160 Thwaites Rey

7/31/2019 160 Thwaites Rey

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http://www.iade.org.ar - Revista Realidad Econmica Buenos Aires (Argentina)Revista Realidad Econmica Nmero 160 -16 noviembre al 15 febrero de 1999 pp.76-109

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artculo ir a pgina principalIADEEs t a d o y s o c ie d a d

Aj u s t e e s t r u c t u r a l y r e fo r m a d e l e s t a d o e n la Ar g e n t in ad e lo s ' 9 0 *

Ma b e l Th w a it e s R e y * *

El ajuste neoliberal llevado a cabo en la Argentina de la ltima dcada involucra una serie de procesosque han producido una transformacin sustancial de la relacin estado-sociedad vigente en el pasdurante medio siglo y un cambio profundo en la correlacin de fuerzas sociales desfavorable a lossectores populares. Cuando este proceso comenz se abrieron muchos interrogantes acerca de susconsecuencias y aunque sus implicancias profundas todava no finalizaron, es posible sealar algunosefectos en la estructura social que han dejado las polticas impuestas. En conjunto, puede decirse que noslo cambiaron las fronteras del estado en relacin con la sociedad -quin ejecuta cada tarea-, sino lasposibilidades mismas de las distintas clases y grupos de la sociedad de hacer ingresar a la agendapblica sus propias demandas.

I. Argentina en la senda del ajuste neoliberal

El ajuste estructural de inspiracin neoliberal llevado a cabo en la Argentina por el gobierno justicialista apartir de mediados de 1989 consiste, en realidad, en una serie de procesos que han producido unatransformacin sustancial de la relacin estado-sociedad vigente en el pas durante medio siglo y uncambio profundo en la correlacin de fuerzas sociales desfavorable a los sectores populares. Lo que seha dado en llamar "Reforma del Estado" tiene en la poltica de privatizaciones una de sus partessustantivas, pero no se resume en ella, porque tambin forman parte de esta transformacin otrasfacetas que, aunque estrechamente relacionadas por ser partes de un nico proceso, son diferentes.Estas facetas comprenden lo relativo a la reorganizacin y el ajuste de las administraciones centrales yprovinciales, lo atinente a la reestructuracin de las relaciones capital-trabajo -que tiene en la"flexibilizacin laboral" un nudo central-, los avances desreguladores y la apertura al mercado mundial, lorelativo al sistema previsional y a la estructura tributaria y, como uno de sus rasgos ms sustantivos, lasubordinacin de la moneda nacional -el peso- al dlar, a partir de la "ley de convertibilidad".

Este esquema antinflacionario de estabilizacin de precios le puso el cors ms importante a laautonoma monetaria del estado y es el que plantea uno de los mayores dilemas a la hora de disearpolticas econmicas de alternativa y superadoras del diagnstico neoliberal hegemnico.

Puede afirmarse que la actual poltica, en su conjunto, es la culminacin de tendencias estructuralesgestadas desde mediados de la dcada de los '70 en tensin con las crisis y mutaciones de la economamundial, e importa una verdadera estrategia poltico-econmica que resita las bases de la dominacinsocial, define nuevas formas de legitimacin-deslegitimacin estatal, implica un cambio profundo de lasfronteras entre el estado y la sociedad y de los vnculos entre los distintos grupos, clases y actores

sociales que se haban configurado durante largas dcadas en la Argentina. Tambin implica un cambiocualitativo en la relacin del estado nacional vis vis el mercado mundial, que obliga a una redefinicinde los trminos tradicionales de los conceptos de soberana y autonoma estatal. Porque el avance delproceso de mundializacin capitalista conocido como "globalizacin" ha cambiado los escenariosmateriales y simblicos sobre los que se construyeron las relaciones entre los estados y al interior de


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ellos en la etapa que sigui a la segunda guerra mundial. La crisis del modelo de estado benefactor y elauge de la lectura -y el recetario- neoliberal se esparcieron por el mundo junto con una visinhegemnica que sirvi para acotar sustancialmente los mrgenes de eleccin y decisin autnoma.

Esta mutacin cualitativa en la economa mundial implica que, aunque la mayor parte de la actividadeconmica sigue teniendo carcter nacional o local, el ncleo bsico, el que marca los ritmos yorientaciones de inversin e influye sobre los mercados, es global. Esto quiere decir que tiene lacapacidad de funcionar como una unidad en un mbito que abarca todo el planeta, a travs de sistemasde informacin y redes de transporte informatizados. Decimos que el cambio es cualitativo, porque si bien

la economa capitalista desde sus orgenes es un sistema global y la referencia al mercado mundial hasignado el funcionamiento de las economas nacionales desde un principio, la forma en que ese mercadomundial influye en el decurso cotidiano de cada estado nacional hoy resulta mucho ms significativa. Laglobalizacin de los mercados financieros, facilitada por la tecnologa de las comunicaciones, permiteescindir hasta lmites insospechados al capitalista como agente econmico territorialmente situado, delcapital como fuerza monetaria que circula velozmente y sin restricciones. As, el horizonte de inversionespara los dueos del capital ya no tiene las mismas fronteras precisas de antao y puede mudarse con lavelocidad que permiten las teclas de una computadora. Esta volatilidad del capital es uno de los aspectosque le plantea ms problemas a los estados nacionales, que se ven compelidos a capturar una porcindel capital que circula para hacerlo productivo y, con ello, reproducir el orden social al interior de suespacio territorial. Pero los estados, como la actual crisis mundial lo est testificando, suelen resultarimpotentes para controlar los flujos financieros y monetarios que determinan sus economas, as comolos flujos de informacin meditica, y de ah la crisis de su propio papel institucional y el debate en tornoa qu funciones le caben -o conserva- al estado nacional en un mundo globalizado. Ms an, el papelque juegan organismos financieros internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el BancoMundial en la definicin de las polticas econmicas y sociales de los pases endeudados poneseriamente en cuestin la capacidad de los estados para disear estrategias autnomas. Claro que estaimpotencia tambin suele servir de excusa para imponer polticas especficas que no son, ni muchomenos, inexorables como se las presenta, sino que expresan las relaciones de fuerzas que se dan en elseno de la sociedad. Quines ganan y quines pierden con cada decisin no es el resultado de unasuerte de devenir "natural" de determinaciones "econmicas", sino la expresin compleja de relacionesde poder.

Puede decirse que la deslegitimacin explcita de la intervencin estatal, caracterstica del discurso y laprctica dominantes en la Argentina de los '90, no puede ser atribuida, exclusivamente, a la voluntadpoltica de un jefe de estado o de un gobierno, ms all de la innegable responsabilidad que a stos lescompeta por las opciones y lineamientos impulsados, sino que remite a significativas modificaciones en lalgica de funcionamiento de "lo pblico" que se vinieron gestando durante varios lustros, al comps-desacompasado- de los cambios en el escenario mundial. En efecto, el tema del papel del estado y lasprivatizaciones comienza a aparecer en el discurso pblico luego de 1976, en virtud de los alineamientosideolgicos de la conduccin econmica de la dictadura militar, a la par que como resultado de lastransformaciones estructurales operadas y a operarse a lo largo del gobierno dictatorial (Thwaites Rey yLpez, 1990a y 1990b, Schvarzer, 1983)1.

No obstante, es recin a partir de la verificacin de la quiebra definitiva del modelo sustitutivo deimportaciones y de la crisis de la deuda externa latinoamericana de 1982 -con las consecuencias que su"resolucin" parcial trajo-, y ms precisamente bajo el gobierno democrtico del Dr. Ral Alfonsn, que seinicia un proceso en el que la reduccin del tamao y la transformacin de las funciones del estadocobran singular significacin y aparecen en la agenda pblica como "La cuestin socialmenteproblematizada" por excelencia. Este proceso culmina con la denominada "Reforma del Estado"-legislacin mediante- emprendida por el actual gobierno del presidente Carlos Menem, que llevaadelante el ms audaz y radicalizado proceso de ajuste del aparato estatal jams conocido en laArgentina: en pocos aos se privatizaron la empresa de aeronavegacin, los telfonos, mil kilmetros dela red vial, la generacin y distribucin de electricidad, la distribucin y el transporte del gas, la red dedistribucin de agua y sistema cloacal, cuatro empresas petroqumicas, las principales lneas y ramalesferroviarios de pasajeros y de cargas, tres elevadores terminales de puertos, dos aceras, tres fbricas

militares, una empresa carboqumica, el mercado de hacienda, dos canales de televisin, un hipdromo yun hotel; se concesionaron cincuenta y nueve reas marginales de la Secretara de Combustibles y secelebraron contratos de explotacin en 8 reas centrales, amn de la trascendente privatizacin parcialde la mayor petrolera estatal (YPF). A ello se le agregan las recientes y muy polmicas privatizacionesdel Correo argentino y de la red de aeropuertos de todo el pas, mientras estn pendientes las ventas de


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la central hidroelctrica binacional Yacyret y de las centrales nucleares.

En tanto el capitalismo es un modo especfico de organizacin social de la produccin y reproduccinmaterial, que tiene requisitos histricos y formas de desarrollo definidos, el estado tiene un papel esencialen garantizarlos, por lo que su estructura institucional y sus modos de intervencin se transforman amedida que cambian las formas de acumulacin de capital. Pero no se trata de una reproduccineconmica en sentido restringido, sino que involucra el conjunto de la vida social. En tal sentido, puedeinterpretarse que el proceso de reforma estatal encarado en la Argentina se ha orientado a tornarfuncionales las estructuras estatales para las nuevas formas de acumulacin exigidas por la

reestructuracin del capital global, en el contexto de una correlacin de fuerzas claramente desfavorablea las clases subalternas. El viejo andamiaje, asociado a un modelo de acumulacin en estado de crisisterminal, ya no era funcional a los requerimientos de valorizacin y circulacin capitalista prevalecientes.De ah que apareciera como necesaria para el capital, en beneficio de sus intereses estratgicos, unatransformacin profunda de las mltiples redes que atan la relacin estado/sociedad en la que seimbrican asimtricamente las distintas clases y sectores sociales. (Thwaites Rey, 1994). Asimismo, otrocomponente central para entender esta transformacin es el peso que haba adquirido la deuda externa,convirtindose en un condicionante insoslayable a la hora de definir estrategias econmicas.

La instalacin del mercado como el asignador principal de recursos, en detrimento de la definicinestatal, apareci como el mecanismo ms genuino y legitimador de una suerte de "vuelta a la sociedad"frente a la voracidad de un estado elefantisico y depredador. Sin embargo, la centralidad del mercadono equivale el predominio de la sociedad civil entendida como un todo homogneo, sino la preeminenciade ciertos grupos en el interior de aqulla. La restriccin de la accin estatal supone la reduccin de otrosgrupos y actores sociales para hacer valer sus intereses por fuera de la relacin de fuerzas estrictamenteeconmicas impuestas por el mercado. De donde se sigue que "naturalizar" la economa y reificar almercado es un operativo fuertemente ideolgico y poltico, aunque pretenda lo contrario como recursofetichizador.

Al comenzar, hace casi una dcada, este proceso de transformacin se abrieron varios interrogantesacerca de sus consecuencias. Hoy se pueden sealar algunos efectos en la estructura social que handejado las polticas impuestas sin que, sin embargo, pueda darse acabada cuenta de los impactoseconmicos, sociales, polticos, ideolgicos y culturales que tendrn en el mediano y el largo plazo.

Como en todo proceso en marcha, las tendencias y contratendencias, las luchas, las presiones e,incluso, el azar y las circunstancias no controladas suelen obturar la posibilidad de dimensionar elconjunto. Adems, a ello se le agrega la dificultad para obtener datos fehacientes y confiables quepermitan medir con cierto grado de rigor tales impactos. No obstante, pueden perfilarse algunas lneascuya elucidacin, eso s, resulta relevante -e imprescindible- para el diseo de estrategias polticas. Parapensar en transformar una realidad existente es necesario identificar sus nudos principales, el ncleo desus contradicciones, sus fortalezas y debilidades. Slo desde all podr intentarse una respuesta queresulte medianamente exitosa, o al menos validable.

En primer lugar, cabe destacar que la transformacin en la materialidad del estado, es decir, en susaparatos y funciones, es a la vez efecto y causa de los profundos cambios operados en la sociedad civil.Porque la reapropiacin por parte del "mercado" de tareas realizadas por el estado supone unreacomodamiento de las relaciones de fuerzas sociales de importante magnitud. Hacia "atrs", significala consagracin de un determinado nivel de las relaciones de fuerzas dado -lo que permite imponer ciertaredefinicin y no otra- y hacia "adelante", porque los cambios operados, a su vez, inciden en su devenir alprefigurar nuevas correlaciones de poder. As, no slo cambian las fronteras del estado en relacin con lasociedad, lo que equivaldra a decir que cambian los ejecutores de determinadas tareas, sino lasposibilidades mismas de las distintas clases y grupos de la sociedad de imponer como cuestiones de laagenda pblica determinados problemas sociales.

II- Algunos impactos de la poltica de reforma del estado y privatizaciones

Los manuales y la realidad

Las recomendaciones sobre privatizaciones y reforma estructural del estado que empezaron a difundirseen los aos ochenta partan de la premisa, en parte ideolgica, en parte pragmtica, del agotamiento delmodelo de intervencin estatal, por lo que la "vuelta al mercado" y el achicamiento del aparato estatal y eltraspaso de bienes y servicios a manos privadas se consideraba un instrumento fundamental para ganar


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en eficiencia y optimizar recursos. De ah que los "manuales privatizadores" establecieran criteriostendientes a que el traspaso de bienes a los privados redundara en un mejor resultado en trminos decalidad y costo de los bienes y servicios.

Ms all de lo cuestionable de tales criterios neoliberales, es interesante constatar que quienes adujeronestar de acuerdo con ellos no pudieron siquiera cumplirlos mnimamente. El ejemplo de la Argentina, eneste sentido, es paradigmtico. Aqu, y a despecho de cualquier retrica justificatoria, la decisin deprivatizar y de eliminar personal del sector pblico estuvo impulsada por la necesidad de reducir el dficitfiscal y hacer frente al endeudamiento externo e interno. No obstante que ste fue el objetivo liminar del

proceso privatizador, en un principio no fue tan claramente reconocido, cuando la justificacin de laprivatizacin se debi basar sobre los criterios de obtencin de eficiencia propios de los "manuales". Enrigor, esta justificacin tena el sentido de tornar polticamente viables los traspasos. Luego, con el correrdel tiempo, privilegiar el pago de deuda y el cierre de las cuentas pblicas se convirti en parte deldiscurso explcito, abandonndose casi toda referencia al objetivo de mejorar los servicios que, bueno esdecirlo, fue considerado un beneficio adicional que vendra como consecuencia necesaria de lasreformas pro-mercado y la gestin privada.

Por eso el objetivo de generar el supervit pactado con el FMI pugna siempre por subordinar a cualquierotro y la urgencia fiscal y la necesidad de pagar la deuda externa siguen en el primer plano comoobjetivos rectores de la poltica. En ese afn de obtener recursos que caracteriza al proceso privatizadorargentino, el estado transfiri hasta sus espacios de apropiacin de renta, como es el caso del petrleo, yprivatiz YPF. Esto no ha ocurrido en pases como Chile, que retuvo el cobre en manos estatales, oMxico y el Brasil, que an manejan la parte sustantiva del negocio petrolero2.

Es indudable que todo el proceso privatizador analizado, con sus diferentes etapas, est animado por un"ethos" que lo define y singulariza de otras experiencias mundiales, relativizando en cierto modo losparmetros tericos universalizados que se utilizan para evaluar los procesos concretos. Sin embargo, yen tanto que precisamente muchos de esos principios tericos fueron invocados para legitimar latransformacin encarada, vale la pena tenerlos en cuenta y confrontarlos con la realidad.

El objetivo de obtener recursos inmediatos para el fisco, achicar el dficit fiscal y afrontar la deudaexterna, gener varias cuestiones a lo largo de todo el proceso reformador-privatizador. Por una parte, la

inmediatez hizo que se dejaran de lado casi todas las recomendaciones de los "manuales". La primera, lade empezar por aquelllas industrias que, potencialmente, estaban en condiciones de operar en entornoscompetitivos, preparando el terreno y la experiencia necesarios para encarar privatizaciones mscomplejas -como son las de servicios monoplicos-. En cambio, en la Argentina se opt por empezar porlos servicios pblicos. La segunda, la de sanear y reestructurar las empresas antes de la venta, comoforma de maximizar su precio (tanto en efectivo como en bonos de deuda). Contrariamente, se las dejcaer a lmites extremos, en parte por carencia de recursos pblicos y en parte como estrategia deviabilizacin de la opcin privatizadora, tanto hacia la sociedad en general como para minar la voluntadde los propios empleados pblicos que se oponan a ella.

Asimismo, para mejorar las posibilidades de obtener mayores ingresos con las ventas, se conservaron

los privilegios monoplicos de la mayora de las empresas vendidas y se otorg una serie de condicionesventajosas para los adjudicatarios. Al reducir de esta manera el riesgo sectorial y garantizar a losinversores un horizonte previsible y tranquilo para la amortizacin del capital, se apunt a obtenermejores precios, lo que no slo se verific en la primera oleada de privatizaciones, sino que inclusoalcanz a las siguientes. De este modo, se sacrific deliberadamente el objetivo declamado de privilegiarlos intereses de los usuarios, en pos de asegurar mejores condiciones de venta. En esta eleccin sereconoce el "fundamentalismo de mercado" de las autoridades econmicas y tambin sostenido, conmayor o menor convencimiento, por un espectro amplio de polticos3. Este credo neoliberal tiene comopremisa bsica que, cuantos menores regulaciones y controles, la economa funciona mejor, se logra unadistribucin de premios y castigos ms justa y se aumenta la eficiencia asignativa de recursos, por lo queel estado debe limitar su intervencin a la mnima expresin de fijar unas pocas reglas bien claras yestables.

El fortalecimiento de los sectores clave como seguridad, salud y educacin, que sobrevendra a laretirada del estado de las reas productivas, fue una de las razones principales esgrimidas para justificarlas privatizaciones. Sin embargo, la crisis profunda que padecen estas reas es una muestra clara delincumplimiento de las promesas justificatorias. La educacin pblica, a partir de la Ley Federal de


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Educacin de 1993, fue masivamente transferida a las provincias, que debieron hacerse cargo desolventarla sin contar con los recursos suficientes para afrontar mnimamente no ya las exigencias demodernizacin pedaggica proyectada, sino los aspectos ms elementales para el funcionamientoescolar. La exigidad de los salarios docentes expresa, sin dudas, la indiferencia oficial frente al deteriorode uno de los sectores clave para el desarrollo: la educacin. La magnitud que ha adquirido la protestaque iniciaron los docentes de todo el pas en abril de 1997 revela la importancia que la sociedad estasignando a esta actividad4. Sin embargo, la indefinicin en torno del financiamiento educativo expresaclaramente la falta de voluntad poltica para resolver este tema central.

Dficit fiscal, deuda externa y gasto pblicoUna primera cuestin que aparece es la relativa al efecto fiscal que produjeron las privatizaciones. En talsentido, es indudable que el fisco dej de destinar recursos a sostener los dficit de las empresas, ascomo que se libr de la obligacin principal de encarar inversiones de las que era socialmenteresponsable. Por otra parte, a cambio de los activos fsicos y, fundamentalmente, del derecho a operaren condiciones monoplicas y/o en mercados protegidos, el estado obtuvo divisas en efectivo, ttulos dela deuda pblica -con el consecuente ahorro de intereses- e ingresos tributarios procedentes de lasempresas privatizadas.

En cuanto a lo obtenido en efectivo, como no fue a una cuenta especial claramente identificable -comotambin recomiendan todos los "manuales"- no se pudo establecer su destino ni verificar que, como se

prometi al comienzo del proceso, se hubieran utilizado para fines sociales previamente establecidos,tales como la mejora de la salud y la educacin y, fundamentalmente, de las retribuciones a los jubilados.En cambio, el dinero en efectivo fue a parar a rentas generales, por lo que es difcil establecer su destinoconcreto, aunque es verosmil que se utiliz para gastos corrientes, ayudando a equilibrar el dficitpresupuestario, y para el pago de intereses de la deuda. Esto, sin dudas, constituye unadescapitalizacin importante para el estado no aconsejada por ningn "manual privatizador".

Como afirma Basualdo "a pesar de la subvaluacin de los activos estatales, los ingresos provenientes delas privatizaciones son un elemento clave para modificar la situacin de las finanzas pblicas a partir de1990 (...) Desde el cuarto trimestre de 1991 las privatizaciones tienen una incidencia que si bien oscilaentre el 16% y el 64% del resultado total trimestral, representa el 35% del resultado total promedio

obtenido entre el cuarto trimestre de 1991 y el tercero de 1993". (Basualdo, 1994, p. 42)Segn buena parte de los analistas, el aporte positivo del programa de privatizaciones a las finanzas delestado hubiera tenido sentido de haberse articulado con una poltica de financiamiento que, luego de unperodo de transicin, pudiera por s misma obtener un resultado positivo suficiente como para enfrentarlos compromisos del sector pblico. Por lo contrario, desde el punto de vista fiscal las privatizacionesresultaron -y siguen siendo- slo un paliativo en el corto plazo, ya que no dieron lugar a un sistema definanciamiento pblico autosustentable en el tiempo5. Porque pese al total de cerca de U$S 15.000millones -en efectivo y en ttulos- que se calcula que se obtuvieron por privatizaciones, a 1997 seestimaba que el patrimonio del sector pblico haba bajado en unos U$S 54.000 millones durante lavigencia del plan de Convertibilidad.

Es relevante tomar en cuenta que esta reduccin de la deuda externa fue superada por el nuevoendeudamiento que se concret durante el perodo de las privatizaciones. Datos oficiales muestran quela deuda pblica en dlares pas de U$S 56.708 millones en 1990 a U$S 74.215 millones en marzo de1995 (Marc del Pont, 1995) y hacia mediados de 1997 ya llegaba a los U$S 96.731 millones. El 90% deesa deuda es en moneda extranjera, correspondiendo el 61,8% a ttulos pblicos (Bradys, Eurobonos,Bonex, Bocon y otros), el 16,8% a endeudamiento con organismos multilaterales y el 9,6% con gobiernosy acreedores oficiales6*.

Aparte de la venta de activos pblicos, en 1992 la Argentina ingres al Plan Brady, que a juicio delgobierno constitua el mecanismo ms apropiado para superar la carga de la deuda. Esta decisinestratgica de ingresar al Brady tuvo importantes consecuencias econmicas de largo plazo, debido tanto

a las condiciones aceptadas en trminos de supervit fiscal comprometido, como a los cambios operadosen la estructura de la deuda segn el tipo de acreedor. La deuda con la banca comercial (unos U$S20.000 millones) qued renegociada a 30 aos y respaldada por las garantas del Brady, pero comocontrapartida el estado debe abonar sin atrasos los correspondientes intereses anuales y sin contar conactivos pblicos como respaldo ltimo del endeudamiento. (Marco del Pont, 1995)


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Como es evidente, el Brady no ha resuelto la cuestin de fondo, ya que fue diseado para solucionar elproblema de los acreedores y no para mejorarles la vida a los deudores. De hecho, con este plan ladeuda slo se redujo en U$S .300 millones, una cifra poco significativa si se la compara con el montototal que actualmente tiene. No obstante, es de destacar el valor poltico de las privatizaciones y delingreso al plan Brady en trminos de la comunidad econmica internacional. Porque el ingreso al Bradyabri la posibilidad de resultar "confiables" para el mundo y recibir nuevos crditos. Claro que hasta estaventaja se opaca al comprobar la volatilidad del movimiento de capitales del mundo actual y la magnituddel nuevo endeudamiento argentino.

Hay varios componentes que explican el crecimiento de la deuda: por una parte, la consolidacin detodas las deudas que tena el estado. La documentacin de deuda flotante que se transform en fija, conproveedores del estado y con los jubilados, implic un aumento significativo de las cifras. Entre 1992 y1994 el estado emiti nuevos bonos de deuda que reconocan crditos a diversos acreedores y todo elpaquete se unific como deuda pblica, sin discriminar entre interna y externa. Pero tambin se explicaeste crecimiento por el aumento del gasto pblico frente al retraso en la recaudacin impositiva y,consecuentemente, del dficit fiscal que continu exigiendo mas endeudamiento para hacer frente aviejos y nuevos compromisos.

En cuanto a la transferencia de los pasivos a los privados, que es otra forma en que la privatizacinreduce la deuda externa, nicamente formaron parte de las privatizaciones del servicio elctrico y ladistribucin de gas, los cuales ascienden, en conjunto, a U$S1.571 millones. El resto de la deuda encabeza de las empresas qued a cargo del estado nacional, que debe hacerse cargo de ella conrecursos genuinos. Esto abre un serio interrogante respecto de la magnitud y al destino de la deuda notransferida a compradores privados, que hasta mediados de 1993 (incluida YPF) ascenda a U$S 20 milmillones a cargo del Tesoro Nacional. (Basualdo, 1994)Por otra parte, tambin cambi significativamente la composicin de la deuda externa entre la pblica y laprivada. Esta ltima aument como consecuencia de que las empresas, mayoritariamente, tomaronprstamos del exterior para comprar los activos pblicos. As, los niveles de endeudamiento de losgrandes grupos de origen local y el grado de participacin que tuvieron en el conjunto de lasprivatizaciones muestran que su capacidad de compra no se bas sobre la inversin de recursos propiosya acumulados, sino en la toma de crditos en el mercado internacional, posible por el volumen e

importancia de sus activos. De este modo, los consorcios adjudicatarios de empresas privatizadas se hanconvertido en los conductores del nuevo ciclo de endeudamiento y en los que determinan los cambios enlas formas de ste, al contraerlo tambin mediante la emisin de bonos y de obligaciones negociablesque se cotizan en bolsa.

La duda que surge al respecto radica en que, en la medida en que los que estn involucrados sonservicios pblicos, qu pasar si los privados no cumplen con sus compromisos. All, y pese a no sergarante directo, el estado argentino se ver ante el dilema de dejar caer la empresa y con ella losservicios, o asumir el costo econmico de asegurar su funcionamiento. Todo esto sin que el estado sehaya reservado ninguna facultad de fiscalizacin sobre un aspecto tan crucial como es el endeudamiento.

Por otra parte, como la mayora de los consorcios estn conformados por firmas y bancos extranjeros, aquienes se le devengan utilidades que se remiten al exterior, se incrementa de este modo la cargafinanciera del balance de pagos. Porque bueno es recordar que uno de los propsitos de los acreedoresexternos que participaron en las privatizaciones ha sido, precisamente, cobrar mejor y ms rpido,cambiando sus devaluados papeles por acciones en empresas rentables. As, sus intereses estndirigidos a apropiarse lo ms rpido posible de las utilidades generadas y la poltica del gobierno se haencaminado a facilitar tal apropiacin.

Prrafo aparte merece el tema del gasto pblico; uno de los principales problemas de todo el perodo essu inflexibilidad a la baja y la permanente evasin fiscal, lo que obliga a constantes ajustes y recortesindiscriminados y a sucesivas negociaciones con el Fondo Monetario Internacional, que suma exigenciasmacroeconmicas para acordar los prstamos imprescindibles para la continuidad del programa. El

principal componente del gasto pblico es el Sistema de Seguridad Social (SSS). As, en el perodo1991-1994, mientras el gasto del Sector Pblico Nacional -que comprende la Administracin Central, losOrganismos Descentralizados y las Empresas Pblicas- respecto del gasto total desciende del 27,6% en1991 al 21,7% en 1994, las erogaciones al SSS aumentan del 24,5% al 31,1% en el mismo perodo7. Deah que uno de los objetivos de la llamada "Segunda Reforma del Estado" negociada con el Fondo


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Monetario Internacional a partir de 1995, fuera la reduccin de estas erogaciones, as como elreordenamiento y recorte de gastos de las provincias -va privatizaciones y achicamiento de las plantasde personal estatal-. A partir de 1995, el agotamiento de las privatizaciones y el fin de la reactivacineconmica de la primera etapa de la Convertibilidad, a causa de la saturacin de la demanda, tienen unefecto muy fuerte en las cuentas pblicas, ya que la fuente principal de recaudacin est en losimpuestos al consumo. Esto obliga a impulsar nuevos ajustes de gastos en el sector pblico, nuevamenteanimados no por un proyecto racional de tornar eficiente las estructuras estatales sino por la lgicainmediatista de cerrar las cuentas fiscales.

En tal sentido, el acuerdo con el FMI de agosto de 1997, encaminado a destrabar las negociaciones porun crdito de facilidades extendidas por 1.000 millones de dlares -una suerte de "paraguas poltico" paralos ltimos dos aos del gobierno de Carlos Menem-, impuso nuevos recortes del gasto pblico y unfreno a la posibilidad de utilizacin con criterios de poltica electoralista de corto plazo los nuevos fondosa obtener -por ejemplo, con la venta del Banco Hipotecario Nacional-. El compromiso es que lasinversiones en infraestructura proyectadas slo puedan ejecutarse si se reducen otros gastos del estadoo se aumenta la recaudacin impositiva.

Privatizaciones y tarifas pblicas

Para analizar la cuestin de las tarifas8 es preciso tener en cuenta que, durante la gestin estatal de losservicios, las tarifas estaban sujetas a determinaciones polticas y poco tenan que ver con la estructura

de costos; principalmente, eran usadas como mecanismos de regulacin inflacionaria o de redistribucinde ingresos entre los sectores sociales. Por eso hay que destacar que se mantuvieron muy deprimidashasta el momento de la privatizacin, elevndose antes de entregar las empresas a los privados. Talesfueron los casos de las primeras privatizaciones: telfonos, transporte areo, rutas concesionadas yferrocarriles. La reaccin adversa que esto gener dio lugar a la modificacin de los contratos y de losmarcos regulatorios a pocos meses de haberse completado las transferencias y llev a sucesivasnegociaciones con las adjudicatarias para lograr reducir las tarifas, empresa que no fue muy exitosa parael gobierno, ya que a cambio de resignar la regla de indexacin prevista en los contratos originales, losprivados obtuvieron la eliminacin de impuestos y dolarizaron las tarifas. (Gerchunoff y Canovas, 1995)

En las privatizaciones posteriores, los ajustes tarifarios no tuvieron la misma magnitud, aunque tambin

se hicieron importantes incrementos. En tal sentido, el ministro Cavallo puso en marcha, a comienzos de1991, un proceso de ajuste tarifario que permiti colocar las tarifas pblicas, especialmente las de luz ygas, en niveles compatibles con los costos. As, los aumentos dispuestos ese ao y el siguienteredundaron en un incremento de las tarifas por encima de los ajustes inflacionarios. En el caso del gas,por ejemplo, entre marzo de 1991 y enero de 1993 -cuando se privatiz la empresa-, la tarifa promedio seincrement en un 29% (Azpiazu, 1998).

Resulta significativo que la fijacin inicial de tarifas haya resultado, comparativamente con el resto delmundo, muy alta, con el propsito de obtener mejores ofertas de los adjudicatarios que redundaran enmayores ingresos para el fisco. En los sectores elctrico y gasfero, el lmite ltimo estuvo dado por lanecesidad de no afectar excesivamente a los productores de bienes que utilizan con intensidad esasfuentes de energa. De cualquier modo, la incidencia de los costos de estos insumos en muchasindustrias devino uno de los puntos de discusin ms importantes desde fines de 1994. La tarifa queabonan los usuarios de ambos servicios, en forma simplificada, es el resultado de la suma del precio delgas o la electricidad negociados en el nivel mayorista y las tarifas, fijadas en dlares, por los servicios detransporte y distribucin establecidas por el ente regulador. Esta frmula general, sin embargo, seespecifica para cada uno de los tipos de usuario: industriales, comerciales y residenciales.

Mientras la desregulacin del sector de generacin implic la introduccin de la competencia entredistintos productores -por lo que el precio del insumo se fija de acuerdo con el esquema productivo delsector-, el sistema elegido para las tarifas de distribucin -donde no hay competencia- es similar al quese utiliza en Gran Bretaa. El mtodo regulatorio britnico "cap price" implica que se fijen preciosmximos por un perodo determinado, aplicados al servicio siguiendo una frmula relacionada con un

ndice de precios y un factor de productividad. Esto apunta al control por resultado, dejando que elincentivo de los operadores sea mejorar la eficiencia de modo tal de poder apropiarse de las utilidadesobtenidas por encima de las previstas por el regulador. En el largo plazo, los consumidores deberanbeneficiarse, ya que cuando se renegocia el precio tope, el regulador tiene una mejor idea de qu tipo derendimiento es razonable. Tericamente, el gobierno puede asegurar una ganancia en el corto plazo,


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acordando previamente que la mitad de todo nuevo beneficio sea trasladado a los consumidores, algoque en el caso argentino no se hizo9.

En cuanto al sector de aguas y servicios cloacales, a pesar de no fijarse un sistema de precio tope, seacord partir de la tarifa vigente al momento del traspaso, establecida en funcin de la superficie cubiertade los inmuebles y no de la cantidad de agua consumida, y a ir colocando paulatinamente medidores,empezando inmediatamente por los usos industriales y comerciales. Porque la intencin final declaradaes que los usuarios paguen por el agua que efectivamente consumen y no por la superficie que ocupansus inmuebles, para estimular el ahorro de agua en un pas donde quienes disponen de ella la utilizan

desmedidamente y faltan millones por abastecer. Sin embargo, tanto la actualizacin de la informacinrespecto de los metros cuadrados cubiertos -efectuada por relevamiento fotogrfico areo y luegoinspeccin domiciliaria-, como la aplicacin del cargo universal por conexin, determinaron un muy fuerteaumento en la tarifa para la mayor parte de los consumidores. Esto no parece un avance hacia el pagodel servicio segn lo consumido, sino que refuerza el criterio anterior de pago segn la capacidadcontributiva exhibida por los metros cuadrados de la propiedad.Por otra parte, an est en discusin la incorporacin de otros cargos, producto de una renegociacin deinversiones en infraestructura encabezada por la Secretara de Medio Ambiente de la Nacin -de la queel ETOSS estuvo excluido-, y de la actualizacin contractual por mayores costos. Con el agravante deque, a diferencia de la luz o el gas, no es posible regular su uso de acuerdo con las posibilidadeseconmicas o necesidades efectivas del consumidor.

En materia de telfonos, en el perodo comprendido entre agosto de 1989 -cuando se sanciona la ley deReforma del Estado y se decide la privatizacin de ENTEL- y noviembre de 1990 -cuando se produce eltraspaso- los telfonos sufrieron un incremento sustantivo, que signific una virtual transferencia derecursos desde los abonados hacia las empresas licenciatarias (Azpiazu, 1998). No obstante, desde1992, las dos empresas telefnicas privadas plantearon a la autoridades la necesidad de rebalancear lastarifas, algo que fue autorizado en 1997 por la Secretara de Comunicaciones. Esta autoriz a lasempresas a reestructurar el sistema tarifario, algo muy cuestionado por gran parte de los usuarios. Trasun debate de ms de dos aos y luego de dos audiencias pblicas donde se impugn severamente elcriterio de las privadas y se logr retrasar la decisin, el gobierno finalmente hizo suyo el reclamoempresario y por decreto aprob el nuevo cuadro de tarifas. Ello implic importantes aumentos en los yaonerosos precios de las comunicaciones urbanas, que representan la porcin ms relevante del trfico

comunicacional, con el argumento de permitir, mediante el mecanismo compensatorio llamado"rebalanceo", bajar los altsimos costos de las llamadas internacionales e interurbanas. El nuevoesquema perjudica sobre todo a las casas de familia y los pequeos comercios, que no tienen volmenessignificativos y constantes de llamadas a otras ciudades del interior o del exterior del pas, y se comenza aplicar parcialmente, pese a la batalla judicial entablada en torno a la validez del decreto que autoriz elaumento tarifario10. Finalmente, la disputa legal finaliz con la convalidacin de la Corte Suprema deJusticia de los ajustes decretados, dando lugar a una inmediata presin de las telefnicas sobre losdeudores que haban decidido no pagar hasta que se aclarara la situacin legal11.

Tambin las tarifas de ferrocarriles y subtes, as como los peajes en las rutas nacionales concesionadas,sufrieron aumentos considerables a costa de los usuarios y en beneficio de los concesionarios.

Por otra parte, es preciso subrayar que en todos los procesos de renegociacin contractual -aguas,ferrocarriles, rutas, gas- posprivatizacin, la constante es que las inversiones para mejorar la eficienciade los servicios saldrn de los bolsillos de los usuarios va aumento de tarifas, cobrado -en la mayora delos casos- con anterioridad a la ejecucin de las obras.

La cuestin de la regulacin

Otro aspecto significativo del proceso privatizador es que no se garantiz que previamente quedaraestablecida una regulacin efectiva, tanto en lo que respecta a los marcos regulatorios como a los entes.Porque la regulacin, de acuerdo con la filosofa econmica dominante en el gobierno, deba ser unaactividad residual y mnima, en la medida en que se parta de la conviccin de las ventajas que ofrecedarle garantas casi absolutas a los mercados y, fundamentalmente, del criterio pragmtico de establecerlos contratos casi formalmente, para luego negociar sobre la marcha las condiciones de funcionamientode cada sector privatizado. La principal consecuencia de esta situacin es que las empresas usan elargumento de la "seguridad jurdica" para preservar aquello del contrato que les conviene y el de la"flexibilidad" cuando pretenden modificaciones a su favor12.


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Esto, adems de ser una tctica comn en los negocios, arraiga precisamente en la forma en que sehicieron los contratos de traspaso: como marco global "formal", necesario pero "negociable" segn lascircunstancias13. El cumplimiento de esa clusula no escrita de flexibilidad es lo que las empresasconstantemente le reclaman al gobierno ms all de la letra de los contratos, por eso prefieren negociardirectamente con las autoridades econmicas y eludir a los entes reguladores especficos, en los casosen que stos intentan conservar ciertos mrgenes de autonoma para aplicar la letra de los contratos porsobre las presiones polticas.

Muchos de los problemas que hoy aparecen, y que seguirn apareciendo en el futuro, tienen que ver conesta situacin. Por eso, adems de ser cuestionable la decisin en s de la mayora de los traspasos,desde la propia lgica con que fueron encarados son, a todas luces, impugnables. El desajuste inicialexistente entre el traspaso de los servicios pblicos a manos privadas, la creacin de los marcosregulatorios y la puesta en funcionamiento de los entes reguladores, resulta uno de los condicionantescentrales para el ejercicio de la potestad controladora estatal y est en la base de muchos de losreclamos actuales de las prestadoras privadas de los servicios. (Thwaites Rey, Castillo y Lpez 1985).

Mientras que el servicio telefnico, aerolneas y el sector ferroviario fueron privatizados sin que existieraun marco regulatorio para la actividad ni la conformacin del Ente, las privatizaciones en el sector del gasy la electricidad fueron realizadas una vez sancionados por ley los marcos, pero antes de constituirse losentes respectivos. Solo en el caso del servicio de aguas y redes cloacales se cont con el marcoregulatorio sancionado y el ente funcionando, aunque escasos das antes de la entrega del servicio alconcesionario privado. Esto se debe a que, adems del apuro por sacarse de encima el peso de lasempresas y allegar recursos para solucionar el dficit, subyaca a la conduccin econmica la creenciade que la regulacin -y por ende los entes- era enunciada para guardar las formas antes que paragarantizar un control real. Asimismo, en materia regulatoria qued expuesto con claridad el bajo nivel departicipacin que obtuvo el Parlamento durante el proceso de privatizaciones. Ello llev al extremo devolver a ignorar al reticente Congreso para vender el Correo y los Aeropuertos. En estos casos tampocose establecieron los marcos regulatorios ni se organizaron los entes previo al proceso privatizador, noobstante contarse con una experiencia de varios aos en materia privatizadora.

A la falta de legitimacin inicial se suma la excesiva injerencia de los funcionarios del Ejecutivo -a travs

del Ministerio de Economa- para la designacin de los miembros del Directorio de cada uno de los entes,contraviniendo toda la teora vigente en materia de regulacin, para la cual el principio de autonomapoltica de los rganos reguladores resulta una condicin primordial. Para los nombramientos de loscuerpos directivos de varios entes el Congreso de la Nacin no ha tenido participacin alguna y susmiembros sintonizan en lnea directa con los requerimientos del Ejecutivo14. En todos los casos, con losmatices de rigor, se advierte una marcada subordinacin de los entes a las directivas polticas inmediatasde la cartera econmica, que no ha ocultado su intencin de retener bajo su rbita el mximo poder denegociacin poltico-econmico con los privados, reservando a los entes un mero rol mediador o arbitralentre prestadores y usuarios, lo que supone abandonar la defensa explcita de stos.

Lo anterior resulta ms preocupante an, si se tiene en cuenta que los que se han privatizado son

negocios y empresas estratgicas y monoplicas (naturales o legales, preexistentes o creados) donde nooperan ciertos mecanismos reguladores del mercado competitivo que atenen la desproteccin de lasociedad y donde prcticamente se ha excluido la participacin de los usuarios en aspectos clave quehacen a la prestacin de los servicios pblicos. Surge, entonces, una profunda inquietud sobre el impactosobre tarifas y calidad de las prestaciones, en la medida en que las empresas son operadas con la lgicade rentabilidad mxima que rige las leyes del mercado.

Y existe aqu otro problema adicional, cual es la dinmica de intereses que confluyen en el interior de losconsorcios adjudicatarios. Mientras la lgica de los bancos extranjeros los lleva a maximizar la liquidez decorto plazo para reemplazar el servicio de los viejos ttulos de la deuda por la remisin de utilidades alexterior, en el caso de los operadores internacionales prima el procurar que la empresa maximicebeneficios y que se adecue a su estrategia en el nivel internacional. En tal sentido, probablemente seanlas ms preocupadas por el cumplimiento de las regulaciones vigentes, mientras que las empresasargentinas van a interesarse tanto por las utilidades de la firma privatizada como por que sta secomporte de la manera que resulte ms redituable a sus propios intereses. (Gerchunoff y Canovas,1995,p. 492)


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Otro aspecto relevante de los dficit regulatorios es la permanente renegociacin de los contratos de casila totalidad de los servicios privatizados. Aqu se da la paradoja de que, aduciendo la seguridad jurdica,las empresas se resisten a renunciar a cualquier privilegio contractual que hayan obtenido inicialmente, oque se haya configurado en el transcurso de la ejecucin del contrato. Al mismo tiempo, plantean lanecesidad de renegociar en su beneficio aquellas cuestiones que les son perjudiciales. Claro que elproblema no reside slo en las empresas, cuyo objetivo obvio es obtener la mejor rentabilidad, sino enlas autoridades pblicas -tericamente encargadas de velar por los intereses de los consumidores engeneral- que receptan ntegramente las exigencias empresarias. El ejemplo ms palpable es la ausenciade control en la estructura de costos de las empresas, que est en la base de todos los reclamos de

aumentos tarifarios. Si no se pueden determinar los costos reales de la prestacin del servicio, mal sepodr establecer la tarifa adecuada en funcin de stos. Para poder hacerlo, y negociar desde unaposicin de mayor fortaleza con las empresas, el estado debera proponerse que sus rganos deregulacin y control estuvieran dotados de los recursos tcnicos necesarios para ejercer sus funciones,algo que, hoy por hoy, est completamente alejado de la visin dominante en las autoridadeseconmicas nacionales.

Lejos de eso, la mayora de los procesos de renegociacin contractual no han sido encarados por losentes respectivos, que se supone que deben conocer tcnicamente en profundidad la realidad de laactividad regulada. Como siempre han primado criterios polticos de negociacin directa desde elEjecutivo, sea el Ministerio de Economa o el de Recursos Naturales y Medioambiente, prcticamente elconjunto de los contratos han sido modificados de manera sustantiva, implicando, de hecho, nuevasobligaciones que hubieran ameritado el llamado a nuevas licitaciones. La base de todas lasrenegociaciones ha sido canjear mejoras en los servicios a cambio de mayores plazos de duracincontractual y, sobre todo, a costa de las tarifas que deben pagar los usuarios. La constante es que lasinversiones se realicen en funcin de lo que previamente las empresas recauden de los usuarios vaincrementos tarifarios, eliminando todo riesgo empresario.

La concentracin de la propiedad

Esto nos lleva a otra cuestin que aparece con nitidez en el proceso privatizador argentino, cual es larelativa a la concentracin econmica y al desbalance de poder social que trae aparejado. Esto tiene suhistoria. La tendencia a la primaca de la valorizacin financiera, que se viene profundizando desde

mediados de los setenta, ha conllevado la desinversin productiva, la consecuente desindustrializacin ycon ella la prdida de poder relativo de los trabajadores, de sus organizaciones sindicales y de lasinstituciones estatales sostenedoras del "compromiso" estatal de socializacin de la fuerza de trabajo. EnAmrica latina en general, y en la Argentina en particular, esta tendencia se fue desarrollandopaulatinamente, a partir de la quiebra violenta producida por la dictadura militar, que tuvo como objetivoprimordial cambiar radicalmente las bases mismas del modelo econmico social preexistente ya en crisis.La estructura estatal, a partir de entonces, sirvi para la valorizacin individual de algunos pocos grandesgrupos que acrecentaron su poder relativo. Esto se produjo utilizando la capacidad econmica del estadoen favor de esos pocos grupos mediante mltiples formas de contratos, subsidios y exencionesimpositivas, que terminaron comprometiendo las finanzas pblicas y derivaron en una crisis fiscal sinprecedentes. Cuando el proceso de succin qued concluido y sobrevino la explosin de la crisis ante laincapacidad de hacer frente al endeudamiento externo, la solucin reclamada por los acreedores, es

decir, el canje de deuda por activos pblicos, devino como el corolario natural e insoslayable. Sucorrelato necesario fue el reparto de las principales reas estatales entre los capitales concentradosoperantes en el pas -tanto de origen "nacional" como "extranjero"-, sin ningn otro objetivo ms que lavalorizacin rentable y el mnimo riesgo, cual es la tnica de los tiempos.

En efecto, los grandes adjudicatarios de la mayora de las privatizaciones ms atractivas por su altarentabilidad han sido un puado de grupos econmicos de origen nacional (destacndose PrezCompanc, Techint, Soldati, Astra y Roggio, entre otros) asociados a importantes empresas extranjeras encarcter de operadoras experimentadas y responsables de la administracin del negocio -muchas deellas estatales- y bancos acreedores internacionales que financian la operacin y proveen los ttulos de ladeuda pblica requeridos, acentuando considerablemente la tendencia preexistente a la concentracin

econmica y a la integracin selectiva al mercado mundial.Por otra parte, es de destacar que esta concentracin adquiere una mayor importancia si se toma encuenta que, adems de referirse a actividades monoplicas, tiene la caracterstica de que varios de losgrupos inicialmente se diversificaron en distintos rubros, integrndose en un amplio espectro de


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actividades de produccin de bienes y servicios que les otorg una capacidad de negociacin adicional.Este cuadro se complejiza an ms con el reciente pero impetuoso proceso de venta de empresasproductivas y de servicios de capitales locales a grandes firmas internacionales, perfilndose un nuevoescenario con actores econmicos sin lazos sociales y polticos preestablecidos en la sociedad argentina,que agrega nuevos ingredientes al ya fuerte desbalance de poder entre los grandes grupos y el resto dela sociedad. Resulta previsible que, en situaciones de conflicto, este grado de concentracin al interior delas empresas privatizadas y respecto del tipo y cantidad de actividades involucradas redunde en ladebilidad estatal para imponer reglas favorables al conjunto de la sociedad, mxime si se considera queotro aspecto clave del proceso de reforma estructural ha sido el voluntario acotamiento de la capacidad

estatal para definir y hacer cumplir reglas de juego que garanticen los derechos de la mayora de lapoblacin. Una de las paradojas de este proceso es que, si bien el Ejecutivo logr acumular un poder sinprecedentes respecto de los otros poderes del estado y a la sociedad misma, que le permiti imponercondiciones transformadoras y fuertemente disciplinadoras venciendo todas las resistencias, suamalgama con los grupos de poder redund en una escasa autonoma para imponerles reglas bsicascomo "capitalista colectivo ideal".

El podero de los grupos ms concentrados se ejemplifica tambin en la gran debilidad de la difusin dela propiedad accionaria a travs del mercado de capitales, lo que oportunamente fue propagandizadocomo "capitalismo popular". El desbalance tambin se pone de relieve con el malogrado destino de losProgramas de Propiedad Participada. En la ley de Reforma del Estado se estableci como requisito parala privatizacin la reserva de un 10% del capital accionario en manos de los trabajadores. Amn delefecto legitimador hacia el pblico en general, esta disposicin fue una de las monedas de cambio a ladirigencia sindical para facilitar las privatizaciones. Pero una vez puestos en marcha los procesosconcretos, se advirtieron de inmediato las enormes dificultades para definir los criterios de distribucin,administracin y control de esas acciones con un sentido satisfactorio para las pretensiones de lostrabajadores. A la demora con que fueron implementados la mayora de los "programas de propiedadparticipada" (PPP), se le sum la directa desnaturalizacin que sufrieron muchos de ellos, y la virtualausencia de los representantes de los trabajadores en los directorios de las empresas, desnaturalizandoas el propsito declarado de dar participacin a los empleados en la conduccin de las empresasprivatizadas. En la actualidad, de los 45 programas que se constituyeron, un cuarto se ha cerrado antesde tiempo, incluyendo los ms importantes, como YPF y los telefnicos.

El impacto sobre los trabajadores y la sociedad

El proceso de desmantelamiento del sector pblico empresario (va privatizaciones) y dedescentralizacin hacia las provincias de la infraestructura social del estado nacional, implic unaprofunda "racionalizacin de personal" que ha significado una prdida de capital humano y de "saberhacer" invalorables. El esquema de los "retiros voluntarios" masivos e indiscriminados, sin ningn criteriode preservacin de las funciones que se cumplan ni de la capacitacin e idoneidad, redund en el xodode buena parte del personal tcnico ms capacitado e implic un disparatado despilfarro de recursoshumanos. Este proceso se realiz avasallando los derechos de los trabajadores a partir de crearcondiciones laborales signadas por el desgaste fsico y psquico cotidiano, como mecanismo paraimpulsarlos a trocar su empleo estable por la indemnizacin del denominado "retiro voluntario" que, enlos hechos, constituy una cesanta inducida, con el agravante de que quienes se acogan al sistemarenunciaban a la posibilidad de ser incorporados nuevamente al estado por varios aos. (Informe IDEP,1993)Testimonio del desbalance de poder social lo constituye la debilidad con que los trabajadores estatalespudieron enfrentar un proceso que los golpe -y golpea- duramente por los despidos masivos, en uncontexto en que el que el mercado de trabajo se caracteriza por su incapacidad para absorber la nuevamano de obra que vegetativamente se incorpora ao tras ao, ms la expulsada por el estado, con elconsecuente crecimiento de la desocupacin. De algn modo, la resistencia pudo encarnarsebrevemente en algunos sectores, como la huelga de los telefnicos de 1990, la cruzada de la comunidadde San Nicols en 1990-91, indisolublemente ligada al destino de SOMISA, las combativas huelgasferroviarias de 1991 y las protestas de los trabajadores aeronuticos en 1992 y 1993, por mencionar lasms significativas. Pero todas ellas, en la medida en que no lograron articularse entre s y con otros

sectores de la sociedad, quedaron finalmente aisladas y fueron derrotadas.La racionalizacin del personal de las empresas pblicas y en la administracin central implic la drsticareduccin de alrededor de 535.000 puestos de trabajo entre 1989 y 1995 pero, aunque no hay datosprecisos, esta cantidad creci an ms con las los despidos de personal de las empresas ya privatizadas.


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Asimismo, en esos mismos aos se iniciaron una serie de reformas administrativas encaminadas a ponerfin a la estabilidad y el derecho a la carrera de los agentes pblicos, promovindose, a su vez, un fuerteproceso de dispersin salarial tendiente a profundizar la fragmentacin de la planta. Estos mecanismostuvieron como fin suprimir la independencia de criterio del empleado pblico y propender a configurar unadotacin dcil frente a las exigencias del gobierno de turno". Como se afirma en un trabajo de la Centralde Trabajadores Argentinos, "la destruccin de la estabilidad y la normativa para el ingreso, promocin yescalafn salarial del empleo pblico, no slo es nefasta para las condiciones laborales de los empleadosestatales, sino que supone el avasallamiento de la independencia del criterio del funcionario pblico y laprdida de transparencia de los actos que produce"15.

Tampoco se compens adecuadamente a los empleados despedidos, a los que slo se indemniz sinbrindarles posibilidades de capacitacin y reinsercin laboral. La inmensa mayora de los estatalesdespedidos, de este modo, utiliz el dinero obtenido para emprender negocios de escasa o nularentabilidad -como la instalacin de pequeos comercios minoristas- sin ningn asesoramiento respectode su viabilidad econmica, lo que redund en quiebras masivas y, como corolario, en la pauperizacinde las familias afectadas en un entorno de desocupacin creciente, de flexibilizacin y fuerteprecarizacin del mercado de trabajo.

Precisamente, el espectacular aumento en los ndices de desocupacin que se verifican en 1997 -16,1 %en el mes de mayo- tienen en la reduccin del aparato estatal y en la disminucin drstica del personalde las empresas pblicas, tanto pre como post privatizaciones, una causa significativa. Agotados losrecursos que le permitieron a los ex empleados estatales sobrevivir algn tiempo y tener la ilusin de quepodran desempearse en forma independiente, la realidad los enfrenta hoy con la necesidad deconseguir nuevamente trabajo, pero en condiciones mucho ms desfavorables.

La situacin es ms grave an si se toma en cuenta que, a partir de 1991, el mercado de trabajocomenz un inexorable proceso de desregulacin legal para favorecer a los empresarios y dedesarticulacin del viejo sistema de relaciones laborales protector, que fue el que permiti ampliar elmercado interno y cohesionar el tejido social (Godio, 1997). La flexibilizacin laboral no supuso, como sepregon, una adaptacin a las nuevas condiciones tecnolgicas del trabajo, ni fue impuesta por mejorasorganizacionales para aumentar la productividad laboral.

La desocupacin y la precarizacin laboral, con los abusos que ello conlleva, constituyeron unarespuesta disciplinadora muy fuerte del polo del capital -cuyos intereses se encarnaron plenamente yvirtualmente sin mediacin en el estado- hacia los trabajadores. De modo que las constantes demandasempresarias para eliminar todos los "costos" laborales, incluidas las organizaciones sindicales, con elhorizonte puesto en la soada relacin contractual "uno a uno" de los albores del capitalismo, son ms detipo poltico que estrictamente econmico. Es aprovechar una correlacin de fuerzas favorable paraimponer estrictas reglas a los trabajadores, consagrndolas legislativamente.

Capital global y estado nacional

Puede decirse que, en la actual reestructuracin del capital mundial y al interior del estado nacinperifrico, las polticas de flexibilizacin laboral, de reforma del estado y privatizaciones significan unavance sobre las conquistas histricas de las clases subalternas que lograron cristalizar en institucionesestatales, porque resultan disfuncionales para la estrategia de acumulacin. Para imponerlas se apela ala forma ms usual del chantaje capitalista: la decisin sobre cunto, cmo y en dnde invertir, que escrucial respecto a la posibilidad de reproduccin de la fuerza de trabajo. No resulta sorprendente,entonces, que desde la sociedad capitalista se refuerce el discurso que presenta como nica salidaposible -y casi obvia- la necesidad de proteger al capital y de aceptar sus condiciones: ms ajuste, mayorflexibilizacin y precarizacin y peores condiciones de vida para la mayora de la poblacin.

Pero en la medida en que el chantaje se convierta en una rueda sin fin que cada vez quiera ms, y paralograrlo recurra a la expulsin sistemtica de millones de personas para que "aprendan la leccin", seadvierte, como tendencia, la puesta cada vez ms en cuestin de la posibilidad misma del capitalismo

para reproducir a la sociedad en su conjunto en el espacio del estado nacin. La creciente conflictividadsocial, con protestas de diverso tenor, que engloban incluso a pueblos enteros afectados por la crisis,est empezando a marcar los lmites de un escenario que cada vez puede contener menos a losexpulsados por el ajuste16. Esto que se verifica como sntomas, sin embargo, de ninguna manerasignifica un camino catastrfico e inexorable.


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No obstante, aqu aparece el lmite econmico del chantaje: el capital necesita generar plusvalor y steno se obtiene financieramente. Por eso, el capital sigue requiriendo al trabajo, aunque se redefinancontinuamente las condiciones en que se materializa su venta, de acuerdo con las variablescorrelaciones histricas de fuerza, y aun las propias condiciones tcnicas de la produccin. Lareestructuracin de las formas del aparato estatal para adaptarlo a nuevas funciones y la reformulacinde las relaciones laborales son, en este sentido, una constante en el capitalismo. Lo especfico de laactual es la forma en que se expresa el virtual chantaje y la capacidad para resistirlo de quienes lopadecen. Y aqu, adems, se advierte la complejidad de la pulseada. Con el auge del modelo interventor

benefactor se tena la pretensin de universalidad y uniformidad en el espacio del estado nacin, y estapretensin sigue operando en trminos jurdicos generales, aunque se estn modificando los parmetroslegales especficos de las instituciones benefactoras y laborales en buena parte del mundo, yespecialmente en la periferia. La contradiccin, entonces, aparece entre el discurso universalizadorgeneral y el recorte diferenciador que avanza al comps de la fragmentacin. En este sentido, en laforma actual de "mundializacin neoliberal" lo que parece emerger con mayor fuerza es la proliferacinde zonas geogrficamente dispersas, unidas entre s por formas de produccin y consumo que tienen lasmismas pautas culturales y que se diferencian unas de otras al interior del estado nacin -lo que seconoce como sociedades duales, o lo que O'Donnell (1993) llama zonas azules, verdes y marrones,segn los niveles de integracin-exclusin social-. Es as que en un mismo espacio territorial puedencoexistir, en diferente proporcin, sectores sociales absolutamente diferenciados y fragmentados encuanto a sus pautas y niveles de vida. Entonces surge la pregunta de cmo gobernar estas diferenciascada vez ms profundas refirindose a los trminos clsicos de ciudadano libre e igual encarnados en elestado nacin y en los lmites de la democracia representativa. Es ms, aparece la duda de cmoenfrentar el desmantelamiento -va desregulacin, desestatizacin, privatizacin, flexibilizacin laboral-de las instituciones que se originaron con la pretensin de sostener la universalidad, frente a estasmltiples parcialidades que van asignando nuevos sentidos a lo que puede ser percibido como "intersgeneral".

Por otro lado, es posible oponerse a las privatizaciones y a la reforma regresiva del estado y criticar eldiagnstico neoconservador. Pero este diagnstico y sus soluciones se basaron sobre una percepcinreal del estado previo: no le "serva" a los sectores populares, en la medida en que la fragmentacin, poruna parte, dilua el sentido de universalidad, y por la otra, por la propia dinmica de la instituciones

"benefactoras", que fueron expropiadas por los sectores dominantes del poder real para cumplir sus finesexplcitos y feudalizadas por las burocracias. La extensa literatura sobre las deficiencias del modelointerventor benefactor en este sentido exime de abundar en este punto. Sin embargo, resulta significativoque las causas ms profundas de tal distorsin hayan podido ser veladas por el propio efecto fetichizadordel estado, que no perdi su apariencia de "neutral", de colocarse "por encima de los intereses socialescontradictorios", pero no en un sentido de imparcialidad sino de aparecer como un "ente", como una"cosa" con vida propia que opera para autorreproducirse a costa del "inters general". Pero, sin embargo,qued opacado el aspecto desfetichizador que entraa esa imagen de ajenidad, de extraeza y dedistancia. En lugar de producirse una reapropiacin por parte de la sociedad civil del sentido de lo pblico"ajenizado" por el estado, se produjo lo esperable en una sociedad capitalista y con la correlacin defuerzas existente: una privatizacin-particularizacin en beneficio de los sectores concentrados en el"mercado" -beneficiarios directos del accionar estatal previo- consentida por el hartazgo de la mayora dela poblacin ante sus costosas ineficiencia e ineficacia. Al tomar a lo estatal como sinnimo de locolectivo, de lo comn, de lo pblico, en franca crisis de gestin y de proyecto, su opuesto pas a ser loprivado como reino del mercado, donde prevalecen los intereses ms poderosos.

Una de las mayores dificultades a enfrentar por un discurso y una prctica alternativos radica en que, enla medida en que la sociedad capitalista se basa sobre la reproduccin del capital, el discurso dominantepone sobre el tapete la imposibilidad de su reproduccin en las actuales circunstancias, es decir,sosteniendo instituciones "vaciadas", por lo que logra entrampar a los sectores populares en un chantajeque no es ilusorio: si ustedes no se allanan a las nuevas condiciones de acumulacin que hagan rentablela subsistencia de la sociedad -capitalista-, si no aceptan el imperativo de la rentabilidad privada,nosotros no invertimos, ergo no hay trabajo, ergo ustedes no sobreviven. En la Argentina, podramos

agregar, volver la dimensin aterrorizadora de la hiperinflacin. Dicho de otro modo: si la sociedad escapitalista y se rige por la lgica del capital, lo que debe primar es el criterio del capital. Como el estadono tiene un "radar" particular que defina en cada momento que es lo mejor para el capital global, recibesu racionalidad capitalista en los trminos en que se expresa la valorizacin en escala mundial. All operala lgica de la valorizacin financiera y, en tanto la necesidad es la solucin de la cuestin de la deuda,


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todo se encamina a satisfacer dicha lgica como imperativo excluyente y racional, en trminos del capitalglobal , y de ah se traduce a los capitales individuales -y a la sociedad en su conjunto-, aunque susespacios territoriales de acumulacin nacional puedan entrar en conflicto competitivo con otros capitalesy, ms an, puedan hacer peligrar la propia reproduccin social interna. As, en una situacin de crisiscomo la actual la reproduccin del orden capitalista entrampa dramticamente a los sectoressubordinados en ese chantaje. Simultneamente, la misma imposibilidad del capital para reproducir alconjunto social va socavando a largo plazo las bases de su extorsin, exponiendo as una vez ms sudimensin contradictoria.

Los que quedan pendientes de resolucin son los antiguos problemas que tuvieron una respuesta estatal-"benefactora"- hoy en crisis. Se trata entonces, desde el campo popular, de rescatar no ya las formasvaciadas, sino la dimensin de los problemas que quedaron sin resolver y los nuevos que surgieron comoconsecuencia de tal ineptitud. Se trata de poner sobre el tapete la discusin en torno de la necesidad deintegrar a los distintos sectores sociales, y para ello contar con salud, educacin, vivienda, serviciospblicos bsicos -luz, gas, telfonos, redes cloacales, agua corriente, transporte- de buena calidad y acostos accesibles17.

Si se insiste en que no se puede entender al estado slo desde la lgica del capital, sino que se debepartir de comprender el proceso contradictorio de lucha social que est en la base de la acumulacincapitalista, no debe olvidarse que en el aparato estatal se materializan las complejas relaciones defuerzas que especifican a la relacin social capitalista entendida como un todo. Entonces no puederesultar indiferente para los trabajadores, por ser capitalista, cualquier institucin estatal. No es lo mismotener leyes laborales protectoras que flexibilizacin total18. No es lo mismo contar con prestaciones deseguridad social garantizadas legalmente, que dejarlas libradas a las fuerzas del mercado. Si se descartala teora de cuanto peor mejor y se recuerda que casi siempre cuanto peor, peor para los sectorespopulares, los logros histricos de los trabajadores merecen ser defendidos. Pero no referidos a un mticoEstado Benefactor que nunca super las fronteras capitalistas y como tal entr en crisis, sino a aquelladimensin de "problema social" que debe ser "suturado", resuelto, a favor de los intereses mayoritarios.

Recuperar la nocin de "lo pblico" no quiere decir reificar la categora de lo poltico como separada ydistinta de lo econmico. Es preciso entender que "el mercado", "la economa", no expresan relacionesentre cosas, sino que son metforas de relaciones concretas preadas de poder. No es cuestin,

entonces, de incorporarle "poltica" a la "economa" para rescatar "lo pblico" como instancia de locolectivo. Se trata, en cambio, de desarmar la trama que separa artificialmente ambos campos y sacar ala luz aquellas relaciones de poder social en que se encarnan. Porque economa y poltica son partesinescindibles de una misma realidad.

Noviembre 1998

B i b l i o g r a f a

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N o t a s

* Este trabajo se realiz en el marco de la investigacin "Nuevas fronteras de la relacin estado-sociedad

en la etapa post-ajuste", dirigida por el Dr. Oscar Oszlak, en el programa de la Secretara de Ciencia yTcnica de la Universidad de Buenos Aires. ** Abogada, Magister en Administracin Pblica (Universidad de Buenos Aires), Profesora Regular de laFacultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, miembro del Colectivo Editorial de laRevista Doxa.


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1 En el terreno poltico-ideolgico 1976 implica la llegada al poder de un diagnstico: el de la formapeculiar que asume el pensamiento neoliberal del Cono Sur, que iguala desarrollo a apertura econmicainternacional irrestricta, identificando las trabas en la mera existencia del estado. El supuesto bsico delesquema neoliberal latinoamericano era la imposibilidad de tornar gobernable el sistema (y por lo tantoproveer el siempre postergado desarrollo) con la sobrecarga de demandas sobre el estado. Desde esteenfoque, se producira un estallido de las cuentas fiscales producto del intervencionismo, tanto en formadirecta como productor de bienes y servicios por medio de las empresas pblicas como a travs de su rolsocial como agente redistributivo. En realidad este planteo no es muy novedoso: no es otra cosa que laadaptacin subdesarrollada de las propuestas que dieron origen al neoconservadorismo all a mediados

de los setenta con las recomendaciones de la Trilateral Commission -mercantilizar las prestacionessociales, despolitizar a la sociedad, aliviar al estado de las demandas exageradas volcadas sobre l yllevadas adelante, aunque no con la "pureza" con que se lo intenta aqu, por los gobiernos de Reagan yThatcher-. (Thwaites Rey y Castillo, 1992) 2 La polmica inacabada en torno del destino que debe darse a lo recaudado por la venta del BancoHipotecario Nacional es otro ejemplo de estas pujas. Porque en este caso se trata de la venta de unaentidad financiera ligada a los pequeos productores y ahorristas, clsica financiadora de la construccinde viviendas para sectores de ingresos medios, que adems estaba saneada y, como banco mayorista,haba logrado supervit. Mientras la decisin de privatizarlo es justificada por algunos en la visindogmtica de limitar los activos pblicos a la mnima expresin, para otros se trata de obtener recursospara generar proyectos de inversin pblica que permitan obtener un rdito electoral de corto plazo. As,mientras sectores del gobierno -principalmente ligados con el Ministerio de Economa- aceptan laprivatizacin pero para pagar deuda pblica, sectores "polticos" del oficialismo insisten en el desarrollode emprendimientos que dejen un claro beneficio poltico-clientelar, sobre todo en las ajustadaseconomas provinciales 3 Al respecto, es interesante el anlisis que hace Antonio Camou (1997), quien seala que"contrariamente a ciertos enfoques reduccionistas, es muy difcil sostener una causalidad lineal que va delos "intereses" de los actores empresarios u organismos multilaterales, por caso, a las decisiones depolticas pblicas; lo que se encuentra es la medicin de circuitos de expertise que mientras contribuyena configurar esos propios intereses, tambin inciden sobre las polticas estatales a fin de disciplinar a losagentes econmicos y al propio estado de acuerdo con patrones de anlisis y evaluacin derivados demodelos y teoras econmicas". 4 La enorme solidaridad de los ms variados sectores nacionales recogida por el grupo de maestrosayunantes frente al Congreso Nacional, en reclamo de una ley especial de financiamiento educativo quepermita el despegue definitivo de la educacin pblica, es un testimonio incontrastable de la importanciaque le asigna la sociedad a la educacin y de la correlativa indiferencia oficial. 5 Acertadamente afirma Basualdo que "durante la vigencia del plan de Convertibilidad se consolida unaestructura impositiva acentuadamente regresiva (concentrada sobre los impuestos al consumo) ...Elmencionado esquema no slo introduce una inequidad manifiesta sino que tambin, a juzgar por laevolucin de la recaudacin impositiva, no se sustenta en el tiempo y resulta insuficiente para suplir lasnecesidades de ingresos pblicos una vez que finalice el programa de privatizaciones". (Basualdo, 1994,p: 45) 6 Fuente: Clarn sobre Carta Econmica. 19.8.97.* Ver anexo actualizado de estimacin deuda externa (RE).

7 "Un pas sin Estado?" Congreso de los Trabajadores Argentinos y Asociacin de Trabajadores delEstado, 1996. 8 Un estudio detallado de la evolucin de las tarifas de las concesiones viales, gas natural, combustibleslquidos, energa elctrica y telecomunicaciones puede encontrarse en Azpiazu (1998). 9 Conforme con el esquema elegido, se pactaron tarifas tope por el trmino de 5 aos, ajustables enfuncin de los cambios en los precios de los respectivos mercados mayoristas desregulados, pero no sepautaron clusulas que le permitan al estado compartir la rentabilidad de las empresas en el corto plazo,en la medida, justamente, que la apropiacin ntegra de la ganancia por parte de los operadores fue unode los atractivos ofrecidos. Complementariamente, en el caso elctrico se decidi no exigirles a lasempresas la realizacin de inversiones sino establecer niveles de calidad del servicio a cumplir endistintas etapas. La razn argida fue que de este modo, al descartar el sistema regulatorio a partir de

costos o inversiones fijas, se incentivaba una mayor eficiencia empresaria que deba redundar enventajas tangibles para los usuarios. 10 El llamado "rebalanceo implic aumentos de hasta 57% en el costo del minuto de comunicacin y del41% en el valor del abono. Para varios jueces que atendieron reclamos de usuarios, esto supone unaumento encubierto de tarifas y de ganancias para la empresa, porque no es posible compensar estas


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subas con las reducciones de hasta un 87% en las tarifas de las llamadas internacionales. Aunque lasempresas se niegan a dar datos ciertos sobre el trfico, es sabido que el volumen principal se concentraen las llamadas urbanas. 11 El argumento de las empresas, con aval gubernamental, era que hasta antes del rebalanceo las muycaras tarifas internacionales e interurbanas subvencionaban a las llamadas locales. Como lacompetencia en este segmento se hizo creciente, las prestatarias se vieron obligadas a reducir estastarifas para retener clientela, con lo que vieron reducidos sus ingresos. Por eso, argumentaron, parapoder bajar las tarifas altas se deben aumentar las ms bajas, con un resultado supuestamente neutro entrminos de ingresos empresarios. Precisamente este argumento de la neutralidad en las ganancias es el

ms discutido. Por empezar, para calcularlo es preciso que las empresas especifiquen con claridad tantoel costo de las llamadas urbanas -supuestamente muy baratas- como el volumen del trfico en todos lossegmentos. Pero esto es entrar en un "ncleo duro" de la empresa capitalista y, por supuesto, lastelefnicas no son la excepcin cuando se niegan a mostrar su estructura de costos y a blanquear susganancias. Sin embargo, la CNT, organismo regulador del sector, debi haber analizado el impacto delrebalanceo, algo que no dio an a conocer, mientras que, por contraste, las empresas Telecom yTelefnica publicaron sus importantes ganancias anuales. Lo que en realidad sucede es que antes de finde siglo el mercado de comunicaciones estar desregulado, por lo que las empresas quierenposicionarse mejor ante un futuro de mayor competencia y continuar con las ganancias extraordinariasque han tenido hasta ahora. Ello, por supuesto, a costa de los usuarios. 12 Esto se liga a un tema central, el de la seguridad jurdica, que tiene varias aristas. As, es preciso

tener presente que el respeto por los contratos firmados por un gobierno elegido democrticamenteopera en dos sentidos. Por una parte, es un lmite negativo a la posibilidad de volver atrs todo lo hecho,como si hubiera sido impulsado por una dictadura. Aqu est en juego la continuidad jurdica que debesostener el estado bajo un rgimen democrtico. Pero tambin es preciso sealar el otro aspecto, el dellmite positivo: los contratos, para ser vlidos, deben establecer condiciones equitativas y atenerse aderecho, tanto en el momento de su firma como durante su vigencia. Por otra parte, hay que tener encuenta que fijan clusulas que los privados deben cumplir. Por eso es central que se exija el estrictocumplimiento, en tiempo y forma, de las obligaciones pactadas (tarifas, niveles de inversin, calidad delas prestaciones, etc.). En este punto hay que tener en claro que a la "seguridad jurdica" se la afecta conel incumplimiento contractual, y la exigencia de nuevas reglas. 13 En rigor, buena parte de los participantes en las privatizaciones hicieron ofertas pensadas para ganar,con la idea de que, una vez dentro del negocio, la "adaptacin" de los contratos podra ser pactada sobrela marcha. La ausencia de impugnaciones posteriores por parte de los grupos que perdieron laslicitaciones, que bien podran reclamar ante flagrantes modificaciones e incumplimientos contractuales,demuestra que este criterio era compartido por la mayor parte de los oferentes. 14 La designacin del ex ministro Rodolfo Barra al frente del ente regulador de aeropuertos, tras haberasesorado al grupo ganador, es un ejemplo paradigmtico de esta falta de independencia, ya no slorespecto al poder poltico sino de los propios privados. 15 Beatriz Fontana, Claudio Lozano y Roberto Feletti, "Acerca del Proyecto de Ley de Regulacin delEmpleo Pblico", Temas de Coyuntura, Central de los Trabajadores Argentinos, marzo de 1997, pp. 2/3.16 La masiva huelga de los docentes de la provincia del Neuqun, a la que se le sumaron con cortes deruta y fuertes enfrentamientos con las fuerzas de seguridad las poblaciones de Cutral-C y Plaza Huincul-castigadas desde el desmantelamiento de las actividades petroleras que sustentaban la economaregional- es un ejemplo de la conflictividad social creciente. 17 Al respecto, cabe destacar la relacin que se establece entre los usuarios de los servicios pblicos ylas empresas privatizadas. En 1989 Vito Tanzi deca que "lo esencial de privatizar los servicios es queas slo los pagarn quienes los usen" (citado en el peridico Accin Popular para la Liberacin, agostode 1992), lo que equivale a decir que los usarn slo quienes puedan pagarlos. Y esta definicin escrucial cuando se advierte una firme tendencia a la exclusin total de amplias franjas de la poblacinhacia confines donde pierden la clsica condicin de "ejrcito industrial de reserva" para convertirse enpoblacin directamente "excedente" para la reproduccin capitalista. Al entronizarse la categora de"usuario" como referente legitimador, va de suyo que quien no puede acceder a los bienes bsicosprivatizados pierde, junto con su condicin de consumidor, su carcter mismo de ciudadano. La extensin

universal de derechos de ciudadana "sustantiva" tpica de las formas benefactoras potencialmenteinclusivas, se convierte en la exclusin legal que supone la categora de "usuario legtimo". De estemodo, el que pretende proveerse de un servicio sin pagarlo queda inmediatamente en la ilegalidad yaque, adems, el estado no est dispuesto a sostener la legitimidad de su reclamo en tanto ciudadano ymucho menos a proveerlo. El caso del corte de luz que las empresas de electricidad privatizadas le


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hicieron a los habitantes de barrios carecientes que estaban "enganchados" ilegalmente al servicio (los"colgados") es sumamente ilustrativo de la complejidad social de la cuestin. 18 En este sentido, al conjunto de los capitalistas argentinos -siguiendo la tendencia mundial- lo haunificado una demanda crucial: desmantelar el aparato institucional-legal que sostiene a la fuerza detrabajo. En la visin de los sectores dominantes, la valorizacin del capital en el espacio nacionalrequiere una relacin de fuerzas sociales an mas claramente desfavorable a los trabajadores-flexibilizacin laboral, desintegracin del sistema previsional y de prestaciones sociales, etc.-. A partir de1976, la necesidad de cambiar radicalmente las condiciones econmicas, polticas -y tambinideolgicas- que tornaban "ingobernable" a la fuerza de trabajo se convirti en el imperativo categrico y

homogeneizador de las clases dominantes. El "sinceramiento" que han producido las privatizaciones enmateria laboral -mediante despidos masivos- es uno de los aspectos ms importantes a tener en cuenta.El cambio en la naturaleza y caractersticas de la relacin laboral, sustancialmente precarizada, en uncontexto de marcada reduccin de la capacidad del sistema productivo de absorber mano de obra escentral. Esto se complementa con la flexibilizacin que da por tierra con la mayora de las conquistaslaborales acumuladas por el movimiento obrero en largos aos de lucha y que afecta al conjunto de lostrabajadores, no slo en trminos econmicos sino en el sentido de un fuerte disciplinamiento social queapunta a revertir, precisamente, el poder relativo que el sector trabajo haba logrado acumular yconsagrar en leyes e instituciones estatales.

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