1858 Personalidad Juridica7-07

7/21/2019 1858 Personalidad Juridica7-07

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Convenio Colegio de Abogados Universidad de Costa Rica

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INFORME DE INVESTIGACIN CIJUL

TEMA:PERSONALIDAD JURDICA

RESUMEN:El presente trabajo aborda el tema de la Personalidad

Jurdica, su concepto, modos de adquirirla en los ordenamientos

modernos, un desarrollo jurisprudencial de la personalidad

jurdica en las sociedades de hecho y de la personalidad jurdica

instrumental, tambin se presentan algunas resoluciones de la

Procuradura General de la Repblica sobre la materia, abarcando

entre otros aspectos la definicin y aplicacin de la personalidad

jurdica en general y de la personalidad jurdica instrumental.

ndice de contenido

1.DOCTRINA.......................................................2

DE LA PERSONALIDAD JURDICA....................................2

MODOS DE ADQUISICIN DE LA PERSONALIDAD JURDICA EN LOS

ORDENAMIENTOS MODERNOS.........................................3

2.NORMATIVA......................................................4

3.JURISPRUDENCIA.................................................4

PERSONALIDAD JURDICA EN LAS SOCIEDADES DE HECHO...............4PERSONALIDAD JURDICA INSTRUMENTAL.............................5

4.PRONUNCIAMIENTOS DE LA PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA DE

COSTA RICA.......................................................7

DICTMENES.....................................................7

SOBRE LA PERSONALIDAD JURDICA...............................7

PERSONALIDAD JURIDICA INTRUMENTAL DE LOS COMITES CANTONALES DE

DEPORTES Y RECREACIN.......................................45

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OPININ JURDICA..............................................49

LA PERSONALIDAD JURDICA INSTRUMENTAL.......................49

1 DOCTRINA

DE LA PERSONALIDAD JURDICA

[ALTER MONTVELISKY Jacobo]1

La personalidad jurdica implica, siguiendo lo expuesto por

HERRERA FONSECA: ....la posibilidad de actuacin y representacin

independiente de laspersonas que la conforman..." . Es decir, la

personalidad jurdica es la que le brinda ese "poder" de actuar ala persona jurdica.

LPEZ MESA nos presenta una explicacin de la personalidad

jurdica, desde la ptica de su funcin. Para l la funcin

tcnico - jurdica de la personalidad jurdica, valga la

redundancia, funciona: "...como tcnica de atribucin de una

titularidad jurdica donde no la hay, y como tcnica de atribucin

de unidad donde hay colectividad...

Las funciones tcnico - jurdicas esenciales de la personalidad dela sociedad comercial son asignar un titular jurdico determinado

donde no lo hay y constituir un centro de imputacin normativa de

las consecuencias del desenvolvimiento de las actividades del ente

ideal..."2

La otra funcin que este autor reconoce a la personalidad jurdica

es la econmica. Para l, mediante la personalidad se puede dotar

a las empresas de capital para encarar proyectos, con la


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tranquilidad de que la responsabilidad es limitada al aporte de

los socios.

(...)

Retomando la relacin entre persona y personalidad jurdica,

podra sealarse cierta similitud con el derecho privado; en donde

por un lado tenemos a la persona fsica, y por otro lado, y sin

ser lo mismo (pero necesaria sin duda alguna) es su capacidad de

actuar.

Una definicin acertada, que rene ambos conceptos, podra ser la

que ofrecen MARTNEZ ROLDAN Y FERNANDEZ SUAREZ, quienes sealan

que: "La persona jurdica es una agrupacin de personas y bienes

que persiguen un fin comn reconocidas por la ley, quien posee

derechos y deberes distintos de sus propietarios, mientras que la

personalidad jurdica de aquella puede ser concebida como una

categora jurdica proveniente de la ley, materializada en un

conjunto de funciones preconfiguradas por e derecho consistente

en el ejercicio poder- deber de todo tipo de deber jurdico y

derecho subjetivo."Tal y como se deduce de la definicin mencionada, no cabe duda de

la estrecha relacin que existe entre ambos conceptos; la "persona

jurdica" sera un mero concepto vaco sin la "personalidad

jurdica", y no podramos hablar de esta sin hacer referencia a

que especficamente una "persona jurdica" la est ejerciendo.

MODOS DE ADQUISICIN DE LA PERSONALIDAD JURDICA EN LOS

ORDENAMIENTOS MODERNOS

[ARIAS CRDOBA Fabio Alberto]2

En cuanto al modo de adquisicin de esa personalidad, se presenta

entre los distintos ordenamientos, seala DE SOLA

CAIZARES,bsicamente los siguientes sistemas:

1.Adquisicin de la personalidad mediante la inscripcin en un




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Registro.

2. Adquisicin de la personalidad al cumplir determinadas

formalidades con las cuales la sociedad queda constituda.

3. Adquisicin de la personalidad mediante un acto del poder

ejecutivo o legislativo.

2 NORMATIVA

CDIGO DE COMERCIO3

ARTCULO 20.- Las sociedades inscritas en el Registro Mercantil

tendrn personera jurdica. Declarada la inexistencia o lanulidad del acto constitutivo, se proceder a la disolucin y

liquidacin de la sociedad sin efecto retroactivo.

ARTCULO 209.- Disuelta la sociedad, entrar en liquidacin,

conservando su personalidad jurdica para los efectos de sta.

ARTCULO 220.- Hay fusin de sociedades cuando dos o ms de ellas

se integran para formar una sola.

Las sociedades constituyentes cesarn en el ejercicio de su

personalidad jurdica individual cuando de la fusin de las mismas

resulte una nueva.

Si la fusin se produce por absorcin, deber modificarse la

escritura social de la sociedad prevaleciente, si fuere del caso.




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PERSONALIDAD JURDICA INSTRUMENTAL

[SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.]5

Sobre la personalidad jurdica instrumental.- Como se desprende de

la cita transcrita, la norma impugnada establece expresamente que

el Consejo Nacional de Vialidad, como rgano con desconcentracin

mxima, tendr personalidad jurdica instrumental y

presupuestaria; condicin que le permite administrar el Fondo de

la Red Vial Nacional as como suscribir contratos y emprstitos

necesarios para el ejercicio de sus funciones. Debe indicarse que,

sobre el tema, la Sala ha aceptado como constitucionalmente

correcta la figura de la personera jurdica instrumental rgano

persona-, entendindose que no se trata de atribuir una

competencia en forma exclusiva a un rgano inferior con perjuicio

de la competencia del rgano superior jerrquico, sino ms bien de

atribuir esa competencia a una persona jurdica nueva que se crea

y que estar, segn se desprende de sus funciones y conformacin

jurdica, adscrita a un rgano superior que, en el caso concretoes el Ministerio de Obras Pblicas y Transportes. En ese sentido,

la Sala ha entendido entonces que un rgano desconcentrado en el

grado mximo con personalidad jurdica instrumental, en realidad

se trata de un rgano persona en estricto sentido jurdico del

concepto (ver en ese sentido sentencia No. 4681-97 de las catorce

horas cuarenta y dos minutos del catorce de agosto de mil

novecientos noventa y siete).

Por otra parte, tambin ha indicado la Sala que en el Derecho

Pblico costarricense existen varios ejemplos de la figura de la

personificacin presupuestaria segn la cual en algunos casos el

legislador opta por dar a ciertos rganos desconcentrados la

posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del Presupuesto

del Estado central al dotarlos de "personalidad jurdica




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instrumental". Sobre el particular se ha sealado por este

Tribunal que resulta vlido a la luz del Derecho de la

Constitucin, conferir a un rgano desconcentrado, personalidad

jurdica instrumental para efectos de manejar su propio

presupuesto y as llevar a cabo en forma ms eficiente la funcin

pblica que est llamado a desempear. Precisamente esa

personificacin presupuestaria le permite administrar sus recursos

con independencia del Presupuesto del ente pblico al que

pertenece an cuando contina subordinado a ste en todos los

aspectos no propios de la funcin que le fue dada por

desconcentracin y de los derivados de su personalidad jurdica

instrumental (ver en ese sentido sentencia No.2001-11657 de las

catorce horas cuarenta y tres minutos del catorce de noviembre del

dos mil uno).

Sobre la inconstitucionalidad alegada en el caso concreto.-

Partiendo de lo dicho entonces en el sentido de que la Sala ha

avalado la constitucionalidad de la figura jurdica denominada

personalidad jurdica instrumental as como tambin de la

personificacin presupuestaria a partir de la cual el rgano

desconcentrado al que se le confiera, puede administrar sus

propios recursos de manera independiente al ente jurdico al que

pertenece, debe indicarse que, en el caso concreto entonces no se

estima que el artculo 3 de la Ley de Creacin del Consejo

Nacional de Vialidad, sea inconstitucional en vista de que dentro

de esa posibilidad de administracin de recursos es perfectamente

vlida la opcin para el Consejo Nacional de Vialidad de suscribir

los contratos administrativos que sean necesarios para elejercicio de sus funciones, lo cual no implica, en modo alguno,

una delegacin inconstitucional de competencias como lo pretende

el accionante.

Con fundamento en lo dicho, estima la Sala que el artculo 3 de la

Ley de Creacin del Consejo Nacional de Vialidad 7798, no es




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inconstitucional al haberle otorgado a ese Consejo personalidad

jurdica instrumental y presupuestaria para administrar el Fondo

de la Red Vial Nacional, as como para suscribir los contratos y

emprstitos necesarios para el ejercicio de sus funciones y por

ende, lo procedente es desestimar la accin como se dispone.

4 PRONUNCIAMIENTOS DE LA PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA DE

COSTA RICA

DICTMENES

SOBRE LA PERSONALIDAD JURDICA

[PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA DE COSTA RICA]6

EN ORDEN A LA PERSONALIDAD JURDICA

Uno de los caracteres propios de los entes pblicos es la

personalidad jurdica. En efecto, una determinada organizacin no

puede ser catalogada como ente si el ordenamiento no le ha

atribuido personalidad jurdica. Una organizacin que carezca de

personalidad es un rgano y como tal forma parte de otra

organizacin mayor. Esa personalidad entraa, entonces, un rgimen

jurdico particular y es por ello que su otorgamiento debe serdispuesto por ley. No obstante, el legislador tiende a otorgar

personalidad a rganos administrativos, lo cual dificulta

establecer la naturaleza jurdica del organismo.

1-. La persona jurdica: un centro autnomo de derechos y

obligaciones




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La personalidad jurdica determina que la organizacin sea un

centro de accin distinto del Estado. En efecto, el otorgamientode la personalidad jurdica coloca al organismo en una posicin

jurdica diferente, por cuanto la personalidad atribuye al ente

una serie de derechos y de deberes en forma independiente y lo

crea como un centro autnomo de derechos y deberes. Los entes, en

razn de su personalidad, no estn sometidos a una relacin de

jerarqua o de sumisin orgnica, sino a una relacin de tutela,

de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia

jerrquica. Es la personalidad jurdica lo que permite,

normalmente, que el ente no se integre a la organizacin

ministerial y posea, al contrario, autonoma orgnica. Adems, por

su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio,

independientemente de cmo ste se constituya o se integre. La

titularidad de un patrimonio implica una autonoma patrimonial y,

por ende, la autonoma de gestin. Esa autonoma no es sino un

corolario de la autonoma administrativa que posee el ente y que

es de principio. Conforme con esa autonoma patrimonial, el ente

podr realizar todos los actos y contratos necesarios queimpliquen gestin de dicho patrimonio. Queremos con ello indicar

que la potestad de contratar es de principio y slo ser

restringida en la medida en que la ley expresamente as lo

establezca.

En el mbito del Derecho Pblico la personalidad es un factor

de la existencia del ente pblico. Factor que debe ser

consecuencia de la Ley. En efecto, el 15 del Cdigo Civil

expresamente seala que "la existencia de las personas jurdicas

proviene de la ley o del convenio conforme a la ley". De all que

al crear el legislador los "organismos de servicio nacional"

(artculo 121, inciso 20 de la Carta Poltica) debera otorgar la

personalidad jurdica, mxime cuando su finalidad es crear un ente

descentralizado.




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Puesto que no puede afirmarse que una organizacin constituya

un ente cuando no le ha sido atribuida la personalidad, se siguecomo lgica consecuencia que el trmino no puede ser empleado para

referirse a la organizacin interna de los Poderes del Estado.

Estos son rganos de rganos y como tales no pueden ser

considerados entes. Es por ello que resulta impropio referirse al

Ministerio de Obras Pblicas y Transporte como "un ente de

adscripcin", puesto que el Ministerio no es sino un rgano ms

del Poder Ejecutivo.

De lo anterior se desprende que la personalidad jurdica no se

confunde con la personera jurdica. La persona pblica tiene

personeros porque en tanto centro de imputacin de derechos y

obligaciones requiere representantes. Debe actuar jurdicamente a

travs de sus representantes, que son sus personeros. Ciertamente,

en algunas ocasiones el legislador confunde personalidad y

personera y en otras, seala que determinados funcionarios sern

los personeros de un rgano. No obstante, estas deficienciastcnicas en que incurre el legislador no pueden conducir a

considerar que el rgano constituya persona jurdica y pueda,

entonces, ser considerado un ente pblico descentralizado.

La descentralizacin administrativa implica una transferencia de

competencia, que se produce en forma definitiva y exclusiva.

Empero, aunado al problema de asignar personeras a rganos,

tenemos la creacin de entes pblicos sin que se produzca unaverdadera descentralizacin de competencia. Esta ltima es

ejercida en forma integrada al Estado. Estos entes, a pesar de

constituir formalmente un centro de accin independiente, no

reciben la imputacin directa y definitiva de derechos y deberes.

La personalidad jurdica es de efectos limitados, sea por el

control que conserva el Estado, sea porque los fines pblicos

asignados no justifican en s mismos la atribucin de la




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personalidad jurdica. Llamada a explicar el por qu de los

efectos limitados de la personalidad, la Procuradura ha

considerado que en estos casos de personalizacin el legislador no

ha tenido como objeto descentralizar competencias, sino ante todo

lograr una gestin financiera independiente de la persona jurdica

a la que pertenece el organismo.

2.-

La personalidad jurdica instrumental

La atribucin de personalidad en ciertas ocasiones no permite

afirmar la existencia de una descentralizacin de competencias.

Estas son ejercidas en forma integrada al Estado. La organizacin

es formalmente un centro de accin independiente, pero en lo que

se refiere al ejercicio de la competencia no recibe la imputacin

directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad

jurdica es de efectos limitados, sea por el control que conserva

el Estado, sea porque los fines pblicos asignados no justifican

en s mismos la atribucin de la personalidad jurdica.

En el dictamen N. C-115-89 de 4 de julio de 1989 sealbamos

que el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos pblicos

del presupuesto del ente pblico. La gestin de esos fondos es

atribuida a un organismo, al cual se otorga no slo autonoma

presupuestaria sino tambin personalidad jurdica. La figura que

se presenta es la que la doctrina conoce como "personificacinpresupuestaria". El desmembramiento de la Administracin Central

no se justifica exclusivamente en criterios tcnicos sino en el

inters de que ciertos fondos escapen a la aplicacin de las

normas y principios relativos a la aprobacin, ejecucin y control

del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecucin

autnoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurdica, la

nueva persona pblica permanece integrada orgnicamente a la




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Administracin Central. La personalidad jurdica se explica, en

esos casos, no por el fenmeno de la descentralizacin de

competencias, sino por otros criterios, muchas veces de tipo

financiero.

Empero, desde el punto de vista financiero, la autonoma es

plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones

aplicables a la gestin de los fondos del Gobierno Central y en

ese sentido, los fondos separados tendrn un rgimen jurdico

diferente, en lo que concierne a su gestin y disposicin. En

consecuencia, habr muchas disposiciones y controles referidos alpresupuesto del Estado que no podrn ser aplicados a la gestin

financiera de ese nuevo ente. Este encontrar limitados sus

poderes en orden a los fines asignados, pero conservar una

gestin financiera autnoma, slo sujetable a las disposiciones

expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en

principio, podr realizar directamente los contratos que requiera

para el cumplimiento de sus fines. En ese sentido, es claro que

los fondos asignados no pueden ser destinados sino para el

cumplimiento de los fines previstos legalmente.

Ahora bien, es de advertir que el problema de esta

personalidad se plantea porque el legislador expresamente califica

a la organizacin como persona jurdica, no obstante lo cual la

regulacin que establece es la propia de un rgano. De tal modo

que si no fuera porque existe esa personalidad, se ha previsto la

existencia de un presupuesto autnomo de la Ley de Presupuesto yde regulaciones especiales, no habra duda alguna en cuanto a que

la organizacin constituye un rgano ms de la Administracin.

La consideracin de estos aspectos se complica a partir de la

jurisprudencia constitucional, que no ha sido clara al efecto y,

en todo caso, no ha derivado la consecuencia de los principios




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constitucionales en materia de presupuesto. As, la posibilidad de

otorgar personalidad jurdica para efectos presupuestarios fue

admitida implcitamente por la Sala Constitucional al pronunciarse

sobre el proyecto de ley que autoriza donaciones a favor del Museo

Nacional. El proyecto de ley otorgaba personalidad plena al Museo

y lo creaba como entidad descentralizada, adscrita al Ministerio

de Cultura, Juventud y Deportes, con el objeto de que pudiera

disponer de las donaciones que recibiera. En el curso de la

deliberacin, el proyecto fue modificado, de forma que se concibe

al Museo como un rgano desconcentrado, pero se mantiene la

atribucin de la personalidad jurdica plena. La Sala juzga

inconstitucional el que se atribuya esa personalidad plena y

concluye que el rgano slo puede ser titular de una personalidad

instrumental, dirigida a esa gestin de los recursos donados:

"No obstante que la intencin del legislador parece limitarse a

dotar de una capacidad jurdica simplemente instrumental al Museo,

a fin de que ste pueda recibir las donaciones directamente, cosa

que sera constitucionalmente vlido (como lo sera la creacin de

una entidad descentralizada de cualquier naturaleza), el artculo

primero del proyecto, que es el texto consultado, no se cie, en

cambio, a lo meramente instrumental, sino que personifica

plenamente al Museo (dice categricamente: "Se concede

personalidad jurdica al Museo Nacional de Costa Rica...", aunque

de seguido, lo califica de "rgano desconcentrado, adscrito al

Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes".

Conforme dicha resolucin y la N. 6240-93 de las 14:00 hrs.

del 26 de noviembre de 1993, el otorgamiento de una personalidad

jurdica plena a un rgano es inconstitucional, pero no lo sera

el que se posibilite que ese rgano disfrute de una personalidad

instrumental. No obstante, ambos votos discrepan en cuanto el

6240-93 rechaza la posibilidad de una personalidad que tenga

consecuencias presupuestarias. Solo es posible, afirma esta ltima




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sentencia, una personalidad instrumental.

El punto es qu debe entenderse por personalidad instrumental.

La jurisprudencia constitucional no permite definir en qu

consiste y cules son los alcances de esa personalidad, pero

pareciera desprenderse que la personalidad instrumental permitira

al rgano disponer de determinados bienes en forma separada del

ente al que pertenece. Y si es titular de bienes, es titular de un

patrimonio y de un presupuesto que le permita manejar ese

patrimonio. Conclusin que no se conforma con la

inconstitucionalidad declarada en la resolucin N. 6240-93. Enesta, como se indica, se estima contrario a la Constitucin el

reconocer una potestad de contratacin, autonoma financiera y

patrimonial a un rgano desconcentrado del Poder Ejecutivo.

Ante esa situacin, en el dictamen N. C-171-96 de 18 de

octubre de 1996, en relacin con la personalidad instrumental que

la Ley otorga al Sistema de Emergencia 9-1-1, sealamos:

"Se deriva de lo trascrito que la personalidad instrumental debe

permitir el ejercicio de potestades diferentes de las que

corresponden en forma exclusiva al Poder Ejecutivo, por lo que no

puede comprender la contratacin ni la gestin presupuestaria

autnoma. En efecto, la inconstitucionalidad retenida es, en

primer trmino, la violacin de las competencias

constitucionalmente consagradas a favor del Poder Ejecutivo, que

no pueden ser usurpadas por un rgano desconcentrado de dicho

Poder (Considerando V)). Forman parte de la competencia ejecutiva

los aspectos presupuestarios segn se establece en el Considerando

VIII, sin que sea posible admitir un presupuesto independiente en

virtud del principio de "caja nica" (sic). Los ingresos que

genere la Direccin de Hidrocarburos deben ser incluidos en el

Proyecto de Presupuesto Nacional, por lo que no es dable que la




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Direccin tenga un presupuesto separado del Presupuesto Nacional.

Se imputa as, en segundo trmino, una violacin a los principios

presupuestarios contenidos en el Texto Fundamental.

Y en efecto, conforme el principio de unidad presupuestaria,

en sentido estricto:

"... la autorizacin presupuestaria debe estar contenida en un

documento nico, de forma que permita una visin de conjunto e

inmediata sobre la situacin financiera del Estado. La comparacin

del conjunto de las operaciones de ingresos y egresos, presentada

en un documento presupuestario nico, asegura al Parlamento el

conocimiento exacto de las finanzas pblicas. En ese sentido, la

autorizacin es nica y general, comprensiva de los ingresos y los

gastos de todas categoras, lo que garantiza el equilibrio entre

los dos Poderes polticos". M, ROJAS CHAVES: "Los principiospresupuestarios en la Jurisprudencia Constitucional", La

jurisdiccin constitucional y su influencia en el Estado de

Derecho, UNED, 1996, p.237.

Puesto que la regla se opone a la existencia de varios

presupuestos, y con mayor razn a la autorizacin de gastos

extrapresupuestarios, por cuanto impiden apreciar con claridad el

volumen del gasto pblico, no resulta admisible desmembraradministrativamente el Estado cuando ese desmembramiento no

conduce a la creacin de verdaderos entes pblicos, mxime si el

objeto es sustraer determinados recursos y gastos del Presupuesto

Nacional. Por consiguiente, puede considerarse dudosamente

conforme a dicho principio la prctica legislativa de atribuir

personalidad jurdica a un rgano con el objeto de que disponga de

recursos propios. No obstante, dado que la jurisprudencia




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constitucional en la materia es contradictoria, no es posible una

conclusin absoluta respecto de estos aspectos".

Criterio que se reitera en el dictamen N. C-175-96 de 21 de

octubre de 1996, en que la Procuradura recalca que:

"Conviene desde ahora tener presente que, en la inteligencia del

voto que se comenta, el reconocimiento de una "personalidad

jurdica instrumental", no puede se puede utilizar como excusa

para vulnerar los principios de caja nica del Estado y de unidad

o universalidad presupuestaria, ni para evadir el imprescindible

control legislativo sobre el gasto de los dineros del Estado. Es

decir, dichos principios a los que se les asigna raz

constitucional- tornan inadmisible que un rgano del Estado pueda

recibir, presupuestar y girar directamente fondos pblicos".

Ms recientemente en el dictamen N. C-042-2001 de 20 de

febrero de 2001, a propsito de la Direccin de Archivo Nacional,la Procuradura fue del criterio de que:

"El rgano persona o la personificacin presupuestaria, es una

construccin terica con el propsito fundamental de dotar a

ciertos rganos de la Administracin Pblica central de cierta

flexibilidad y agilidad, sobre todo en lo referente al manejo de

los recursos pblicos y sus presupuestos, para lo cual se recurre

a una personificacin parcial de un rgano que forma parte delEstado, ya sea su organizacin o su actividad.

La Sala Constitucional, en cuatro opiniones consultivas, la n.

6240-93, la n. 3513-94, la n. 4681-97 y la n. 9530-99, ha

declarado que esta figura organizativa es contraria al Derecho de

la Constitucin. ..




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Pese a las imprecisiones terminolgicas en que incurre el Tribunal

Constitucional ( primero habla de una personalidad jurdicameramente instrumental, mientras que la segunda opinin de una

capacidad jurdica simplemente instrumental, para luego, en la

tercera, volver a la posicin original), celebramos esta postura

y, no solamente la apoyamos, sino que la impulsamos sin reservas.

La razn que nos mueve a ello se encuentra en el hecho de que la

personalidad jurdica del Estado es nica, originaria, superior,

territorial y coadyuva a la unidad del Estado. As las cosas, con

la creacin de esta figura organizativa-administrativa se lesiona

fuertemente la personalidad jurdica del Estado, amn de que

conduce a la atomizacin del Poder Ejecutivo y sus propias

competencias, lo que, en el lenguaje de la Sala Constitucional,

repugna a la ideologa constitucional". (la negrilla es del

original).

Sealada as la posicin del rgano consultivo en relacin con

la atribucin de una personalidad a rganos del Poder Ejecutivo,corresponde analizar si el Tribunal Administrativo de Transporte

ostenta tal personalidad.

B.-

El TRIBUNAL CARECE DE PERSONALIDAD

El Tribunal sostiene la titularidad de una personalidad

jurdica instrumental, derivada de la independencia que le ha sido

atribuida por el legislador y la circunstancia de que goza de

patrimonio propio.




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1-. La independencia del Tribunal no implica personalidad

El Tribunal Administrativo de Transporte encuentra su origen

en el Captulo IV de la Ley N. 7969. Dispone, al efecto el

artculo 16 de la ley:

"Creacin del Tribunal Administrativo de Transporte

Crase el Tribunal Administrativo de Transporte, con sede en San

Jos y competencia en todo el territorio nacional, como rgano de

desconcentracin mxima, adscrito al Ministerio de Obras Pblicas

y Transportes. Sus atribuciones sern exclusivas y contar con

independencia funcional, administrativa y financiera. Sus fallos

agotarn la va administrativa y sus resoluciones sern de

acatamiento estricto y obligatorio".

Del texto trascrito no se observa el otorgamiento expreso de

una personalidad jurdica, sea plena o instrumental, la cual se

afirma, empero, sera consecuencia de la independencia funcional,

administrativa y financiera. Independencia que diferenciara al

Tribunal del resto de rganos del MOPT.

Se argumenta que la independencia funcional entraa una

posicin especial del Tribunal, que permitira incluso afirmar la

titularidad de la personalidad instrumental. Empero, independenciafuncional y personalidad plena o personalidad instrumental no se

identifican. Puede decirse que, en tesis de principio, el ente

descentralizado goza de una autonoma funcional. Pero sta tambin

puede ser atribuida a un rgano. Es el caso de la desconcentracin

de funciones. En la medida en que se desconcentre la competencia y

dependiendo del grado de esa desconcentracin, el rgano gozar de

mayor o menor independencia funcional, la cual cabe reiterar-




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est dirigida no al manejo de fondos sino al ejercicio y

cumplimiento de la competencia que ha sido extrada por ley de la

esfera de actuacin del jerarca para ser transferida a un rgano

inferior, con lo cual ste adquiere potestad de decidir.

Por consiguiente, en el caso del Tribunal, la independencia

funcional est relacionada con la competencia de que este rgano

es titular y tiene como objeto reafirmar el alcance de la

desconcentracin de competencia que el legislador ha establecido.

Significa, entonces, que en el ejercicio de esa competencia, el

Tribunal no puede ser mediatizado por criterios emanados de lajerarqua del Ministerio, la cual encuentra obstculo legal para

intervenir bajo cualquier tipo de acto (y, por ende, por medio de

presiones) en la resolucin de los asuntos que competen al

Tribunal. La competencia funcional deriva de lo dispuesto en el

articulo 22 de la ley:

"ARTCULO 22.-

Competencia del Tribunal

El Tribunal ser competente para lo siguiente:

a) Conocer y resolver, en sede administrativa, los recursos de

apelacin que se interpongan contra cualquier acto o resolucin

del Consejo.

b) Establecer, en va administrativa, las indemnizaciones que

puedan originarse en relacin con los daos producidos por

violaciones de la legislacin del transporte pblico.

c) Las resoluciones del Tribunal no tendrn ms recursos y darn

por agotada la va administrativa".




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Esa independencia funcional permite al Tribunal fijar, sin

posibilidad alguna de intervencin del Consejo de Transporte ymucho menos de las autoridades jerrquicamente superiores del

Ministerio, los plazos para la tramitacin de los procedimientos

que se desarrollan en esta sede administrativa (artculo 19 de la

ley), as como conducir el proceso (artculo 21) y dictar el fallo

que en Derecho corresponda.

La independencia administrativa permite gestionar determinados

aspectos administrativos del Tribunal sin intervencin del Consejo

y del Ministro. Fundamentalmente, la posibilidad, otorgada por

ley, de contratar personal y servicios. Es de advertir, sin

embargo, que en ausencia de una mayor precisin por el legislador,

los contornos de esa independencia administrativa no son claros.

Igual afirmacin es vlida tratndose de la "independencia

financiera". En criterio del Tribunal esa independencia entraa la

titularidad del presupuesto propio, lo cual tendra que ser

consecuencia de disposiciones en ese sentido. En todo caso, es de

aclarar que la "independencia financiera" no significa

necesariamente titularidad de presupuesto propio, sino que puede

estar referida y, por ende, limitada a la ejecucin de los

recursos que le hayan sido asignados.

En ese sentido, la independencia del Tribunal debe serconceptuada en relacin con la desconcentracin de competencia que

se ha operado. En efecto, se otorga independencia como una

garanta del cumplimiento de la funcin. Es de advertir, por

dems, que precisamente porque la desconcentracin ocurre dentro

de una misma organizacin, esta tcnica de organizacin de las

competencias no presupone ni requiere el otorgamiento de una

personalidad, como tampoco el reconocimiento de una capacidad




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jurdica para contratar.

En orden a la interpretacin sobre la independencia, debe

tomarse en cuenta lo resuelto por la Sala Constitucional al

conocer de la consulta legislativa sobre el proyecto que dio

origen a la Ley N. 7969. Una independencia absoluta en los planos

financiero, funcional y administrativo entraara la creacin de

un ente descentralizado. Lo que implicara que la Asamblea debe

sujetar su actuacin al procedimiento establecido para la creacin

de los entes autnomos. Como dicho procedimiento no se realiz, si

se fuese a reconocer al Tribunal una autonoma total, como si setratase de un ente, tendramos que concluir que el Tribunal ha

sido creado por una ley emitida por un procedimiento

inconstitucional. En la resolucin N. 9530-1999 DE 9:15 hrs. del 3

de diciembre de 1999, la Sala manifest:

"En el proyecto de ley consultado se crea un Consejo de Transporte

Pblico como rgano con desconcentracin mxima que tendr

personalidad jurdica instrumental, autonoma patrimonial,financiera y presupuestaria e independencia funcional y

administrativa, que estar especializado en materia de transporte

pblico pero adscrito al Ministerio de Obras Pblicas y

Transportes. La Sala quiere llamar la atencin a la Asamblea

Legislativa en el sentido de que se est proponiendo la creacin

de un hbrido jurdico en el proyecto, que resulta inexplicable a

la luz del Derecho Administrativo y que amenaza ms bien en

convertirse en foco de conflictos innecesarios. Esto porque sedefine, por una parte, como rgano de desconcentracin mxima

(como tal, subordinado, pese a reservrsele algunas competencias

exclusivas ya que incluso podra drsele personalidad jurdica

meramente instrumental), pero, por la otra, se le confieren

atributos propios de una persona jurdica materialmente

independiente, es decir, de ente descentralizado. Tal confusin

resulta inconstitucional y, por lo tanto, requiere corregirse,




22/65



debiendo definir el legislador su posicin sobre qu clase de

organizacin administrativa pretende instaurar en este campo"

resolucin N. 9530-1999 de 9:15 hrs. del 3 de diciembre de 1999

El artculo 7, inciso n) se refera a la competencia del

Consejo para aprobar su presupuesto; en tanto que el artculo 6 le

otorgaba autonoma patrimonial, financiera y presupuestaria e

independencia funcional y administrativa.

Los atributos de una persona jurdica descentralizada son

precisamente los referidos a una autonoma administrativa,

patrimonial, financiera y presupuestaria. Se comprende que al

decidir acatar lo resuelto por la Sala Constitucional, el

legislador haya eliminado esos atributos y se limite a sealar que

el Consejo es un rgano de desconcentracin mxima y le haya

atribuido expresamente personalidad jurdica instrumental,

eliminando la referencia a la autonoma presupuestaria,

patrimonial, financiera y la competencia para aprobar su

presupuesto. Por dems, como bien seala el criterio jurdico delTribunal, la Sala en su resolucin seal que el razonamiento

utilizado para el Consejo de Transporte Pblico "es vlido tambin

en cuanto al Tribunal Administrativo de Transporte Pblico". En

vista de lo resuelto por la Sala, el legislador debi tambin

modificar lo referente al Tribunal, de tal manera que la

independencia que se le atribuyera fuera proporcional a su

condicin de rgano desconcentrado y, si se consideraba del caso,

otorgndole la personalidad instrumental. No obstante, ese no fueel camino seguido por el legislador. En todo caso, lo importante

es que precisamente porque existe ya un criterio jurisprudencial

sobre el contenido de las disposiciones de mrito, la

"independencia" que el legislador le atribuye al Tribunal no puede

tener el significado que le es atribuible cuando se trata de un

ente descentralizado. Por consiguiente, debe ser interpretada

conforme la naturaleza propia del Tribunal, sea que al igual que




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el Consejo no es sino "un rgano ms que forma parte de la

estructura gubernamental y por ende, se justificara su

integracin de acuerdo a los parmetros establecidos por el

Gobierno Central" (resolucin antes citada). De tal modo que la

independencia no puede ser entendida como autonoma.

2.-

El Tribunal: un rgano desconcentrado en grado mximo

La Procuradura General se refiri a la naturaleza jurdicadel Tribunal Administrativo del Transporte en el dictamen N. C-

255-2000 de 12 de octubre del 2000. Partiendo de la literalidad de

la Ley N. 7969 de 20 de diciembre de 1999, el dictamen manifiesta

que:

"Conforme se puede apreciar, el citado Tribunal fue creado como un

rgano de desconcentracin mxima del Ministerio de Obras Pblicas

y Transportes. Al respecto recordemos que la desconcentracin es

una tcnica de distribucin de competencias en favor de rganos de

una misma persona jurdica o de un mismo rgano, por la cual un

rgano inferior se ve atribuida una competencia en forma

exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo

su propia responsabilidad.

Tal atribucin exclusiva se funda, generalmente, en la necesidad

de especializar ciertos rganos en materias especficas, de manera

que se satisfagan en mejor forma los cometidos pblicos. As lo ha

reconocido la Procuradura General de la Repblica en diferentes

pronunciamientos en los que ha analizado la figura jurdica de la

desconcentracin. Por ejemplo, en el dictamen C-159-96, del 25 de

septiembre de 1996, indic:




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().

A la luz del numeral trascrito, podemos observar que el jerarca

pierde, con respecto del rgano desconcentrado, la potestad

contralora, es decir, no puede avocar sus competencias ni revisar

lo actuado por l; ello, sin perjuicio de la sobrevivencia de las

restantes potestades propias de un vnculo de jerarqua que,

aunque distorsionado, persiste. Cuando la desconcentracin es

mxima desaparece, adems de la contralora, la potestad de mando,

entendida como la posibilidad de dar rdenes, instrucciones o

circulares.

Conviene aclarar que la comentada desaparicin de las potestades

contralora y de mando se verifica, evidentemente, en relacin con

el ejercicio de las funciones reservadas al rgano desconcentrado,

que es el mbito donde se preestablece una actuacin

independiente, sea, libre de injerencias por parte del jerarca.

Fuera de ese mbito, el Ministro (o funcionario equivalente en el

sector descentralizado) recupera todo su vigor jerrquico,pudiendo ejercer respecto del rgano desconcentrado todos los

atributos propios de ese vnculo (artculo 102 de la Ley General

de la Administracin Pblica), por ser este ltimo una dependencia

ms del Ministerio o institucin de que se trate. De igual manera,

el accionar administrativo del rgano desconcentrado queda sujeto

a la direccin del jerarca (artculo 99.2 iusibid.) y a la

reglamentacin autnoma general que dicte el Poder Ejecutivo o el

jerarca del ente pblico menor.

En el caso que nos ocupa, el propio legislador se encarg de

establecer que el grado de desconcentracin conferido al Tribunal

Administrativo de Transporte es mximo. En ese sentido, el poder

de decisin que se le confiere a dicho rgano le permite resolver

de manera definitiva, en sede administrativa, los recursos de




25/65



apelacin que se interpongan contra cualquier acto o resolucin

del Consejo de Transporte Pblico; y establecer las

indemnizaciones que puedan originarse en relacin con los daos

producidos por violaciones de la legislacin del transporte

pblico (artculo 22 de la Ley n. 7969).

Ahora bien, lo que se pretende con la creacin de este tipo de

tribunales, en sede de la Administracin Pblica, es garantizar la

autotutela administrativa y, por consiguiente, sus resoluciones

slo agotan la va administrativa"

En aras de mantener la autotutela administrativa, el

legislador decide desconcentrar una de las potestades de decisin

propias de la Administracin activa, otorgando el poder de

resolver con agotamiento de va administrativa, no al jerarca del

Ministerio, sino a un rgano inferior de carcter colegiado.

Competencia de decisin que envuelve no slo el determinar si lo

actuado por el Consejo se conforma o no con el ordenamiento

jurdico sino, en su caso, otorgar indemnizaciones a quienes hayanresultado lesionados por actos ilegales.

Puesto que esta materia se substrae en forma absoluta de la

esfera de competencia del superior jerrquico del Ministerio, se

comprende que se califique el grado de desconcentracin como

mximo y que las normas referidas a esta competencia de decisin

deban ser interpretadas en forma extensiva a favor de la

desconcentracin y no a favor del principio jerrquico. Se acierta

al afirmar que la desconcentracin mxima constituye el mayor

lmite a la relacin de jerarqua, en cuanto impide al

jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de instruccin y

alternativamente el de revisin o de avocacin.

No obstante, esa interpretacin extensiva debe estar enmarcada




26/65



por la desconcentracin misma y, por ende, en relacin con la

competencia que se desconcentra. Como ha sido criterio reiterado

de este rgano Consultivo, el rgano desconcentrado se encuentra

sujeto plenamente a jerarqua en todas las materias que no hayan

sido objeto de desconcentracin. Por lo que en esa esfera no

desconcentrada deber acatar las rdenes e instrucciones que le

sean impartidas por su superior, tal como se analiz en el

dictamen N. . C-159-96 de 25 de septiembre de 1996. En otras

palabras, fuera del mbito de la competencia desconcentrada, el

Tribunal est sujeto al ejercicio de las competencias propias del

jerarca, dispuestas en el artculo 102 de la Ley General de la

Administracin Pblica, como cualquier otra dependencia del

Ministerio.

Lo anterior es importante porque lo normal es que se

desconcentren competencias materiales de carcter tcnico, como lo

es la competencia para resolver los recursos de apelacin contra

actos del Consejo de Transporte Pblico. Ello por cuanto lo que se

busca es lograr la especializacin de ciertos rganos en la

atencin de fines y objetivos concretos. Por ello, la

desconcentracin no se refiere normalmente a aspectos

administrativos, como son la administracin o contratacin de

recursos humanos o la contratacin administrativa propiamente

dicha. En el caso del Tribunal, el legislador le otorg, como se

ha indicado, una independencia administrativa que estara ligada a

facultades especficas que la Ley le asigna. Estas derivan de lo

dispuesto en el artculo 61 de la Ley:

"Para el cumplimiento de esta ley, el Consejo y el Tribunal quedan

autorizados para contratar directamente tanto al personal como los

servicios que requieran".

Se le otorga una facultad para contratar directamente




27/65



(adjetivo que suponemos pretende excluir los procedimientos

concursales, lo cual es dudosamente constitucional) personal y

servicios. Lo que implica, adems, que esa contratacin ser

realizada por el Tribunal y no por el Ministro. No obstante, no se

defini quin es el que contrata, lo cual es sumamente importante

tratndose de un rgano colegiado. Ante ello, pareciera que lo

lgico es que la contratacin sea realizada por el Ministro, quien

ostenta la representacin contractual del Ministerio (artculo 28,

inciso h) de la Ley General de la Administracin Pblica), a menos

que el Ministro delegue esa facultad a favor de un miembro del

Tribunal, conforme lo dispuesto en el artculo 106 de la Ley de

Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos.

No obstante la ausencia de personalidad instrumental, el

Tribunal considera que de esa facultad de contratar personal y

servicios (no comprende bienes) y de la circunstancia de que se

declare "inembargable" el patrimonio, tendra que concluirse en la

titularidad una personalidad jurdica instrumental, susceptible de

permitirle tener un presupuesto separado de la Ley de Presupuesto

y contratar sin la participacin del Ministro.

De lo indicado en el primer acpite, queda evidenciado que el

criterio de la Procuradura en orden al otorgamiento de

personalidad jurdica es que sta debe derivar expresamente de la

Ley. Criterio que se aplica tanto para la personalidad plena como

para la personalidad instrumental o presupuestaria (dictamen N. C-

076-99 21 de abril de 1999). De ese hecho cuando la Procuraduraha concluido que un ente tiene personalidad instrumental es porque

la ley expresamente as lo indica. Tal es el caso del Consejo de

Transporte Pblico (C-037-2000 de 25 de febrero de 2000). El

calificativo de personalidad presupuestaria se ha utilizado para

referirse a los supuestos en que la ley califica a la organizacin

como persona, manteniendo su integracin a la Administracin

estatal (tal es el caso, por ejemplo, del Consejo de Seguridad




28/65



Vial (dictamen N. C- 087-88 de 25 de mayo de 1988), el Consejo

Tcnico de Aviacin, etc., o bien, para referirse a un supuesto en

que el legislador no habl de personalidad pero s especific que

el rgano contara con un presupuesto propio que sera aprobado

por la Contralora General de la Repblica. Este fue el caso en su

momento de la Direccin General de Educacin Fsica y Deportes,

por cuanto el artculo 16, inciso c) de la Ley que la creaba

dispona que el presupuesto de la Direccin sera elaborado por el

Consejo Nacional de Deportes y sometido a aprobacin de la

Contralora General de la Repblica, por lo cual la Direccin

poda tener un presupuesto separado del Presupuesto del Estado,

an cuando el legislador no la hubiera calificado de persona

jurdica instrumental, concepto que no haba sido acuado a la

poca de creacin (cfr. Dictamen N. C-075-98 de 23 de abril de

1998).

Fuera de esos supuestos y motivado en el hecho mismo de que la

figura es dudosamente constitucional, particularmente en orden a

los principios que rigen el presupuesto, la Procuradura slo

determina que un rgano es persona jurdica instrumental cuando

as ha sido establecido por el legislador.

No obstante, la Procuradura entra a referirse lo argido en

orden a la titularidad de recursos propios, a que estos son

inembargables y que su ejecucin se sujeta a ciertos principios,

como elementos autorizantes de un presupuesto independiente.

Ciertamente, la Ley determina que tanto el Consejo como el

Tribunal se financiarn con determinados recursos y dispone que

esos recursos no pueden ser utilizados para financiar otras

actividades, con lo cual los est destinando exclusivamente a los

fines que tutelan el Consejo y el Tribunal. Empero, esa

circunstancia no permite interpretar que los recursos deban ser




29/65



presupuestados en un presupuesto separado de la Ley de

Presupuesto. Debe tomarse en cuenta lo dispuesto por los artculos

25, inciso d) y 27 de la ley. El artculo 25 establece cules son

los recursos de que disfrutar el Tribunal para su financiamiento

y dispone en el inciso que aqu interesa:

"d) El proyecto de cnones deber aprobarse a ms tardar el ltimo

da hbil de agosto del mismo ao. Vencido este trmino sin el

pronunciamiento de la Contralora, el proyecto se incluir dentro

del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes y se tendr por

aprobado en la forma presentada por el Consejo y el Tribunal".

Es evidente que entre "del" y "Ministerio" falta una palabra.

Pero del orden lgico se deriva que esa palabra no puede ser sino

"presupuesto del". Lo cual viene ratificado por el artculo 7, in

fine de la Ley:

"Atribuciones del Consejo

El Consejo, en el ejercicio de sus competencias, tendr las

siguientes atribuciones:

().

m) Proponer al Ministerio de Obras Pblicas y Transportes sus

presupuestos anuales".

La proposicin de presupuesto no puede ser identificada con

"aprobacin" de presupuesto, puesto que precisamente una de las

objeciones de inconstitucionalidad contra la ley 7969 concerna el

inciso n) del artculo 7, que otorgaba al Consejo la potestad de

aprobar el presupuesto, como si se tratase de un ente.




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Adems, el artculo 27 en ejecucin de los principios de

unidad y universalidad presupuestarias y de caja nica, dispone:

"Administracin de recursos

Todos los recursos financieros a que hace mencin esta ley

ingresarn a la Tesorera Nacional. Por medio del Presupuesto de

la Repblica el Ministerio de Hacienda destinar la totalidad de

los ingresos provenientes de esta ley en favor del Consejo y del

Tribunal, para cubrir los gastos correspondientes a la ejecucin

de las funciones que les han sido asignadas a dichos rganos".

Es de advertir, por otra parte, que la fiscalizacin de los

recursos por parte de la Contralora General (artculo 28 de la

ley) es simplemente consecuencia de que los recursos previstos en

el artculo 25 son fondos pblicos y, como tales, estn sujetos a

la fiscalizacin de ese rgano. Por ende, ese control y la

obligacin del Consejo y del Tribunal de manejar los fondos conapego a las normas legales y tcnicas, no son ndices de

atribucin de personalidad instrumental.

En ltimo trmino, debe considerarse que los tribunales

administrativos son rganos especializados en el agotamiento de la

va administrativa en ciertas materias y no verdaderos tribunales

(Sala Constitucional, resolucin N.1148-90 de las l7:00 hrs. 21 de

septiembre de 1990), por lo que su funcionamiento no haceimperativo el otorgamiento de una personalidad jurdica

instrumental o la titularidad de un presupuesto propio, que

determine una independencia no slo respecto de las autoridades

jerrquicas del Ministerio sino tambin de las autoridades

financieras del pas.




31/65



C.-

EN ORDEN AL SISTEMA DE PARTICIPACIN EN LOS CANONES

Consulta Ud. "cul es el mecanismo objetivo o sistema, que la

ley de referencia dispone para regular la participacin

independiente de los rganos, en el procedimiento del clculo y

defensa del monto del canon y su correspondiente distribucin para

que cada rgano cumpla con los fines dispuestos por la ley?"

El objetivo de la pregunta es que la Procuradura regule elderecho de participacin del Tribunal en la determinacin de los

ingresos que le corresponden por concepto de cnones.

El Tribunal acude a la Procuradura por cuanto, en su oficio

N. 1440-FOE-OP-460, la Contralora ha sealado que la ley no

estableci el porcentaje de la totalidad de ingresos que

correspondera al Tribunal y cul al Consejo. Estim la

Contralora que ante esa omisin, corresponda al Ministerio de

Hacienda en coordinacin con el Ministerio de Obras Pblicas y

Transportes "valorar y decidir sobre cmo se proceder en la

prctica a realizar la distribucin de los ingresos". No obstante

lo cual, el rgano Contralor seala la existencia de un vaco

legal en relacin con los mecanismos para distribuir los recursos

y recomienda que ese vaco sea llenado por la Asamblea

Legislativa. El Tribunal no comparte ese criterio, porque estima

que la ausencia de determinacin de cnones se debe a que ste esun aspecto tcnico, por lo que se dej en manos de la tcnica

administrativa. Hace referencia a la mocin N. 19 aprobada en la

Asamblea para agregar a lo largo de las disposiciones del Captulo

V el trmino "y del Tribunal Administrativo de Transporte". Agrega

el Tribunal que hay un craso error en el legislador, porque no se

adicion el Captulo V como haba sido establecido en la Mocin

19, lo que est produciendo efectos negativos en la vida econmica




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del Tribunal. Aade el Tribunal que "falta un sistema que regule

en forma objetiva la gestin, el procedimiento y la participacin

de los rganos, en el asunto de los cnones", lo cual debe ser

resuelto por los rganos involucrados mediante un mecanismo

objetivo con normativa de rango menor, promulgada por el ente de

adscripcin (sic)".

Efectivamente del acta de la Sesin 12 celebrada el 10 de

junio de 1999, se desprende que la Asamblea Legislativa consider

que la ley no deba establecer el porcentaje de recursos que

corresponda al Tribunal y consecuentemente, al Consejo. Aldiscutirse la mocin tendiente a eliminar ese porcentaje fijo, el

Presidente de la Comisin seala que sta carece de "facultad

tcnica" para determinar cul debe ser ese porcentaje. La mocin

correspondiente es aprobada por unanimidad (folio 295 del

expediente legislativo). Lo anterior significa que el porcentaje

de distribucin de los recursos debe fundarse en criterios

tcnicos y que estos criterios deben ser definidos por las

instancias correspondientes. Consideramos correcta la posicin de

que dichos criterios deben ser definidos reglamentariamente.

Reglamento que escapa a la competencia del Consejo y del Tribunal

y que obligara a la participacin de los Ministerios de Obras

Pblicas y Transportes y de Hacienda.

Seala el Tribunal que existe un vaco normativo en cuanto a

la falta un sistema que regule en forma objetiva la gestin, el

procedimiento y la participacin de los rganos, en el asunto delos cnones, pero discrepa de que sea necesario acudir al

legislador para llenar ese vaco. Considera la Procuradura que

debe diferenciarse entre el trmite de aprobacin de los cnones y

el trmite de su distribucin entre los dos rganos encargados del

transporte pblico. Al respecto, debe tomarse en cuenta que la Ley

es clara en definir el trmite por seguir para aprobar los

cnones. El trmite que sufri la Mocin 19 y el texto definitivo




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con que fue aprobada (ms restrictivo que el de la mocin

original), no permite concluir que el Tribunal tenga que

intervenir en la fijacin de esos cnones. Distinto es el punto en

cuanto a si el Tribunal puede participar en los procedimientos

para distribuir los fondos recaudados por concepto de canon. Debe

tomarse en cuenta que si por va reglamentaria se llegare a

determinar que de la suma total de los cnones, tal como resulta

de la aprobacin de la Contralora, le corresponde a cada rgano

el porcentaje X, no sera necesario que se estableciera un

procedimiento para regular la participacin de cada rgano, ya que

se tratara simplemente de la ejecucin de la norma que establece

el porcentaje; porcentaje que tendra que ser cumplido por los

distintos rganos del Ministerio. Claro est que, bajo ese

supuesto, cada rgano tendra que velar porque la distribucin

respete el porcentaje. Por el contrario, si el reglamento no

contiene un porcentaje, pero seala los criterios que determinarn

la distribucin, es conveniente que se establezca un procedimiento

que garantice la participacin del Tribunal en dicha

determinacin. No corresponde a este Organo Consultivo establecer

cul debe ser ese mecanismo o procedimiento.

Ahora bien, hay un punto jurdico importante y es lo relativo

a la norma de establecimiento de esa regulacin. La Ley no dispuso

el procedimiento, ste no afecta un mbito de reserva de ley y

conforme los principios que rigen las relaciones entre ley y

reglamento, corresponde a ste complementar lo dispuesto por la

ley (sobre la relacin entre ley y reglamento, cfr., entre otras

la resolucin de la Sala Constitucional N. 293493 de 15:27 hrs.del 22 de junio de 1993 y N. 4588-97 de 15:48 hrs. del 5 de agosto

de 1997). La ley claramente seala que con los cnones se

financiar no slo el Consejo sino tambin el Tribunal, por lo que

pareciera que el reglamento podra, dentro del marco de la ley,

establecer el procedimiento que se echa de menos y, por ende,

determinar cul debe ser la participacin del Tribunal en la

distribucin de los fondos que le corresponden. Permtasenos la




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siguiente cita:

"Debe recordarse que la funcin de este Reglamento Ejecutivo es

el desarrollo de la ley y en este sentido, resulta lgico que sea

mucho ms especfico, ya que busca desglosar los parmetros

generales pretendidos por la ley, en funcin de su efectiva

aplicacin y de los principios estatuidos por sta." Sala

Constitucional, resolucin N. 7619-99 de 16:12 hrs. del 5 de

octubre de 1999.

Por consiguiente, no considera la Procuradura que este punto

deba ser normado por ley.

No obstante, an en ausencia de la reglamentacin

correspondiente, considera la Procuradura que es necesario que el

Ministerio de Obras Pblicas y Transportes adopte las medidas

correspondientes para que a la hora de distribuir los recursos, se

d la cobertura necesaria para los gastos del Tribunal. Lacreacin del Tribunal se explica como una medida de autotutela,

como tal tiende a lograr una gestin administrativa ms apegada a

la legalidad. Pero, adems, el Tribunal ha sido creado para

conocer de recursos de apelacin. Recursos que pueden enmarcarse

dentro del concepto de justicia administrativa. Si, como se

afirma, el Tribunal no funciona normalmente por falta de recursos,

podramos inferir que se est afectando tambin el derecho de los

administrados a obtener la oportuna resolucin de los recursos que

interponen y, por ende, su derecho a la justicia y a un debido

proceso. Puesto que el Ministerio est en la obligacin de

garantizar el debido respecto de los derechos fundamentales de los

administrados (derecho que se desprende, entre otros, de la

resolucin N. 2360-96 de las 10:09 hrs. del 17 de mayo de 1996),

se sigue necesariamente que debe ejecutar las acciones necesarias

para que esos derechos puedan ser concretizados, lo que significa




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en el caso concreto, la posibilidad de que el Tribunal

Administrativo de Transporte acte su competencia en trminos

razonables.

CONCLUSIN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuradura General

de la Repblica, que:

a) La personalidad jurdica, ya sea plena o instrumental debe ser

atribuida por la ley.

b) La desconcentracin de competencias tcnicas an en grado

mximo se realiza en el seno de una determinada organizacin; por

consiguiente, el rgano desconcentrado contina integrado dentro

de la organizacin a la cual pertenece. Este es el caso del

Tribunal Administrativo del Transporte, a quien el legislador no

le atribuy personalidad jurdica plena ni instrumental.

c) En efecto, del articulado de la Ley no se desprende que el

Tribunal sea titular de una personalidad jurdica instrumental,

que ample su esfera jurdica y permita imputarle determinados

actos con independencia del Estado.

d) En el mismo sentido, la Ley no permite considerar que el

Tribunal es titular de un presupuesto propio, separado de la Ley

de Presupuesto Ordinario y Extraordinario del Estado. La

"independencia" financiera del Tribunal debe ser entendida en

sentido restrictivo, conforme la naturaleza del rgano y los




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principios constitucionales que rigen la materia.

e) Lo anterior es consecuencia de que la creacin del Tribunal no

tiene como objeto permitir una gestin financiera autnoma, sino

la especializacin de este rgano colegiado en la resolucin de

los recursos que se interpongan contra actos del Consejo de

Transporte Pblico y en el otorgamiento de las indemnizaciones por

daos provocados por actos ilegales en materia de transporte

pblico.

f) La regulacin del porcentaje o, en su caso, del sistema de

distribucin del producto de los cnones entre el Consejo de

Transporte Pblico y el Tribunal Administrativo de Transporte

Pblico puede ser establecida, dentro del marco de la ley, por el

reglamento ejecutivo. El cual debe ser emitido por el Poder

Ejecutivo.

[PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA DE COSTA RICA]7

La Ley no slo no hace referencia a la naturaleza de entidad

descentralizada, sino que tampoco atribuye personalidad jurdica a

la Comisin. Uno de los caracteres propios de los entes pblicos

es la personalidad jurdica. En efecto, una determinadaorganizacin no puede ser catalogada como ente si el ordenamiento

no le ha atribuido personalidad jurdica. Una organizacin que

carezca de personalidad es un rgano y como tal forma parte de

otra organizacin mayor. Esa personalidad entraa, entonces, un

rgimen jurdico particular y es por ello que su otorgamiento debe

ser dispuesto por ley.




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La personalidad jurdica determina que la organizacin sea un

centro de accin distinto del Estado. En efecto, el otorgamiento

de la personalidad jurdica coloca al organismo en una posicin

jurdica diferente, por cuanto la personalidad atribuye al ente

una serie de derechos y de deberes en forma independiente y lo

crea como un centro autnomo de derechos y deberes. Los entes, en

razn de su personalidad, no estn sometidos a una relacin de

jerarqua o de sumisin orgnica, sino a una relacin de tutela,

de confianza incompatible con la dependencia jerrquica. Es la

personalidad jurdica lo que permite, normalmente, que el ente no

se integre a la organizacin ministerial y posea, al contrario,

autonoma orgnica. Adems, por su personalidad, el ente goza de

un patrimonio propio, independientemente de cmo ste se

constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio implica

una autonoma patrimonial y, por ende, la autonoma de gestin.

Esa autonoma no es sino un corolario de la autonoma

administrativa que posee el ente y que es de principio. Conforme

con esa autonoma patrimonial, el ente podr realizar todos los

actos y contratos necesarios que impliquen gestin de dicho

patrimonio.

En el mbito del Derecho Pblico la personalidad es un

factor de la existencia del ente pblico. Factor que debe ser

consecuencia de la Ley. En efecto, el artculo 15 del Cdigo Civil

expresamente seala que la existencia de las personas jurdicas

proviene de la ley o del convenio conforme a la ley. De all que

al crear el legislador los organismos de servicio nacional

(artculo 121, inciso 20 de la Carta Poltica) debera otorgar la

personalidad jurdica, mxime cuando su finalidad es crear un ente

descentralizado.




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La Procuradura ha sido del criterio que el otorgamiento de

personalidad jurdica debe derivar expresamente de la Ley. En

ausencia de una norma que atribuya personalidad jurdica al

Consejo estima la Procuradura que no puede considerarse que ste

constituya un ente descentralizado. Se trata de un rgano del

Poder Ejecutivo.

El criterio del origen legal de la personalidad se aplica

tanto para la personalidad plena como para la personalidad

instrumental o presupuestaria (dictamen N C-076-99 21 de abril de

1999). De ese hecho cuando la Procuradura ha concluido que un

ente tiene personalidad instrumental es porque la ley expresamente

as lo indica. Tal es el caso del Consejo de Transporte Pblico

(C-037-2000 de 25 de febrero de 2000). El calificativo de

personalidad presupuestaria se ha utilizado para referirse a los

supuestos en que la ley califica a la organizacin como persona,

manteniendo su integracin a la Administracin estatal (tal es el

caso, por ejemplo, del Consejo de Seguridad Vial (dictamen N C-087-88 de 25 de mayo de 1988), el Consejo Tcnico de Aviacin,

etc, o bien, para referirse a un supuesto en que el legislador no

habl de personalidad pero s especific que el rgano contara

con un presupuesto propio que sera aprobado por la Contralora

General de la Repblica. Este fue el caso en su momento de la

Direccin General de Educacin Fsica y Deportes, por cuanto el

artculo 16, inciso c) de la Ley que la creaba dispona que el

presupuesto de la Direccin sera elaborado por el Consejo

Nacional de Deportes y sometido a aprobacin de la Contralora

General de la Repblica, por lo cual la Direccin poda tener un

presupuesto separado del Presupuesto del Estado, an cuando el

legislador no la hubiera calificado de persona jurdica

instrumental, concepto que no haba sido acuado a la poca de

creacin (cfr. Dictamen N C-075-98 de 23 de abril de 1998).




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Lo anterior es importante porque podra argumentarse que

la calidad de entidad descentralizada deriva de la titularidad de

un patrimonio propio e incluso de un presupuesto separado del

Presupuesto de la Repblica. En cuanto al patrimonio, la Ley

dispone que est integrado por las subvenciones que el Consejo

reciba, las contribuciones de las instituciones autnomas, por

fondos provenientes de crditos, la subvencin municipal en los

cantones en que funcionen escuelas de enseanza especial y

rehabilitacin fsica, legados, donaciones (artculo 9 de la Ley).

PERSONALIDADA JURDICA INTRUMENTAL

PERSONALIDAD JURDICA INTRUMENTAL

Dictamen : 432 del 15/12/2005

En el sentido a que se alude en el prrafo anterior in fine,

destacamos la sentencia N 3629-2005 de las catorce horas

cincuenta y ocho minutos del cinco de abril del dos mil cinco, en

la que se hace un repaso de la posicin asumida por la Sala

Constitucional sobre el tema que nos ocupa, sin mencionar nada

acerca de la incapacidad procesal:

b- La personalidad jurdica instrumental. Ahora bien, la Sala ha

sostenido el criterio de que no resulta inconstitucional la

dotacin de personalidad jurdica instrumental a un rgano




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desconcentrado, como un modelo de organizacin administrativa, a

efecto de lograr una mayor eficiencia en el aparato estatal. Ha

sido considerada como una personificacin presupuestaria, que le

confiere la potestad a un rgano desconcentrado personalidad para

administrar sus recursos con independencia del Ente pblico al que

pertenece, aunque est subordinado en todos los dems aspectos que

son propios de la funcin desconcentrada. Se trata de una dotacin

de mecanismos e instrumentos jurdicos estrictamente necesarios

para que el rgano pueda cumplir los cometidos y funciones

pblicas delegadas en virtud de ley, todo lo cual, resulta no slo

adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios

fundamentales de la gestin pblica, la eficiencia y adaptabilidad

al cambio. De tal suerte, que esa capacidad instrumental est

sujeta a los trminos y condiciones previstos en la ley de su

creacin, y en cuanto resulten estrictamente indispensables para

el cumplimiento de la funcin pblica delegada; de manera que, si

la ley omite la competencia, deben presumirse como propias y

reservadas del superior. As, podr contratar personal, bienes y

servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la

funcin pblica que le fue delegada, nicamente en el entendido deque la ley le faculte expresamente para ello. Por otro lado, son

vinculantes y aplicables a este tipo de rganos todas las normas y

principios constitucionales de control y fiscalizacin de la

Hacienda Pblica, sea, los que rigen la contratacin

administrativa, y los del Derecho Presupuestario. En todo lo

dems, estn sometidos a los sistemas de control propio de la

actividad de las instituciones pblicas.

V- De la norma impugnada. El accionante estima que las potestades

del Consejo Tcnico de Aviacin Civil de administrar fondos as

como de contratar otorgadas en el artculo 2 de la Ley No. 5150

del 14 de mayo de 1973, transgreden la Constitucin Poltica y son

contrarias a la jurisprudencia de este Tribunal segn sentencias




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6240-93 y 3513-94. No obstante, desatiende como ya se indic, que

la Sala posteriormente en la sentencia No. 11.657-2001 de las

catorce horas cuarenta y tres minutos del catorce de noviembre del

dos mil uno, se pronunci respecto a la naturaleza jurdica de

este rgano y sobre su personalidad presupuestaria, determinando

la constitucionalidad del mismo. Como bien indica la Procuradura

General de la Repblica, en esta ltima sentencia l a Sala unific

su posicin, aceptando la constitucionalidad de una personalidad

jurdica instrumental con manifestacin en el mbito

presupuestario y contractual:

...Los principios constitucionales de Caja nica (segn el cual

todos los ingresos a favor del Estado central deben entrar y salir

por la Tesorera Nacional) y de universalidad presupuestaria (el

Presupuesto de la Repblica deber contener la previsin de todos

los ingresos y la autorizacin de todos los gastos del Estado

central durante el ejercicio econmico correspondiente),

consagrados positivamente en los artculos 185 y 176

constitucionales, respectivamente, determinan garantas para el

sano manejo de los fondos pblicos, posibilitando un mayor controlacerca del manejo de tales recursos. No obstante lo anterior, en

el Derecho Pblico costarricense existen varios ejemplos de la

figura denominada "personificaciones presupuestarias", segn las

cuales en algunos casos el legislador opta por dar a ciertos

rganos desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios

recursos fuera del Presupuesto del Estado central, al dotarlos de

"personalidad jurdica instrumental".

Esta prctica ha sido analizada por esta Sala al menos en dos

ocasiones, la primera de ellas en la sentencia nmero 06240-93 de

las catorce horas del diecisis de noviembre de mil novecientos

noventa y tres, en la cual se consider que:

"...En este sentido, es necesario sealar que, con la creacin de

la Direccin General, se pretende configurar una institucin con




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el rgimen jurdico propio de un ente descentralizado -con

capacidad contractual, autonoma financiera y presupuestaria,

patrimonio propio, etc.-; bajo la cobertura de un rgano

desconcentrado, que por su naturaleza no podra contar, a lo sumo,

ms que con una personalidad jurdica meramente instrumental. No

es posib

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