean negociadas con los pases receptores), y que se empleen mayores

45 Este fue elaborado como documento preparatorio de una conferencia organizada por el Institute for International Economics, con el ttulo What Washington Means by Policy Reform. La idea de su autor, John Williamson, era que sus contenidos podan contar con el consenso del complejo poltico-econ-mico-intelectual que tiene sede en Washington. Entre ellos el Banco Mundial, el FMI, el gobierno y el Congreso de los Estados Unidos, y la Reserva Federal.


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esfuerzos para lograr una mejor valoracin y seleccin de los proyectos de cooperacin y la plena participacin de sus beneficiarios en todas las fases de su identificacin, formulacin, realizacin, monitoreo y evaluacin.

En este contexto, se establecieron las primeras mesas de donantes y grupos de consulta, apoyados entre otros por la Comisin Europea (CE), el Banco Mundial (BM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y se empezaron a tomar otras medidas para aumentar la efectividad de la ayuda al desarrollo.

Hay que tener en cuenta tambin otros dos elementos. El primero es que la crisis econmica contribuy a mermar los montos de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD46), que en este periodo aument levemente en trminos absolutos y disminuy en relacin con el PIB de los donantes (ver Figura 1.2).

El segundo elemento est relacionado con el debilitamiento del bloque socialista y la progresiva desaparicin de la Unin Sovitica como super-potencia mundial. Lo anterior, disminuy el precedente equilibrio bipolar y abri las puertas a mltiples crisis y conflictos armados entre y al interior de muchos pases en distintos continentes. Por ende, empezaron a aumentar los recursos destinados a la ayuda humanitaria de emergencia a la poblacin civil en los contextos de los conflictos armados o de las ca-tstrofes naturales, disminuyendo todava ms la cantidad de los recursos disponibles para apoyar los procesos de desarrollo.

A pesar de las mltiples desilusiones y dificultades anteriormente eviden-ciadas, este fue un periodo de gran efervescencia, en el cual la sociedad civil fue cada vez ms protagonista de la cooperacin internacional. En los aos ochenta, las ONG de desarrollo47 aumentaron su prestigio, as como sus enfoques novedosos e innovadores se fueron consolidando da tras da.

46 Se entiende como AOD todos los desembolsos netos de crditos y donaciones realizados segn los crite-rios de la OCDE. Esto es, en condiciones financieras favorables y que tengan como objetivo primordial el desarrollo econmico y social del pas receptor.

47 Integradas por ciudadanas y ciudadanos asociados a partir de ciertas convicciones y motivaciones compartidas a favor de la cooperacin y la solidaridad internacional.

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Figura 1.2. Evolucin de la AOD 1960-2010

* A precios de 2008 y con ajuste de paridad de cambio.

Fuente: Stats OECD, 2011. http://webnet.oecd.org/dcdgraphs/ODAhistory/

Entre ellos, se destacan el partenariado48, formado entre actores del Norte y del Sur, una concepcin participativa del desarrollo, con la prioridad asig-nada a la formacin y la creacin de capacidades en las organizaciones de base de los pases en desarrollo. Adems, en comparacin con las agencias gubernamentales, las ONG suelen presentar ciertas ventajas asociadas a su autonoma institucional, su funcionamiento flexible y poco burocrtico, su capacidad de captar recursos (tanto pblicos como privados) y su respaldo social.

1.1.5. Aos noventa: el desarrollo humano y los nuevos actores


Despus de siete largos aos de negociacin, en 1993, se cerr la Ronda Uruguay49, establecida con el propsito de llegar a nuevos acuerdos sobre la poltica de aranceles y la liberalizacin de los mercados a nivel mundial.

48 Una alianza entre organizaciones que comparten polticas y enfoques sobre el desarrollo, formulan estrategias y realizan esfuerzos conjuntos para llevar a cabo actividades comunes (como los proyectos de cooperacin) e impulsar los cambios sociales necesarios para viabilizar el desarrollo a nivel local.

49 La Ronda de Uruguay hace referencia al proceso de negociacin, que empez en Punta del Este (Uru-guay) en 1986 y concluy en Marrakech (Marruecos) en diciembre de 1993.


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En consecuencia, en abril de 1994, 117 pases firmaron en Marrakech los primeros acuerdos, que prevean tambin la creacin de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) para que sustituyera el viejo Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio o General Agreement on Tariffs and Trade (GATT).

Finalmente, la OMC que hoy en da cuenta con 192 pases miembros- fue creada en enero de 1995 con sede en Ginebra. Esta organizacin, adems de administrar los acuerdos comerciales firmados por sus miembros50, desem-pea otras funciones: un foro de negociaciones comerciales multilaterales; administra los procedimientos de solucin de las disputas comerciales entre los pases; supervisa las polticas comerciales y coopera con el Banco Mundial y el FMI con el objetivo de lograr una mayor coherencia entre la poltica econmica y comercial.

La OMC y los acuerdos respectivos fueron criticados por ser poco transpa-rentes y favorecer sobre todo los intereses de los pases ms industrializados y sus multinacionales. Entre los temas ms controvertidos se encuentran los siguientes: la total apertura del mercado monetario; la excepcional proteccin garantizada a la propiedad intelectual, que favorece los pases y las empresas que invierten ms en la investigacin; la extrema complejidad tcnica de los acuerdos, que dificulta sobremanera a los pases ms pobres su interpretacin y aplicacin; el sistema de gobernanza, que le asegura el control de la organizacin a los tres grandes actores del comercio interna-cional (Estados Unidos, Japn y la Unin Europea51).

En 1993 se firm tambin el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Esta-dos Unidos, Canad y Mxico, el primer acuerdo de integracin comercial entre pases del Norte y del Sur. Sin embargo, en junio de 1996 se firm el Acuerdo Marco de Cooperacin entre la Unin Europea y Chile. Con esto se prepar el terreno para la negociacin del primer Acuerdo de Asocia-cin Econmica (AAE) de la UE, que se firm con el mismo pas el 18 de

50 Entre ellos, se encuentran los acuerdos que regulan los siguientes temas: Comercio y Aranceles (GATT en ingls), Comercio de Servicios (GATS); aspectos de los derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio (TRIPS); medidas sanitarias y fitosanitarias; obstculos tcnicos al comercio.

51 Que en la OMC representa directamente todos los 27 pases miembros.

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noviembre de 2002 y entr en vigor el 1 de febrero de 2003. El AAE tiene diferencias sustanciales con el TLC, ya que: incorpora aspectos polticos, econmicos y de cooperacin; promueve la coherencia entre la poltica de cooperacin, la poltica comercial y la poltica exterior comunitaria; incluye una clusula democrtica, cuyo incumplimiento autoriza a las partes a tomar medidas e incluso invalidar el acuerdo.

A lo largo de esta dcada, se manifest el lmite del paradigma neoliberal, cuya aplicacin haba hecho descuidar factores importantes para el desarrollo, como la lucha contra la pobreza y el fortalecimiento institucional de las entidades y organizaciones de los pases del Sur. Se registr tambin que los planes de ajuste estructural tuvieron un costo social altsimo: el crecimiento econmico no gener redistribucin del ingreso y el mejoramiento de la calidad de vida de los grupos sociales menos favorecidos. Al contrario, los pobres eran ms pobres y los ricos ms ricos. Un ejemplo para todos: en 1995 la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) registr que se haba llegado al nivel ms alto de desempleo en la historia de la humanidad y que el 33% de la fuerza de trabajo mundial (unos 820 millones de personas) se encontraba sin trabajo.

El definitivo derrumbe de la Unin Sovitica y el fin de la estabilidad interna-cional garantizada por la existencia de los dos bloques contrapuestos, a los cuales se hizo referencia anteriormente, contribuy a desatar un sinnmero de crisis, conflictos armados y guerras civiles en todo el mundo.

El conflicto armado tradicional ms relevante de este periodo fue la primera guerra del Golfo Prsico (1990-1991), en la que una coalicin internacional de 31 pases, liderada por Estados Unidos y bajo mandato de la ONU, atac a Irak como respuesta a su invasin y anexin del emirato de Kuwait.

Entre los conflictos civiles, la comunidad internacional le reserv especial atencin a las guerras que se dieron entre 1992 y 1995 en los Balcanes, despus de la desintegracin de la Repblica Socialista Federativa de Yugoslavia y de la secesin de la mayora de las entidades constitutivas del pas.

Desde la cada del Muro de Berln hasta el final de los noventa, se desataron 108 conflictos armados, de los cuales menos de 20 fueron guerras tradicio-

Fuente: Intermn 1996


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nales entre dos o ms pases, mientras que la gran mayora fueron enfren-tamientos armados al interior de un solo pas (guerras civiles, conflictos entre grupos tnicos o comunidades pertenecientes a distintas religiones, etc.). Entre ellos52, vale la pena recordar por lo menos los siguientes: So-malia (desde 1991); Argelia (1992); Tayikistn (1992); Ruanda, Zaire (hoy Repblica Democrtica del Congo) y Grandes Lagos (1994-1997).

Lo anterior contribuy a generar una importante rearticulacin de los recursos de la AOD, que se empezaron a invertir de manera mucho ms pronuncia-da en ayudas de emergencia para hacerle frente a las crisis humanitarias generadas por conflictos armados o catstrofes naturales.

Tabla 1.5. Incidencia de la ayuda de emergencia en la AOD 1984-1994 (%)

Pas / ReginAyuda destinada a emergencia (%)

1984 1994

Total pases CAD 1,6 8,4

Comisin Europea 1,7 16,0

Alemania 1,0 9,6

Canad 3,4 16,0

Dinamarca 6,1 9,8

Estados Unidos 1,2 15,5

Francia 0,4 1,8

Holanda 2,2 17,8

Italia 3,0 5,7

Reino Unido 1,0 14,6

Fuente: Intermn (1996).

Con la formulacin del marco conceptual sobre el desarrollo humano, en los aos noventa se produjo una verdadera revolucin en los paradigmas de la cooperacin internacional. En este proceso, desempearon un papel muy importante Amartya Sen, economista bengal que plante los elementos

52 Que en su conjunto causaron aproximadamente 5 millones de muertos, 6 millones de heridos y 50 millones de refugiados o desplazados (Alemany Bryz, 2000). Todos ellos en un 90% civiles.

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tcnicos del mismo53, y el PNUD, que aplic los resultados de sus teoras a la prctica de la cooperacin y lanz, en 1990, el primer informe sobre el desarrollo humano. Pero no hay que olvidar que este enfoque recogi, valoriz y sistematiz las innovaciones que haban empezado a darse a lo largo de los aos ochenta, sobre todo gracias al trabajo y a las experiencias innovadoras realizadas por las ONG de cooperacin internacional.

Segn una de las primeras definiciones del PNUD, el desarrollo humano es aquel proceso por

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