Vanina Papalini: Significación de la tecnología en los manga
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Bolsa Família nas Manchetes
Uma Análise do Tratamento da Mídia sobre osProgramas de Transferência Condicionada de
Renda no BrasilKathy Lindert & Vanina Vincensini, Banco Mundial Dezembro 2010
2
Os Programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR)Emergiram primeiramente a nível municipal no Brasil in 1995,
Se espalhando pelo Mexico em 1997….
As Origens de uma “Revolução Silenciosa” na Política Social – 1997
Paísescom Programas
TCR
3
A expansão do modelo de Programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR)
no Mundo - 2010
Exportando a marca “TCR” pelo Mundo…
Países com Programas TCR
Com esta “Revolução Silenciosa,” o Bolsa Família provocou um efeito transformador
nas políticas sociais (1)
• Mais de 40 países estão implementando programas de TCR no mundo
• Muitos países olham para o Brasil, para aprender com sua experiência: – Escala: O mais amplo programa TCR no mundo– Técnico: Implementado com sucesso em um contexto
decentralizado (forte desenho, implementação, fiscalização/monitoramento)
– Impacto: E com importantes impactos na desigualdade e na pobreza
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Com esta “Revolução Silenciosa,” o Bolsa Família provocou um efeito transformador
nas políticas sociais (2)• A comunidade internacional está também
interessada em entender o lado político dessa “Revolução Silenciosa” nas políticas sociais: – Quais foram os debates públicos sobre esta
transformação na política social?
– Como estes debates se desempenharam na imprensa?
– Quais aspectos dos programas de TCR receberam maior atenção?
– Como o Governo respondeu?
– Qual foi a estratégia de comunicação?
5
6
Metodologia para a Análise de Mídia:
Resumo Unidade de Análise = Artigos de Jornais, Cobrindo 2
períodos em 6 anos
Número total de Materiais identificados
6,531 Artigosde 6 Jornais
Número de materiais de jornais “Com foco em TCRs:”
1,991 Artigos
Número de materiais de jornais “Com apenas uma menção de TCRs:”
4,540 Artigos
Período “Pre-PBF” (Bolsa Escola)2001-03
Período do Programa Bolsa Família2004-06
Catalogamos os artigos usando “mecanismos de busca” de 6 jornais:
Variable Category Type of Variable Number of VariablesDate of Article Identification 6Newspaper Identification 1Section of Newspaper Identification 1CCT Mentioned Identification 4Focus of Article (CCT or not) Identification 1Topics Addressed in the Article and Related to CCTs Context 18Tone Perception 1Length of Article Identification 1Special Location of Article Identification 2Type of Article Identification 1Author Identification 1Data/Visual Identification 4Informants Perception 5Donors/ International Organizations Mentioned Context 1Design and Implementation Issues Design / Implementation 8
Drill Down on Operations Various 20Drill Down on Fraud & Controls Various 15Drill Down on Conditionalities Various 24Drill Down on Dependency & Exit Doors Various 19
Perception of CCT's Role in Social Policy Perception 9Drill Down on Assistencialismo Various 19
International Experience Context 3Political Use of CCTs Perception 5Headline Perception 2Interesting Quotes Perception 1
TOTAL 172
VariablesRecorded for Drill Down Sub-Samples
Variables Recorded for Focused Articles
Variables Recorded for Mere Mention Articles
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Metodologia para a Análise de Mídia:
Base de Dados & Variáveis da Análise Base de Dados dos Artigos dos Jornais
(>6500 artigos)
Variáveis de
Identificação:
•Visibilidade
•Informes
•Tipo de artigo
• Contexto
“Tom”
dos artigos
Temas Chave
do desenho e da
Implementação
8
Base de Dados da Mídia: Metodologia para o Variável
“Tom” Codificando a Variável “Tom” : Categorias do “Tom” dos Artigos
Sem Tom = 0
Tom Favorável = 1
Tom Ambíguo = 2
Tom Desfavorável = 3
Percepção do Conceito dos Programas TCR
Percepção daImplementação
Dos programas TCR
“Tom Geral”Dos Artigos da
Imprensa
Indefinido
Favorável
Favorável
Crítico
Indefinido
Favorável
Critico
Crítico
Indefinido(para info. somente)
Favorável
Favorável com Limitações
Desfavorável
5 Mensagens Gerais do Estudo:
Visibilidade, Tom• “Percepções Gerais” da Mídia sobre os Programas:
– Quanto a cobertura da imprensa (quantos artigos)?
– Como favoráveis ou desfavoráveis tem sido o tratamento da imprensa dos programas de TCR (tom)?
• 5 mensagens gerais do estudo:1. Alta visibilidade dos Programas de TCR na imprensa
2. Aval geral da imprensa brasileira para o conceito dos Programas de TCR
3. “Dilema da Ampliação Rápida”
4. Inter-Ações Técnicas (a cobertura da imprensa refleta desafios e avanços na implementação)
5. Inter-Ações Políticas (escrutínio nos ciclos das eleições)
9Cada mensagem com “reflexões” para os gerentes dos programas TCRs (em países ao redor do mundo)
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Mensagem 1: Alta Visibilidade
Implicações para os gerentes dos programas TCRs: Importância de uma estratégia clara de relações públicas, para compartilhar informações sobre o Programa e para
responder às perguntas da imprensa e do público.
Cobertura da Imprensa e Cobertura dos beneficiários dos Programas TCRs
Lançamentodo PBF
Coberturados beneficiários
milhões de famílias
CoberturaDa imprensa
número de artigos
Período “Pre-PBF”2001-03
Período do PBF2004-06
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Mensagem 2: Aval Geral da mídia sobre o Conceito dos Programas
de TCR
Implicações para gerentes dos programas TCRs: Comunicações sobre o conceito do instrumento social é crucial.
A transparência sobre aspectos de implementação também é importante.
… Apesar da mídia levantar
preocupações sobre os aspectos da implementação
Poucos artigos criticaram o
conceito geral do instrumento política
social dos programas TCR
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Mensagem 3: “Dilema da Ampliação Rápida”
Implicações para gerentes dos programas: Os governos precisam considerar o “equilíbrio” entre as pressões para uma rápida expansão, com a realidade da
capacidade de implementação (registros, sistemas de pagamentos, etc.)
Tom MaisCritico
A expansão rápida do PBF
Lançamento do PBF
2004 = Ano de transição
Período “Pre-PBF”2001-03
Período do PBF2004-06
Média de índice de "tom“ dos artigos de imprensa, por ano
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Mensagem 4: Inter-Ações Técnicas
Implicações para gerentes dos programas: A imprensa reflete tanto desafios como avanços na implementação do programa. Este "ciclo virtuoso“ de “responabilização” tanto na
imprensa quanto no Governo infere que a qualidade do programa é importante para se ter o apoio do público. Em outras palavras, “o que funciona tecnicamente, funciona politicamente” (e,
inversamente, a fraqueza técnica pode trazer desafios políticos)
Ano de Transição
Melhoria dos Sistemas Operacionais
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Mensagem 5: Inter-Ação Política
Average Tone by Quarter and Political Events
1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
1.9
2
Q1 01
Q2 01
Q3 01
Q4 01
Q1 02
Q2 02
Q3 02
Q4 02
Q1 03
Q2 03
Q3 03
Q4 03
Q1 04
Q2 04
Q3 04
Q4 04
Q1 05
Q2 05
Q3 05
Q4 05
Q1 06
Q2 06
Q3 06
Q4 06
Time
Ave
rage
Ton
e
Mere Mention Articles
Articles Focused on CCTs
More Critical of CCTs
3rd Year of FHC Mandate
3rd Year of Lula Mandate
4th Year of FHC Mandate
4th Year of Lula Mandate
1st Year of Lula Mandate
2nd Year of Lula Mandate
Year Leading to Presidential Elections
Year Leading to Municipal Elections
Year Leading to Presidential Elections
Launch of Bolsa Familia
3o Ano FHC 4o Ano FHC 1o Ano Lula 2o Ano Lula 3o Ano Lula 4o Ano Lula
Período “Bolsa Escola” 2001-03 Período do PBF, 2004-06
Implicações para praticantes: As eleições trazem maior escrutínio dos programas carro-chefe (independente de programa ou do partido politico). Transparência nas relações públicas é
importante. As medidas pre-eleitorais, tais como limites da inscrição de novos beneficiários são passos importantes para reduzir percepções de clientelismo ou da politização do programa.
EleiçãoEleição
Eleição
Tom MaisCritico
Média de índice de "tom“ dos artigos de imprensa
5 Mensagens Temáticas : Cobertura da Mídia sobre questões de
Desenho e implementação• Percepções da mídia sobre o lado técnica dos
programas TCR:– Quais aspectos do desenho e da implementação tiveram maior atenção na mídia?– Quais eram os “sabores do debate” acerca dessos temas?
• 5 mensagens temáticas do estudo:6. Desafios sequenciais das políticas sociais (aspectos da primeira-geração & da segunda
geração)
7. A focalização e as percepções da “justiça social”
8. Percepções de falta de fiscalização de fraude & erros = desafio político nos programas sociais “carro chefe”
9. As condicionalidades podem conferir credibilidade política nos programas de transferências de renda ... Mas precisam ser monitoradas
10.Percepções de “Assistencialismo,” e as chamadas “Portas de saida”
15Cada mensagem com “reflexões” para os gerentes dos programas TCRs
(em países ao redor do mundo)
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Base de Dados da Mídia: Amostragem para análise de
temas técnicas
Focalização,Cadastro, pagamentos
Fraude, Erros &Fiscalização
Condicionalidades
Assistencialismo
Agenda da “Graduação” e Portas de Saida
Artigos Focados em Programas de TCR:
% do total deArtigos
Numero total deArtigos
Sub-Amostra Temática %)*
44%
25%
875 174
24%
11%
9%
494
483
219
184
197
193
88
73
* Sub-amostra de 20% para artigos sobre Focalização,Cadastro, Pagamentos
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Mensagem 6: Sequencia nos Aspectos do Desenho e da Implementação
Implicações para praticantes: Os gerentes de programas devem centrar-se em primeiro lugar em “Garantir que as pessoas certas entrar no programa” e em “operacionalizar o programa” (arquitetura básica).
Mais tarde, eles terão de enfrentar as pressões inevitáveis para enfrentar as questões da segunda geração tais como as “portas de saida”
Quais aspectos ganham maior
atenção da mídia?
Sequencia:Aspectos da Primeira e
Segunda Geração
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Mensagem 7a: Focalização
Uma família pobre sem benefícios?
(Erros de Exclusão)
Qual assunto ganha mais atenção da mídia?
OU, uma família não-pobre
recebendo os benefícios do
programa?
(Erros de Inclusão)
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Mensagem 7b: Focalização
Implicações para Gerentes dos Programas TCR: Percepções de justiça social varia de país para país. Percepções de um tratamento equitativo na aplicação dos critérios de elegibilidade influenciar a opinião pública e a credibilidade do programa
Erros de Inclusão recebem mais
cobertura da mídia
Apesar do fato que o PBF é muito bem
focalizado aos pobres (baixo erros
de inclusão)
Programas Sociais no Brasil: Distribuição de benefícios, por quintil
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Mensagem 8: O desafio político das percepções de fraudes e erros
Implicações para os Praticantes: Todos os programas sofrem um certo grau de erros e fraudes. O desafio é desenvolver sistemas que os minimizem. Se a mídia percebe irregularidades, ela irá publicar esses “escândalos” com alta visibilidade. Entretanto, O tom da mídia melhora quando o
governo toma medidas concretas, credíveis e transparentes para sistematizar a fiscalização.
O Governo adota iniciativas de reforçar o Cadastro,sistematizar a rede de fiscalização e reduzir os erros
Pre-BFP (Bolsa Escola) Programa Bolsa Familia
2004 = Ano de
transiçãoDo PBF
Frequência e tom de artigos de imprensa sobre fraudes e errosTom Mais
Critico
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Mensagem #9: O Papel político das condicionalidades
… Mas as condicionalidades
precisam ser monitoradas para
manter a credibilidade.
Implicações para os Gerentes dos Programas: Alem dos impactos estructurais, as condicionalidades podem aumentar a credibilidade dos programas de transferências de renda. O monitoreo das condicionalidades
também é importante para sustentar o apoio político.
O debate na imprensa sugere a importancia das condicionalidades para:
(a)Impactos estructurais(b)Incentivos
(c)Reduzir o “assistencialismo” (papel politico)
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
2001.01 2001.06 2001.11 2002.04 2002.09 2003.02 2003.07 2003.12 2004.05 2004.1 2005.03 2005.08 2006.01 2006.06 2006.11Nu
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Gra
du
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n
Str
ateg
y
Time
Mentions of Welfare Dependency and Graduation Strategy: Evolution
22
Mensagem 10a: O avanco da “Agenda de Graduação” no
Foco da Mídia
Implicações para praticantes: Eventualmente, os gerentes de programa terá que enfrentar preocupações de “dependência na transferência”
e a necessidade de promover estratégias de graduação (as chamadas “portas de saida”)
Desafio de 2a GeraçãoPara programas TCR
Implicações para gerentes dos programas: •A ênfase da imprensa brasileira no asunto de graduação da pobreza vs. graduação do programa
implica agendas distintas para a política social•Estas perspectivas são diferentes entre países, refletindo as percepção de cada sociedade
sobre a pobreza e a justiça social.23
Mensagem10b: O que significam as “portas de saída” no debate na
imprensa brasiliera?•O debate enfatiza os investimentos estruturais para
promover a graduação da
pobreza…
•O debate não enfatiza tanto os “limites da duração de tempo” dos benefícios para forçar a graduação do programa
Principais conclusões do estudo : “O que funciona tecnicamente, funciona
politicamente”A qualidade da implementação é importante
para o apoio público do programa
24Debate na Mídia
O Balanço das Percepções do Público
“Percepções favoraveis” •Cobertura do Programa
•Qualidade de sistemas operacionais•A fiscalização sistematizada
•A focalização e percepções de justiça•Condicionalidades… quando monitoreadas (papel político)
•“Portas de saída” para promover a graduação da pobreza
“Percepções desfavoraveis” •Percepções de fraudes & erros ou
falta de fiscalização•Deficiências percebidas nos
sistemas operacionais (como o cadastro)
•Falta de monitoramento das condicionalidades
•Percepções de “assistencialismo
Principais conclusões do estudo : Círculo virtuoso de responsabilização social–
Interação do Debate Público & da Política Social
25
1. A mídia vai enfatizar os desafios percebidos na implementação do programa... e com maior escrutínio
durante os períodos de eleções (interação política)
2. No entanto, a mídia também relatará favoravelmente os avanços do governo para
melhorar a qualidade da implementação (interação técnica)
26
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HOMENAGEM
Este artigo é dedicado à memória de Rosani Cunha, ex-Secretária Nacional de Renda de Cidadania
Uma profissional dedicada, Rosani claramente entendia a importância da qualidade em gerênciar e implementar o programa, tanto para gerar impactos na pobreza como para gerar p apoio público para sua sustentabilidade.
O seu legado se preservou com contribuições ao Programa Bolsa Família para melhorar as vidas de mais de 50 milhões de brasileiros – e as vidas de incontáveis famílias pobres que se beneficiam de programas de transferências condiciondadas de renda similares em mais de 40 países no mundo.