~ 1 ~

~ 2 ~

Demokratikleşme Sürecinde Ordu

Silahlı Kuvvetlerin

Demokratik Reformu Üzerine Düşünceler

(Kitap Özeti)

Çeviren: Şahika TOKEL

BİLGESAM YAYINLARI

Bilge Adamlar Stratejik Araştırmalar Merkezi

Wise Men Center For Strategic Studies

Mecidiyeköy Yolu Caddesi No:10

Celil Ağa İş Merkezi Kat:9 Daire:36

Mecidiyeköy / İstanbul / Türkiye

Tel: +90 212 217 65 91 Faks: +90 212 217 65 93

www.bilgesam.org

bilgesam@bilgesam.org

Atatürk Bulvarı Havuzlu Sok. No:4/6

A. Ayrancı / Çankaya / Ankara / Türkiye

Tel : +90 312 425 32 90 Faks: +90 312 425 32 90

Copyright © BİLGESAM TEMMUZ 2012

Bu yayının tüm hakları saklıdır.

Yayın Bilge Adamlar Stratejik Araştırmalar Merkezi’nin izni olmadan elektronik veya mekanik yollarla çoğaltılamaz.

~ 3 ~

Demokratikleşme Sürecinde Ordu

Şahika TOKEL tarafından Türkçeye çevrilen İspanya Savunma Bakanı Narcis SERRA’nın

“Demokratikleşme Sürecinde Ordu, Silahlı Kuvvetlerin Demokratikleşme Reformu Üzerine

Düşünceler” isimli 287 sayfalık kitabını hızlı bir şekilde okudum, ancak düşünce dünyamda

çağrışım yapan önemli kısımlarını işaretledim ve özetini yazdırdım. Türk Silahlı Kuvvetleri’nin

Demokratik dönüşümüne katkı sağlayacağını değerlendirerek paylaşmak istedim.

1943 Barcelona doğumlu, iktisat profesörü Narcis SERRA, 1979-1982 yılları arasında

Barcelona Belediye Başkanlığı görevini yürütmüştür. 1982 yılında Adolfo SUAREZ

Hükümetinde İspanya Savunma Bakanlığı görevine atanan SERRA, bu görevi sekiz yıl devam

ettirmiştir. Özellikle asker-sivil ilişkileri konusunda yürütülen reformlarda büyük rol oynamış,

FRANCO rejiminin ardından İspanya’da demokrasinin yerleşmesine önemli katkılarda

bulunmuştur. 1991’de başbakan yardımcısı olan Narcis SERRA, 1996-2000 yılları arasında

Katalonya Sosyalist Partisi Genel Sekreterliği görevini yürütmüş ve 1986’dan 2004 yılına

kadar milletvekilliğine devam etmiştir.

SERRA, kitabın önsözünü dini kimliğini ön plana çıkaran “Ve dahi, dindarlığa ya da

edebe ya da kutsal kitaba ya da Hıristiyan kilisenin rızasına ya da herhangi bir doğruya ters

bir şey söylediysem, söylenmemiş sayılsın” ifadeleri ile tamamlamıştır.

“Demokratikleşme Sürecinde Ordu” isimli kitabında sivil-asker ilişkilerini İspanya

deneyimi üzerinden anlatan yazar, konunu teorik altyapısı ile ilgili mevcut literatüre yer

vermiş, yaptığı analizlerde Doğu Avrupa ve Latin Amerika’daki demokrasiye geçiş

örneklerinden yararlanmıştır. Tüm kitabı boyunca, bir ülkede asker-sivil ilişkilerinde reform

ihtiyacı mevcutsa; bunun iki aşamalı bir süreç sonunda gerçekleştirilebileceğini, demokrasiye

geçiş ve demokrasiyi sağlamlaştırma aşamaları olarak tanımladığı bu iki aşamanın birbirini

takip eden kademeli reform faaliyetlerini içereceğini, bu faaliyetlerin sıra ve zamanlamasının

önemli olduğunu, sadece demokrasiye geçişin yetmeyeceğini, gerçek anlamda

demokratikleşmenin uzun zaman alacağını ve her ülkenin bu süreçte benzer özellikleri

olabileceği gibi kendine özgü yapısının da bulunabileceğini vurgulamıştır. Narcis SERRA Silahlı

Kuvvetlerin sivil otoriteler tarafından denetlenmesi konusunu açıklarken özellikle ABD’de Bill

CLINTON yönetimi ile ordu arasında yaşanan sürtüşmeleri ve bu dönemde asker-sivil ilişkileri

konusunda akademisyenlerin dile getirdiği görüşleri etraflıca incelemiştir.

Kitapta demokrasiye geçiş sürecinin en önemli misyonunun, ordunun siyasi işlerin

dışında tutulması ile sivil hükümetin askeri ve savunma meselelerindeki yetkilerinin kabul

edilmesinin sağlanması olduğu belirtilmiştir. SERRA, “geçiş safhası”nı demokratik yollardan

seçilen sivillerin, askerlerin siyaset sürecine müdahalesini, yürütmeye katılımlarının sona

erdirilmesi ya da seçilmişlerin faaliyetlerini veto etme, baskı altına alma yönündeki tüm

etkilerinin ortadan kaldırılmasıyla önledikleri bir süreç; “demokrasinin sağlamlaştırılması”

aşamasını ise seçilmiş sivillerin, askeri ve savunma politikaları oluşturabildiği, bunların

uygulanmalarını sağladığı ve Silahlı Kuvvetlerin faaliyetlerini yönettiği bir aşama olarak

~ 4 ~

tanımlamaktadır; bu dönem, ordunun iktidar/güç pozisyonlarından çekilmesi (extrication)

olarak da tanımlanabilmektedir. Demokrasinin sağlamlaştırılması aşamasına girebilmek için

savunma ve askeri politikaların seçilmişler tarafından geliştirilip uygulanması gerekmektedir.

Demokrasiye geçiş ve onu sağlamlaştırma aşamalarında ortaya çıkan diğer önemli misyona

değinilirken, her iki aşamayı da tanımlayan bir özellik olarak Ordunun ayrıcalıklarının

azaltılması ve Orduyu sivil otoriteye bağlı olmaya, demokratik prosedürlere uyum sağlamaya

özendiren, başta anayasa olmak üzere yasal reformların da altı çizilmektedir. Asker-sivil

ilişkilerini tanımlayan en önemli husus, demokratik sivil denetim olmaktadır. Seçilmiş

hükümetlerin parlamentolar aracılığıyla bu denetimi sağlamasının önemli bir aşama olduğu,

bunun için hükümetlerin askeri politikaları belirlemesi ve uygulamasının önemi belirtilmiş,

aksi halde etkinlik ve verimlilik denetlemesi yapmanın imkânsız hale geleceği vurgulanmıştır.

SERRA, burada, şu tespiti yapmaktadır: “Gerçek şu ki, mevcut koşullarda askeri etkinlik ve

verimlilik, askeri otonomi (özerklik) meselesiyle bağlantılıdır. Mevcut bağlamda, örgütsel

ve bütçeye ilişkin otonomiye sahip bir ordunun verimli olması mümkün değildir.”

Kitabın ilk bölümünde sivil-asker ilişkileriyle ilgili farklı akademisyen yaklaşımları

incelenmektedir. Bunlardan dikkat çekici olanlardan biri Dankwart A. RUSTOW’dur.

RUSTOW’un demokrasiye geçişleri üç safhaya bölünebilecek bir süreç olarak görmesi dikkat

çekicidir. Bu süreçlerin etkili olabilmesi için tek bir ön koşul vardır: ulusal birlik. Hazırlık

olarak tarif ettiği ilk safha, farklı sosyal kuvvetler arasındaki güç için mücadele ve çatışma

evresidir. Buradaki çatışmanın öncelikli hedefi demokrasiyi kurmak değildir. İkinci safha,

karar alma, “ siyasi liderlerin birlik içindeki çeşitliliği/farklılıkları kabul ettikleri ve bu amaçla,

demokratik prosedürlerin bazı can alıcı taraflarını kurumsallaştırmaya razı oldukları” açık bir

konsensüs eylemi olarak görülmektedir. Üçüncü safha ise, politikacıların ve vatandaşların

benzer şekilde yeni kuralları başka konulara uygulayarak ve yeni demokratik yapıya uyum

sağladıkları safha olarak ifade edilmiştir.

Diğer bir akademisyen J. Samuel VALENZUELA’nın “demokrasinin sağlamlaştırılması”

konusunda söyledikleri de önemlidir. VALENZUELA, kurumsallaşan demokrasi sürecinde

sapkın öğeler olarak nitelediği dört husustan bahseder. Bunlar; demokratik yollarla ortaya

çıkmamış hamilerin varlığı, politika yapmanın önemli “has alanlarının” yani iktidar

odaklarının tekeline bırakılmış siyasal alanların varlığı, seçim sürecinden kayda değer

dışlamaların olması ve son olarak seçimlerin hükümet ortaya çıkarmak için tek yöntem

olmadığı bir durum olmasıdır. Demokrasinin sağlamlaşması bu dört sapkın öğenin yok

oluncaya kadar azaltılmasının içermektedir. Demokratik sağlamlaştırma sürecine en fazla

zarar verebilecek öğenin, kendisini ulusun özü ve kalıcı çıkarlarının garantörü olarak

gördüğünde, hami rolünü üstlenecek olan Ordu olduğunun altı çizilmektedir.

Felipe AGÜERO ise demokrasini sağlamlaştırma konusunda negatif ve pozitif

sağlamlaştırmadan bahsetmektedir. “Negatif sağlamlaştırma”, demokratikleşme sürecine

karşı askeri direnişi önleyecek koşulların yaratılması gelecek elit memnuniyeti, “pozitif

sağlamlaştırma” ise sivil elitlerin askeriyenin yeni demokratik rejimin hedeflerine ve

~ 5 ~

kurumlarına dâhil olması amacıyla politikalar ve stratejiler düzenlemek için bilinçli, uzun

dönemli çabaları olarak tanımlanmaktadır. Burada pozitif dâhil etme durumunda, tartışmasız

sivil üstünlük korunurken, orduya misyonunu etkili bir şekilde sürdürebilmesi için yeterli

kurumsal özerklik tanınması önem kazanmaktadır. Ancak SERRA özerklik konusunu tehlikeli

bir alan olarak görmekte ve Ordunun özerkliğindeki artışın, askeriye değerlerinde ve mesleki

anlamda kendi kendilerini tanımlamalarında gerekli değişimi teşvik edecek adımlarla tam

olarak uyumlu olmadığını vurgulamaktadır. Bu konuda SERRA, askeriyenin prensiplerinde ve

inançlarında bir değişim yaratılmadıkça ve onları demokratik rejime sadık kılmadıkça,

demokratikleşme sürecinin tamamlanmış olmayacağının altını çizmektedir.

Narcis SERRA’nın oluşturduğu modelin detaylarına girmeden önce kitabın başlarında

dikkat çektiği üç konuyu belirtmek yararlı olacaktır. Bunlardan birincisi, öncelikle askeri

reformun, bir parçası olduğu genel demokratik reformdan soyutlanamayacağı, yani ülkenin

genel anlamda demokratikleşmesi ileri giderse askeri reformun ilerlemesinin mümkün

olacağıdır. Zira Ordu, başka herhangi bir kurumsal birim gibi sadece kendisini etkileyeceğini

düşündüğü bir reforma karşı çıkacaktır. Askeri reforma paralel olarak yargıda reform, polis

sistemini yeniden biçimlendirme, mafyayla ve paramiliter gruplarla savaşma ihtiyacı burada

belirtilen örneklerden birkaçıdır. İkinci konu, reformun iki değil üç cephede gerçekleştirilen

bir süreç olduğudur. Bir tarafta hükümet ve diğer demokratik kurumlar, diğer tarafta Silahlı

Kuvvetler ve toplum. Toplumun kanaat önderleri, kamuoyu ve diğer siyasi partilerin

yaklaşımı atılacak adımların başarısını etkileyecektir. Bu açıdan, siyasi partiler ve liderler

arasında, Silahlı Kuvvetleri kendi kişisel ya da parti konumlarını desteklemek için kullanmama

konusunda zımni ya da açık bir anlaşmanın varlığı büyük önem taşımaktadır. Bu noktada

Orduyu kenarda tutmak için yapılması gereken en önemli şeyin demokrasiyi işler kılmak,

demokrasinin iskeletini ve problem çözme kapasitesini geliştirmek olduğu, böylece kapsamlı

ve sorgulanmayacak bir meşruiyetin kazanılacağı vurgulanmaktadır. Üçüncü ve son konu ise

iktidardan çekilmenin Silahlı kuvvetleri genellikle askeri özerklikleri emniyete almaya

yönelttiği gerçeğidir. Ordu, kendi örgütü üzerindeki denetimini artırır ve dışarıdan gelen

denetleme girişimleriyle mücadele eder; bunun için bazı örneklerde, kendisini toplumdan

uzaklaştıran öğeleri destekler. Bir özerklik alanı, yerleşmiş bir demokrasinin uzun süredir

hüküm sürdüğü örneklerde bile daima var olacaktır. Mesele bu özerkliğin derecelerinin

askerin kendisi tarafından değil siyasi otoritelerce belirlenmesidir.

Ordunun demokrasiye geçiş sürecine uyumunun, Orduya has alanların hukuk

devletiyle uyumlu özerklik alanlarına indirgenmesi açısından ele alınabileceğini iddia eden

yazar, konu ile ilgilenen farklı teorisyenlerin çalışmalarından yararlanarak İspanya deneyimi

ışığında bir model oluşturmuştur. Bu modelin bir boyutunu Ordunun yararlandığı kurumsal

hakların azaltılması oluşturmaktadır. Buna göre sivil otoritenin müdahalesini gerektiren

özerklik alanları mevcuttur. Sivil otoritenin müdahale seviyelerini en şiddetlisinden en düşük

yoğunluklu olana doğru sıraladığında elde edilecek tablo, özerkliğin azalma aşamaları ve

Ordu üzerindeki kademeli sivil denetimi gösteren tablo olacaktır. Bu tablo

~ 6 ~

7. Ordunun demokratik sivil denetimi

SAĞLAMLAŞTIRMA

DÖNEMİ

6. Ordunun kendi içindeki ideolojik denetimi elinde tutması

5. Sivil üstünlüğün resmen ancak kısmen kabulü

4. Örgütsel ve operasyonel özerkliklerin savunucuları

3. Hükümet politikalarını, reformları sınırlayarak ve belirli eylemleri veto ederek kısıtlayan güçler

GEÇİŞ DÖNEMİ

2. Ulusal temellerin koruyucuları

1. Ordunun siyasi gücü denetimi

şeklindedir. Şekilde; özerklik seviyelerinin kademeli olarak azaltılması aşağıdan yukarıya

doğru bir seyir izlemekte ve her seviyenin karakteristik özellikleri kitapta belirtilmektedir.

Yazara göre geçiş dönemi müdahaleleri ilk üç özerklik seviyesinde yapılmalı, özerklik seviyesi

kademeli olarak azalarak dördüncü seviyeye geldiğinde sağlamlaştırma dönemi müdahaleleri

başlatılmalıdır.

Alt seviyelerden başlayan bir demokratikleşme sürecinin uzun zaman alacağı ve pek

çok gerginliğin yaşanacağı açıktır. Yazar, süreç bir defa başladığında er ya da geç nihai

aşamaya ulaşılacağı ya da bir aşamadan diğer aşamaya geçişin, bir sonrakine geçişi

garantileyeceği anlamına gelmediğinin altını çizmektedir.

Bazı akademisyenler tablodaki ilk aşamadan dördüncü aşamaya ilerlemeyi nispeten

kolay bulmaktadırlar. Ancak bu noktadan sonra sürecin tıkanabileceği, bu tıkanmanın

yürütmenin ve yasamanın gerek askeri, gerek savunma ile ilgili konularda bilgisizliklerinden

kaynaklandığını, bu durumun askeri ve savunma politikaları oluşturabilecek gerçek bir

Savunma Bakanlığının kademeli olarak oluşturulması ile aşılabileceği vurgusu yapılmaktadır.

Yazar, Hükümetin, bir askeri reform sürecinde Silahlı Kuvvetleri uygun şekilde

işleyen bir demokrasiye adapte etmeye çalıştığında aynı zamanda uluslararası düzendeki

değişikliklerin devletlerin güvenlik ihtiyaçları ve uluslararası sahnede aktör olarak rolleri-

gerektirdiği profesyonel dönüşümü de teşvik etmesi gerektiğini vurgulamaktadır. Bu

kapsamda SERRA, Charles MOSKOS’un ABD için oluşturduğu üç tip ordu tipolojisinden

yararlanmıştır.

~ 7 ~

1. İkinci Dünya Savaşı öncesi (modern ordu)

2. Soğuk Savaş dönemi (geç modern ordu)

3. 1990 sonrası (post modern ordu)

olarak yapılan bu bölümlemede değişim sürecini serbest bırakan üç faktörün tehdit

algılamaları, Silahlı Kuvvetlerin yapısı ve ana görev tanımı olduğu ifade edilmektedir.

MOSKOS’un tablosu aşağıdadır.

Tablo, Üç dönemde Silahlı Kuvvetler (ABD)

Güçler Değişken

Modern (Soğuk Savaş Öncesi) 1900-1945

Geç Modern (Soğuk Savaş) 1945-1990

Post modern (Soğuk Savaş Sonrası) 1990’dan sonra

Algılanan tehdit

Düşman işgali Nükleer savaş Ulus-altı (etnik çatışma, terörizm gibi

Gücün yapısı

Kitle ordusu: Zorunlu askerlik

Büyük Profesyonel ordu

Küçük profesyonel ordu

Ana misyon Tanımı

Toprak savunması

Müttefikleri destek

Yeni misyonlar (insani barış operasyonlarını destekleme vb.)

Baskın vasıf

Savaşta lider Yönetici ya da uzman

Asker-devlet adamı; Asker- akademisyen

Halkın orduya karşı tutumu

Destekleyici Kararsız Kayıtsız

Medyayla ilişkiler Ordunun medyaya karşı tutumu

Bütünleşmiş Yönlendiren Hesaba katılan, kayırılan, kazanılmaya çalışılan

Ordudaki sivil çalışmalar

Küçük bileşen Ortalama bileşen

Oldukça büyük bileşen

Kadınların rolü

Ayrı birimler ya da dışlanma

Kısmi entegrasyon

Tam entegrasyon

Kadın eşin rolü

Ayrılmaz parça

Kısmen dahil Dahil değil

Ordudaki homoseksüeller

Cezalandırılır Hoşgörülür Kabul edilir

Vicdani retçiler

Sınırlandırılır ya da yasaklanır

Rutin olarak izin verilir

Kamu hizmetine alınır

~ 8 ~

Vurgulanması gereken önemli diğer bir görüş ise Samuel HUNTINGTON’dan

gelmektedir. HUNTINGTON’a göre ideolojik olarak değişmez değerleri beslediğini düşünen

Ordular demokrasi için gerçek bir tehlikedir. Kendilerini ulusal niteliklere dönüştürdükleri bu

üst değerlerin garantörü olarak gören orduların, pek çok Latin Amerika ülkesinin Ulusal

Güvenlik Doktrini’nin uygulamasında görüldüğü gibi, bir iç düşman düşüncesini kolaylıkla

üreteceğini vurgulamaktadır.

Ordunun kurumsal ayrıcalık alanları konusunda Alfred STEPAN’ın görüşlerini ön plana

çıkaran SERRA, bu kapsamda Silahlı Kuvvetlerin ayrıcalıklara sahip olduğu düşünülen 11

alandan bahsetmektedir. Bunlar:

1) Orduya siyasi sistemde gerçekten bağımsız bir rol uygun görebilecek anayasa,

2) Ordunun yürütmenin başıyla olan ilişkileri,

3) Savunmanın yürütmeyle koordinasyonu,

4) Askerin kabinedeki varlığı,

5) Yasama organının rolü,

6) Savunma alanındaki kamu hizmetlerinde kıdemli pozisyonları elde tutmak,

7) Askerin istihbarat servislerindeki rolü,

8) Polisle ilişkiler,

9) Askeri terfi sistemi,

10) Askerin devlet girişimlerindeki rolü,

11) Askerin yargıdaki rolüdür.

Ordu, kurumsal bir yapısı olduğundan, görevinin denetimini elinde tutmaya ve

kendisini dış siyasi denetimden korumaya gayret edecektir ve Ordunun kendi özerklik

alanıyla ilgili olarak yürütme ile arasında gerginlikler yaşanacaktır. Narcis SERRA, klasik

yaklaşımların bir demokratik reform programının, yaşanabilecek çatışma seviyesini de bir

boyut olarak dikkate aldığını ve aşağıdaki iki boyutlu şekildeki eğri boyunca ilerlemeye izin

veren tüm etkenlerin incelenmesini içerdiğini ifade etmektedir.

~ 9 ~

Şekil, Demokratik askeri reform süreci: iki boyut

Ancak SERRA, iki boyutlu bu yaklaşımın yüzeysel olduğunu, üçüncü dalga

demokratikleşmelerin (burada kastedilen soğuk savaş sonrası dönemde otoriter veya yarı

otoriter rejimlerin demokratikleşmesidir.) somut örneklerini incelemede yetersiz kalacağını

vurgulamıştır. O’na göre, Silahlı Kuvvetleri, birinci ya da en müdahaleci konumlardan

sonuncusuna, yatay eksendeki en demokratik noktalara getirmek, askerlik mesleği ve onun

topluma karşı tutumlarının tam bir tanımlamasına etki eden askeri camianın içinde de

değişimler gerektirir. Bu, sadece orduyu denetleme ve daha önce sahip oldukları imtiyazları

azaltma meselesi değildir. Yeni demokratik çerçevedeki görevleri ve yeni devlet

yönetimindeki rolü tanımlanmalıdır. O halde, yukarıdaki şekle askeri reform için yeni bir

eksen eklemek gereklidir: Profesyonel dönüşüm ekseni.

Orduların aşırı kurumsal niteliklerinin demokratik geçiş için ciddi bir problem

olduğunu öne süren yazara göre, derin kurumsal kimlik, daha mesleki nitelikteki başka

konumlara kaymadıkça Silahlı Kuvvetlerin demokratik bir rejime kalıcı uyum sağlaması

mümkün değildir. İspanya deneyiminde Silahlı Kuvvetler ve bir bütün olarak toplumun

değerleri arasındaki en büyük farklılıkların çoğunlukla din, aile, cinsiyet eşitliği ve cinsel

özgürlük alanlarında görüldüğü belirtilmektedir. İspanya’da demokrasiye geçiş başladığında

askeri camianın, Katolikliğin askeri değerler sisteminin yapıtaşı olduklarına inandığı,

kadınların kendi adlarına askeri camianın bir üyesi olmaktan çok subayların eşleri olarak ve

kendilerini camianın bir parçası olarak gördükleri, eşcinsellerin ve vicdani retçilerin

cezalandırıldıkları anımsatılmaktadır. Yazara göre bu belirtilen hususlar askerin kendi

~ 10 ~

içindeki bütünlüğünü sağlayan çok önemli öğelerdi ve varlık nedenlerinden biri de

toplumla ordu arasındaki farklılığı korumaktı. Zamanın geçmesiyle toplumda yıpranan bu

öğelerin desteklenmesi ve savunulması ordunun görevlerinden biriydi. Özellikle “her şey

vatan için” sloganıyla büyümüş bir toplumda kalıcı olduğu varsayılan geleneksel değerleri

savunmakla, ulusal temelleri muhafaza ve müdafaa etmek arasında sadece ince bir çizgi

olduğunun altı çizilmektedir. Orduları demokratik rejime entegre etme sürecinin, Orduların

demokratik yönetime onun içsel bir parçasıymış gibi dahil olması anlamına geldiğini, Ordu

kendisini devletle bütünleşmemiş ancak devletle diyalog halinde bir kurum gibi görüyorsa bu

sürecin işlemeyeceğini ifade etmektedir. Özetle yazar “Ordunun devlet yapısındaki rolü

hamilik rolü değil diğer kurumlar gibi sistemin bir parçası şeklinde olmalıdır.” şeklinde

görüşünü açıklamaktadır.

SERRA’nın bu düşüncelerden yola çıkarak askerlik mesleği ile ilgili çıkardığı sonuç

nettir: Ayrıcalıkları ya da imtiyazları azaltmak yeterli değildir, Silahlı Kuvvetlerin doğasının ve

görevlerinin yeniden tanımlanması gereklidir. Yani mesleğin tanımında, onu hem mesleki

orduyu tercih eden bir zemine doğru yönlendiren hem de değişen dünyanın ihtiyaçlarına

adapte eden değişiklikler yapılmazsa, Silahlı Kuvvetlerin demokratik bir ortama uyumu kalıcı

bir süreç olmayacaktır.

Bu düşünceler yazar üç boyutlu demokratik askeri reform süreci modelini

geliştirmiştir:

Şekil, Demokratik askeri reform süreci: üç boyut

Askeri reform ile ilgili bu modele dönersek, klasik modele ordudaki profesyonel mesleki

değişimi iki cephede de gösterecek yeni bir eksenin daha eklenmesi gerektiği belirtilmişti.

“bir kurum olarak ordudan”, “bir meslek olarak orduya” evrimi ya da mesleki dönüşümü

~ 11 ~

sembolize eden bu yeni yatay eksen “profesyonellik ekseni”dir. SERRA”nın oluşturduğu

modelin görüleceği yukarıdaki şekilde; A harfiyle gösterilen silahlı kuvvetlerin büyük oranda

müdahaleci ve kurumsal olduğu, sivil otoritelerle gerilim yaşamadıkları durumdan başlayarak

ordunun mesleki alana doğru hareket ettiği, sivil denetim altında ve düşük seviyede

çatışmanın olduğu B durumuna geçmeyi öngören süreç izlenmektedir. A’dan B’ye geçiş

normalde, iki yatay eksende daha az ya da daha çok paralel ilerlemeyi ve sivil-asker

ilişkilerinde bazı çatışma ve gerilimleri içermektedir. Bir reform programının (A ile B arasında

izlenen sürecin) ülkeyi askeri diktatörlükten, örneğin istikrarlı bir demokrasiye birden

taşıması imkânsızdır. İspanya örneğinde, sağlamlaştırılmış demokrasi alanına ulaşmak için

önlemlerin iki yatay eksende de koordineli bir şekilde uygulanışı en azından 13 yıl sürmüştür.

Yazara göre, tüm reform önlemleri için, A-B eğrisi üzerinde hangi noktada bulunulduğu

kararlaştırılarak işe başlanmalıdır.

Reform sürecindeki devletin, siyasete müdahale ve özerklik açısından hangi noktada

olduğunu belirlemesinden sonra, haklar ekseninde (X ekseni) önlemleri ne kadar

ilerletebileceğini ve mesleki eksen (Z ekseni) açısından, dikey eksende (Y ekseni) temsil

edilen askeri camiayla yaşanabilecek gerilimleri dikkate alarak belirli bir anda neyin

uygulanabilir olduğunu tespit etmesi gerekmektedir.

Modeli bu şekilde oluşturan Narcis SERRA, bir sonraki adımda üç eksen üzerinde ifade

bulan ve reform sürecini oluşturan eylem ve politikaların analizi ile birlikte, her safhada

atılması gereken münferit adımlara değinmektedir. Uygulanması gereken adımları ve süreci

etkileyen faktörleri geçiş dönemi ve sağlamlaştırma dönemi adımları olarak ayırarak, her

dönemde üç eksenin tamamında safha safha hangi adımların atılması gerektiği üzerinde

durmuştur.

SERRA Askeri reformun bileşenlerini sunduğu model üzerindeki üç eksen üzerinde

geçiş döneminde ve sağlamlaştırma döneminde yapılanları ayrı ayrı ifade etmiştir. Geçiş

döneminin icraatlarının Silahlı Kuvvetlerin siyasete karışmasını önlemeye, çatışma

seviyelerini düşürmeye ve muhtemel darbeleri önlemeye odaklanması gerektiği uyarısını

yapmaktadır.

Demokratik geçiş döneminde reform

Geçiş döneminde dikey eksende (Y) orduyla çatışma seviyelerini ya da reform

süreçlerinin ordu tarafından kabulünü etkileyen faktörler:

1. Demokrasiyi meşrulaştırmak; yani sürecin yavaşlığı, yaygın yolsuzluklar gibi hususların

yürütmenin güvenilirliğini sarsmasının engellenmesi, kamuoyunun sisteme ve

liderlere inancının devam ettirilmesi,

2. İç çatışmaların varlığı; ülke içinde Silahlı Kuvvetlerin harekete geçmesini gerektiren bir

iç çatışmanın varlığı, (Yazar bu konuyla ilgili Türkiye’deki Kürt sorununu ve laik

~ 12 ~

Cumhuriyete yönelik İslami tehdidi örnek vermekte ve bu sorunlar çözülmeden

Türkiye’nin kurumsal reform ekseninde ilerleme kaydedemeyeceğinin belirtmektedir.

3. Dış etkiler; ülkenin uluslararası sistemdeki yeri ve uluslararası örgütlerle etkileşimi,

4. Tutarlı hükümet faaliyeti; askeri reform için yürütülecek politikaların hükümetin

reforma yönelik politikasının genel bir parçası olarak görülmesi, (İspanya örneğinde

Başbakan SUAREZ’in, bir komutanı başbakan yardımcısı olarak atamasını konunun

öneminin halkça kavranmasına ve bir dizi faaliyetine askeri reformun entegre

edilmesini sağladığını belirtmiştir.

5. Temel siyasi aktörlerin tutumu; özellikle muhalefet ve hükümet arasındaki diyalog,

toplumsal uzlaşmanın sağlanmasıdır.

Geçiş döneminde birinci yatay eksende (X), Ordunun siyasete karışma kapasitesini

azaltmak için alınacak önlemler:

Ulusal savunmayla ilgili mevzuatın düzenlenmesi;

1. Demokratik sivil kuruluşların Silahlı Kuvvetler üzerindeki denetimlerin niteliğini

tanımlamak, örneğin sonuçları küçük görünse de, Devlet Başkanı’nın ya da

Cumhurbaşkanın, komutan unvanını yedekte tutmasının; kara, hava, deniz kuvvetleri

komutanlarının Kurmay Başkanı unvanını kullanması,

2. Savunma Bakanına özel önem verilmesi, örneğin Başbakanın bazı yetkilerini bakana

devretmesi,

3. Hükümetin askeri faaliyetler hakkında bilgi sahibi olması, bunları belirleme ve

yönetmekle ilgili olduğunu göstermesi açısından Milli Güvenlik Konseyi ya da benzeri bir

birimin oluşturulması,

4. Askeri karar alma organlarının Savunma Bakanına rapor sunan danışma organlarına

dönüştürülmesi;

5. Savunma ve askeri planlama prosedürlerinin belirlenmesi,

6. Devlet ve askeri istihbarat sistemlerinin, sivil denetimi garanti edecek şekilde

tanımlanması, (İç meseleler konusunda bilgiye bağımsız erişim imkânına sahip olan

Silahlı Kuvvetlerin iflah olmaz bir şekilde ülkenin iç işlerine karışmaya meyilli oldukları

vurgulanmıştır.)

~ 13 ~

7. Askeri yargı sisteminde gerekli reformlar, (Bağımsız bir askeri yargı varlığının, Silahlı

Kuvvetleri bir kurum olarak güçlendirecek önemli bir faktör olduğu vurgulanmış ve geçiş

döneminde veya sağlamlaştırma döneminde şartlara göre askeri yargıda düzenlemelerin

yapılabileceği ifade edilmiştir)

8. Yönetimin aslen sivil sektörlerinde askeri varlığın azaltılması, (Polisin sivil bir aygıta

dönüştürülmesi ve varsa Ordu etkisinden kurtarılması, idarenin diğer bölümlerinde,

örneğin istihbarat servislerinde varlığının kaldırılması gibi)

Geçiş döneminde ikinci yatay eksende (Z), mesleki dönüşüm için önlemler:

Bu alanda, esas adımların demokratik sağlamlaştırma döneminde atılmasının uygun

olacağı, bunun nedeninin de sorumlu sivillerin askeri değerler sistemi hakkında minimal

düzeyde bilgi sahibi olmalarını, bunun yanında prosedürlere ve eğitim düzenlemelerine

aşinalığı gerektiren bir alan olduğu ifade edilmektedir. Ancak geçiş sürecinde orduyu sivil

toplumun değerlerine yaklaştırıcı önlemler alınabileceği belirtilmektedir. Bunlar;

1. Siyasi hayat ve askerliğin kesin olarak ayrılması,

2. Harp Okulları müfredatına insan hakları derslerinin eklenmesi ve aynı zamanda bu

haklara pratikte, özellikle de vicdani retle ilgili durumlarda, saygı gösterilmesinin daha

fazla talep edilmesi,

3. Laik değerlerin ve/veya başka dinlere hoşgörü kriterlerinin sunulması,

4. Önceki rejime ait sembollerin subayların karargâhlarından, kışlalardan ve eğitim

merkezlerinden kademeli olarak kaldırılması,

5. Demokratik ülkelerin ordularıyla etkileşimin ve bölgesel güvenlik organlarına katılımın

teşvik edilmesi,

6. Pek çok durumda - subay/general piramidine ya da gücün yapısına etkide bulunmak

gibi-büyük değişikliklerin daha sonraya bırakılması, bağımsız olarak Ordunun

boyutlarının küçültülmesi,

Mesleği dönüştürmek için politikalar oluşturup uygulanırken, bu icraatların, modelin

diğer iki eksenindeki etkilerinin de değerlendirilmesi gerektiği ifade edilmektedir. Sivilleri

yargılama yetkisini elinden almak için askeri yargı sisteminde reform yapılması, bir has alanını

ortadan kaldırıp, Ordunun konumunu demokrasinin gereklerine adapta etmekle kalmayarak,

toplumun meslekteki değişiklik talepleri konusunda da Orduya net mesajlar göndereceğinin

altı çizilmiştir.

~ 14 ~

Bu gibi önlemlerin uygulanmasının yanı sıra hükümetin, geçmiş otoriter dönemin

insan hakları ihlalleri ya da istismarı gibi problemlerle yüz yüze geleceği vurgulanmakta,

Arjantin, Uruguay, Şili gibi ülkelerde kurulan Hakikat Komisyonları ile çözüme gidildiği

belirtilmektedir.

Demokratik Sağlamlaştırma aşamasında reform

Sağlamlaştırma döneminde dikey eksende (Y) orduyla çatışma seviyelerini ya da

reform süreçlerinin ordu tarafından kabulünü etkileyen faktörler:

Bu faktörlerin sırası geçiş sürecindekilere benzer olabileceği, ancak en büyük

farklılığın olayları etkileme şekilleri ile ilgili olduğu, bu dönemin büyük hızlı değişimlerin

olduğu bir dönem değil uzun vadeli değişimlerin, demokrasi ile tutarlı yeni prosedürlere

uyum dönemi olduğu ifade edilmektedir.

Bu kapsamda uluslararası etkiler açısından, komşu ülkelerle savunma ilişkileri

geliştirmek, devletin ordusu ve diğerleri arasındaki ilişkilerde güveni artırmak ve bu ilişkilere

yeni bir önem atfetmek için kademeli olarak uygulanacak önlemler açısından her zaman

fırsatlar vardır. İttifaklara ve güvenlik örgütlerine katılmak, orduları demokrasinin uluslararası

kabul gören bir sistem olduğu ve aynı nedenle, ordunun siyasete karışması durumunda

tolerans gösterilmeyeceği konusunda er ya da geç ikna edecektir.

Bu dönemde demokratik çoğulculuk, hoşgörü ve özgürlüğe dayalı bir sistemle daha

tutarlı bir birliktelik ve toplumun geri kalanı tarafından saygı gösterilen değerlere daha yakın

olması için ordunun kurumsal karakterinde ve askerlik mesleğine ait prensiplerde değişim

olmalıdır.

Sağlamlaştırma döneminde birinci yatay eksende (X), Askeri özerkliği azaltmak için

önlemler:

Bu süreçteki kritik faktör, hükümetin askeri politika geliştirip uygulayabilmesidir. Bu

amaçla yeni yasal reformların sivilin üstünlüğünün ne olduğunu ayrıntılı olarak açıklaması ve

sürecin ilerlemesini sağlaması önemlidir. Bu dönemde yapılabilecekler;

1. Demokrasiyi yerleştirecek yasal reformlar: Anayasa ve yasalarda yapılacak

düzenlemelerle askeri politikaları belirleme sorumluluğunu üstlenen hükümetin,

önündeki engelleri kaldırması,

2. Askeri politikayı tasarlamak:

a. Savunma Bakanını güçlendirmek: Savunma Bakanının askeri politikayı

hazırlaması ve uygulaması, Başbakan ve Savunma Bakanı, Silahlı Kuvvetleri

sadece ‘desteklemekle’ kalmamalı, Silahlı Kuvvetlerin ‘komutasına’ da sahip

~ 15 ~

olmalıdır ifadeleri dikkat çekmektedir. Savunma Bakanının hükümet dönemi

boyunca görevde kalmasının ve uzun süreli görev yapmasının sağlayacağı,

konulara hâkim olma avantajına özel vurgu yapılmaktadır.

b. Savunma Bakanlığını güçlendirmek: Bütçe görevlerini üstlenebilecek, silahlar

ve mühimmat konusunda yetkili, askeri görevleri belirleyebilecek ve personel

politikalarını yürütebilecek bir Bakanlığın oluşturulması şeklinde

belirtilmektedir.

c. Genel hükümet politikasına entegrasyon: Ordular artık özellikle çok boyutlu

olarak, dış politikanın araçları şeklinde görev yapmaktadır. Toprak savunması

ihtiyacının azaldığı günümüz koşullarında ortaya çıkan yeni durum, Orduya

demokrasiyle uyumlu yeni bir görev vermektedir.

d. Parlamento ile ilişkiler: Savunma politikasının oluşturulmasında parlamento

sadece bir onay mekanizması olmamalı, sürece bizzat dâhil olmalıdır. Şeffaflık

politikaları silahlı gücün sivil denetimini kolaylaştıracaktır. Gizlilik ve bilginin

saklanması ile mücadele edilmelidir.

3. Askeri hakların ortadan kaldırılması:

a. Askeri yargı sisteminde reform yapmak: Askeri yargının sivillere

uygulanmaması, askeri mahkemelerin sadece askeri suçlarla ilgilenmesi, askeri

yargının tek bir yargı sistemine entegre edilmesi, Genelkurmayın yargıya

etkide bulunamaması gibi düzenlemeleri içermektedir.

b. Silahlı Kuvvetlerin sahip olduğu şirketler: Silahlı Kuvvetlerin denetimine sahip

olduğu iki tür şirket bulunmaktadır; silah üretimiyle ilgili şirketler ve daha fazla

kaynak elde etmek için yönettikleri şirketler. Bu şirketlerin finansal durumları

ve Silahlı Kuvvetlere yansımalarını takip eden iyi bir çözümün Ordu üzerinde

sivil denetim mekanizmalarının kurulmasını destekleyebileceği ifade

edilmektedir.

Sağlamlaştırma döneminde ikinci yatay eksende (Z), mesleki dönüşüm için

önlemler:

2. Yeni misyonları tanımlamak ve takip eden değişim ihtiyacı: Günümüzde Orduların

geleneksel olarak pek çok ülkede takip ettiği misyonların krize girdiği, bunun pek çok

ordunun varlıklarını meşrulaştırmak için dikkatleri iç faaliyetlere çevirdiği bir karışıklık

ve belirsizlik ortamı yarattığı vurgulanmaktadır. Misyonlardaki değişim, genellikle

modernleşme süreçleri ve Silahlı Kuvvetlerin boyutunda ve operasyonel kapsamında

değişiklikler gerektirecektir. Eğer insan gücünü azaltma ya da artık işlevsel olmayan

~ 16 ~

birimleri lağvetme gibi önlemler, kuvvetlerin yeni misyonlarıyla ilgili daha önceki

direktifler ışığında uygulanırsa ve değişimler sonrakinin bir sonucu olursa,

zamanlamasının yerinde olacağı vurgulanmaktadır.

3. Kariyer açısından Orduyu etkileyen önlemler: Terfi sistemini değiştirmek (profesyonel

nitelikleri ödüllendiren, sürekli eğitimi teşvik eden kriterlerin getirilmesi), askeri

eğitim organizasyonunu denetlemek, askerlik mesleğinde kadınlara kariyer yolunun

açılması gibi önlemleri içermektedir.

4. Ordudaki hayat kalitesini değiştirmek: Askeri konaklama konusunda politikalar

(Orduyu kışlalarda toplumdan soyutlamaktan ziyade, şehir merkezlerinde oturmaya

ikna etmek, ihtiyaç duyulmayan askeri arazilerin satışı, kışlaların daha iyi koşullarda

şehir dışına çıkarılması vb. önlemler), indirimli süpermarketlerin ve diğer maaş dışı

avantajların ortadan kaldırılması (bu önlemlerin askeri personelin ücretlerinin ancak

diğer kamu görevlileri seviyesine çıkarılmasından sonra uygulanması tavsiye

edilmektedir) önlemlerini içermektedir.

5. Mesleği değiştirmek için alınabilecek diğer önlemler: İnsan haklarını savunma

ihtiyacının eğitim programlarında yer alması, askerlere karşı davranışın iyileştirilmesi

ve askerlerin haklarının korunması için mekanizmalar oluşturulması, diğer ülkelerle ve

uluslararası güvenlik ve savunma örgütleriyle, Birleşmiş Milletlerle uluslararası işbirliği

kurulması. (bu tür faaliyetler sivil liderlik gerektirmektedir.)

Ortaya koyduğu model ile reform sürecinde atılması gereken adımları belirten

yazarın kitap boyunca vermeye çalıştığı mesajları kısaca özetlemek gerekirse;

1. Genel demokratikleşme sürecinde ilerleme kaydedilmezse; Silahlı Kuvvetler

demokratikleştirilemez. Ordunun denetimi, sadece serbest seçimlerin varlığından

daha büyük kurumsal içerik, yani demokrasinin bütünüyle olgunlaştığı bir yapı ve

milli bütünlük gerektirir.

2. Siyasi partiler arasında, kendi duruşları için Silahlı Kuvvetlerin desteğini

aramayacaklarına dair anlaşmak da reformların başlaması için ön koşuldur, zira

yaranılmaya çalışılan bir Orduda reform zordur. Eğer reformlar iddialıysa, seçim

sandığında büyük çoğunluk yakalamak, başarıya giden yolda yardımcı olacaktır.

3. Ordu, askeri darbeler açısından artık bir tehdit oluşturmadığı zaman

sağlamlaştırmanın sonuna gelindiği sonucuna varılmamalıdır. Silahlı Kuvvetleri

demokratik sisteme uygun hale getirmek; hükümetin güvenlik politikasını ve

askeri politikayı belirlemesi ve uygulaması aynı zamanda silahlı kuvvetleri devlet

idaresine, devletin diğer kurumlarıyla diyaloga giren bir kurum olarak değil, onun

bir parçasıymışçasına entegre etmek demektir.

~ 17 ~

4. İspanya’daki deneyimler reformların ekonomik denetim alanında başlaması

gerektiğini gösterir, böylece Silahlı Kuvvetlere ve faaliyetlerin planlamasına bir

ölçüde ekonomik düzen getirilmesine yardımcı olunur. Bu konuda siviller daha

uzmandır.

5. Sivil denetimin hayati önem taşıyan temel aracı Savunma Bakanlığıdır. Bu öylesine

doğrudur ki, belirli bir ülkenin Silahlı Kuvvetleri üzerindeki denetimini ölçmenin en

iyi yolu, Savunma bakanlığının gelişmişliğini, yapı ve yetkilerini incelemektir.

6. Askeri yargı sisteminin reformu, Silahlı kuvvetlerin yapılarının ve niteliklerinin

demokratik yapıya adapte edilmesiyle ilgili tüm süreçteki en hassas konulardan

biridir. Askeri yargı sistemi, içerideki güç kullanımına karşı dokunulmazlık ya da bir

ölçüde koruma sağlaması için genellikle muhafaza edilmeye çalışılır. Tek bir üniter

yargı, demokrasi yaşayacaksa, kaçınılmaz olarak düşünülebilecek, derin kökleri

olan bir kavramdır. Bu açıdan askeri yargının reformu projesi, sadece onun

kendisine sağladığı dokunulmazlığa bir son vermek ya da önceki suçları

cezalandırmak için gerçekleştirilmemelidir. Hepsinin ötesinde, belirli bir ülkedeki

yargı sistemini ve demokrasiyi güçlendirmek için gerçekleştirilmelidir.

7. Silahlı Kuvvetlerin personel politikaları ve askeri eğitim sistemi, demokrasiyi

sağlamlaştırma döneminde üzerinde hassasiyetle durulması gereken konulardır.

Eğer ordu personel politikasını kendi tasarrufunda görüyorsa, bu his ordunun

eğitimi konusunda daha da kuvvetlidir. Askeri eğitim yapısı, ülkenin genel eğitim

sisteminin genel organizasyonuna uyumlu hale getirilmelidir ve ona mümkün

olduğu ölçüde entegre edilmelidir.

8. Askerin kendisini kurumsal bir kimlikle tanımlaması yerine askerliğin bir meslek

olarak görülmesine yönelik önlemler alınırken, askerleri toplumdan ayıran ve

soyutlayan imtiyazlar kaldırılmalı ancak askerlerin yaşam koşulları

iyileştirilmelidir.

9. Sivil denetim, hükümet ve Silahlı Kuvvetlerle sınırlı olan bir konu değildir. Toplum

da işin içindedir. Sivil-asker ilişkilerinin demokratik alanda normalleşmesi için her

üç tarafta da anlaşma gereklidir.

10. Bu değişikliklerin hayata geçirilmesi aşamasında, hükümet güvenlik sorunlarına ve

askeri sorunlara ilgi göstermeli ve bu alanlarda bilgi edinmelidirler.

Narcis SERRA’nın kitabını yazarken kullandığı dil objektif ve ölçülüdür. İspanya

Savunma Bakanlığı deneyimini anlatırken ordunun reformlara şiddetle karşı çıktığı

~ 18 ~

dönemlerde yaşananları bile, genel kurallar oluşturmaya çalışarak ifade etmiş, diğer

ülkelerde de faydalanılabilecek bir model oluşturmuştur.

Kitapta özellikle vurgulandığı gibi sivil asker ilişkilerinde reform ihtiyacı olan ülkelerin

öncelikle yapması gereken kendi bulundukları noktayı model üzerinde gerçekçi olarak tespit

etmektir. Bu tespitin ardından bulunulan noktaya göre geçiş süreci veya sağlamlaştırma

süreci adımları, model üzerindeki her üç eksen dikkate alınarak, kademeli olarak

gerçekleştirilmelidir. Kitapta, İspanya için demokrasiye geçişin Franco’nun 20 Kasım 1975’teki

ölümüyle başladığı ve en geç 25 Ekim 1979’da bölgesel özerklik konusunda Bask ve Katalan

referandumları düzenlendiğinde tamamlandığı, Kasım 1977’de hükümetin parlamentoya

resmen hesap vermesi prensibi getirildiğinde ve yeni demokratik anayasa 6 Aralık 1978’de

bir referandumla onaylandığında geçişin önemli basamaklarının inşa edildiği iddia

edilmektedir. Oy sandıklarında belirlenmiş net bir parlamento çoğunluğu mevcut olduktan

sonra, “askeri çekişmenin siyasetten daha şiddetli kurumsal meselelere ve direnişten

uzlaşmaya kaydığı vurgulanmaktadır. Ülkelerin yaşadıkları ya da yaşayacakları deneyimlerde

İspanya deneyimine benzer pek çok yön olabileceği gibi farklılıklar da söz konusu

olabilecektir.

~ 19 ~