06.02.2014.-Predlog-strategije-upravljanja-otpadom-verzija-06-1.pdf
59
Crna Gora Strategija upravljanja otpadom u Crnoj Gori Predlog .
Transcript of 06.02.2014.-Predlog-strategije-upravljanja-otpadom-verzija-06-1.pdf
Crna Gora
Strategija upravljanja
otpadom u Crnoj Gori
Predlog
.
2
Reference Ovaj dokument je pripremljen uz podršku projekta finansiranog od strane Evropske unije:
Priprema i implementacija Državnog i lokalnih planova za upravljanje otpadom (EuropeAid/131273/C/SER/ME)
NAPOMENA O FORMATU DOKUMENTA
Ovo je FINALNA verzija dokumenta
Ovaj dokument je pripremljen na osnovu velikog broja prethodno urađenih dokumenata i analiza.
Ključni dokumenti i izvori su navedeni kao reference u fusnotama.
Ostali dokumenti i izvori, koji obuhvataju i uporedne tekstove i komentare, nalaze se u dodatku / sažetku „Prateći dokumenti“. Prateći dokumenti se trebaju posmatrati kao neformalni referentni dokumenti i NISU dio strategije.
Strategija se odnosi na „otpad“ u značenju koje je definisano u Zakonu o upravljanju otpadom i primjenjuje odredbe člana 2 (Izuzeci) tog Zakona, i posebno se NE ODNOSI na pitanje „radioaktivnog otpada“ kako je definisano u Sporazumu Evropske zajednice za atomsku energiju (Euratom) iz 1957. godine i pratećim aktima.
Simbol valute: €
Jedinice hiljada iskazane: , (zarezom)
Decimale iskazane: . (tačkom)
Stil pisanja: Ovaj dokument je uglavnom pisan u prvom licu množine „Mi“ . Ovakav stil je korišćen sa namjerom da ukaže na posvećenost Vlade Crne Gore u implementaciji Strategije putem Državnog plana upravljanja otpadom i pratećih odredbi.
3
Skraćenice
AP Akcioni plan
BAT/NRT Najbolje raspoložive tehnike
BREF Best Available Techniques Reference Document (Referentni dokument za najbolje dostupne tehnologije)
NRTKIVT Najbolja raspolożiva tehnologija koja ne iziskuje izuzetno visoke troškove
PR Premjer radova
IUP Izgradi upravljaj prenesi
ATK Analiza troškova i koristi
PK Privredna komora
SM Suva materija
EK Evropska komisija
EAST Evropska asocijacija za slobodnu trgovinu
PUZS Procjena uticaja na životnu sredinu
€ Euro
EMIP Evropska mreža za informacije i posmatranje
EU Evropska unija
DEU Delegacija Evropske unije u Crnoj Gori
SI Studija izvodljivosti
BDP Bruto domaći proizvod
GIS Geografski informativni sistem
VCG Vlada Crne Gore
GPS Sistem globalnog pozicioniranja
DIE Direktiva o industrijskim emisijama
MFI Međunarodne finansijske institucije
MTMP Međunarodni kod za transport opasnih materija pomorskim putem
ISPA Instrument za strukturne politike u pretpristupnom razdoblju
ISKZ Integrisano sprječavanje i kontrole zagađivanja životne sredine
SO Spisak otpada
JLS Jedinice lokalne samouprave
ZUO Zakon o upravljanju otpadom
Mg Megagram = 106 gram = 103 kg = 1 metrička tona
MF Ministarstvo finansija
MONSTAT Zavod za statistiku Crne Gore
CPM Centri za prijem materijala (“opštinska reciklažna dvorišta”)
PPM Postrojenje za povrat materijala (obrada mješovitog otpada = selekcija, obrad otpada selektiranog na izvoru = segregacija)
4
MRT Ministarstvo održivog razvoja i turizma
NACE The EC statistical office (Eurostat) classification scheme of economic activities. ('Nomenclature générale des Activités économiques dans les Communautés Européennes' [General Industrial Classification of Economic Activities within the European Communities])
NDP Neto domaći proizvod
NSV Neto sadašnja vrijednost
DPUO Državni plan upravljanja otpadom
PIJ Projektna implementaciona jedinica (radna grupa)
SJV Subjekti u javnom vlasništvu (u vlasništvu jedinica lokalne samouprave)
JPP Javno privatno partnerstvo
PPPs Paritet kupovne moći
PC Indeks cijena
KP Komunalno preduzeće (javno, privatno, javno-privatno, i druge forme)
PI Povrat investicije
SMP Srednja i mala preduzeća
STAN StoffStromAnalyse (Material Flow Analyses)
SDV Subjekti u državnom vlasništvu
ČO Čvrsti otpad
UČO Upravljanje čvrstim otpadom
TP Tehnička pomoć
TU Tabela usklađenosti
TE Termoelektrana
ToR/PZ Projektni zadatak
UNEP Program Ujedinjenih nacija za životnu sredinu
ZOCG Zajednica opštine Crne Gore
PPOV Postrojenje za prepradu (tretman) otpadnih voda
5
Sadržaj 1 Uvod .......................................................................................................................................................... 7
2 Ciljevi ....................................................................................................................................................... 11
2.1 Pristupanje Evropskoj uniji .............................................................................................................. 11
2.2 Okvir upravljanja otpadom .............................................................................................................. 11
2.3 Kvantifikovani ciljevi ...................................................................................................................... 133
2.3.1 Ponovna upotreba i reciklaža ključnih komponenti komunalnog otpada ............................. 133
2.3.2 Smanjenje biorazgradivog otpada odlaganog na deponiju ................................................... 133
2.3.3 Ponovna upotreba i reciklaža neopasnog građevinskog otpada ........................................... 144
2.3.4 Prestanak privremenog skladištenja komunalnog otpada .................................................... 144
2.3.5 Ostali kvantifikovani ciljevi ...................................................................................................... 14
2.4 Relevantno međusektorsko EU zakonodavstvo ............................................................................ 155
2.4.1 Integralno sprječavanje zagađenja i kontrola ......................................................................... 15
2.4.2 Emisije u vazduh .................................................................................................................... 166
2.4.3 Energija .................................................................................................................................... 16
2.4.4 Voda ......................................................................................................................................... 16
2.5 Ključna međusektorska pitanja ..................................................................................................... 177
2.5.1 Proizvodnja energije iz otpada ................................................................................................ 17
2.5.2 Finansijska i ekonomska efikasnost i održivost ....................................................................... 17
3 Ograničenja i mogućnosti .................................................................................................................... 1919
3.1 Informacije ....................................................................................................................................... 19
3.2 Trenutni uslovi ................................................................................................................................. 20
3.2.1 Tokovi otpadnog materijala ..................................................................................................... 20
3.2.2 Javna svijest i ponašanje građana.......................................................................................... 200
3.2.3 Trenutni finansijski tokovi ..................................................................................................... 211
3.2.4 Priuštivost .............................................................................................................................. 222
3.2.5 Investicioni kapaciteti ............................................................................................................ 222
3.3 Ekonomija obima ........................................................................................................................... 244
3.4 Prognoze budućih zahtijeva .......................................................................................................... 266
3.5 Iznos potrebnih investicija ............................................................................................................. 277
4 Sistem upravljanja otpadom .................................................................................................................. 300
4.1 Kontrola ......................................................................................................................................... 300
4.1.1 Prikupljanje cjelokupnog otpada ........................................................................................... 300
4.1.2 Licencirana postrojenja ......................................................................................................... 300
4.1.3 Sprovođenje ........................................................................................................................... 311
4.2 Posebni tokovi otpada ................................................................................................................... 311
4.2.1 Otpad iz rudarske industrije .................................................................................................. 311
4.2.2 Otpad iz poljoprivrede ........................................................................................................... 322
4.2.3 Medicinski otpad ................................................................................................................... 322
4.2.4 Građevinski otpad i otpad od rušenja ................................................................................... 322
4.2.5 Otpad iz drugih privrednih grana...................................................................................33
4.2.6 Kanalizacioni mulj iz postrojenja za tretman otpadnih voda .............................................33
4.2.7 Opasni otpad..............................................................................................................33
4.3 Prikupljanje komunalnog otpada .................................................................................................. 344
4.3.1 Postizanje stope prikupljanja otpada od 100% ..................................................................... 344
6
4.3.2 Kontejneri za otpad ............................................................................................................... 344
4.3.3 Optimizacija prikupljanja ....................................................................................................... 344
4.3.4 Turistička sezona ................................................................................................................... 366
4.4 Prikupljanje komunalnog otpada i razdvajanje na izvoru ............................................................. 377
4.4.1 Otpadi koji nisu adekvatni za prikupljanje na izvoru ............................................................. 377
4.4.2 Odvojeno sakupljanje otpada iz kontejnera .......................................................................... 411
4.5 Prerada komunalnog otpada ......................................................................................................... 433
4.5.1 Tehnologije prerade mješovitog komunalnog otpada .......................................................... 433
4.5.2 Tehologije za separaciju otpada ........................................................................................... 455
4.5.3 Kontinuirana uloga sanitarne deponije ................................................................................. 466
4.6 Kratak pregled pristupa ................................................................................................................. 477
4.6.1 Kratki rok ............................................................................................................................... 477
4.6.2 Srednji rok ............................................................................................................................ 4848
4.6.3 Dugi rok ................................................................................................................................ 4848
4.7 Obnova starih lokacija ..................................................................................................................... 48
4.7.1 Industrijske lokacije ............................................................................................................. 4848
4.7.2 Deponije i nelegalna odlagališa otpada ................................................................................... 47
5 Mjere ..................................................................................................................................................... 500
5.1 Upravljanje informacijama ............................................................................................................ 500
5.2 Planiranje ....................................................................................................................................... 500
5.3 Institucionalno upravljanje ............................................................................................................ 511
5.3.1 Sadašnji okvir ......................................................................................................................... 511
5.3.2 Usavršavanje okvira ............................................................................................................... 522
5.3.3 Institucije za sprovođenje zakona ......................................................................................... 544
5.3.4 Komunalna preduzeća ........................................................................................................... 544
5.4 Međuopštinska saradnja ............................................................................................................. 5454
5.5 Učešće privatnog sektora ............................................................................................................ 5555
5.6 Finansijska i ekonomska pitanja .................................................................................................. 5555
5.6.1 Tarifne strategije ................................................................................................................. 5555
5.6.2 Naplata prihoda ................................................................................................................... 5656
5.6.3 Finansiranje projekata ......................................................................................................... 5656
5.6.4 Ekonomski instrumenti - fiskalne mjere .................................................................................. 57
5.7 Zakonodavstvo ................................................................................................................................. 57
5.7.1 Transponovanje ....................................................................................................................... 57
5.7.2 Sprovođenje zakona ................................................................................................................ 58
5.8 Javna svijest i ponašanje .................................................................................................................. 59
5.9 Monitoring i pregled implementacije .............................................................................................. 59
7
1 Uvod
Ustavna obaveza
Član 1
Crna Gora je građanska, demokratska, ekološka1 i država socijalne pravde, zasnovana na vladavini prava.
Član 23
Svako ima pravo na zdravu životnu sredinu.
Svako ima pravo na blagovremeno i potpuno obavještavanje o stanju životne sredine, na mogućnost uticaja prilikom odlučivanja o pitanjima od značaja za životnu sredinu i na pravnu zaštitu ovih prava.
Svako je, a posebno država, obavezan da čuva i unaprjeđuje životnu sredinu.
Dostizanje ovih ustavnih odredbi zahtijeva efektivno upravljanje otpadom.
Crna Gora se obavezala da će dostići održivi razvoj2 naročito kroz „ozelenjavanje“ ekonomije u sektorima poljoprivrede, energetike i turizma3. Ključni element Strategije upravljanja otpadom u Crnoj Gori je pristupanje Crne Gore Evropskoj uniji. U skladu sa tim ciljevima, definisana je vizija upravljanja otpadom.
Vizija
Implementirati optimalan i moderan sistem upravljanja otpadom u Crnoj Gori u cilju smanjenja negativnog uticaja otpada na životnu sredinu, očuvanje i održivo upravljanje resursima i povećanja
ekonomskih koristi od upravljanja otpadom, putem transformacije otpada u resurs a poštojući princip „zagađivač plaća“ i osiguravajući potpuno usaglašavanje sa zahtjevima EU zakonodavstva.
Strategija upravljanja otpadom je izraz opredjeljenja Crne Gore da razvija ovakav sistem i ostvari svoju viziju u periodu do 2030. godine.
Ažuriranje okvirnih politika održivog upravljanja otpadom
Od usvajanja Nacionalne politike upravljanja otpadom 2004. godine desile su se značajne promjene u zakonodavstvu Evropske unije u podsektoru4 upravljanja otpadom, uključujući i usvajanje:
Direktive 2006/21/EK Evropskog parlamenta i Savjeta od 15. marta 2006. godine o upravljanju otpadom iz privrednih grana rudarstva – „Direktiva o rudarskom otpadu"
Direktive 2006/66/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 6. septembra 2006. godine o baterijama i akumulatorima koji sadrže opasne supstance i otpadnim baterijama i akumulatorima, kojom se ukida Direktiva 91/157/EEZ – „nova Direktiva o baterijama"
Regulative (EZ) br. 1013/2006 Evropskog parlamenta i Savjeta od 14. juna 2006. godine o prekograničnom kretanju otpada – „nova Regulativa o prekograničnom kretanju otpada"
Direktive 2012/19/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 4. jula 2012. godine o otpadu od električke i elektronske opreme – „nova WEEE Direktiva“
Direktive 2011/65/EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 8. juna 2011. godine o zabrani upotrebe određenih opasnih supstanci u električnoj i elektronskoj opremi – „nova ROHS EEE Direktiva”
Direktive 2008/98/EC EZ Evropskog parlamenta i Savjeta od 19. novembra 2008. godine o otpadu – „nova Okvirna Direktiva o otpadu”
1Vidjeti „Deklaraciju o Ekološkoj državi Crnoj Gori” iz 1991.
2Nacionalna Strategija održivog razvoja, Vlada Crne Gore, januar 2007.
3Ekološka država, Crna Gora +20, Vlada Crne Gore, jun 2012.
4Poglavlje „15.10.30.30 upravljanje otpadom i čista tehnologija” važećeg EU zakonodavstva
8
Od posebnog su značaja zahtjevi iz člana 11 nove Okvirne Direktive o otpadu (WFD), kojim se traži od zemalja članica da preduzmu mjere u cilju ostvarenja sljedećeg:
Da do 2020. godine, pripremljenost za ponovnu upotrebu i recikliranje otpadnih materijala, kao što su barem papir, metal, plastika i staklo iz domaćinstava, a moguće i iz drugih izvora do mjere u kojoj su tokovi otpada sličini otpadu iz domaćinstava, treba biti povećana na najmanje 50% ukupne težine;
Mnoge od navedenih promjena su obuhvaćene izmjenama pravnog okvira Crne Gore kroz Zakon o upravljanju otpadom5 i podzakonska akta. Zahtjevi iz člana 11 Okvirne direktive o otpadu sadržani su u članovima 14 i 97 ovog zakona. Međutim, harmonizacija pravnog okvira u Crnoj Gori sa, za oblast upravljanja otpadom, relevantnim propisima EU iziskuje dodatne aktivnosti na izmjenama i dopunama postojećih propisa u Crnoj Gori koje su neophodne kako bi se kompletirao proces transpozicije6.
Osim toga, politika Evropske unije i dalje se razvija, posebno kroz:
Mapu puta za resursno efikasnu Evropu7,
Predlog generalog Akcionog programa unije za zaštitu životne sredine do 2020. godine „Živjeti dobro, u granicama naše planete"8,
Kako je navedeno u programu rada za 2013., Komisija namjerava da revidira ciljeve ključnih direktiva, koje se odnose na upravljanje otpadom9 i priprema model upravljanja otpadom10.
Takva kretanja pokazuju dosljedan trend prema daljoj primjeni hijerarhije u upravljanju otpadom u Evropskoj uniji.
Uprkos tim promjenama, glavni elementi Okvira iz 2004. godine ostaju na snazi. Prema tome, ova nova strategija služi za ažuriranje i poboljšanje Okvira iz 2004., kako bi se uzelo u obzir novo zakonodavstvo EU i opšti pravac sadašnje i buduće politike EU. Pri tome, ova strategija doprinosi sprovođenju Nacionalne Strategije održivog razvoja iz januara 2007. godine.
Strategija će podržati ažuriranje Strateškog master plana upravljanja otpadom iz 2005. godine i Državnog plana upravljanja otpadom za period 2008-2012 za Crnu Goru11 korz izradu novog Državnog plana upravljanja otpadom. Novi Državni plan upravljanja otpadom za period 2014 – 2020. i ažurirani lokalni planovi upravljanja otpadom, nastali u skladu sa Zakonom i upravljanju otpadom (Poglavlje II ovog zakona) i novim Državnim planom upravljanja otpadom (Zakon o upravljanju otpadom Član 23, tačka 3) će služiti kao „prvi akcioni planovi“ Strategije12. U skladu sa zahtjevima EU zakonodavstva13, ovi planovi će se razmatrati i inovirati najmanje svakih šest godina.
Odnos sa drugim sektorskim politikama
Otpad je važan iz više širih aspekata, uključujući:
Prostorno planiranje – zaštita zemljišta od zagađenja otpadom i korištenje zemljišta za svrhe upravljanja otpadom,
Ekonomski razvoj – pružanje usluga upravljanja otpadom preduzećima i razvoj upravljanja otpadom kao doprinos zelenoj ekonomiji,
Proizvodnju i usluge – stvaranje otpada kao rezultata svih ekonomskih aktivnosti,
Energetiku - proizvodnju energije iz otpada i upravljanje otpadom nastalim proizvodnjom energije,
Poljoprivredu – kao proizvođača otpada i potencijalnog korisnika prerađenih materijala, kao što je visoko kvalitetni kompost,
5„Službeni list Crne Gore“, 64/2011, 29.decembar ,2011.
6 Vidjeti dokument A3.2_3.3_Pravna procjena_21_12_2012 – Poglavlje 6 – Tabla usklađenosti 7COM(2011) 571 finalna, Brisel, 20.9.2011
8COM(2012) 710 finalna, Brisel, 29.11.2012
9http://ec.europa.eu/environment/waste/target_review.htm
10http://www.wastemodel.eu/
11 Usvojila Vlada Crne Gore, na sjednici održanoj 14.februara, 2008.
12 U razmatranju o ažuriranju Državnog i lokalnih planova o upravljanju otpadom
13Član 30, Okvirna Direktiva o otpadu, 2008/98/EC
9
Turizam – obezbjeđujući adekvatne usluge turističkoj industriji i zaštitu životne sredine u turističkim lokacijama,
Sektor zdravstvene zaštite – kao proizvođač otpada i odgovornu stranu za očuvanje zdravlja ljudi od negativnih uticaja otpada.
Stoga je u pripremi ove Strategije puna pažnja data politikama u tim sektorima.
Postojeće politike su jasne u definisanju problema u upravljanju otpadom. Međutim, svrha ove strategije i predstojećeg Državnog i lokalnih planova upravljanja otpadom je optimizacija pristupa u rješavanju tih problema. Prema tome, pri usvajanju ove strategije uviđa se potreba za brojna usklađivanja postojećih politika, a ističu se tri ključna primjera: 1. Nacionalna strategija održivog razvoja definiše niz aktivnosti koje treba preduzeti. Dok su mnoge zakonodavne mjere uvedene, brojne praktične aktivnosti nisu završene - posebno izgradnja regionalnih sanitarnih deponija. Ovaj fokus na deponije, kao primarno sredstvo upravljanja komunalnim otpadom, treba preispitati, posebno u pogledu zahtjeva EU zakonodavstva. Predstojeća revizija Nacionalne Strategije održivog razvoja treba da uzme u obzir odredbe ove nove strategije o upravljanju otpadom. 2. Slično, Prostorni plan Crne Gore do 202014 godine sadrži „Prostorni koncept upravljanja otpadom" (Poglavlje 2.6.4), koji definiše konačan plan za lokacije brojnih objekata za upravljanje otpadom. Ovaj plan će biti potrebno revidirati u svjetlu ove strategije, i što je još važnije kao odgovor na predstojeći državni i lokalne planove upravljanja otpadom. Posebno treba napomenuti da Prostorni plan predviđa 8 regionalnih deponija. Kao što je objašnjeno u nastavku, nije vjerovatno da će ovo biti optimalno rješenje, tj. biće potreban manji broj deponija. Osim toga, potrebno je razmotriti instalaciju i lokaciju postrojenja za povrat energije kao integrisani dio sistema. Prema tome, biće potrebno ažuriranje Prostornog plana Crne Gore i mnogih lokalnih prostornih planova, kako bi se uzele u obzir odredbe ove strategije.
3. Bijela knjiga - Strategija razvoja energetike Crne Gore do 2030. godine ukazuje na potencijal za korištenje komunalnog otpada za proizvodnju energije. Ova Nacionalna strategija upravljanja otpadom u potpunosti podržava strateški pristup u Bijeloj knjizi vezano za najbolje korištenje otpada za proizvodnju energije. Međutim, tokom izrade Državnog plana biće preispitani načini za dostizanje tog cilja upravljanja otpadom, a posebno ćemo ponovno razmatrati sljedeće elemente u Bijeloj knjizi:
7.10.1 Potencijal obnovljivih izvora energije (OIE)
7.10.2 Strategiju korištenja obnovljivih izvora
U Državnom planu upravljanja otpadom će se detaljno razmotriti izvodljivost mjera za proizvodnju energije, iz otpada, uključujući i analizu potencijala za kogeneraciju, kako bi se podržalo dostizanje ciljeva definisanih u energetskom sektoru u pogledu električne i toplotne energije.
Planovi i mjere za sprovođenje Bijele knjige, prateći Program za razvoj i primjenu kogeneracije visoke efikasnosti i biomase (komponente organskog otpada) na deponijama, kao i lokalni energetski planovi (desetogodišnji) će morati uzeti u obzir odredbe ove strategije i novog Državnog plana upravljanja otpadom.
Predstojeća kretanja politika u Crnoj Gori
Kao što je detaljnije objašnjeno u nastavku, Crna Gora je u procesu pregovaranja za pristupanje Evropskoj uniji. U prilog tim pregovorima uskoro slijedi izrada Nacionalne Strategije približavanja u oblasti zaštite životne sredine (National Environmental Approximation strategy - NEAS). Paralelno s tim je u pripremi novi Operativni program za regionalni razvoj, koji će utvrditi planove za korišćenje EU (i drugih) fondova u periodu 2014 - 2020.
Strategije upravljanja otpadom u Crnoj Gori i Državni plan upravljanja otpadom će podržati i obezbijediti značajne inpute za izradu Nacionalne Strategije približavanja u oblasti zaštite životne sredine, i u slučaju Državnog i lokalnih planova upravljanja otpadom, utvrditi mjere koje će biti uvrštene u Operativni program za predstojeći period programiranja.
14
Podgorica, mart 2008. godine
10
Sadržaj Strategije
Strategija je rađena po principu primjene logičkog postupnog pristupa, i predstavljena je kako slijedi:
Ciljevi: ciljevi za upravljanje čvrstim otpadom u Crnoj Gori uglavnom proizlaze iz zahtjeva za usklađivanjem sa zakonodavstvom Evropske unije, u oblasti upravljanja otpadom, kao i u srodnim oblastima zaštite životne sredine, energetike i klimatskih promjena. Sredstva kojim se postiže ova usklađenost trebaju biti što ekonomičnija, kako bi se smanjilo opterećenje na potrošače i maksimalno povećala dodatna vrijednost dobijena od upravljanja otpadom kroz povrat materijala i energije.
Ograničenja: Ni jedna država članica, zemlja u procesu pristupanja ili zemlja kandidat, nema neograničene resurse niti mogućnosti za upravljanje otpadom. Postoje ograničenja u finansijskom, tehničkom i institucionalnom pogledu. Ta ograničenja su analizirana, i uzeta u obzir u pripremi ove strategije. Takođe će navedena ograničenja biti dodatno ispitana na nacionalnom i nivou lokalne samouprave, u procesu izrade planova za upravljanje otpadom.
Upravljanje otpadom: Nakon razmatranja opcija za postizanje ciljeva, i uzimajući u obzir ograničenja, jasnije su definisani strateški pravci sadržani u okviru Nacionalne politike iz 2004. godine, u pogledu praktičnog upravljanja otpadom. Ove strateške smjernice ukazuju na cjelokupni pristup, ali detaljno ne navode praktične mjere koje treba preduzeti u svakoj oblasti upravljanja otpadom. Detaljne specifikacije za prvu fazu stvaranja potpuno modernizovanog sistema upravljanja otpadom biće sadržane u Državnom i lokalnim planovima upravljanja otpadom.
Neophodne mjere: Kako bi se podržalo stvaranje modernog sistema upravljanja otpadom potrebne su brojne mjere koje treba preduzeti u oblastima zakonodavstva, institucionalnih kapaciteta i finansijskog upravljanja. One su opisane u posljednjem poglavlju ove strategije.
11
2 Ciljevi
Ovo Poglavlje se odnosi na:
Pristupanje Evropskoj uniji
EU zahtjeve u oblasti upravljanja otpadom
Transpoziciju tih zahtjeva u zakonodavni okvir Crne Gore
EU zahtjeve u drugim oblastima, relevantnim za upravljanje otpadom
Ključna međusektorska pitanja za Crnu Goru
2.1 Pristupanje Evropskoj uniji Nakon podnošenja zahtjeva za članstvo u decembru 2008. godine i dobijanja statusa kandidata u 2010. godini, Crna Gora je u fazi pregovora za punopravno pristupanje Evropskoj uniji. Precizan vremenski okvir za pristupanje tek treba da bude utvrđen. Pretpostavka je, na osnovu iskustva drugih zemalja koje su nedavno završilie pregovore o pristupanju, da je realan datum za članstvo u 2020. godini. Ta godina je uzeta kao okvir za potrebe strateškog planiranja.
Članstvo u Evropskoj uniji nudi prednosti i nameće odgovornost. Kako bi ispunila obaveze iz članstva, Crna Gora mora postići usklađenost sa pravnim tekovinama EU ( „acquis communautaire"). Treba imati u vidu da se potpuna usklađenost može, u slučaju „investiciono zahtjevnih" uslova, postići u prelaznom periodu nakon pristupanja, kao što je to bio slučaj za nekoliko zemalja koje su nedavno pristupile EU, u pogledu tretmana otpadnih voda u gradovima (Direktiva 91/271/EEZ).
Ciljevi Crne Gore u odnosu na pristupanje su da se obezbijedi puno transponovanje svih zakona EU što je prije moguće, a u svakom slučaju mnogo prije datuma pristupanja, kao i da postignemo potpunu usklađenost sa zahtjevima ovog zakonodavstva, što je ranije praktično moguće, imajući u vidu određene tehnička i finansijska ograničenja sa kojima se Crna Gora suočava.
2.2 Okvir upravljanja otpadom
Zakonodavstvo upravljanja otpadom u Evropskoj uniji je složeno i opsežno15. Tokom izrade strategije, izvršena je procjena zahtjeva cjelokupnog zakonodavstva, a uzeta su u obzir trenutna dešavanja u EU, koja su obuhvatila sprovođenje Mape puta za resursno efikasniju Evropu16, Pregled ciljeva u oblasti otpada 17 i predlog sedmog EU Akcionog programa zaštite životne sredine18.
Ponovno su razmotreni principi i strateški ciljevi sadržani u relevantnim politikama i u prethodnim planovima Crne Gore, a predanost njihovom sprovođenju je potvrđena u ovoj strategiji:
Koncept održivog razvoja: zahtjev za razvojem na ekonomičan način u pogledu korišćenja resursa, kako se ne bi ugrozile razvojne mogućnosti za našu djecu i buduće generacije, uključujući transformacije otpada u resurs19;
Princip predostrožnosti: zbog neizvjesnosti u pogledu ishoda zaštite životne sredine u sprovođenju predloženih aktivnosti, treba imati oprezan pristup kako bi se osigurala zaštita životne sredine;
Princip zagađivač plaća: oni koji su odgovorni za stvaranje otpada treba da snose trošak njegovog tretmana i sanacije postrojenja za odstranjivanje otpada;
Princip blizine: otpad treba tretirati što je moguće bliže mjestu njegovog nastanka;
Hijerarhija upravljanja otpadom: po prioritetima
o Sprečavanje nastanka otpada,
o Priprema za ponovnu upotrebu proizvoda u istu ili različitu svrhu,
o Reciklaža - korišćenje otpada kao sirovine,
o Povrat otpada kroz proizvodnju energije i tržišnih proizvoda,
15
Vidjeti Prilog 1 – zakonodavstvo EU o upravljanju otpadom 16
Brisel, 20.9.2011 COM(2011) 571 finalna 17
http://ec.europa.eu/environment/waste/target_review.htm 18
COM(2012) 710 finalna: predlog Akcionog plana zaštite životne sredine generalne unije do 2020. „Živjeti dobro, u granicama naše planete" 19
Dio 3.2: Mapa puta za štedljivu Evropu
12
o Bezbjedno odlaganje otpada koji nije mogao biti obrađen na drugačiji način.
Primjena ovih principa u praksi i zahtjevi određenih dijelova EU zakonodavstva, podrazumijevaju značajne promjene sadašnjeg toka otpada u većini oblasti Crne Gore.
Sprečavanje nastanka otpada ili smanjenje količina:
o Industrija – inicijative koje proizlaze iz modernizacije procesa, a naročito putem primjene „najbolje raspoložive tehnologije“, u skladu sa režimom Integrisanog sprečavanja i kontrole zagađenja (IPPC)20,
o Preduzeća i institucije – poboljšane operativne prakse, koje uključuju bolju kontrolu zaliha i naprednu primjenu informacionih tehnologija,
o Domaćinstva – ponašanje i životni stil i odluke o kupovini;
Uspostavljanje sistema kontrole nad otpadom, uključujuči iskorjenjivanje nekontrolisanog odlaganja i postupanja sa otpadom, tj. da se sav otpad prenosi, prevozi i da se sa otpadom upravlja u okviru regulatornog režima koji se sastoji iz zakonskih mjera, inspekcije i efikasnog sprovođenja tih mjera;
Sortiranje specifičnih vrsta otpada na izvoru: zakonski uslovi koji se odnose na posebne vrste otpada i odredbe Okvirne Direktive o otpadu, podrazumijevaju separaciju sljedećeg:
o Opasnog otpada (2008/98/EZ – članovi 17: 20),
o Otpadnih baterija i akumulatora (2006/66/EZ),
o Otpadnih ulja (2008/98/EZ – član 21),
o PCB i PCT koji sadrže otpade (96/59/EZ),
o Otpadne elektronske i elektične opreme (2012/19/EZ),
o Ambalaže (Direktiva 94/62/EZ, dopunjena),
o Odbačenih vozila (2000/53/EC),
o Guma (99/31/EC; 2008/98/EC);
Sortiranje materijala koji se mogu reciklirati nije eksplicitno zahtjevano EU zakonodavstvom, već usaglašavanjem sa odredbama Okvirne Direktive (2008/98/EZ – Član 11), i to će biti vrlo teško ako se ne sprovede prikupljanje otpada koji je već separatisan, bar za:
o papir,
o metal,
o plastiku,
o staklo,
o ambalažni otpad, osim gore navedenog;
Slično tome, ne postoji izričit zahtjev za separatnim prikupljanjem opasnog otpada iz domaćinstava, jer se na domaćinstva ne odnose uslovi koji se primjenjuju na komercijalne i industrijske proizvođače opasnog otpada, već generalno prisustvo opasnih komponenti u otpadu iz domaćinstava čini njegov tretman, po propisanim standardima, značajno zahtjevnijim, te je prema tome sortiranje takvog otpada „poželjno“ čak i ako nema strogih zakonskih zahtjeva;
Tretman prikupljenog separatisnog otpada i mješanog otpada u svrhu ponovne upotrebe materijala ili recikliranja i u svrhu dobijanja energije;
Smanjenje količina otpada koji se odlažu na deponiju – iako su zahtjevi navedeni u Članu 5 Direktive o sanitarnim deponijama da se smanji količina biorazgradivog komunalnog otpada koji se odlaže na deponiju, jasno je da je generalni smjer EU politika o otpadu smanjenje, u najvećoj mogućoj mjeri, količina otpada koji se generalno odlaže, a naročito na deponije.
Razmatrajući prethodno navedene odredbe i druge elemente evropskog zakonodavstva (acquis), kao što su Direktive koje se odnose na otpad iz rudarske industrije (2006/21/EZ)21, otpadnih vozila (2000/53/EZ) i korištenje kanalizacionog mulja u poljoprivredne svrhe (86/278/EEZ), opšti pravac EU politika je jasan:
20
Novi “IED” režim, nakon zamjene IPPC Direktive sa Direktivom o industrijskim emisijama 2010/75/EZ 21
Obično nazivanom “Direktivom o rudarskom otpadu”
13
naglasak je na odvajanju otpada u najvećoj mogućoj mjeri, pretvaranju otpada u resurs (materijal ili energiju), a da su deponije zadnja opcija.
Brojne EU zemlje su već dokazale da količina otpada odloženog na deponijama može biti drastično smanjena – Eusrostat podaci pokazuju da su Austrija, Belgija, Danska, Njemačka i Holandija tokom 2011. godine odlagale na deponije manje od 25 kg komunalnog otpada po glavi stanovnika („per capita“, t.j. manje od 5% ukupno proizvedenog otpada), a u EU27 zemljama je prosječna količina komunalnog otpada odloženog na deponije smanjena sa 278 kg „per capita“ u 2001. godini na 179 kg (26,72 % od ukupno generisanog otpada) „per capita“ u 2011 godini.
Prema aktuelnim podacima o prognozi otpada 49222 kg otpada po glavi stanovnika u zemljama EU se u većem obimu odlaže i to predstavlja jasan cilj da se mora postići umanjenje otpada od 80 kg po stanovniku koristeći mehanizme prevencije, smanjenja, tretmana i povrata do 2030.godine.
Iako je jasno da će sanitarne deponije i dalje predstavljati neophodnu komponentu upravljanja čvrstim otpadom u Crnoj Gori u narednim godinama, ova strategija mora dati smjernice i pristupe koji će smanjiti količinu odloženog otpada i samim tim smanjiti zavisnost od deponija, što je skorije moguće, imajući u vidu trenutna i buduća tehnička i finansijska ograničenja.
2.3 Kvantifikovani ciljevi
Veliki broj kvantitativnih ciljeva utvrđen je u zakonodavstvu EU. Većina njih već je prenijeta u zakonodavstvo Crne Gore kroz Zakon o upravljanju otpadom i podzakonska akta. To je ovdje potvrđeno kroz sljedeće odredbe Zakona:
2.3.1 Ponovna upotreba i reciklaža ključnih komponenti komunalnog otpada
Član 14 Upravljanje otpadom vrši se na način da se:
Najmanje 50% od ukupne težine prikupljenih otpadnih materijala kao što su papir, metal, plastika i staklo iz domaćinstava i drugih izvora pripremi za ponovnu upotrebu i recikliranje;
Član 97 1. Ponovna upotreba i reciklaža papira, metala, plastike, stakla i neopasnog građevinskog otpada u
procentima iz člana 14. ovog Zakona mora se dostići do 2020. godine.
2.3.2 Smanjenje biorazgradivog otpada odlaganog na deponiju
Član 20
1. Programom odlaganja biološko razgradivog otpada utvrđuju se mjere za smanjenje količine biološko razgradivog otpada koji se odlaže, uključujući i mjere recikliranja, kompostiranja, proizvodnje biogasa i materijala i/ili energetske prerade, radi obezbjeđivanja da količina biološko razgradivog komunalnog otpada koji se odloži na deponiju dostigne nivo od 35% od ukupne mase biološko razgradivog otpada proizvedenog u 2010. godini.
2. Program odlaganja biološko razgradivog otpada sastavni je dio sadašnjeg Državnog plana upravljanja otpadom, i biće takođe integralni dio narednog Državnog plana upravljanja otpadom
Član 97
2. Radi dostizanja nivoa količina biološko razgradivog komunalnog otpada koji se odlaže na deponiju iz člana 20, stav 1 ovog Zakona, procentualni nivo količina biološko razgradivog otpada u iznosu od: - 75% od ukupne mase biološko razgradivog otpada proizvedenog u 2010. godini mora se dostići
najkasnije do 2017. godine; - 50% od ukupne mase biološko razgradivog otpada proizvedenog u 2010. godini mora se dostići
najkasnije do 2020. godine;
- 35% od ukupne mase biološko razgradivog otpada proizvedenog u 2010. godini mora se dostići najkasnije do 2025. godine.
Biće potrebno postići dogovor u pogledu definsianja 2010. godine kao referentne i tranzicioni period za posljednji navedeni cilj23.
22 Porognoze Eurostat za EU 10
14
2.3.3 Ponovna upotreba i reciklaža neopasnog građevinskog otpada
Član 14
Najmanje 70% neopasnog građevinskog otpada se priprema za ponovnu upotrebu i recikliranje i druge načine prerade, kao što je korišćenje za zamjenu drugih materijala u postupku zatrpavanja,isključujući materijale iz prirode.
Član 97
1. Ponovna upotreba i reciklaža papira, metala, plastike, stakla i neopasnog građevinskog otpada u procentima iz člana 14. ovog Zakona mora se dostići do 2020. godine.
2.3.4 Prestanak privremenog skladištenja komunalnog otpada
Član 96
1. Lokacija na kojoj će se privremeno skladištiti komunalni otpad sakupljen sa područja jedinice lokalne samouprave urediće se u skladu sa članom 78, stav 4 ovog Zakona do 30. juna 2012. godine.
2. Privremeno skladištenje komunalnog otpada iz člana 78 ovog Zakona vršiće se najduže do 31. decembra 2016. godine
2.3.5 Ostali kvantifikovani ciljevi
Ostali brojčano definisani ciljevi su sadržani u EU zakonodavstvu i unijeti su (ili se unose) u relevantne propise u Crnoj Gori. U nedostatku prelaznog perioda za sve direktive, cilljevi se moraju dostići do datuma pristupa, s tim da je 2020. referentna godina za pristup.
Baterije i akumulatori – Direktiva 2006/66/EZ
Recikliranje sadržaja baterija i akumulatora za proizvodnju sličnih proizvoda ili u druge svrhe mora dostići sljedeće nivoe:
Najmanje 65% od prosječne težine olovnih baterija i akumulatora, uključujući recikliranje sadržaja olova do najvišeg stepena koji je tehnički izvodljiv;
75% od prosječne težine nikl-kadmijumskih baterija i akumulatora, uključujući recikliranje sadržaja olova do najvišeg stepena koji je tehnički izvodljiv;
Najmanje 50% od prosječne težine ostalih otpadnih baterija i akumulatora. Otpadna vozila - Direktiva 2000/53/EZ U ovlašćenim objektima za preradu vrši se demontiranje otpadnih vozila prije početka prerade i izdvajanje svih ekološki opasnih komponenti.
Prioritet se mora dati ponovnoj upotrebi i povraćaju (recikliranje, regeneracija, itd.) dijelova vozila.
Stopa ponovnog korišćenja i povraćaju (u prosječnoj težini po vozilu i godini) treba dostići: o 95% najkasnije do 1. januara 2015. godine.
Stopa ponovnog korišćenja i recikliranja (u prosječnoj težini po vozilu godišnje) treba dostići: o 85% najkasnije do 1. januara 2015. godine.
Za vozila proizvedena prije 1980. godine, ciljevi su niži.
Ambalažni otpad - Direktiva 94/62/EZ, izmijenjena i dopunjena Direktivom 2004/12/EZ
Obaveze iz Direktive o ambalažnom otpadu su prenesene:
najmanje 60% po masi ambalažnog otpada koji se dobija natrag ili spaljuje u postrojenjima za spaljivanje otpada uz proizvodnju energije;
između 55 i 80% od mase ambalažnog otpada će biti reciklirano;
Sljedeći ciljevi za materijale sadržane u ambalažnom otpadu moraju biti postignuti:
o 60% za staklo, papir i karton;
o 50% za metale;
o 22,5% za plastiku;
o 15% za drvo.
23
Direktiva o deponijama 1999/31/EZ navodi 1995. godinu kao referentnu, i zahtijeva usklađivanje sa konačnim ciljem u 2016. godini
15
Otpadna električna i elektronska oprema - Direktiva 2012/19/EU
Revidirana Direktiva o otpadnoj električnoj i elektronskoj opremi postavlja sljedeće ciljeve:
Prvi cilj - minimalna stopa prikupljanja otpadne električne i elektronske opreme će iznositi 45% od prosječne težine električne i elektronske opreme stavljene na tržište u prethodne tri godine,
Drugi cilj - minimalna stopa prikupljanja otpadne električne i elektronske opreme će iznositi 65% od prosječne težine električne i elektronske opreme koja je stavljena na tržište u prethodne tri godine ili opciono 85% otpadne električne i elektronske opreme proizvedene na datoj teritoriji,
Privremeni cilj (koji će se razmatrati) - stopa odvojenog prikupljanja najmanje četiri kilograma u prosjeku po stanovniku godišnje otpadne električne i elektronske opreme iz domaćinstava, ili ista količina otpadne električne i elektronske opreme koja je prikupljena u toj državi članici u prosjeku u prethodne tri godina, zavisno šta je veće.
Treba napomenuti da je odstupanje od tih uslova dozvoljeno u slučaju Bugarske, Češke, Letonija, Litvanije, Mađarske, Malte, Poljske, Rumunije, Slovenije i Slovačke, zbog nedostatka potrebne infrastrukture i niskog stepena potrošnje električne i elektronske opreme. Otpadna ulja – uvrštena u Okvirnu Direktivu 2008/98/EZ Okvirna direktiva o otpadu zahtijeva odvojeno skupljanje svih (100%) otpadnih ulja, osim gdje to nije tehnički izvodljivo. Materijali koji sadrže polihlorirani bifenil - Direktiva 96/59/EZ Član 93 Zakona o upravljanju otpadom zahtijeva da se se izdvajanje opreme koja sadrži PCB i dekontaminacija ove opreme izvrši do kraja 2020. godine, te da se oprema koja sadrži PCB može upotrebljavati najkasnije do 31. decembra 2020. godine.
2.4 Relevantno međusektorsko EU zakonodavstvo Iako velika većina zahtjeva u oblasti upravljanja otpadom proizlazi iz posebnog sektorskog zakonodavstva, drugi zahtjevi i njihove implikacije na sektor otpada takođe su važni. Radi toga je jedan od naših ciljeva usvajanje integralnog pristupa kojim se ti zahtjevi rješavaju na koordiniran način, što rezultira većom efikasnošću i nižim troškovima.
2.4.1 Integralno sprječavanje zagađenja i kontrola
Godine 2010. Direktiva o industrijskim emisijama (IED - 2010/75/EU) ažurirala je režim integralnog sprečavanja i kontrole zagađenja (bivša Direktiva 1996/61/EZ). IED spaja u jedan instrument i ažurira prethodno zakonodavstvo EU koje se odnosi na otpad iz proizvodnje titanij-dioksida (78/176/EEC, 82/883/EEZ, 92/112/EEZ), emisije nestabilnih organskih spojeva (1999/13/EK), spaljivanje otpada (2000/76/EC), velika postrojenja za spaljivanje (2001/80/EZ) i integralno sprečavanje i kontrolu zagađenja (2008/1/EZ). Od posebne važnosti su zahtjevi koji se odnose na postrojenja za upravljanje otpadom, naročito uključivanje u režim sljedećeg (Prilog I):
Odlaganje ili povrat opasnog otpada čiji kapacitet prelazi 10 tona na dan i koji uključuju niz aktivnosti;
Odlaganje otpada ili prerada u postrojenjima za spaljivanje otpada ili postrojenjima za suspaljivanje otpada (preko 3 tone po satu za neopasni otpad);
Odlaganje neopasnog otpada kapaciteta preko 50 tona na dan, koji uključuje fizički i/ili biološki tretman24;
Prerada ili prerada i odlaganje neopasnog otpada kapaciteta preko 75 tona na dan, koji uključuju fizički i/ili biološki tretman25;
Deponija koja prima više od 10 tona otpada po danu ili ukupnog kapaciteta preko 25 000 tona, osim deponija inertnog otpada;
Privremeno skladištenje opasnog otpada sa ukupnim kapacitetom koji prelazi 50 tona, osim privremenog skladištenja, tekućeg sakupljanja, na mjestu gdje otpad nastaje;
Podzemno skladištenje opasnog otpada ukupnog kapaciteta preko 50 tona.
24 Ne uključujući aktivnosti preduzete u skladu sa Direktivom 91/271/EEZ o prečišćavanju otpadnih voda iz gradskih područja 25 Ne uključujući aktivnosti preduzete u skladu sa Direktivom 91/271/EEZ o prečišćavanju otpadnih voda iz gradskih područja
16
Postojeći i budući objekti ukoliko ispunjavaju usluve sa prethodne liste podliježu dozvolama iz Direktive o industrijskim emisijama (IED). Ove dozvole moraće usvojiti pristupe „najbolje raspoložive tehnologije" (BAT), kao što je definisano u BAT referentnim dokumentima (BREF-ovi). BREF-ovi su trenutno na snazi za spaljivanje otpada (2006, revizija počinje 2013. godine) i upravljanje otpadom (2006).
Osim direktne važnosti Direktive o industrijskim emisijama za aktivnosti upravljanja otpadom, ta direktiva je takođe relevantna za aktivnosti industrijskih proizvođača otpada, uključujući i termoelektrane (BREF objavljen 2006. godine), rudnike (Upravljanje jalovinom u rudarstvu BREF 2009. godine) i industrije obojenih metala (BREF objavljen 2001. godine). U skladu sa IED, koja „propisuje pravila utvrđena... da bi se spriječio nastanak otpada, kako bi se postigao visok nivo zaštite životne sredine kao cjeline" (član 1), BREF-ovi nastoje da primijene odredbe o prevenciji otpada Okvirne direktive o otpadu. Ove odredbe jasno treba primijeniti na relevantne grane privrede u Crnoj Gori u najkraćem mogućem roku.
2.4.2 Emisije u vazduh
Emisije u vazduh koje proizlaze iz upravljanja otpadom treba razmatrati u skladu sa EU pravnom tekovinama iz dva razloga:
Kvalitet vazduha na lokalnom nivou: u skladu sa zahtjevima Direktive 2008/50/EZ o kvalitetu okolnog vazduha i čistijem vazduhu za Evropu, emisije iz svih izvora treba registrovati u planovima upravljanja vazduhom, kako bi se osiguralo postizanje graničnih vrijednosti utvrđenih u ovoj direktivi i pripadajućem zakonodavstvu;
Klimatske promjene: zahtjev za smanjenjem emisije gasova staklene bašte u skladu sa evropskim i međunarodnim obavezama.
U pripremi ove strategije poklonjena je dužna pažnja ovim zahtjevima.
2.4.3 Energija
Od razmatranih međusektorskih pitanja, energija je, bez sumnje, najvažnija i o njoj se govori detaljnije u nastavku. To se odnosi korištenje energije unutar sistema i obaveze koje proizlaze iz evropskog zakonodavstva u sektoru energetike, posebno promovisanje korištenja energije iz obnovljivih izvora26 i „paketa klime i energije", koji šire uključuje zahtjeve za smanjenje emisije gasova staklene bašte, kako je prethodno istaknuto.
2.4.4 Voda
Zakonodavstvo EU u sektoru voda je opsežno. Od ključnog značaja u ovom kontekstu su ekološki zahtjevi koji se odnose na:
Zaštitu vodnih resursa od zagađenja, uključujući Okvirnu direktivu o vodama (2000/60/EZ) i prateće zakonodavstvo posebno o zaštiti podzemnih voda (Direktiva 2006/118/EZ);
Zahtjevi za prečišćavanje otpadnih voda iz urbanih područja (Direktiva 91/271/EZ) i implikacije koje to može imati za proizvodnju biorazgradivog otpada u obliku kanalizacionog mulja (upotreba u poljoprivredi kontroliše se u skladu sa Direktivom 86/278/EZ kako je prethodno navedeno);
Zahtjevi za zaštitu podzemnih voda su od posebnog značaja u Crnoj Gori, koja ima pretežno krašku geologiju i šumsko područje, strm teren, kao i male obradive površine i usitnjene seoske oranice, te bi recikliranje mulja u poljoprivredne svrhe bilo teško, posebno ako bi se uspostavile strožije granične vrijednosti za teške metale sadržane u mulju i strožije granične vrijednosti za otporne (sporo raspadajuće) organske zagađivače iz mulja.
Stoga je važno projektovati vjerovatnu količinu kanalizacionog mulja na godišnjem nivou u Crnoj Gori i dati predlog njegovog tretmana, upravljanja i konačne eliminacije. Mineralizacija mulja na zemlji i proces razlaganja mulja moraju biti zadovoljavajući u odnosu na obnovu organskih materija zemljištu.
26 Direktiva 2009/28/EZ Evropskog Parliamenta i Savjeta od 23. aprila 2009. godine o promovisanju korišćenja energije iz obnovljivih izvora
17
2.5 Ključna međusektorska pitanja
Kako što je predhodno navedno, Strategija mora uzeti u obzir veći broj međusektorskih pitanja. Dvije oblasti od posebnog značaja su proizvodnja energije iz otpada i finansijska održivost.
2.5.1 Proizvodnja energije iz otpada
Iako su proizvodnja energije iz otpada i smanjenje emisija zakonski uslov, podržani su i snažnim ekonomskim razlozima kada su mjere implementacije pažljivo odabrane. Cijene energije i dalje rastu27. Energetski sadržaj komunalnog otpada je bitan – često dostižući vrijednost od 3,3 MWh po toni. Pored toga, značajna energija je već potrošena u proizvodnji materijala koji su sadržani u otpadu, kojom može da se pokrije dio prekomjerne upotrebe fosilnih goriva u svrhe proizvodnje energije. Jasne su prednosti od povrata ove energije (npr. kroz anaerobne digestije bio-otpada za proizvodnju gasa), za razliku od trošenja dalje energije za proizvodnju proizvoda koji se ne mogu lako prodati na raspoloživim tržištima (npr. kompost kao proizvod – CLO - od kompostiranja ili mehaničke i biološke obrade).
Kriva marginalnih troškova smanjenja zagađenja – klima, energija, upravljanje otpadom i razvoj
Energija i klimatske politike neraskidivo su povezani. Razvoj politika u ovoj oblasti je podržan u posljednjih nekoliko godina izradom „krive marginalnih troškova smanjenja zagađenja" (MACC). Ovi piktogrami predstavljaju finansijski poredak mjera za smanjenje zagađenja i tako uzimaju u obzir ekološke i ekonomske implikacije mjera politike.
Nedavno usklađivanje ovog pristupa obuhvatilo je šire razvojne ciljeve, uključujući pilot rad u Crnoj Gori28. MACC za Crnu Goru (i za ostale zemlje u regionu) ističe prednosti od korišćenja deponijskog gasa, kao i komparativne prednosti tehnologije biogasa.
Implikacije ovih razmatranja za upravljanje otpadom su jasne – proizvodja energije iz otpada mora biti smatrana visokim prioritetom.
2.5.2 Finansijska i ekonomska efikasnost i održivost
Kako je razmatrano u narednom poglavlju, raspoloživi resursi za sprovođenje ove strategije i dostizanje ciljeva punog usklađivanja sa EU zakonodavstvom, reciklažom materijala i proizvodnje enegije iz otpada su ograničeni. Prema tome, mora se nastojati da se postigne najviši stepen finansijske i ekonomske efikasnosti u razvoju i radu sistema upravljanja otpadom.
Struktura troškova modernog sistema upravljanja otpadom je značajno drugačija od strukture povezane sa drugim komunalnim uslugama, kao što su vodosnabdijevanje, tretman otpadnih voda, snabdijevanje električnom energijom i gasom, koji zahtijevaju velike distribucione mreže i značajna ulaganja. Čak i u slučajevima kad se koriste skupi objekti (npr. spalionice – pretvaranje otpada u energiju), kada se razmatra tokom uobičajenog perioda korištenja (20 - 30 godina), strukturom troškova modernog sistema upravljanja otpadom dominiraju operativni troškovi koji proizlazi iz prikupljanja, transporta i tretmana otpada. Nadalje, prepoznato je da postoje dostupni mehanizmi podrške za ulaganja (za kapitalne investicije), kao što su donacije i povlašćeni krediti. Zalažemo se za najbolje moguće korišćenje tih mehanizama kako bi se smanjili troškovi za građane i ekonomiju i za modernizaciju našeg sistema upravljanja otpadom. Takođe uviđamo da operativni troškovi novog sistema neće biti predmet takve podrške, i da te troškove treba pokriti, u skladu sa principom zagađivač plaća. Cijena usluge upavljanja otpadom treba da bude utvrđena na način da se obezbijedi puni povrat troškova, kroz naknade koje plaćaju potrošači (tarifni prihodi) i prihode od ponovne upotrebe materijala i proizvodje energije. Jasno je da postoje granice u pogledu visina naknada za koje se može osnovano očekivati da će biti prihvatljive za građane, kao i za prihode koje se mogu ostvariti iz transformacije otpada u resurse. Državni i lokalni planovi upravljanja otpadom izrađeni u cilju sprovođenja ove strategije će u potpunosti uzeti u obzir ta ograničenja, te će sadržavati finansijski održive mjere. Bez obzira na potrebu da se u potpunosti uzmu u obzir ograničenja u pogledu priuštivosti i prihvatljivosti ograničenja u tarifama za upravljanje čvrstim otpadom, sistem upravljanja otpadom mora da bude finansijski održiv. Prema tome, tarife treba odrediti (i izvršiti naplatitu u potpunosti), na način da su izračunate na osnovu punog povrata troškova upravljanja otpadom, uključujući naknade za investiciono
27 Vidjeti na primjer: http://www.eia.gov/forecasts/aeo/er/early_prices.cfm 28 Nacionalna laboratorija za obnovljivu energiju, rad za konferenciju, NREL/CP-6A20-54487 avgust, 2012, Širenje primjene granične krive za smanjenje troškova: obuhvata ublažavanje ugljenika i razvoj dobrobiti od tehnologija čistih energija
18
održavanje (amortizacija). Osnovni pristup u tome je pružanje podrške jedinicama lokalne samouprave i Zajednici opština u izradi tarifnih strategija, koje bi postigle puni povrat troškova, te istovremeno bile srednjeročno prihvatljive/priuštive. Tarifne strategije će biti razvijane kao dijelovi lokalnih planova o upravljanju otpadom, poslovnog planiranja i procesa priprema projekata. Predviđeno je da će nakon završetka velike investicije u klasteru jedinica lokalne samopurave tarife utvrđene unutar tog klastera kratkoročno postizati puni povrat troškova (ne više od pet godina). Opšti cilj je da se osigura da postojeće tarife počnu što je prije moguće da se postepeno i planski koriguju na način kojim se obezbijeđuje potpuno pokrivanje troškova (bez značajnog unakrsnog subvencionisanja) budu na snazi najkasnije sa danom pristupanja - 2020. godine.
19
3 Ograničenja i mogućnosti
Kako bi se osiguralo da ova strategija bude realna i pristupačna, ispitani su ograničenja relevantna za razvoj modernog sistema upravljanja otpadom u Crnoj Gori. Na taj način razmatrana su pitanja koja su se pojavila tokom sprovođenja prethodne Politike upravljanja otpada (2004), Strateškog master plana (2004), Državnog plana (2008, 2008-2012) i krovne Nacionalne strategije za održivi razvoj (2007-2012). Nova Strategija je uzela u obzir primjedbe i preporuke sadržane u relevantnim izvještajima o praćenju implementacije, uključujući posebno izvještaje koje je usvojila Vlada o sprovođenju Nacionalne Strategije održivog razvoja.
3.1 Informacije Kao što je navedeno u Operativnom programu za regionalni razvoj (2012 - 2013):
Veoma je teško procijeniti količine otpada koji se trenutno proizvede u Crnoj Gori. Glavni razlog je nedostatak valjane evidencije. Količine proizvedenog otpada značajno se razlikuju od količina prikupljenog otpada, te količina koje se prerađuju i odlažu. Dobijeni podaci iz većine opština i njihovih komunalnih preduzeća su uglavnom nedosljedni i nepotpuni, a metode njihovog prikazivanja nisu usaglašene. (npr. podaci o količinama otpada često su prikazani u različitim mjernim jedinicama, kao što su težina - t/dan i masa - m3/dan).
Zajedničko je za sva velika preduzeća da je pouzdana informacija bitna za efikasno planiranje upravljanja čvrstim otpadom. Trenutno dostupne informacije u Crnoj Gori o upravljanju otpadom, u mnogim aspektima i u većini oblasti (ali ne svim) su nedovoljne. Treba napomenuti da su troškovi prikupljanja, upravljanja i analize pouzdanih informacija veoma mali u poređenju sa troškovima koji mogu nastati od donošenja „pogrešne" odluke, kao rezultata netačnih informacija ili pogrešnih pretpostavki.
S obzirom na poteškoće u dobijanju pouzdanih informacija od strane odgovornih tijela za implementaciju (opština, komunalna preduzeća, itd), posebno o masi (tonaži) komunalnog (i drugih) otpada i o sastavu komunalnog otpada, nije moguće napraviti detaljnu analizu strateških opcija. Prema tome ova strategija NE određuje detaljan tehnološki pristup koji će biti usvojen. Preliminarna razmatranja tehnoloških opcija pozivaju na iskustva iz regiona i sličnih zemalja u tranziciji. Navedeni detaljni pristupi će biti određeni kroz Državni i lokalne planova upravljanja otpadom, koji će biti izrađeni na osnovu sprovedenih istraživanja o otpadu. Međutim, Strategija pokazuje neke opcije koje treba ispitati i faktore (kriterijume) koje treba uzeti u obzir pri projektovanju optimalnog razvojnog programa za sektor.
Mjere za adresiranje potrebnih poboljšanja u upravljanju infomacijama o otpadu prikazane su u nastavku.
Slika 1: Ilustracija procjene tokova komunalnog otpada iz domaćinstava u Crnoj Gori status Mart 201329
29Povrat materijala je termin koji se koristi za odvajanje sekundarnih sirovina kao i za povrat resursa. Date količine su generisanog otpada iz domaćinstva (bez turizma i komercijalnih djelatnosti)
20
3.2 Trenutni uslovi
3.2.1 Tokovi otpadnog materijala
Najveće ograničenje sa kojim se Crna Gora suočava u postizanju usklađenosti sa ciljevima ove strategije je trenutno slaba polazna osnova za upravljanje otpadom i „nedostatak usklađenosti". Da bi to ilustrovali grafički, predstavljen je dijagram toka sa pokaznim vrijednostima (realne procjene) sadašnjih tokova otpada iz domačinstava. Kao što je prikazano u prethodnom dijagramu tokova, trenutni tokovi komunalnog otpada naglašavaju nekoliko ključnih problema:
Znatan udio komunalnog otpada ne prikupljaju ovlašćene službe (25%);
Oko polovine ukupno proizvedenog komunalnog otpada se odlaže na mjestima (nelegalna odlagališta i neusklađene deponije) za koja nije izdata dozvola utvrđena Zakonom o upravljanju otpadom, tj. na njima se vrši „neregulisano odlaganje";
Manje od 15% komunalnog otpada se prerađuje;
Veoma mali udio materijala se povrati iz komunalnog otpada;
Nema povrata energije. Jasno je da postoji znatan nedostatak infrastrukture i neproporcijalna distribucija mehanizacije. Tabela 1: Postrojenja za odlaganje otpada koja su trenutno u funkciji – komunalni otpad
Vrste deponija Lokacija Oblast Otpad T p.a.
30
% ukupnog otpada
Sanitarne deponije U skladu sa EU zahtjevima
1. Livade Podgorica Cetinje Danilovgrad 101.500 49%
2. Možura Bar Ulcinj
Zatvorena (ograda, obrtna kapija, čuvar, pokrivanje otpada) Nije u skladu sa zahtjevima EU
1. Žabljak Žabljak
6.944 3% 2. Rožaje Rožaje
3.Berane31 Berane/Petnjica
Pokrivanje otpada
Nije u skladu sa zahtjevima EU
1. Pljevlja Pljevlja 33.338 16%
2. Nikšić Nikšic
Zatvorena, obrtna kapija, čuvar Nije u skladu sa zahtjevima EU
1. Andrijevica Andrijevica 13.462 6%
2. Herceg Novi Herceg Novi
Nezaštićena lokacija, periodično ili stalno spaljivanje otpada
Nije u skladu sa zahtjevima EU
1. Plužine Plužine
30.215 15%
2. Kolašin Kolašin
3. Mojkovac Mojkovac
4. BijeloPolje BijeloPolje
5. Šavnik Šavnik
6. Plav Plav
7. Plav Gusinje
Različite Uglavnom nisu u skladu sa zahtjevima EU
1. Budva Budva
21.959 11% 2. Kotor Kotor
3. Tivat Tivat
3.2.2 Javna svijest i ponašanje građana
Mnogo je učinjeno kako bi se povećao nivo svijesti o zaštiti životne sredine, uključujući i potrebu za odvajanjem i recikliranjem otpada, u Crnoj Gori. Međutim, uprkos manjem napretku u opštem povećanju nivoa svijesti, još ima prostora za poboljšanje, posebno u primjeni te osvješćenosti kroz promjene u ponašanju.
Nezakonito odlaganje otpada na javnom zemljištu i dalje predstavlja ozbiljan problem. Prilikom razmatranja ove prakse „divljeg odlaganja" moraju se razlikovati sljedeći slučajevi:
30
Pod pretpostavkom 100% prikupljanja otpada. Količine su date na osnovu dostupnih podataka- status mart 2013 31 Kategorisano samo na osnovu informacije dostavljene od strane dekretarijata za uredjenje prostora, zaštitu životne sredine, stambeno –komunalne poslove i saobraćaj, služba predsjednika, Opština Berane br 07.351-549 od 27.11.2013
21
Nezakonito odlaganje otpada u oblastima gdje ne postoji kompletna usluga prikupljanja: u takvim slučajevima, gdje trenutno ne postoji realna alternativa, za očekivati je da će se neadekvatno i stihijsko odlaganje nastaviti;
Nezakonito odlaganje otpada u oblastima gdje postoji potpuna usluga sakupljanja i odlaganja (Podgorica, itd.): ovo ponašanje je potpuno neprihvatljivo, te je potrebno definisati mjere za sprovođenje zakona.
Uvođenje novih infrastrukturnih kapaciteta koji se odnose na usluge, a koji su potrebni za sprovođenje ove strategije, zahtijeva znatne napore u podizanju svijesti i stvaranju u slova za odgovorno ponašanje.
3.2.3 Trenutni finansijski tokovi
Subjekti nadležni za organizovanje i obavljanje poslova iz oblasti upravljanja otpadom ne izvještavaju detaljno o finansijskom stanju u sektoru upravljanja otpadom. Trenutni nivoi tarifa za usluge upravljanja otpadom su u nekim oblastima ispod granice isplativosti. Ova pitanja su razmatrana u nedavno pripremljenoj studiji, u okviru projekta „Podrška investicionim projektima na Zapadom Balkanu“32. Razmatrana je studija slučaja jednog područja (Nikšić, Plužine i Šavnik), kako je i prikazano u tabeli koja slijedi naknade za uslugu u Nikšiću i Plužinama, koje su, ili su blizu donjeg praga priuštivosti od 1%, ali značajno ispod nivoa priuštivosti od 1,5%. Naknade za usluge u Šavniku su znatno niže od naknada u drugim opštinama.
Tabela 2: Trenutni nivoi tarifa u Nikšiću, Plužinama i Šavniku
Tarife za domaćinstva
(€/m2)
Naknade po osobi 33
(€/godišnje)
Količina otpada/po osobi
(kg/godišnje)
Približne naknade po toni otpada
34
(€/t)
Nikšić – grad 0,071 18,91 400 47,29
Nikšić – selo 0,060 16,34 300 54,48
Plužine 0,072 19,61 300 65,38
Šavnik 0,030 8,17 300 27,24
Uopšteno posmatrajući, situacija za zemlju u cjelini može se okarakterisati kao teška:
Nivoi finansijskih tokova su trenutno veoma niski;
Visina naknada za potrošače je relativno niska;
Stopa naplate (udio plaćenih računa) nije na prihvatljivom nivou za primjenu principa zagađivač plaća, niti za finansijsku održivost, i trenutno stopa naplate je ispod 50%;
Prihodi od naknada za upravljanje otpadom ponekad se koriste za unakrsno subvencionisanje drugih komunalnih usluga koje pružaju komunalna preduzeća.
Kao što je prethodno navedeno, strukturom troškova modernog sistema upravljanja otpadom dominiraju operativni troškovi, prije nego investicioni troškovi. Dok EU i drugi donatori mogu pružiti podršku za investicije, prihod potreban za pokrivanje operativnih troškova mora biti ostvaren iz kombinacije naknada za potrošače i prihoda od prodaje proizvoda (povrat materijala i energije) – „puno pokrivanje troškova" u skladu sa principom zagađivač plaća. Trenutna situacija u nekim dijelovima zemlje znatno zabrinjava u tom pogledu.
32
WB4-MNE-ENV-12B: Modeli upravljanja i opcije za pokrivanje troškova za buduću izgradnju i rad regionalnih deponija u Crnoj Gori (Studija slučaja za Nikšić) 33
Prosječno – pretpostavljajući prosječnu korisnu površinu od 22,2 m2 po osobi u gradskim naseljima, i 22,7 m
2 po osobi u ostalim
– izvor Monstat: Popis stanovništva 2011. 34
Prosječno – pretpostavljajući stopu stvaranja otpada od 400 kg po osobi godišnje u gradskim naseljima , i 300 kg po osobi u ostalim naseljima
22
3.2.4 Priuštivost Tabela 3: Anketa o potrošnji domaćinstava – Zavod za statistiku Crne Gore
Podaci iz 2011., objavljeni 2012. godine Crna Gora Gradsko Seosko Podgorica
Anketirani broj domaćinstava 1.287 779 508 445
Procijenjeni broj domaćinstava 183.330 115.398 67.932 49.548
Procijenjeni broj osoba 623.520 396.130 227.390 172.508
Prosječan broj članova domaćinstva 3,40 3,43 3,35 3,48
Ukupno raspoloživa sredstva u €, po domaćinstvu mjesečno 606€ 701€ 443€ 688€
Mjesečna priuštivost: 0,75% prosječnih prihoda domaćinstva 4,55€ 5,26 € 3,32 € 5,16 €
Mjesečna priuštivost: 1% prosječnih prihoda domaćinstva 6,06 € 7,01 € 4,43 € 6,88 €
Mjesečna priuštivost: 1,5% prosječnih prihoda domaćinstva 9,09 € 10,52 € 6,65€ 10,32 €
Mjesečna priuštivost: 1,7% prosječnih prihoda domaćinstva 10,30 € 11,92 € 7,53 € 11,70 €
Kako je prikazano u prethodnoj tabeli, priuštivost se uglavnom procjenjuje u odnosu na procenat raspoložvog prihoda domaćinstva. Procenat koji je uzet za prag nije definisan zakonom ili smjernicama, već je stvar nacionalne politike, i u slučaju upravljanja otpadom, uglavnom je određen u rasponu od 0,75 do 1,75% proječnog prihoda domaćinstva.
Primjenjujući trenutnu prosječnu stopu stvaranja otpada po stanovniku u regionu, koja iznosi 350 kg „per capita“ godišnje, na osnovu odnosa sa BDP „per capita“35, može se procijeniti36 „priuštiva cijena po toni otpada“. Vrijednosti za četiri praga su prikazani u tabeli koja slijedi.
Tabela 4: Procjene trenutno priuštivih ukupnih troškova po toni otpada za domaćinstva - komunalni otpad
Pragovi priuštivosti Crna Gora Gradsko Seosko Podgorica
Granična cijena od 0,75% prihoda domaćinstva €/t 46 € 46 € 40 € 42 €
Granična cijena od 1% prihoda domaćinstva €/t 61 € 61 € 53 € 56 €
Granična cijena od 1,5% prihoda domaćinstva €/t 92 € 92 € 79 € 84 €
Granična cijena od 1,7% prihoda domaćinstva €/t 104 € 104 € 90 € 95 €
Svjesni smo da se različite metode (osim prosječnog prihoda domaćinstva) mogu koristiti za procjenu priuštivost (npr. uzimanje u obzir grupu domaćinstava sa nižim prihodima). Međutim, za potrebe ove strategije koristiće se parametar „prosječnog prihoda domaćinstva", istovremeno imajući u vidu da planovi i studije na lokalnom nivou treba da ispitaju uticaje na domaćinstva sa nižim prihodima posebno, i osigurati da šeme naplate ne opterete neprimjereno domaćinstva sa niskim primanjima.
Treba napomenuti da je u nedavnoj Studiji izvodljivosti za Pljevlja i Žabljak primijenjen prag od 1% prosječnih raspoloživih prihoda domaćinstava, te da se, prema procjenama Svjetske banke, naplata usluga za odvoženje i odlaganje otpada iz domaćinstava smatra pristupačnom, ako cijena ne prelazi 0,75% prosječnog prihoda domaćinstva (prag bi mogao biti 1,7%, u nekim slučajevima, kada potrošač naročito cijeni uslugu37). Ovom strategijom se preporučuje da se generalno primjenjuje granična vrijednost od 1,5% prosječnog prihoda domaćinstva, i da se utvrde posebne odredbe za podršku domaćinstvima sa nižim prihodima, za koje ova naknada predstavlja više od 1,75% prihoda domaćinstva.
Pored pitanja priuštivosti, pitanje „prihvatljivosti" povećavanja tarifa takođe treba pažljivo razmotriti. Iako ne postoje zakonska ograničenja primjenjiva na lokalnom, nacionalnom ili nivou EU, opšte je prihvaćeno će povećanje nivoa tarifa za postojeće38 usluge, za više od 10% godišnje u realnim uslovima, vjerovatno prouzrokovati ozbiljne probleme. Ovo ograničenje jasno zahtijeva razmatranje trenutnih nivoa tarifa i strategija, uključujući korišćenje indeksa za povezivanje (automatsko korigovanje za inflaciju).
3.2.5 Investicioni kapaciteti
Razmatrani su izvori finansiranja investicija na centralnom i lokalnom nivou, zatim na nivou kreditora i donatora.
Crna Gora, zajedno sa regionom u cjelini i EU, suočava se sa trajnim poteškoćama u finansiranju javnog sektora. Dok je kreditni rejting (eksterni BB rejtenig) i dalje prilično povoljan u poređenju sa drugim
35
Vidjeti ERICO studiju: Slika 2: Odnos proizvodnje komunalnog otpada prema indeksa kupovne moći 36
Prosjek u Crnoj Gori = 350 kg/c/god, gradka područja = 400, seoska = 300, Podgorica = 425 kg/c/god 37 (S Cointreau-Levine (1994), Učešće privatnog Sekotora u uslugama prikupljanja komunalnog čvrstog otpada u zemljama u razvoju. Tom 1 – javni sektor. UMP Tehnički rad, br. 13. Svjetska banka, Vašington. ISBN 38 Jasno je da kada je uvedena nova usluga (kao što je prikupljanje otpada za područje bez postojeće usluge) takvo mjerilo se ne primjenjuje.
23
zemljama, trenutna situacija nije povoljna. Kao što je potvrđeno u izvještaju Evropske komisije39o napretku za 2012. godinu, Crna Gora je pokazala efikasno fiskalno upravljanje i uspostavila kontrolu javnog duga (trenutna visina bruto javnog duga od oko 45% BDP-a, dok je u 27 zemalja EU državni dug veći od 80% BDP-a).
Međutim, prilike za povrat nivoa ekonomskog rasta ostaju neizvjesne, kao što je slučaj i drugdje u Evropi – kako EBRD navodi:
Kriza u euro zoni će nastaviti negativno da utiče na ekonomiju Crne Gore i predviđa se rast na zanemarivom nivou u 2012. godini, a samo mali porast se očekuje u 2013. godini. Diversifikacija ekonomije srednjoročno ostaje izazov za postizanje održivog rasta, ali vidljiv napredak u procesu približavanja EU treba da pomogne u privlačenju dodatnih direktnih stranih investicija (FDI) i konačno podstakne izglede zemlje za rast.
U pogledu ovoga i potrebe za nastavkom primjene restriktivnih fiskalnih politika, izgledi za investiranjem sa državnog nivoa i dalje ostaju relativno mali.
Izgleda da se nivo zaduženja na lokalnom nivou povećao u prethodnom periodu, toliko da je veoma ograničen prostor za buduće zaduživanje jedinica lokalnih samouprava40. Buduća povećanja vjerovatno neće biti prihvatljiva,ni na centralnom, ni na lokalnim nivoima41.
U nedavno sprovedenoj studiji42 za Nikšić se navodi:
“… niti opštine, niti JKPa, nisu spremne finansijski da doprinesu, u značajnom iznosu, izgradnji regionalne deponije. S druge strane, u poglavlju se takođe navodi da bi čak i skuplja deponija u pogledu izgradnje i rada bila teoretski pristupačna za korisnike. U tom slučaju potrebno je korigovati naknade za prikupljanje otpada iskazane na računima.”
Ostali izvori investicija uključuju kredite od međunarodnih finansijskih institucija (MFI) i bespovratna sredstva donatora, te najvažnijeg od njih Evropske unije kroz Instrument za pretpristupnu pomoć (IPA). Aranžmani za finansiranje putem kredita od ključnog značaja su:
Podrška Svjetske banke za upravljanje industrijskim otpadom i projekti čišćenja, uključujući sanaciju četiri zagađene lokacije i izgradnju objekta za upravljanja opasnim otpadom,
Evropska investiciona banka – kredit od 27 miliona € za sektor otpada.
Prema postojećem Operativnom programu za regionalni razvoj (2012 - 2013) upravljanje otpadom je obrađeno u okviru Prioritetne ose I:
Prioritetna osa I: Poboljšati sisteme upravljanja zaštitom životne sredine o Mjera 1.2. Razviti infrastrukturu za upravljanje otpadom, u cilju smanjenja uticaja na
životnu sredinu Posebni cilj Razvoj održivog sistema za upravljanja otpadom kroz poboljšanje usluga upravljanja
otpadom i smanjenje u istorijski zagađenim oblastima (npr. KAP) u skladu s praksom i politikama EU.
Projekti upravljanja otpadom uključeni u indikativni popis projekata u Prilogu I su:
Izgradnja regionalnog centra za upravljanje otpadom za opštine Pljevlja i Žabljak sa prijavljenim ukupnim troškovima od 8,2 miliona (Studija izvodljivosti, april 2013, procjena za prvu fazu),
Izgradnja regionalnog centra za upravljanje otpadom za opštine Nikšić, Šavnik i Plužine sa prijavljenim ukupnim prihvatljivim troškovima od oko 9,2 miliona € (studija izvodljivosti, procjena) za prvu fazu.
Ukupna indikativna alokacija bespovratnih sredstava EU za Crnu Goru za sektor životne sredine iznosi oko 35 miliona € godišnje za sedmogodišnji period (IPA 2014 – 2020). Na osnovu pregleda investicionih zahtjeva, u nastavku je predložen strateški pristup.
39 Brisel, 10.10.2012 SWD (2012) 331 konačno 40
Smjernice za zaduživanje lokalnih samouprava , Mreža udruženja lokalnih vlasti Jugo-istočne Evrope, NALAS, 2011 41
Kao što je navedeno u crnogorskom Pretpristupnom ekonomskom programu 2012-2015: "Lokalne samouprave mogu imati dugoročne kredite samo za kapitalne projekte i takvi krediti ne mogu prelaziti 10% prihoda u prethodnoj godini, uz prethodnu saglasnost Vlade, dok Ministarstvo finansija propisuje detaljne uslove za svoje kredite 42
Fond za infrastrukturne projekte, Tehnička pomoć (IPF TA) EuropeAid/128073/C/SER/MULTI, Podprojekt: WB4-MNE-ENV-12B: Modeli upravljanja i opcije za povrat troškova za buduću izgradnju i rad regionalnih deponija u Crnoj Gori (studija slučaja za Nikšića), Izvještaj o mogućnostima za nabavke (Aktivnost 3), 25. jula 2012. godine
24
3.3 Ekonomija obima Polazeći od jednostavnih pristupa (osnovna deponija bez mjera zaštite životne sredine) do složenijih tehnologija (povrat materijala, povrat energije), razlikuju se nivoi efikasnosti upravljanja otpadom. Održivost povećane tehnološke složenosti uslovljena je visokim nivoom ekonomije obima. Ekstremni primjer je slučaj tehnologije za pretvaranje otpada u energiju sagorjevanjem, koja se generalno smatra jedino finansijski održivom u obimu od 150.000 tona godišnje i više. Slična razmatranja primjenjuju se na druge tehnologije, uključujući sanitarne deponije sa proizvodnjom energije iz otpada. Kao takav, moderan sistem upravljanja otpadom ima tendenciju da se sastoji od daleko manjeg broja postrojenja koji opslužuju širu oblast. Ovo se slaže sa filozofijom regionalizacije (među-opštinska) prethodnih politika Crne Gore u ovom sektoru.
Ne postoji sumnja da će pružanje usluga upravljanja komunalnim otpadom ostati u nadležnosti jedinica lokalne samouprave, kao što je navedeno u Zakonu o lokalnoj samoupravi. Međutim, malo je vjerovatno da jedna jedinica lokalne samouprave u oblasti komunlnih djelatnosti, a time i u oblasti upravljanja otpadom može postići samodovoljnost uz prihvatljive, odnosno ekonomski racionalne troškove, odnosno većina jedinica lokalne samouprave nisu dovoljno velike da postignu ekonomiju obima, i prema tome nisu u mogućnosti da daju dobru ponudu svojim građanima. Zato je jedino ekonomski opravdano rješenje da više susjednih jedinica lokalne samouprave obezbijede zajednički aranžman u obavljanju ovih polsova. Jedinice lokalne samouprave moraju raditi zajedno međusobno se povezujući, odnosno formirati klastere zaključiti ugovore o saradnji kako bi postigle željenu ekonomija obima i operativnu fleksibilnost kroz ugovore o saradnji.
Prema tome, treba stvoriti „klastere za upravljanje otpadom". Ove klastere će činiti grupe susjednih jedinica lokalne samouprave koje se suočavaju sa sličnim problemima. S obzirom na putne udaljenosti, jedan od mogućih načina povezivanja, odnosno klasteri su prikazani u nastavku. Na jedinicama lokalne samouprave je da usvoje i primijene ovaj pristup, ali i alternativno grupisanje u klastere može biti takođe prihvatljivo.
Tabela 5: Klasteri upravljanja otpadom – Pokazni pristup43
Centralni Cetinje, Danilovgrad, Podgorica,
Centralni 1 Nikšić, Plužine, Šavnik
Primorski 1 Bar, Ulcinj
Primorski 2 Budva, Herceg Novi, Kotor, Tivat,
Planinski = Sjeverni 1
Andrijevica, Berane/Petnjica, Bijelo Polje, Kolašin, Mojkovac, Plav, Pljevlja, Rožaje, Žabljak
Svrha klastera je dogovor o praktičnim mjerama kako bi se olakšalo stvaranje uslova za uspostavljanje zajedničkog i efikasnijeg načina upravljanja otpadom. Kao takav, pristup klastera pretpostavlja redovne sastanke relevantnih predstavnika opština za pregovore i dogovore o aspektima upravljanja unutar klastera. Svrha klastera je međuopštinska saradnja, dok ovlašćenja za odlučivanje i dalje ostaje na pojedinačnim jedinicama lokalne samouprave, predsjednicima opština (predstavnicima u odborima) i skupštinama opština.
Koncept upravljanja klasterima NIJE direktno vezan za izgradnju operativnih postrojenja. Klaster može imati jedan ili više fizičkih objekata za upravljanje otpadom, i može zavisiti od objekata u drugom klasteru (npr. demontaža vozila u Podgorici) ili izvan zemlje.
Tehnike optimizacije planiranje modernog upravljanja otpadom treba koristiti kako bi se ispitalo optimalno projektovanje upravljanja komunalnim otpadom na teritoriji više opština. Ovaj pristup, upravljanja otpadom na osnovu „klastera" ili „grupa" jedinica lokalne samouprave ne znači da se jedinice lokalne samouprave odriču odgovornosti ili kontrole. To jednostavno znači da će morati sarađivati u pronalaženju zajedničkih rješenja sa najnižim troškovima, posebno za preradu otpada i konačno odlaganje. U nekim slučajevima takođe može biti prikladno da se saradnja proširiti na sakupljanje i odvajanje (selektiranje).
43
U slučaju Plužina, Šavnika i Žabljaka, prepoznajemo da su ove tri jedinice lokalnih uprava u prošlosti bile uvrštene u „planinski“ region. Međutim, postoje čvrsti razlozi da se one uključe u centralni klaster. Stoga su prikazane u oba klastera u trenutnom nacrtu: željeli bismo ovo razjasniti sa predmetnim jednicama lokalnih uprava po pitanju da ližele da budu uvršene u centralni ili planinski klaster.
25
Treba razlikovati dva koncepta:
„klasteri“ upravljanja otpadom – jedinice lokalne samouprave koje ostvaruju međuopštinsku saradnju,
Oblast44 za sakupljanje otpada za potrebe postrojenja – oblasti iz koje je finansijski isplativo prikupljati otpad koji će se obrađivati u jednom postrojenju: oblasti za sakupljanje otpada i administrativno utvrđene teritorije pojedinih opština se mogu preklapati.
Stvaranje troškovno optimalnih oblasti iz kojih se prikuplja otpad može biti postignuto primjenom važećih pravnih odredbi – naročito putem usklađivanja Državnog plana upravljanja otpadom sa lokalnim planovima upravljanja otpadom, a kasnije i sa regionalnim planovima upravljanja otpadom (biznis planovi) i uspostavljanjem zajedničkih formi organizovanja, kako je omogućeno u pozitivnom zakonodavstvu. Nedavno razmatranje pitanja o međuopštinskoj saradnji45 je pokazalo da:
„Postoji saglasnost skoro svih opština u prepoznavanju da Zakon o upravljanju otpadom nudi dovoljno mogućnosti za uspostavljanje međuopštinske saradnje”.
Prema tome, u podršci izrade Državnog i lokalnih planova upravljanja otpadom, biće potrebno razviti pristup saradnje u tretmanu, upravljanju i konačnom odlaganju otpada, kako bi se postigla najekonomičnija rješenja. S obzirom na značajno više komparativne troškove, malo je vjerovatno da pojedinačna rješenja jedinica lokalne samouprave, daju najbolju vrijednost za cijenu usluge koja se pruža korisnicima. Prema tome, želimo da ohrabrimo sve jedinice lokalnih samouprava da sarađuju u najvećoj mogućoj mjeri, u cilju smanjenja ukupnih troškova upravljanja otpadom.
Kako bi se naznačile potrebne promjene u prethodnim razgraničenjima (tzv. „regionima otpada") napravljena je osnovna analiza troškova za cijeli proces upravljanja otpadom od prikupljanja na izvoru, sortiranja, prevoza, prerade i konačnog odlaganja. Ova analiza je provizorna i preliminarna - NIJE konačna. Treba je usavršiti u procesu planiranja upravljanja otpadom na državnom i lokalnim nivoima. Međutim, prilično je jasno da prethodni predlog za 7 ili 8 regionalnih centara za upravljanje otpadom, svaki sa objektom za sortiranje i sanitarnom deponijom, nije optimalan. Ova analiza trenutno sugeriše da je rješenje sa pet centara odgovarajuće, kada se uzmu u obzir ukupni troškovi po konkretno uspostavljenom sistemu koji je usklađen sa EU standardima, tj. obuhvata odvojeno prikupljanje, sortiranje, obradu i malu količinu preostalog otpada za odlaganje na sanitarnoj deponiji, kao što je prikazano u tabeli koja slijedi. Tabela 6: Pokazne procjene ukupnog troška po toni za različite brojeve klastera upravljanja otpadom
Broj regionalnih centara za upravljanje otpadom (RCUO)
Ukupan trošak €/t
8 99,80
6 93,23
5 91,97
4 95,63
3 93,00
Procijenjeno je da pristup zasnovan na području sa kojeg se prikuplja otpad sa pet oblasti upravljanja otpadom, kako je pokazano u narednoj tabeli, predstavlja odgovarajuće rješenje, imajući u vidu završene i tekuće investicije.
44 Molimo pogledajte kasnije u tekstu predlog oblasti 45
Jačanje međuopštinske saradnje u Crnoj Gori, Ministarstvo unutrašnjih poslova, UNDP, 2010.godina
26
RCUO Opštine
Tona godišnje, procjena za
2012. 46
1 . Centar Podgorica 64.886 Slika 2: Pokazne oblasti upravljanja otpadom
Cetinje 5.813
Danilovgrad 6.446
Ukupno 77.145
2. Centar 2 Nikšić 25.280
Plužine 850
Šavnik 542
Ukupno 25.738
3. Primorje 1 Bar 16.533
Ulcinj 7.833
Ukupno 24.366
4. Primorje 2 Herceg Novi 12.135
Kotor 8.886
Tivat 5.517
Budva 7.556
Ukupno 34.094
5. Sjever 1 Berane/Petnjica 8.891
Rožaje 6.010
Plav 3.431
Andrijevica 1.327
BijeloPolje 12.053
Mojkovac 2.257
Kolašin 2.193
Pljevlja 8.057
Žabljak 934
Ukupno 37.096
UKUPNO 198.438
Oblasti iz kojih se prikuplja otpad koje su ovdje prikazane su „pokazne“ i mogu se preklapati. One će biti optimizirane i revidovane u procesu izrade planova upravljanja otpadom.
3.4 Prognoze budućih zahtijeva Kao što je prethodno navedeno, trenutno dostupne informacije o proizvodnji i sastavu otpada nisu sasvim pouzdane. Ipak, realna procjena stopa proizvodnje otpada može se dobiti pomoću odnosa između ekonomskih uslova (kao što je navedeno u bruto domaćem proizvodu po stanovniku) i proizvodnje otpada po stanovniku47. Postoji jasno uspostavljena korelacija između ekonomskog rasta i proizvodnje otpada. Povećan lični dohodak rezultira povećanom potrošnjom i odnosnim povećanjem proizvodnje otpada. Korelacija pokazuje logaritamski odnos sa nivoima „zasićenja" po stanovniku u proizvodnji otpada, koji se javljaju u evropskim kontekstima na nivoima iznad 500 kg po stanovniku godišnje. Mada će razdvajanje sprege između ekonomskog rasta i proizvodnje otpada, kao rezultat novih tehnologija i sprovođenja programa prevencije otpada imati efekta, postoje jaki dokazi koji podupiru prognozu da će u Crnoj Gori doći do porasta proizvodnje otpada po stanovniku. Ovdje je dat ilustrativni prikaz. To opet treba preispitati tokom procesa planiranje upravljanja otpadom.
46 Iz generisano iz domaćinstava (bez turizma i komercijalnih djelatnosti) 47 Koristi se regresijska analiza podataka za države članice EU u posljednjih 20 godina
27
Tabela 7: Pokazne prognoze proizvodje otpada „per capita“
Takođe treba uzeti u obzir i rast populacije. Prognoze koje je pripremio Monstat48 u većini slučajeva pokazuju kontinuiran rast populacije do 2050. godine. Međutim, ovo treba uporediti sa prognozama UN sektora za populaciju (Prognoze svjetske populacije 2010), koje pokazuju širi opseg projekcija sa medijanom koja pokazuje stabilan broj populacije do 2040. godine, nakon kojeg slijedi blago opadanje.
Postoje takođe značajne razlike u prognozama rasta populacije između regiona, tako da Monstat ukazuje na niži rast (ili veći pad) u „sjevernom regionu" u odnosu na središnji i primorski region, sa projekcijom rasta po uporedivim stopama. Treba napomenuti da baza podataka UN-a o predviđanjima urbanizacije u svijetu takođe pokazuje kontinuiran porast gradske populacije i uporedni pad seoske populacije. U pogledu mogućeg uticaja različitih pretpostavki koje se odnose na promjene u proizvodnji određenog otpada, sastavu otpada i stanovništvu, treba obratiti pažnju na promjenljivost investicionih odluka u odnosu na različite scenarije tokom procesa planiranja i procesa pripreme projekata, kako bi se osiguralo da aktivnosti koje se odnose na sprovođenje budu dovoljno snažne. U izradi takve analize biće osigurana podrška.
3.5 Iznos potrebnih investicija
Prethodne procjene kapitalnih investicija su pokazale potrebe koje prevazilaze 100 miliona €, kako je prikazano u narednoj tabeli.
Tabela 8: Prethodne procjene potrebnih investicija 49
Ukupne investicije potrebne u sektoru otpada Investicioni trošak
Vrijednost opreme za prikupljanje otpada 8.307.580 €
7 regionalnih deponija 71.950.000 €
Reciklažni centri 8.000.000 €
Oprema za selektivno prikupljanje otpada 16.816.970 €
Sanacija postojećih odlagališta 4.091.850 €
UKUPNO 109.166.400 €
48
Demografski trendovi u CrnojGori od sredine 20. Vijeka i perspektive do 2050. godine, Monstat 49
Kako je navedeno u Operativnom programu 2012 - 2013
28
Ova procjena potrebnih investicija se zasniva na državnom Strateškom master planu iz 2004. godine, i potrebno ju je revidovati u odnosu na novi Državni plan upravljanja otpadom i lokalne planove upravljanja otpadom. Ove procjene treba revidovati naročito na način da:
se u potpunosti uzmu u obzir investicije koje su realizovane, uključujući one u Podgorici i za opštine Bar i Ulcinj;
reflektuju pomak ka višim nivoima povrata materijala i energije, i smanjenoj zavisnosti od deponija;
izmijene razgraničenja područja sa kojih se prikuplja otpad, kako bude definisano u procesu izrade planova za upravljanje otpadom.
Određeni rezultati su postignuta u ovom pogledu uz podršku Evropske unije, gdje je 4 miliona € iz IPA sredstava (2009) iskorišteno za nabavku 31 komunalnog vozila za odvoz otpada, 1.410 kontejnera i 970 kanti. Takođe, iz kreditnih sredstava Svjetke banke za potrebe pet opština na Crnogorskom primorju nabavljeno je 15 vozila i 440 kontejnera. Približne procjene zasnovane na referentnim vrijednostima i funkcijama ukupnih troškova korišćene su za dobijanje revidirane „procjene" za investicione potrebe. Ova vrijednost se ovdje koristi isključivo kao indikator obima. Stvarni investicioni zahtjevi za svaku oblast jedinica lokalne samouprave i za sistem na državnom niou u cjelini utvrdiće se tokom procesa planiranja upravljanja otpadom i koristiće se za dostavljanje podataka za planove ulaganja pripremljene u okviru Operativnog programa za novi period (IPA 2014 – 2020). Tabela 9: Investicione potrebe na nacionalnom nivou – Pokazateji obima
Ukupna investicija
(€)
Trenutno obezbijeđeno
(€)
Buduće potrebe (€)
Kontejneri (2 po domaćinstvu) 11.687.700 2.337.540 9.350.160
Vozila (1 na 2.000 domaćinstava) 19.479.500 9.739.750 9.739.750
Prerada uključujući sortiranje, povrat, odlaganje
74.384.176 19.183.945 55.200.230
Tretman kanalizacionog mulja
U okviru projekata tretmana otpadnih
voda
U okviru projekata tretmana otpadnih
voda
U okviru projekata tretmana
otpadnih voda
UKUPNO: 105.551.376 31.261.235 74.290.140
Gore navedenim iznosima potrebno je dodati i sredstva od 13 do 16 miliona € za sanaciju registrovanih postojećih odlaglišta, kao i iznos od oko 50 miliona € za projekat čišćenja industrijskog otpada i načina rjšenje pitanja tretmana opasnog otpada. Ako, kako je planirano, postrojenja u Nikšiću i Pljevljima budu izgrađena u toku tekuće programske podrške, i ako IWC projekat nastavi finansiranje od Svjetske banke, ukupne dodatne investicije će vjerovatno dostići iznos od 70 do 75 miliona €. Prema višegodišnjem indikativnom finansijskom okviru za program IPA za period 2011-2013, za Crnu Goru je bilo opredijeljeno 104.853.687 € iz pretpristupnih fondova. To iznosi oko 35 miliona € godišnje za ukupne investicije u sektoru životne sredine. Osnovano je pretpostaviti da će približan iznos sredstava biti dostupan u periodu 2014 - 2020, što ukupno za sedam godina iznosi oko 250 miliona €.
Ako se pretpostavlja da će 70% od ulaganja u upravljanje čvrstim otpadom biti iz pretpristupnih fondova EU, može se razmatrati broj pokaznih scenarija, kako je prikazano u tabeli u nastavku. Iako su ove vrijednosti okvirne, one ilustruju potrebna sredstva iz EU fondova i nacionalnog sufinansiranja za ostvarivanje završetka investicionog programa do različitih datuma.
Tabela 10: Pokazna ilustracija dodatnih (iznad osnovnih) finansijskih zahtjeva za realizacije tri investiociona programa
Milioni eura Do 2020.god Do 2025.god Do 2028.god
Trajanje projekta u godinama 7 12 15
Ukupno potrebna sredstva 75,00 € 75,00€ 75,00 €
Finansijski doprinos EU 70% 70% 70%
Vrijednost 52,50 € 52,50€ 52,50€
Godišnji zahtjevi 7,50 € 4,38€ 3,50€
Raspoloživa EU sredstva (ukupno godišnje) 35,00 € 35,00€ 35,00€
29
% potrebnih EU sredstava 21,4% 12,5% 10,0%
Potrebna godišnja sredstva za sufinansiranje 3,21€ 1,88€ 1,50€
Posmatrajući ove vrijednosti, bitno je prepoznati i ograničenja raspoloživih EU sredstava i nacionalnih sredstava, i mnoge zahtjeve koji su postavljeni pred ova sredstva iz drugih sektora, kao što su vodosnabdjevanje i tretman otpadnih voda, koji su vrlo investiciono zahtjevni.
Indikacije realnih rokova mogu se dobiti takođe posmatranjem prelaznih perioda ugovorenih nedavno sa Hrvatskom, kako je prikazano u nastavku, imajući u vidu da Direktiva sadrži odrebu kojom se zemljama članicama koje imaju vrlo veliku (>80%) zavisnost od deponija, odobrava dodatnih četiri godine za usklađivanje sa zahtjevima.
Tabela 11: Prelazni periodi ugovoreni za Hrvatsku za smanjenje biorazgradivog otpada na deponiji
Hrvatska
Datum Godine nakon pristupa EU
35% smanjenja 2013 0,5
50% smanjenja 2016 3,5
75% smanjenja 2020 7,5
Na osnovu ovoga, realno je zaključiti sljedeće:
Finalizacija programa do 2020. godine izgleda nerelano,
Finalizacija programa do 2025. godine je u skladu sa rokom definisanim Zakonom o upravljanju otpadom, za prestanak odlaganja biorazgradivog otpada na deponiju, ali se takođe može smatrati i vrlo ambicioznom,
Finalizacija programa do 2028. godine je realnija i priuštiva, i podrazumijevaće prelazni period, uporediv sa onim koji je ugovoren za Hrvatsku.
30
4 Sistem upravljanja otpadom
Ovaj dio Strategije definiše željene pristupe za upravljanje tokovima otpada za period na koji se Strategija odnosi. Ovi pristupi će nadalje biti razvijani i detaljno opisani u Državnom planu upravljanja otpadom i lokalnim planovima upravljanja otpadom.
Poznato je da su različite oblasti Crne Gore na različitim nivoima razvoja u pogledu upravljanja otpadom. Prema tome, neke od mjera koje smo ovdje razmotrili neće biti primjenjljive u svim slučajevima.
4.1 Kontrola Prije nego što se otpadom može upravljati tako da se pretvori u resurs, treba ga staviti pod „kontrolu“. Ovim se misli da u skladu sa Poglavljem IV Zakona o upravljanju otpadom:
proizvođači otpada (bilo domaćinstva ili drugi) će samo predati svoj otpad licenciranim prevoznicima otpada (koji su upisani u registar prevoznika),
sakupljači odnosno prevoznici otpada samo mogu prenijeti svoj otpad u licencirane objekte (preradu/odlaganje) (objekti koji imaju dozvolu za obradu otpada).
prerada i odlaganje može se vršiti samo u licenciranim objektima (objekti koji imaju dozvolu za obradu otpada).
Na taj način će se osigurati da se sav otpad „kontroliše" – u okviru sistema regulacije evidencije.
4.1.1 Prikupljanje cjelokupnog otpada
Kako bi se postigla ova kontrola, potreban je rad i podrška jedinicama lokalnih samouprava koje trenutno nisu u mogućnosti da osiguraju (skoro) 100% pokrivenost svoje teritorije uslugama prikupljanja komunalnog otpada, kako bi se taj cilj postigao što je prije moguće, a u svakom slučaju najkasnije do 2020. godine, posljednje godine sprovođenja Državnog plana upravljanja otpadom.
Od svih domaćinstava će se tražiti da zaključe ugovore sa lokalnim komunalnim preduzećem, radi prikupljanja njihovog otpada. Ovo važi i za druge kategorije korisnika usluga (privredni subjekti i druga pravna lica.
Kako bi se osiguralo da svi proizvođači otpada koriste licencirane usluge prikupljanja (i da nastave da ih koriste) primijeniće se sljedeća politika sprovođenja:
A. Na teritorijama opština gdje je obezbijeđena potpuna pokrivenost prikupljanja otpada, koordiniraće se rad inspekcijskih službi kako bi se osiguralo da:
u slučaju nezakonitog odlaganja otpada na nelegalnim odlagalištima od strane fizičkih lica, ista budu upozorena za prvi put, a u slučaju ponavljanja da im bude izrečena kazna u skladu sa zakonom;
u slučaju nezakonitog odlaganja otpada od strane pravnih lica (trgovačka društva, ustanove i privreda), istima će biti izrečena kazna u skladu sa zakonom bez prethodnog upozorenja.
B. Na teritorijama opština gdje potpuna pokrivenost prikupljanjem otpada još nije obezbijeđena, podržaće se inspekcijske službe u usvajanju pristupa „od slučaja do slučaja". U slučajevima gdje se odlaže otpad koji ne potiče iz domaćinstva, automatski će se izreći kazne u skladu sa zakonom.
4.1.2 Licencirana postrojenja
Trenutno jedina postrojenja koja su dobila saglasnost u skladu sa članom 31, stav 2 Zakona o upravljanju otpadom, za prijem otpada za dalju preradu i/ili odlaganje, su:
sanitarna deponija u Podgorici i reciklažni centar;
regionalna sanitarna deponija za Bar i Ulcinj;
Ostale jedinice lokalne samouprave su odredile lokacije za odlaganje otpada u skladu sa odredbama člana 78 Zakona o upravljanju otpadom, kako je ovdje navedeno:
31
Tabela 12: Trenutno definisane lokacije za odlaganje otpada
Biće potrebno nekoliko godina da bi se postigla mreža usklađenih postrojenja za preradu i/ili odlaganje otpada. Stoga, da bi se otpad podveo pod „sistem kontrole“, primjenjen je član 78 Zakona o upravljanju otpadom, kako je prikazano u prethodnoj tabeli. Odlagališta otpada na lokacijama koje nemaju ni dozvolu, niti su određene u skladu sa članom 78 Zakona o otpadu, nisu prihvatljiva prema Zakonu, niti u odnosu na ovu strategiju, i podliježu izricanju kazni, kako je prethodno navedeno. 4.1.3 Sprovođenje
Odlaganje otpada na nedozvoljenim lokacijama će biti predmet kampanje za promovisanje usklađivanja sa Zakonom. Takođe prepoznata je potreba za pružanjem savjetodavne podrške sudskim vlastima u primjeni zakonodavstva o upravljanju otpadom.
4.2 Posebni tokovi otpada
4.2.1 Otpad iz rudarske industrije50
Eksploatacija mineralnih resursa se vrši na osnovu zaključenih ugovora o koncesiji, u skladu sa odobrenjima i saglasnostima izdatim na osnovu zakona Crne Gore.
U skladu sa odredbama Direktive 2006/21/EZ o upravljanju otpadom iz rudarskih industrija, tražimo u skladu sa Zakonom o upravljanju otpadom, da se zahtjevi iz člana 4 Direktive primjenjuju, a to su:
obezbjeđenje da se otpadom iz rudarstva (ekstraktivnih privrednih grana) upravlja bez ugrožavanja ljudskog zdravlja i bez upotrebe procesa i metoda koji mogu negativno uticati na prirodnu okolinu, a posebno onih kojima se ugrožava voda, vazduh, zemljište, flora i fauna, te prouzrokuju ometanja usljed ispuštanja neprijatnih gasova i stvaranja buke, i onih koji negativno utiču na pejzaž ili lokacije od posebnog značaja,
obezbjeđenje da operater preduzima sve neophodne mjere prevencije ili smanjenja, u najvećoj mogućoj mjeri, svih negativnih uticaja na životnu sredinu ili ljudsko zdravlje, koji bi bili rezultat upravljanja otpadom iz rudarstva (ekstraktivnih privrednih grana), uključujući i primjenu najboljih raspoloživih tehnika, kako je navedeno u BAT referentnom dokumentu.
50
Poglavlje 01 Kataloga otpada (Odluka Komisije 2000/532/EZ)
32
U skladu sa Direktivom, biće zahtijevano od operatera da pripremi plan upravljanja otpadom koji će obuhvatati smanjenje, tretman, povrat i odlaganje otpada iz rudarske industrije, imajući u vidu princip održivog razvoja.
4.2.2 Otpad iz poljoprivrede51
Iako se otpad iz poljoprivrede ne smatra prioritetnim problemom u Crnoj Gori, reciklažu poljoprivrednog otpada treba ubuduće značajno unaprijediti. Od ukupne površine (13.812 km2), oko 16%, ili 221.297,6 hektara se koristi u poljoprivredne svrhe. Od toga, preko 90% su pašnjaci i livade (210.182 ha). Broj grla (LSU/JGS- jedinica grla stoke) je, kako je prijavljeno52 oko 117.753. To znači da je gustina stoke oko 0,56 grla po hektaru, u poređenju sa prosjekom u EU od oko 1,07 JGS/ha. Iz toga se može zaključiti da poljoprivredna proizvodnja nije velika po obimu i proizvodnji već rascjepkana na veliki broj manjih imanja, bez intezivne proizvodnje. Ako bi se velike proizvodnje stavile u funkciju, potraživale bi dozvolu u skladu sa Direktivom o industrijskim emisijama. 4.2.3 Medicinski otpad53 Nacionalna Strategija za upravljanje medicinskim otpadom je usvojena 2008. godine. Vlada Crne Gore, na sjednici održanoj 4. marta 2010. godine usvojila je Studiju o koncesiji za upravljanje medicinskim otpadom u Crnoj Gori, koji je 1. aprila 2010. godine objavljena u međunarodnom pozivu za finansiranje, izgradnju i upravljanje medicinskim otpadom u Crnoj Gori, prema ugovoru o koncesiji. Ugovor sa mješovitim crnogorsko-slovenačko-italijanskim konzorcijumom (ECO MEDICO i OMPeco) potpisan je 29. juna 2011. godine.
Klasifikacija i selektiranje cjelokupnog medicinskog otpada vrše se u zdrvastvenim objektima. Koncesionar je u obavezi da tako selektiran otpad sakupi i tretira. Tretirani otpad će biti sterilizovan i samljeven, i doveden u stanje koje zadovoljava sve uslove skladištenja na deponiju za neopasan otpad, što će spriječiti rizik za životnu sredinu i zdravlje ljudi usljed neadekvatnog tretmana ove vrste otpada.
Postrojenja za tretman medicinskog otpada puštaju se u funkciju, a jedan autoklav za tretman medicinskog otpada iz Opšte bolnice u Beranama je pušten u rad.
Nastaviće se sa nadgledanjem uvođenja postrojenja za tretman otpada i rada koncesionara.
4.2.4 Građevinski otpad i otpad od rušenja54 Kako je prethodno navedeno, odredbe člana 11 Okvirne Direktive o otpadu, kako je uvršteno u propise u Crnoj Gori, zahtijevaju pripremu za ponovnu upotrebu, recikliranje i ostale načine povrata materijala, uključujući zatrpavanje koristeći građevinski otpad kao zamjenu za druge materijale. Najmanje 70% ukupne mase nastalog neopasnog građevinskog otpada i otpada od rušenja je potrebno pripremiti za ponovnu upotrebu, recikliranje i druge načine preprade.
Imajući u vidu dinamiku i vrlo promjenjiv obim građevinskih radova, prepoznaju se teškoće pred kojima se jedinice lokalne samouprave nalaze u obezbjeđenju stalnih adekvatnih operacija, kao to su drobljenje, odabir, ocjena i klasifikacija materijala za ponovnu upotrebu. Prema tome, preporučuje se jedinicama lokalne samouprave da preuzmu dvostruki pristup u realizaciji zahtjeva:
A. Za manje količine proizvedenog građevinskog otpada, prikupljanje će se vršiti u lokalnim centrima za prijem otpada i za njegovu ponovnu upotrebu, gdje god je to moguće, ili za korištenje u poslovima održavanja deponije (unutrašnji putevi, dnevno prekrivanje deponije)
B. Za velike građevinske poduhvate predlaže se da jedinice lokalne samouprave koriste svoje nadležnosti u okviru zakona o planiranju i izgradnji kako bi pregovarali o rješenjma „od slučaja do slučaja“ sa građevinskim investitorima. Posebno predlažemo da se izdaju privremene dozvole za graditelja (proizvođača otpada) da sprovodi operacije ponovnog korištenja otpada na mjestu gradilišta ili na drugoj lokaciji, kao bi postigao najmanje 70% povrata, u skladu sa zahtjevima o odgovornosti proizvođača otpada.
51
Poglavlje 02 Kataloga otpada (Odluka Komisije 2000/532/EZ) 52
Popis poljoprivrednih dobara iz 2010.godine – STRUKTURA POLJOPRIVREDNIH PREDUZEĆA – ZNAMO ŠTA IMAMO, Podgorica, februar, 2012.godine 53
Poglavlje 18 Kataloga otpada (Odluka Komisije 2000/532/EZ) 54
Poglavlje 17 Kataloga otpada (Odluka Komisije 2000/532/EZ)
33
Jedinice lokalnih samouprava treba da definišu svoja pravila za manje količine građeviskog otpada i svoju politiku za primjenu odgovornosti proizvođača otpada, prije svega velikih proizvođača građevinskog otpada, u lokalneim planovima upravljanja otpadom. Osim toga, nastojaće se da standardi za materijale koji se koriste u izgradnji ne stvore nepotrebne prepreke za korišćenje ponovno dobijenih materijala za građevinske svrhe, npr. da zahtjevi za potrebnim materijalima za podlogu ne nameću uslov da se koriste prirodni materijali, već da se fokusiraju na mehanička i druga odgovarajuća fizičko-hemijska svojstava materijala, a ne na njihovo porijeklo. 4.2.5 Otpad iz drugih privrednih grana
Odredbe koje se odnose na znatne količine industrijskog otpada iz prethodnog perioda su razmatrane u daljem tekstu. Nakon završetka procesa privatizacije za veći broj preduzeća koja su bila u državnom vlasništvu, većina industrijskih aktivnosti je sad pod kontrolom privatnog sektora. Za ove tekuće industrijske aktivnosti, koje uključuju i proizvodnju hrane, u narednim godinama primjenjivaće se odredbe Direktive o industrijskim emisijama. Odredbe Direktive nameću operateru industrijskih postrojenja (proizvođači otpada, vlasnici otpada) primjenu principa smanjenja količina proizvedenog otpada i smanjenja opasnih i zagađujućih svojstava otpada koji je proizveden. Takvi pristupi će biti dio tekuće tehničke i tehnološke modernizacije u u privrednim društvima u Crnoj Gori, i stoga se može očekivati da će doprinijeti povećanju efikasnosti. U pripremi uslova za dozvole za takva privredna društva, tražiće se od Agencije za zaštitu životne sredine da podrži izradu plana upravljanja otpadom privrednog društva, usklađivanju istog sa zakonskim odredbama i državnim planom upravljanja otpadom i u ostvarenju ovih dostignuća. Kako što je slučaj i sa svim drugim kontrolisanim otpadom, nezakonito odlaganje industrijskog otpada biće predmet strožijih mjera sprovođenja propisa. 4.2.6 Kanalizacioni mulj iz postrojenja za tretman otpadnih voda
Sludges from municipal waste water treatment plants (WWTP) arising currently at Podgorica, who operates the only biological activated sludge process, with predicted annual generation of 4,770 tons dry substance (DS) per anno from urban areas Procjena je da će godišnja proizvodanja kanalizacionog mulja iz postrojenja za tetman otpadnih voda u Podgorici, koji trenutno ima samo biološki tretman iz koga nastaje mulj, iznositi 4 770 t suve materije. Trenutno su u fazi izgradnje druga postrojenja ove vrste u Budvi i Nikšiću itd. Cjelokupna količina mulja u Crnoj Gori se procjenjuje da će za urbana područja opština iznositi 16,200 t suve materije što umnogome zavisi od procesa prečišćavanja). Trenutno se sav proizvedeni mulj odlaže bez obrade. Dakle, moraće se identifikovati koraci da se smanje količine mulja tokom procesa tretmana otpadnih voda u vidu digestije (smanjenje suve materije od 30%). Iskustvo nam govori da se mulj iz urbanih cjelina rijetko koristi u poljoprivredne svrhe i šumarstvo. Dalje prisutno je geomorfološko ograničenje (osetljiva područja zbog kraških formacija) dok ostaje osjetljivo pitanje tretmana, korišćenja i ponovno korišćenja mulja u turističkim oblastima. U svrhe minimizacije stremićemo ka tome da se vrši tretman mulja iz postrojenja za prečišćavanje u ruralnim područjima kako bi se procesom stabilizacije, zbog očvršćavanja i mineralizacije (kompostiranje), dobilo đubrivo i postiglo status "materije koja nije više otpad" za potrebe pošumljavanja. Za minimiziranje troškova transporta namjera je da se koriste prirodni izvori kao što je sunčeva energija (solarno sušenje) kako bi dobili više od 40% suve materije. Namjera nam je da povratimo energiju od preostalog osušenog i tretiranog mulja, u zavisnosti od mogućnosti peći u TE u Pljevljima (kompenzacija za fosilna goriva) ili na decentralizovanim postrojenjima za povrat energije (tj. kogeneraciju / ko-spaljivanje). 4.2.7 Opasni otpad55
Odrednice koje se odnose na opasni otpad su date: iz domaćinstava (u nastavku), medicinski otpad (prethodno) i uopšteno o industrijskom otpadu (prethodno) i na drugim mjestima u strategiji. Bez obzira na te odrednice, ostaju ozbiljni problemi koji se moraju rješiti u pogledu opasnog otpada. Prvo se moraju razmotriti opterećenja prouzrokovana prethodnim aktivnostima. Nastaviće se sa projektom upravljanja industrijskim otpadom i čišćenja (IWMCP) sa ciljem jačanja lokalnog institucionalnog kapaciteta za regulaciju i upravljanje industrijskim i opasnim otpadom. Implementacija ovog projekta, koja treba da otpočne u što je moguće kraćem roku, biće podržana kroz finansijsku pomoć Svjetske banke. Lokacije su:
Aluminijski kombinat, Podgorica
55
Kako je definisano članom 3.25 Zakona o upravljanju otpadom
34
Termoelektrana, Pljevlja
Jadransko brodogradilište, Bijela
Flotaciono jalovište, Gradac Zatim, treba omogućiti da se sa svim opasnim otpadom koji se ubuduće proizvede adekvatno rukovodi. Zbog toga je važna, komponenta 2 “IWMCP“ projekta koja obuhvata uspostavljanje postrojenja za obradu opasnog otpada na državnom nivou. Cilj je razvoj postrojenja za prijem i obradu opasnog otpada, koji dolazi sa zagađenih lokacija i tekućih industrijskih aktivnosti. Napominjemo da će u nekim slučajevima opasni otpad biti izvožen, kao što su baterije i akumulatori, otpadna ulja i materijali koji sadrže PCB (štampane ploče). S obzirom na posebnu prirodu operacija povrata i tretmana koje se primjenjuju na takve materijale, i relativno malo tržište takvih usluga u Crnoj Gori, smatramo je izvoz takvog otpada opravdanim.
4.3 Prikupljanje komunalnog otpada
4.3.1 Postizanje stope prikupljanja otpada od 100%
Monstat navodi56 da su tokom 2011. godine usluge prikupljanja otpada pružene za 153.028 domaćinstava, dok podaci Popisa stanovništva, domaćinstva i stanova u Crnoj Gori iz 2011. godine pokazuju da ima 192.242 domaćinstava u zemlji. To znači da je koeficijent pokrivenosti 79,6%. U cilju povećanja stope pokrivenosti od približno 100%, jedinice lokalnih samouprava će morati da prošire pružanje usluga u svojim oblastima. Kako usluge gotovo isključivo pružaju komunalna preduzeća (KP), odgovornost za proširenje usluga dijele jedinice lokalne samouprave i njihova komunalna preduzeća. Ostvarenje navedne stope pokrivenosti uslugama sakupljanja otpada zahtijevaće ulaganja u kontejnere (u nastavku), vozila za skupljanje i uspostavljanje adekvatnih odnosa sa korisnicima usluge. Lokalni planovi za upravljanje otpadom moraju sadržavati odredbe za dostizanje 100% prikupljanja otpada i za potrebna ulaganja, tako da se prikupljanje od 100% ostvari što je prije moguće, a u svakom slučaju najkasnije do kraja 2018. godine.
Postizanje 100% prikupljanja otpada treba da prate odredbe o unaprjeđenju u upotrebi kontejnera za sakupljanje otpada, optimizaciji organizacije sakupljanja (optimizacija ruta i učestalosti prikupljanja), kao i poboljšanja naplate. Skorašnja unaprjeđenja su postignuta u ovom pogledu uz podršku Evropske unije što je navedeno u tački 3.5. Iznos potrebnih investicija naveden je na strani 29.
4.3.2 Kontejneri za otpad
Iz higijenskih razloga, razloga bezbijednosti i smanjenja neugodnosti (insekti, neprijatan miris, otpaci), korišćenje kontejnera za privremeno skladištenje komunalnog otpada do njegovog sakupljanja, odnosno pražnejnja u vozila za sakupljanje i transport otpada, smatra se standardnom praksom u cijeloj Evropi. Osim toga, kao što je objašnjeno u nastavku, odvojeno skupljanje je ključni element Strategije. Da bi odvojeno sakupljanje bilo jednostavno i prihvatljivo za korisnike, obezbjeđivanje posebnih kontejnera za određene vrste otpada se smatra standardnom praksom u Evropi. Prema tome, cilju olakšavanja finansijskog opterećenja podržaće se nabavka kontejnera pod povoljnim uslovima, kroz uključivanje ove aktivnosti u prioritetne investicione projekte za sljedeći programski period (2014-2020), ukoliko su svojim lokalnim planovima jedinice lokalne samouprave planirale razvoj sistema prikupljanja komunalnog otpada na bazi razvoja mreže lokacije za postavljanje kontejnera. 4.3.3 Optimizacija prikupljanja
Opštinski sistemi za prikupljanje komunalnog otpada razlikuju se po svojoj efikasnosti. Nedavni primjeri unaprjeđenja u ovoj oblasti ukazuje na koristi od njihove primjene u Crnoj Gori57. Posebno treba riješiti sljedeće:
Optimizacija ruta i mreže ruta za odvoz otpada,
Optimizacija veličine i vrste vozila,
Optimizacije raspodjele imovine,
Optimizacija radnih praksi, rasporeda smjena i učestalosti prikupljanja otpada. Podržaće se jedinice lokalnih samouprava u rješavanju svih tih pitanja u svojim lokalnim planovima upravljanja otpadom i poslovnim planovima KP, pružanjem tehničke i savjetodavne podrške i davanjem
56 Izvor: Statistički godišnjak, Monstat, 2012 57 Vidjeti na primjer: Dobiti više od manjeg unapređenjem efikasnosti prikupljanja, Strategije za uspjeh: AZŽS SAD, 1999.
35
smjernica, kao i osiguravanjem podsticaje za brzo osnivanje regionalnih kompanija za upravljanje otpadom za razmjenu i preraspodjelu imovine i sredstava prema potrebama i u svhe optimizacije rada. Komunalna preduzeća će biti podržana da optimiziraju svoje radne prakse, kako bi postigla međunarodni uporedni standard u efikasnosti prikupljanja otpada, koji se prikazuje, npr. kroz broj ispražnjenih kontejnera po jednom vozilu dnevno (uzimajući u obzir pristupačnost i stanje puteva kao referentan može poslužiti broj od 700 kontejnera zapremine 120 litara za domaćinstva, ili 350 kontejnera zapremine 240 litara, ili 160 kontejnera zapremine 1100 litara).
Učestalost prikupljanja otpada Učestalost prikupljanja otpada je ključni faktor u određivanju troškovne efikasnosti službi za prikupljanje otpada. 58 Veća učestalost prikupljanja otpada uglavnom rezutira značajnim povećanjem operativnih troškova. Generalno, u Evropi, prikupljanje otpada iz domaćinstva „jednom nedjeljno“ se smatra prihvatljivim. U nekim zemljama, gdje je umjerena klima i sistem prikupljanja separatnog otpada (sa dva kontejnera), primjenjuje se alternativni sistem prikupljanja sa jednim kontejnerom (mješoviti otpad), koji se prikuplja jednom nedjeljno, a drugi kontejner (koji sadrži suvi otpad, odnosno reciklabilne frakcije otpada) se prikuplja naredne sedmice, tj. svaki kontejner se prazni jednom svake dvije sedmice. Međutim, postoje jasni limiti do kojih se učestalost prikupljanja otpada može smanjiti, kako bi se spriječili problemi sa higijenom i neprijatnostima. Manje učestalo prikupljanje, posebno biorazgradivog otpada u toplim periodima (kada su prosječne temperature više od 20°C) bi vjerovatno izazvalo neprijatnost za javnost, i prema tome, ne bi bilo prihvatljivo. Jednom nedjeljno se smatra minimalna učestalost sakupljanja biorazgradivog otpada. Međutim, učestalost sakupljanja zavisi od dnevnih temepratura i kroz Državni, a posebno lokalne planove upravljanje otpadom ovo pitanje će se detaljno razraditi. Manje osjetljivo je pitanje učestalost frkacija otpada koje nijesu podložni truljenju. Učestalost prikupljanja takođe zavisi od oblasti na raspolaganju za postavljanje kontejnera i rezultirajućeg ograničenja skladišnih kapaciteta. To se pitanje javlja u gusto naseljenim oblastima i na mjestima sa visokim intenzitetom turističkih posjeta, poput primorske oblasti Crne Gore. U principu podsticati će se jedinice lokalne samouprave i njihova KPa da rade sa optimalnom učestalošću prikupljanja u skladu sa lokalnim okolnostima, uz opštu pretpostavku kretanja prema smanjenju učestalosti prikupljanja, kao načinu smanjenja troškova prikupljanja.
58
Američka Agencija za zaštitu životne sredine 1999. – Efikasnost prikupljanja, Strategije za uspjeh
36
Slika 3: Prosječne mjesečne temperature59
4.3.4 Turistička sezona
Za vrijeme ljetnjih mjeseci dolazi do velikog priliva posjetilaca. Ovaj priliv nastavlja rast po visokoj stopi, kako je prikazano u tabeli koja slijedi. Turizam je privredna grana u Crnoj Gori koja je ključni element BDPa (%)
Slika 4 : Turizam - noćenja na godišnjem nivou: 2007 – 2012 : Izvor: Monstat
Implikacije upravljanja otpadom u primorskim oblastima su pogoršane ekstremnim povećanjima broja turista na mjesečnoj osnovi. Kako je prikazano u tabeli koja slijedi, udio ukupnog otpada koji nastaje kao posljedica turizma u Budvi, i u manjoj mjeri i u drugim primorskim opštinama, je ekstremno veći u ljetnoj sezoni.
Slika 5: Procenat ukupnog komunalnog otpada uzrokovanog turizmom industrijom, po mjesecima, i u primorskim opštinama.
Budva Herceg Novi Bar Ulcinj Tivat Kotor
Jan 8% 2% 1% 2% 1% 0%
Feb 7% 2% 1% 2% 1% 0%
Mar 10% 3% 2% 2% 1% 0%
Apr 15% 5% 2% 4% 2% 0%
Maj 36% 13% 7% 11% 5% 1%
Jun 58% 27% 16% 23% 12% 3%
Jul 77% 48% 31% 42% 25% 7%
Avg 84% 58% 41% 52% 34% 10%
Sep 64% 32% 19% 27% 15% 4%
Okt 17% 5% 3% 4% 2% 0%
Nov 9% 3% 1% 2% 1% 0%
Dec 6% 2% 1% 1% 1% 0%
59
Datum za 2005 nadalje, izvor “weatherbase”
37
Ovo predstavlja ozbiljnu poteškoću za planiranje i organizovanje sakupljanja komunalnog otpada u ovim oblastima za vrijeme ljeta. Odredbe za obezbjeđenje adekvatnog upravljanja otpadom za vrijeme turističke sezone su očigledno bitne u pogledu održavanja higijene, sprječavanja neprijatnosti za javnost i održavanja uređenosti i čistoće javnih površina i prostora namijenjnim za turističke namjene i boravak posjetilaca. Iako postoji opšti ekonomski benefit za turističke oblasti, proizvođači otpada bi trebalo da, u skladu sa odgovornošću zagađivača i principom „zagađivač plaća“, obezbjede pretpostvake za adekvatan nivo kvaliteta pružene usluge. Podsticaće se jedinice lokalne samouprave u primorskom području da uspostave odnose kroz odgovarajuće aranžmane sa velikim proizvođačima otpada kako bi se osiguralo da proizvođači nude svoje vlastite usluge za brzo odnošenje otpada do licenciranih postrojenja ili da se „sezonska tarifa" obračunava tako da obezbjeđuje održivost kontinuiranog pružanja takve usluge od strane lokalnog komunalnog preduzeća. Aranžman prema kome proizvođač plaća za odvoženje otpada ne može se smatrati značajnim opterećenjem za turističku privredu; podaci iz izvještaja60 ukazuju na prihod u 2011. godini od turizma od oko 630 miliona €. Na bazi urađenih procjena količina komunalnog otpada koji proizvedu turisti tokom boravka u Crnoj Gori (oko 15.000 tona61 godišnje) i uz pretpostavku relativno visoke cijene ukupnog upravljanja (oko 100 € po toni), ukupno opterećenje u odnosu na prihode koji se ostvaruju od turizma (oko 700 miliona €/godišnje) iznosi oko 0,24%. Kada se uporedi sa granicama priuštivosti za domaćinstva koje su prethodno navedene, može se vidjeti da je to izuzetno malo opterećenje za turističku privredu koja treba da snosi odgovarajuću odgovornost i ostvari visok nivo saradnje sa jedinicama lokalne samouprave.
4.4 Prikupljanje komunalnog otpada i razdvajanje na izvoru Razdvajanje (selektiranje) komunalnog otpada treba razmotriti sa dva aspakta:
Otpad koji želimo preusmjeriti iz sistema prikupljanja na licu mjesta, uključujući kabaste predmete, otpad koji podliježe posebnim uslovima (kao što su baterije) i opasni otpad iz domaćinstava (npr. hemikalije i rastvori);
Postavljanje različitih kontejnera za sakupljanje na licu mjesta za određene frakcije komunalnog otpada.
4.4.1 Otpadi koji nisu adekvatni za prikupljanje na izvoru
Za vrste otpada koje nijesu adekvatne za prikupljanje na izvoru (na licu mjesta) ključni zahtjevi koji proizlaze iz odredbi zakonodavstva EU o posebnim vrstama otpada, kao što su propisi koji se odnose na otpad od električne i elektronske opreme, ambalažu, baterije i drugo. U ovoj strategiji ti zahtjevi su primjenjeni kroz odgovornost proizvođača i proširenu odgovornost proizvođača (Zakon o upravljanju otpadom). U opštim uslovima, kao što je to slučaj u mnogim državama članicama EU, upravljanje tim vrstama otpada za koje odgovornost snosi proizvođač, može uključivati razne načine:
Prevoz otpadnih proizvoda ili ambalaže direktno prvobitnom proizvođaču (često putem distributera) – ovaj pristup se praktikuje u transakcijama između privrednih subjekata (B2B – business to business) i u slučaju staklenih pivskih boca od 0,5 litara (šeme „povrat depozita");
Odvoženje otpada kod treće strane koja djeluje u ime privrednog subjekta za koji postoji produžena odgovornost proizvođača, odnosno uvoznika – to se može vidjeti u mnogim slučajevima ambalažnog otpada, kao na primjeru članova Organizacija za povrat ambalaže u Evropi62;
Odvoženje otpada do komunalnog preduzeća koje vrši prikupljanje (npr. JKP) prije organizovanog transfera do organizacije koja vrši povrat na osnovu odgovornosti proizvođača (kao što je prethodno navedeno) ili za drugu namjensku ponovnu upotrebu.
Generalno, pristup je da se sredstva namijenjena za sortiranje reciklabilnih frakcija otpada racionalno koriste, kako bi se smanjio trošak prikupljanja i prerade (da se poveća prihod od prodaje odvojeno prikupljanih frakcija) i uticaj na životnu sredinu usljed neadekvatnog korišćenja prostora u okviru javnih površina. Posebne vrste otpada koje su definisane propisima, u ovom kontekstu, su:
Električna i elektronska oprema,
60 http://www.gov.me/en/News/105479/Montenegro-tops-the-WTTC-report-in-tourism-contribution-to-GDP.html 61 Predvidjanje konsultanta na projektu o ukupnoj godišnjoj količini otpada (sličnog otpadu iz domaćinstva) generisanog od strane turista na nacionalnom nivou 62 http://www.pro-e.org/
38
Otpadna vozila,
Gume,
Baterije i akumulatori,
Otpadna ulja,
Ambalaža. Dodatno sličan pristup se primjenjuje i na:
Opasni otpad iz domaćinstava,
Kabasti otpad iz domaćinstava63,
Građevinski otpad od manjih građeviskih aktivnosti/otpad od renoviranja objekata (koji potiče iz domaćinstava – otpad iz domaćinstava).
Za svaku od ovih vrsta otpada, razmatreni su načini odvojenog prikupljanja i naredni tretman.
Otpad od električne i elektronske opreme (WEEE), baterija i akumulatora
Otpadna elektronska i električna oprema (WEEE) se posebno posmatra u skladu sa Uredbom o načinu i postupku prijave stavljanja električnih i elaktronskih proizvoda na tržište, osnivanju sistema preuzimanja, sakupljanja i obrade otpada od električnih i elektronskih proizvoda i rada tog sistema („Službeni list Crne Gore“ br. 09/10). „WEEE“ otpad je takođe istaknut i u Koncesionom aktu64 od decembra 2010. godine, zajedno sa baterijama i akumulatorima, gumama, otpadnim vozilima i otpadom od ambalaže, kako je razmatrano u daljem tekstu. Prema projekcijama koje su date u Koncesionom aktu, koji je rađen na osnovu iskustava iz evropskih zemalja, procijenjena količina otpada od elektronskih i električnih proizvoda koja se godišnje proizvede u domaćinstvima, i na sličan način i kod pravnih lica, varira od 7 do 12 kg „per capita“, tj, za cjelokupnu teritoriju Crne Gore najmanje 4.200 tona godišnje. Odvojeno prikupljanje različitih vrsta otpada će se sprovoditi kroz:
Maloprodajne objekte za povrat dotrajalih proizvoda: tj. trgovci eletričnom opremom obezbjeđuju uslugu povrata proizvoda,
Posrednike za povrat komunalnog otpada – centri za prijem otpada iz domaćinstava. U skladu sa tadašnjim zahtjevima iz EU zakonodavstva, u Koncesionom aktu su navedene ciljne vrijednosti u pogledu „WEEE“ koje treba da poduzme preduzetnik, koji obavlja naplatu: obrada u skladu sa članom 46. Zakona o upravljanju otpadom::
Prikupljanje: 4 kg „per capita“ (godišnje)
Tretman/Prerada: 70 – 80%
Ponova upotreba/Reciklaža: 50 – 75%
Detaljnije: - 80% prerade i najmanje 75% ponovne upotrebe ili recikliranja sastavnih djelova i materijala od
preuzetog otpada od velikih kućnih aparata i automata; - najmanje 75% prerade i najmanje 65% ponovne upotrebe ili recikliranja sastavnih djelova i
materijala od preuzete otpadne opreme za informacionu tehnologiju (IT) i telekomunikaciju i opreme za zabavu;
- najmanje 70% prerade i najmanje 50% ponovne upotrebe ili recikliranja sastavnih djelova i materijala od preuzetog otpada od malih kućnih aparata, opreme za osvjetljenje, električnih i elektronskih alata, igračaka i opreme za slobodno vrijeme i sport i instrumenata za praćenje i nadzor. )
Otpadne gume 65
Otpadne gume su posebno regulisane Uredbom o načinu i postupku prijave stavljanja guma na tržište, osnivanja sistema preuzimanja, sakupljanja i obrade otpadnih guma i rada tog sistema („Službeni list Crne Gore“ 09/10). Otpadne gume su takođe predmet Koncesionog akta. Prema projekcijama iz Koncesionog akta, koji je pripremljen na osnovu iskustava iz evropskih zemalja, procijenjena količina otpadnih guma koja se godišnje proizvede usljed korištenja vozila u vlasništvu fizičkih i pravnih lica, varira od 6 do 10 kg „per capita“, tj. za cjelokupnu teritoriju Crne Gore najmanje 3.600 tona godišnje.
63
Stavka 20 03 07 u Katalogu otpada (Odluka Komisije 2000/532/EZ) 64
Koncesioni akt o dodjeli koncesija za preuzimanje, prikupljanje i preradu specifičnih vrsta otpada u Crnoj Gori, što se odnosi i na korištene baterije i akumulatore, otpadne gume, otpadna vozila, otpad od elektronske i električne opreme i ambalažnog otpada, Podgorica, decembar 2010. 65
Stavka 16 01 03 Kataloga otpada (Odluka Komisije 2000/532/EZ)
39
Koncesioni akt navodi da u EU zakonodavstvu nisu određene specifične ciljne vrijednosti za recikliranje guma, već se navodi da:
je tehnički izvodivo da ciljne vrijednosti za preradu otpadnih guma budu više od 85% (najveći udio u preradi je proizvodnja energije), zatim ciljne vrijednosti za reciklažu 30%, i ciljne vrijednosti za povrat treba da budu, isto kao što je slučaj za otpadna vozila, približno 100%, ali minimum 90% od mase preuzetih otpadnih guma do 2020. godine.
Otpadna ulja
Otpadna ulja su posebno regulisana Uredbom o tretmanu otpadnih ulja („Službeni list Crne Gore“ br. 48/12 od 14.09.2012). Otpadna ulja nisu predmet Koncesionog akta. Odvojeno prikupljanje ove vrste otpada bi bilo kroz:
maloprodajne objekte za povrat korištenih ulja,
usluge prikupljanja od starne privatnih kompanija,
posrednike u prikupljanju komunalnog otpada – prijemni centri za otpad iz domaćinstava. (PITANJE: Pripremiće se odredbe za prikupljanje različitih vrsta ulja iz domaćinstava, restorana, hotela i objekata za održavanje i popravku vozila. Otpadna vozila Upravljanje otpadnim vozilima je regulisano Uredbom o načinu i postupku prijave stavljanja vozila na tržište, osnivanja sistema preuzimanja, sakupljanja i obrade otpadnih vozila i rada tog sistema a („Službeni list Crne Gore“ br. 09/10). Preuzimanje, prikupljanje i obrada otpadnih vozila je predmet Koncesionog akta u kome se navodi:
Povećani broj vozila u Crnoj Gori u proteklim godinama rezultira povećanim brojem otpadnih vozila. Godišnja količina otpadnih vozila se procjenjuje na oko 30% svih vozila, koja su na godišnjem nivou prvi put registrovana u Crnoj Gori, tj oko 6.000 tona otpadnih vozila, ako se godišnje registruje između 12.000 i 18.000 vozila, i pod pretpostavkom da prosječna težina vozila iznosi oko 1,3 tone.
Postrojenje za demontiranje vozila u Podgorici, koje je izgrađeno 2010.godine, ima, kako se navodi66 „kapacitet od 20 otpadnih vozila dnevno (8 h/dnevno), ali namjerava se dostizanje kapaciteta od 45 vozila dnevno (8 h/dnevno) u narednih 36 mjeseci nakon puštanja postrojenja u rad”. Upoređivanje ovih vrijednosti sa procijenjenom stopom proizvodnje (5.000 vozila godišnje67) ukazuje da se veći dio potrebnog kapaciteta za demontiranje vozila može postići kroz plansko povećanje rada postrojenja u Podgorici i u kombinaciji sa kapacitetima privatnog sektora. Koncesioni akt navodi ciljne vrijednosti za obradu otpadnih vozila, uključujući68:
sakupljanje 100%;
preradu 85%;
reciklažu 80%. Jasno je da postoji potencijal da se u tu svrhu koriste koncesioni aranžmani za otpadne gume, otpad od elekrične i elektronske opreme, baterija i akumulatora, kako je prethodno opisano, u cilju obezbjeđenja povrata i obrade ovih vrsta otpada, u skladu sa ciljnim vrijednostima definisanim Koncesionim aktom. Ambalaža Otpad od ambalaže je posebno regulisan Uredbom o načinu i postupku prijave stavljanja ambalaže i upakovnih poizvoda na tržište, osnivanja sistema preuzimanja, sakupljanja i obrade otpadne ambalaže i rada tog sistema (“Službeni list Crne Gore”, 09/10). Nadalje, ambalažni otpad je predmet Koncesionog akta (kao i u slučaju otpadnih vozila). Koncesioni akt definiše ciljne vrijednosti koje su u skladu sa zakonodavstvom EU. Tabela 13: Ciljne vrijednosti otpada od amabalaže (Tabela 2 Zakona o koncesijama)
Materijal Prerada Reciklaža Prikupljanje
Ambalažni otpad Najmanje
60%
Najmanje 22,5 % (plastika)
Najmanje 60 % (papir) Najmanje 60%
Ambalažni otpad se javlja u više faza proizvodnog procesa, pri plasmanu i upotrebi robe.
66
http://www.imathia.es/en/activities/environment 67
Tabela 5 Zakona o koncesijama 68
Tabela 2 Zakona o koncesijama
40
Tabela 14: Procjene proizvodnje ambalaže i ambalažnog otpada (Tabla 1 Zakona o koncesijama)
Materijal Ambalaža iz privrednih subjekata (t) Ambalaža iz domaćinstava (t)
2007 2008 2012 2007 2008 2012
Papir i karton 12.960 13.280 14.800 2.280 2.340 2.600
Staklo 2.200 2.250 2.500 8.860 9.080 9.700
Metali 1.044 1.072 1.200 4.100 4.200 4.700
Plastika 5.060 5.180 5.750 9.420 9.660 10.700
Ukupno 21.264 21.782 24.250 24.660 25.280 27.700
Kako je ovdje prikazano, ambalažni otpad predstavlja značajan udio (približno 25%) u ukupno proizvedenom komunalnom otpadu.
Odredbe Koncesionog akta, nalažu koncesionaru sljedeće:
nabavku ambalažnog otpada od krajnjih korisnika, distributera i opštinskih komunalnih preduzeća;
organizovanje privremenog skladištenja preuzetog ambalažnog otpada u skladištima, zajedno sa ditributerima i opštinskim komunalnim preduzećima;
privremeno skladištenje preuzete otpadne ambalaže u skladištima kojima upravlja koncesionar, ili u njegovo ime i za njegov račun drugo pravno lice;
prikupljanje i prevoz preuzete otpadne ambalaže kojima upravlja koncesionar, ili u njegovo ime i za njegov račun drugo pravno lice, do postrojenja za prepadu ambalažnog otpada;
preradu ambalažnog otpada u postrojenju za preradu ambalažnog otpada;
isporuku ambalažnog otpada za dalju preradu i odlaganje, uključujući ponovnu upotrebu i reciklažu;
obavješavanje krajnjih korisnika, distributera i javnosti, o procedurama za prikupljanje ambalažnog otpada i uticaju na životnu sredinu; i
vođenje evidencije o količinama preuzetog ambalažnog otpada, i količinama ambalažnog otpada i materijalima koje dostavlja na dalju preradu i odlaganje.
Ostali tokovi komunalnog otpada
Ova grupa obuhvata:
opasni otpad iz domaćinstava,
kabasti otpad iz domaćinstava,
otpad od manjih građevinskih poduhvata / otpad od renoviranja objekata (koji nastaje u domaćinstvima),
kanalizacioni mulj iz postrojenja za tretman otpadnih voda. Za više vrsta opasnog otpada iz domaćinstva i drugog otpada koji se ne bi smatrao prigodnim za odlaganje u posebne vrste kontejnera namjenjenih za odvajanje otpada iz domaćinstava, posebno lijekove i druge farmaceutske proizvode, nastojaće se da se podstakne program za povrat (tj. neiskorišćeni lijekovi se vraćaju u farmaceutske prodajne objekte). Za druge predmete, kao što su boje, biocid, rastvori, ljepila i njihove kontaminirane posude, program za povrat je manje izvodljiv zbog nepostojanja sistema praćenja, kao npr. za ljekove korz sistem praćenja putem recepata. što je to predviđeno. Prema tome, može se vidjeti da je najizvodljivija opcija organizovanje opštinskog programa za povrat koji je sastavni dio lokalnog plana upravljanja otpadom. Kabasti kućni otpad69 i otpad od malih građevinskih poduhvata70 očigledno nije prikladan za uključivanje u redovni komunalni sistem prikupljanja. Prema tome, za domaćinstva i male komercijalne proizvođače moraju biti obezbijeđeni odgovarajući centri za prihvat tih vrsta otpada. Ponovno se vidi, kao najizvodljivija opcija, organizovani program na lokalnom nivou za preuzimanje ovih vrsta otpada koji je razrađen u lokalnom planu upravljanja otpadom. Centri za prijem komunalnog otpada Prethodni tekst ukazuje na potrebu postojanja opštinskih centara za prijem i zbrinjavanje više vrsta otpada, uključujući:
frakcije otpada od električne i elektronske opreme, baterija i akumulatora,
69
Stavka 20 03 07 Kataloga otpada (Odluka Komisije 2000/532/EZ) 70
Poglavlje 17 Kataloga otpada (Odluka Komisije 2000/532/EZ)
41
frakcije otpadnih mineralnih i ulja iz restorana i domaćinstava i otpadnih guma iz domaćinstava,
opasni otpad iz domaćinstva,
kabasti kućni otpad,
manje količine građevinskog otpada i otpada od manjih građevinskih aktivnosti (npr. rekonstrukcija pojedinih djelova jediničnog stambenog prostora).
Biće pružena podrška jedinicama lokalne samouprave u pripremi njihovih lokalnih planova upravljanja otpadom kako bi identifikovale odgovarajuće mjere na svojim teritorijama, ili prema potrebi, u saradnji sa susjednim jedinicama lokalne samouprave, za osnivanje takvih centara. Predviđa se da bi takvi centri bili u vlasništvu opštine, ali da bi njima upravljala KPa. Potencijal za takve centre da budu multi-funkcionalni (prijem otpada, sortiranje lokalno prikupljenih suvih predmeta za recikliranje, skladišta za vozila) kako bi se smanjili operativni troškovi treba ispitati u svakom lokalnom kontekstu. Centri trebaju biti sagrađeni tako da su „jednostavni za korišćenje" i dostupni za korisnike, koliko je to izvodljivo. Za sprovođenje ovakvog načina organizovanja sakupljanja otpada biće potrebna intenzivnija i sveobuhvatnija obuka, podizanje svijesti, kao i promjena navika. 4.4.2 Odvojeno sakupljanje otpada iz kontejnera
Na osnovu strateškog pristupa opisanog u prethodnom tekstu za razdvajanje na izvoru posebnih komponenti komunalnog otpada, preostali komunalni otpad namijenjen za kontejnersko prikupljanje na licu mjesta može se široko svrstati u tri „kategorije":
materijali za recikliranje, uključujući papir, karton, staklo, obojene metale, teške metale, PET, drugu plastiku, kao i obložene posude od kartona, kao što je tetrapak;
biorazgradivi otpad uključujući:
o Ostatke hrane71
o Otpad iz bašte72 73
„Ostalo", uključujući i pepeo iz uređaja za grijanje, kompozitne predmete, korištene pelene.
Efikasno odvajanje komunalnog otpada na izvoru, u tri kategorije, predstavlja istovremeno i značajan izazov i veliku šansu (mogućnost):
sakupljanje otpada odvojenog na dvije ili tri frakcije podrazumijeva i dodatne troškove sakupljanja,
period u kome su ti dodatni troškovi priuštivi i prihvatljivi za korisnike usluga je ograničen na kratak rok,
potrebno je obezbijediti značajnu dodatnu opremu. Međutim, ovi troškovi se mogu umanjiti prilivom prihoda dobijenih iz povrata materijala i proizvedene energije iz otpada. Treba, takođe, napomenuti da se može razmatrati i fazni pristup, koji podrazumijeva prikupljanje dvije odvojene vrste otpada u početku, a kasnije uvođenje i prikupljanja tri ili više odvojenih vrsta. Prepoznato je da postoji širok spektar opcija za odvajanje komunalnog otpada na izvoru, i da su različite šeme već primijenjene u zemljama članicama EU74. Kroz izradu lokalnih i Državnog plana upravljanja otpadom potrebno je definsaiti sistem koji najbolje odgvora specifičnim uslovima u pojedinim jedinisama lokalnih samouprava i koji će biti finansijski održiv. U pogledu nacionalnih ciljnih vrijednosti za povrat materijala i raspoloživosti tržišta za specifične materijale, preporučuje se jedinicama lokalnih samouprava da razmotre sljedeće fazne pristupe:
Faza 1- sa ciljem smanjenja materijala pogodnih za reciklažu koji se odlaže na deponijama u skladu sa nacionalnim ciljevima
o sistem dvije vrste otpada: ovo se može postići postavljanjem dva kontejnera, o prvi ciljni tok: „suvi“ materijali (frakcije) za reciklažu, uključujući sve stavke prethodno
navedene (papir i karton, staklo, metal, pet, plastika i sl.) – kontejneri obojeni npr. zelenom bojom i/ili sa jasnim oznakama,
o drugi ciljni tok: (ostali miješani otpad): biorazgradivi otpad i ostali otpad – kontejneri obojeni npr. crnom bojom i/ili sa jasnim oznakama,
71
Kako je uvršteno u stavku 20 01 08 evropskog Kataloga otpada 72
Kako je uvršteno u podpoglavlje 20 02 evropskog Kataloga otpada 73
Papir i karton se takođe mogu smatrati biorazgradivim otpadom, ali su isključeni iz ove kategorije u ovom kontekstu, obzirom da se takvi materijali lako recikliraju 74
Vidjeti npr.: “ Odabir pravog sistema za prikupljanje materijala za recikliranje”, Akcioni program za resurse iz otpada, 2009. – www.wrap.org.uk
42
o Suvi materijali koristiće se za povrat materijala, odnosno za recikliranje – sortirani u vrste prema najvećoj vrijednosti poput stakla, metala, papira, plastike kako bi se postigli ciljevi koji se odnose na reciklažu,
o Ostatak otpada koristiće se za povrat energije – dobijanje energije iz otpada izvan deponija u postrojenjima za selekciju ukoliko je to izvodljivo, ili odlaganje na deponiju sa povratom energije (deponija kao bioreaktor).
Faza 2: - sa ciljem smanjenja biorazgradivog otpada na deponijama u skladu sa nacionalnim ciljevima
o uvođenje odvajanja treće vrste otpada, o prvi ciljni tok: suvi materijali (frakcije) za recikliranje, uključujući sve prethodno navedene
stavke – kontejneri obojeni npr. zelenom bojom, o drugi ciljni tok otpada: biorazgradivi otpad iz stambenih blokova i zgrada sa više stanova
(tj. ne uključujući porodične kuće) –kontejneri obojeni npr. smeđom bojom, o treći ciljnii tok: ostatak otpada i ostalo – kontejneri obojeni npr. crnom bojom.
Za ovakav pristup, biće potrebna postrojenja (postrojenja za separaciju ili sortiranje) za sortiranje suvih materijala za reciklažu u specifične frakcije: papir, staklo, plastika, metal kao i postrojenja za separaciju relevantnih komponenti za povrat energije (dobijanje goriva iz otpada) iz otpada koji se odlaže. Ekonomski racionalan pristup ukazuje da ova postrojenja treba da budu formirana za potrebe više jedinica lokalnih samouprava, tzv. regionalni centri za obradu otpada, pa je stoga kao preduslov potrebno zaključiti ugovore o saradnji između zainteresovanih jedinca lokalne samouprave.
Odvojeno sakupljanje otpada od hrane – Održiv pristup Dok se otpad od hrane i iz bašta često „klasifikuje" zajedno kao bio-otpad, postoje značajne razlike u njihovim svojstvima i sezonske varijacije u njihovoj proizvodnji. Iz perspektive prikupljanja, otpad od hrane je više podložan truljenju i više je vjerovatno da će izazvati neugodnosti, kao što su neprijatan miris, ocjedne vode, insekti, nezbrinute životinje, glodari). Zbog svog biorazgradivog svojstva, otpad od hrane takođe čini dobru sirovinu za procese kao što je anaerobna digestija. Nasuprot tome, otpad iz bašte je stabilniji, manje je vjerovatno da će dovesti do neprijatnosti, te se stoga može prikupljati rjeđe (uz manji trošak). Isto tako baštenski otpad je manje podložan apsorbovanju (zbog prisutnosti lignina) i više podložan procesu kompostiranja. U prvoj fazi sprovođenja Strategije obezbjeđivanje usluga zasebnog prikupljanja otpada od hrane vjerovatno nije realno ostvarivo. Međutim, preporučuje se da jedinice lokalne samouprave razmotre potencijalne koristi od odvojenog prikupljanja otpada od hrane na srednjeročnom planu.
Ovdje prikazana šema je indikativna u smislu mogućeg postepenog uvođenja i može biti predmet brojnih varijacija. Međutim, ona služi da istakne ključne kriterijume koji će se primjenjivati u izradi Državnog plana upravljanja otpadom i razmatranju i odobravanju lokalnih planova upravljanja otpadom i aranžmana o saradnji između klastera jedinica lokalnih samouprava, posebno:
odvojeno prikupljanje komunalnog otpada na izvoru mora se uspostaviti,
povrat materijala koji se vrši u postrojenju za separaciju/sortiranje kako bi se izvršio povrat reciklažnog materijala za dalju upotrebu, ponovu upotrebu ili reciklažne aktivnosti, kako bi se postigla dodatna vrijednost mora biti ključni fokus u neposrednom kratkoročnom periodu,
proizvodnja energije iz otpada kako bi se postigla dodatna vrijednost što je ranije praktično izvodljivo takođe mora biti istaknuta.
U ocjenjivanju potencijala za šeme odvojenog sakupljanja, jasno je da će jedinice lokalnih samouprava i njihova KPa morati uzeti u obzir praktične zahtjeve i ograničenja, posebno raspoloživost prostora za postavljanje kontejnera za domaćinstva (npr. zgrada sa više stanova) i komercijalnim preduzećima u primorskim turističkim oblastima. U slučaju zgrada sa više stanova, nije racionalno da kontejneri postoje za svako domaćinstvo posebno, nego „kao zajedničko dobro". To može predstavljati određene probleme i u pogledu postavljanja kontejnera u gusto naseljenim područjima, kao i u pogledu motivisanja odgovornog ponašanja svih stanara. Iz tog razloga preporučuje se da jedinice lokalne samouprave, kao prioritetno, nastave sa naporima za odvojeno skupljanje u oblastima sa individualnim stanovanjem uključujući i odgovarajuću kampanju podizanja javne svjesti i mjere za implementaciju pravnog okvira. U oblastima sa velikim brojem turista treba uzeti u obzir drugačije obrazloženje. Kao što je prethodno navedeno, ukupni troškovi upravljanja komunalnim otpadom po prihvatljivo modernom standardu mogu biti oko 100 € po toni. Ako prosječan turista proizvede oko 1,5 kg otpada dnevno, to će rezultirati u oko 21
43
kg tokom dvonedjeljnog odmora. Na 100 € po toni, to iznosi oko 2€. Čak i ako bi to bilo udvostručeno na oko 4 €, to bi još uvijek predstavljalo samo mali porast ukupnog troška odmora75. Osim toga, u interesu je turističke privrede da podrži visoke standarde upravljanja otpadom u priobalnom području. Radi toga, treba podržavati lokalne planove upravljanja otpadom u priobalnom području koje obezbjeđuju visoki standard usluge tokom turistička sezone, što se nadoknađuje sezonski korigovanom cijenom na osnovu punog povrata troškova kroz naplatu tarifa tokom tog perioda. Tehnologije prerade i njihova organizacija u održivim područjima sa kojih se prikuplja otpad razmatraju se detaljnije u nastavku.
4.5 Prerada komunalnog otpada Kada se razmatra prerada i konačno odlaganje (u nastavku teksta) mogu se potvrditi i u potpunosti integrisati u ovu strategiju sva dosadašnja ulaganja u razvoj sistema upravljanja otpadom u Crnoj Gori, uključujući posebno:
sanitarnu deponiju u Podgorici – opslužuje Podgoricu i Danilovgrad (u budućnosti i Cetinje),
postrojenje za povrat materijala za mješoviti otpad u Podgorici za svrhe povrata materijala u okviru kojeg je postrojenje za separaciju i sortiranje ,
sanitarnu deponiju za Bar i Ulcinj,
reciklažno dvorište u Herceg Novom.
Postrojenje za povrat materijala i sortiranje za mješoviti i preselektovani otpad u Kotoru (Lovanja II)
Postrojenja su sastavni dio ove strategije i njihova korisnost za cjelokupni sistem upravljanja otpadom u Crnoj Gori biće maksimalno uvećana kroz proces planiranja upravljanja otpadom. Međutim, treba imati u vidu da ova strategija, koja obuhvata period do 2030. godine, koji je daleko nakon predviđenog datuma pristupanja, mora ići dalje od sprovođenja osnovnih zahtjeva za potpuno prikupljanje i sigurno odlaganje ostataka (sanitarne deponije) i utrti put ka cilju (veoma blizu) „svođenja otpada na nulu“, kako je navedeno u Nacionalnoj politici upravljanja otpadom iz 2004. godine, a što sve više naglašava politika EU. Stoga je razmatrana široka lepeza konvencionalnih tehnologija za obradu otpada koje se primjenjuju za upravljanje komunalnim otpadom u Evropi, kao i najnovije tehnologije. U procjeni tih tehnologija na strateškom nivou, a pošto se preporučuje njihovo uvođenje u planove upravljanja otpadom, mora se istaknuti potreba za procjenom opcija upravljanja (izbor tehnologija i razgraničenje područja sa kojih se prikuplja otpad) u pogledu njihovih finansijskih troškova i koristi, a posebno koristeći metriku „tarife za neto povrat troškova po jedinici za čitav proces upravljanja otpadom" (tj. uključujući prikupljanje, prevoz, preradu i konačnu prodaju/korišćenje/odlaganje). Kao relativno mala ekonomija u tranziciji Crna Gora mora napraviti finansijski oprezan izbor. U strateškoj procjeni tehnoloških opcija, tehnologije su podijeljene u dvije glavne grupe:
Tehnologije projektovane za mješoviti (nije odvojen na izvoru) komunalni otpad,
Tehnologije projektovane za obradu otpada razdvojenog na izvoru.
4.5.1 Tehnologije prerade mješovitog komunalnog otpada
Postrojenje za povrat materijala – Mješoviti otpad (MRF)
Dva takva postrojenja su trenutno u pogonu u Crnoj Gori: u Podgorici i u Herceg Novom. Ova postrojenja trenutno rade (od 2012. godine) sa trećinom svog nominalnog projektovanog kapaciteta, dok postrojenje u Kotoru dostiže svoj pun kapacitet i više tokom turističke sezone. Postrojenje u Podgorici primi 30.000 tona godišnje (projektovani kapacitet je 90.000 tona godišnje), a postiže brzinu povrata materijala po stopi od oko [10-15%], što nije neuobičajeno za takve objekte. Trenutno se fine frakcije (one koja propadaju kroz rotirajuću rešetku ili „sito") usmjeravaju na deponiju otpada, ali bi mogli biti dodatno obrađeni biološkim tretmanom (npr. digestija). Preostali otpad se može pokretnom trakom (nakon izdvajanja materijala koji se može reciklirati), takođe, usmjeriti na deponiju, iako još uvijek sadrži materijale visoke kalorijske vrijednosti (posebno plastiku) za budući povrat energije. Važna pretpostavka u korist odvojenog sakupljanja na mjestu nastanka (iz prethodnog poglavlja) može djelovati protivrječno korišćenju takvog objekta. Međutim, kako područje na kojem je deponija u Podgorici
75 Razmatrajući ovo pitanje možemo uočiti ključne smjernice navedene u Master planu za turizam, posebno tendenciju za postizanje većeg kvaliteta (i odgovarajuće više cijene) proizvoda
44
(gdje se dovozi otpad iz tri jedinice lokalne samouprave) ima značajan broj zgrada sa više stanova za koje se odvojeno skupljanje vjerovatno neće pokazati kao potpuno efikasno, nastavak rada tog objekta za sortiranje miješanog komunalnog otpada prikupljenog iz takvih stambenih zgrada će biti izuzetno važno kao podrška povratu vrijednosti od otpada. Međutim, ostvarive stope povrata i znatno niži kvalitet proizvoda recikliranja (u odnosu na odvojeno skupljanje i povrat čistog materijala) ne idu u pravcu podrške široj primjeni ove tehnologije.
Dobijanje energije iz otpada – masovno spaljivanje
Masovno spaljivanje komunalnog otpada sa dobijanjem toplote i energije (kombinovano dobijanje toplote i energije) je često korištena tehnologija upravljanja otpadom u Evropi, a primjena takve tehnologije je uvrštena u Bijelu knjigu o energetici. Međutim, u primjeni ove tehnologije u praksi postoje značajna ograničenja. Mnogi76 smatraju da su takve tehnologije isplative samo na nivou prikupljenog otpada od i preko 150.000 tona godišnje. Ali, treba uzeti u obzir da je spaljivanje otpada koristeći obnovljive izvore energije uzeto kao opcija upravljanja otpadom kada ne postoji dovoljno raspoloživog poljoprivrednog zemljišta, koje ispunjava uslove prihvata komposta. Bez obzira na nepouzdanost trenutnih informacija o proizvodnji otpada, jasno je da primjena ove tehnologije zahtijeva veliko područje prikupjanja otpada i dovoljno potrošača toplotne energije. Jasno je da nije ekonomski izvodljivo da se vrši povrat energije isključivo za proizvodnju električne energije.. Nadalje, kod praktične implementacije se moraju uzeti u obzir; investicioni troškovi jednog takvog postrojenja su uglavnom veoma visoki, a dobijanje saglasnosti za njegov izgradnju i puštanje u rad bi bio dug proces. Treba napomenuti da su nedavne studije u regionu pokazale da postrojenje za spaljivanje 100.000 tona godišnje zahtijeva naknadu na kapiji/“gate fee“ 105 € po toni, kako bi bilo finansijski održivo. To je izvan granica prisuštivost kratkoročno i srednjeročno posmatrano, obzirom da bi to stvorilo dodatne troškove, pored troškova prikupljanja i prevoza. U svakom slučaju, ne zanemarujući potencijal proizvodnje energije iz komunalnog otpada, mi smo veoma voljni da podržimo izradu Studije o efikasnosti tehnologije povrata energije iz otpada i primjenjivosti koja će obuhvatiti čitavu zemlju. Dodatno mi u nastavku, razmatramo druge potencijalne tehnologije: Mehanički i biološki tretman otpada (MBT) Mehanički i biološki tretman je termin kojim se opisuje postupak, kao što naziv sugeriše, kombinacije raznih „modula" mehaničkih i bioloških tretmana. Kao takav, „MBT“ može biti konfigurisan na razne načine sa veoma različitim radnim karakteristikama kao što je navedeno u brojnim stručnim razmatranjima77 za ovu grupu tehnologija. Imajući na umu cilj povrata energije, treba napomenuti da se procesi „MBT“ tipa mogu konfigurisati kako bi se povećala proizvodnja goriva dobijenog iz otpada78 (takođe se naziva sekundarna prerada u gorivo). Kao i kod svih tehnologija prerade presudno pitanje koje se mora vrednovati u varijantama analize za primjenu određene tehnologije je potencijal za prihod dobijen od „izlaza" ili "proizvoda" za pokrivanje troškova proizvodnje. Trenutna situacija za primjenu tehnologije za dobijanje goriva iz otpada je da je tržišna vrijednost ovako dobijenog goriva relativno slaba, s obzirom na njegovu kalorijsku vrijednosti i uključujući naknade za spaljivanje goriva iz otpada niže kalorične vrijednosti koje se još uvijek naplaćuju po cijenama koje su usporedive sa deponijom. Za gorivo iz otpada više kalorijske vrijednosti tržišna vrijednost se približava „nultom trošku" naknade za spaljivanje (tj. troškovi proizvodnje se mogu pokriti prihodima od prodaje). Trend je postizanje veće vrijednosti goriva iz otpada (ili niže naknade odlaganja) otpada, koja odražava opšti trend prema višim cijenama energije u srednjoročnom i dugoročnom periodu. Ukratko, gorivo iz ostatka otpada korišćeno je uspješno kao dopunsko goriva u cementnim pećima i termo elektranama. Neke dileme ostaju o uticaju takvog goriva na proces sagorjevanja i obloge jedinica za sagorjevanje. Jedan pristup koji se koristio u Finskoj bio je gasifikacija otpada prije izgaranja, kako bi se uklonile nečistoće. Trenutni kapacitet Crne Gore za korišćenje lokalno dobijenog goriva iz otpada je ograničen na termoelektranu Pljevlja koja koristi ugalj (oko 220 MW – projektovani izlaz za 2013. godinu od 1.407 GWh). Termoelektrana u Pljevljima koristi oko 1,9 miliona tona godišnje uglja garantovane kalorične vrijednosti 9,2 MJ / kg (uporedivo sa čvrstim gorivom dobijenim iz otpada srednje klase). Važno je napomenuti da
76
Vidjeti primjer Svjetske banke: Spaljivanje komunalnog otpada: Izvještaj o tehničkim smjernicama 77 Vidjeti na primjer: Mehaničko-biološki tretman :Vodič za donosioce odluka, Juniper Consultancy Services Ltd, mart 2005. 78 Vidjeti CEN Standard: CEN/TS 15359:2011: goriva dobijena iz čvrstog otpada — specifikacije i klase
45
kapacitet treba biti povećan za dodatnih 220 MW, obezbjeđujući dalji potencijalni kapacitet za povrat energije iz prethodno tretiranog čvrstog otpada na odgovarajući način. Kada se uzime u obzir planirano proširenje, može se osnovano očekivati da potrošnja uglja u proizvodnom kompleksu iznosi 2,5-3 miliona tona godišnje. Po stopi su-sagorijevanja od 5% po masi, to bi podrazumijevalo alternativni kapacitet goriva od preko 100.000 tona godišnje.
[Cijena koja se plaća za lignit za proizvodnju električne energije generalno se ne objavljuje79 na otvorenom tržištu, kao što je slučaj za kameni ugalj. Međutim, podaci iz Uprave za informisanje o energiji SAD-a - www.eia.gov - označava cijenu od oko 19 dolara po toni, implicirajući vrijednost od oko 16 € po metričkoj toni. Nabavna cijena čvrstog goriva dobijenog iz otpada pod tim uslovima vjerovatno će biti niža, ali se može povećati u budućnosti dodatnim tarifnim odredbama za obnovljivu energiju.]
4.5.2 Tehologije za separaciju otpada
Materijali koji se mogu reciklirati odvojeni na izvoru Postrojenja za sortiranje materijala za materijale odvojene na izvoru Ova postrojenja se koriste za sortiranje suvih materijala za recikliranje – odvojenih na izvoru, bilo kao jedna vrsta otpada (npr. papir i karton) ili kao pomiješane vrste suvih materijala koji se mogu reciklirati. U oba slučaja namjena objekta je rukovanje materijalima koji se mogu reciklirati i očekuju se niske stope ostatka (5-10%). Kao i kod drugih tehnologija ovo postrojenje za sortiranje može imati nekoliko oblika, od potrebe za brojnom radnom snagom (ručno razvrstavanje) do uveliko mehanizovanog (koristi različita svojstva materijala koji se sortira, uključujući gustinu, magnetizam, apsorpciju infra-crvenog spektra za automatsko sortiranje materijala). Given the source-separation approach presented above, there will clearly be a need for Clean MRF facilities in a number of locations in Montenegro.
S obzirom na prethodno opisan postupak odvajanja na izvoru, jasno je da će na određenom broju lokacija u Crnoj Gori postojati potreba za, tzv. čistim postrojenjima za povrat materijala u kojima će se selektirati prethodno odvojeno sakupljene reciklabilne frakcije otpada („suva frkacija“). Razmatranjem tehnologije koje će se koristiti u takvim objektima uviđa se da je postojeće tržište rada u Crnoj Gori takvo da se korišćenje metoda koje zahtijevaju brojnu radnu snagu može smatrati povoljnim i da će dovesti do lokalnog zapošljavanja. Jedinicama lokalne samouprave se savjetuje da u potpunosti vode računa o ovoj lokalnoj koristi u pripremanju svojih lokalnih planova upravljanja otpadom.
Proizvodi iz čistih postrojenja se prodaju na otvorenom tržištu a prihod ubiraju jedinice lokalne samouprave. U cilju podrške, u Državnom planu upravljanja otpadom ispitaće se potencijal za malu centralizovanu jedinicu da djeluje kao posrednik kako bi se pomoglo jedinicama lokalne samouprave da dobiju najbolje cijene za proizvode.
Biorazgradive frakcije otpada
Kao što je prethodno navedeno postoje vidljive razlike u svojstvima između dvije glavne komponente biorazgradivog otpada, gdje je otpad od hrane znatno više podložan truljenju nego baštenski otpad. Kompostiranje Kompostiranje aerobnom biološkom razgradnjom je dugo primjenjivana tehnika koja se može primijeniti u velikom broju oblika u rasponu od jednostavnih, tzv. „open-air“ do sofisticiranijih (koji zahtijevaju značajna finansijska sredstva) sistema „u posudi“. U oba slučaja namjera je da se izdvoji isključivo organski biorazgradivi ulazni proizvod za proizvodnju komposta, koji se može iskoristiti u poljoprivredi, hortikulturi, šumarstvu i održavanju zelenog prostora (za rehabilitaciju deponije). Kao što je već spomenuto, ključno pitanje koje proizlazi iz ovog procesa je cijena ulaza (energija, gorivo, rad), vrijednost proizvodnje i tržištni kapacitet za prihvatanje proizvoda. Dok prednosti ovog pristupa za životnu sredinu uključuju „zatvaranje" ciklusa ugljenika u kome se potencijalno korisni materijal izvorno proizveden na zemlji vraća u zemlju, praktične poteškoće povezane sa procesom mogu biti značajne:
prvo je potrebno osigurati veoma čist tok biorazgradivog materijala – s obzirom da odvajanja otpada na izvoru još nije u primjeni u Crnoj Gori, njegova kratkoročna efikasnost može biti mala, što rezultira kompostom koji se ne bi mogao lako koristiti na osjetljivim zemljištima i geologiji Crne Gore;
79 Vidjeti na primjer: http://www.euracoal.be/pages/layout1sp.php?idpage=910
46
drugo, proces kompostiranja troši energiju (umjesto da je proizvodi), tako da nema koristi od prerade otpada u energiju;
treće, trend u Crnoj Gori u poljoprivredi je, kao i sa turizmom, ka visokoj vrijednosti segmenta tržišta koji uključuje organsku proizvodnju, što zahtijeva uzimanje u obzir sljedećih EU propisa:
o Uredba Savjeta (EK) br.834/2007 o organskoj proizvodnji i označavanju organskih proizvoda,
o Odluka Komisije (2007/64/EK) o uspostavljanju revidovanih ekoloških kriterijuma i zahtjeva u pogledu procjene i provjere za dodjelu Eko znaka za supstrate (2007/64/EK);
konačno i veličina potencijalnog tržišta za kompost kao proizvod je relativno mala. Korišćenje procesa kompostiranja ne čini se povoljnim u ovom trenutku. Scenarij koji uključuje nisko-energetski pristup u određenim područjima, sa proizvodom koji se koristi za sanaciju deponije otpada (i divlje deponije) može biti predviđen, ali kao privremeno rješenje. Anaerobna digestija Anaerobna digestija je dobro uspostavljena tehnologija koja se koristi u velikom broju privrednih grana, posebno u sektoru otpadnih voda za proizvodnju bio-gasa iz kanalizacionog mulja. Digestija znatno smanjuje količinu mulja (ili otpada) i stabilizuje ga. Primjena tehnika su-digestije, za koju su ulazni materijali u digestor organski dio komunalnog otpada, kanalizacioni mulj i drugi organski otpad (iz stočarstva i sl.), se sve više prepoznaje kao održiv način postizanja povrata energije iz komunalnog otpada. Proizvod bio-gas se može koristiti za grijanje, proizvodnju električne energije ili i za jedno i drugo. Kao što je već spomenuto, trenutna ulazna tarifa za biogas iz otpada je 0,09 € po kWh. To daje značajan podsticaj. S obzirom da je Crna Gora takođe u procesu sprovođenja zahtjeva EU zakonodavstva o vodama, uključujući Direktivu (91/271/EEZ) o prečišćavanju otpadnih voda, količina otpadnog mulja proizvedenog u zemlji (trenutno prilično niska) povećaće se značajno u budućim godinama. Kao takav potencijal za primjenu su-digestije takođe će se povećati. Tehnologija ne podliježe istim minimalnim zahtjevima u pogledu obima kao masovno spaljivanje, a postrojenja koja obrađuju samo oko 5.000 tona godišnje mogu se razvijati. Modularni pristup je prema tome takođe očigledno moguć, sa (na primjer) u prvoj fazi izgradnjom objekta kao cjeline koji ima kapacitet za organski komunalni otpad, a u drugoj fazi dograđuju se dalje jedinice za digestiju za obradu mulja iz otpadnih voda kada bude izgrađeno postrojenje za prečišćavanje otpadnih voda. S obzirom na karakteristike ove tehnologije i njen potencijal za povrat energije u praktičnom obimu, treba pažljivije razmatriti ovaj pristup kroz izradu Državnog plana upravljanja otpadom i klastera lokalnih planova upravljanja otpadom.
Napredne termalne tehnologije
Ova grupa tehnologija uključuje procese kao što su piroliza i plazma. Obije tehnologije se koriste za gasifikaciju, mada ima primjera kada se piroliza koristi za proizvodnju „bio goriva“. Od ove dvije, piroliza je rasprostranjenija metoda, jer plazma-luk još nije u široj primjeni. Kao takva, plazma se mora klasifikovati kao posljednja tehnologija koja nosi značajan rizik, tako da Crna Gora, trenutno, nije u mogućnosti da razmatra ovu tehnologiju. Piroliza, kao i anaerobna digestija, može imati prednosti za dobijanje energije iz otpada u poređenju sa masovnim sagorjevanjem proizvodnje goriva iz ostatka otpada. Međutim, troškovi investicije su relativno visoki, a finansijska održivost relativno nedokazana. Trenutno, ova grupa naprednih termalnih tehnologija može biti opcija za primjenu u srednjem i dugoročnom periodu, a prednosti njihove primjene mogu se pojaviti u javno-privatnom partnerstvu, pri čemu partneri dijele rizike povezane sa takvim poduhvatom. 4.5.3 Kontinuirana uloga sanitarne deponije
Dok će oba postupka prerade materijala u sirovinu i energiju iz komunalnog otpada znatno smanjiti količinu preostalog otpada, i dalje će postojati značajna potreba za objektima za „konačno odlaganje". Kao što je već spomenuto, masovno spaljivanje nije izvodljiva tehnologija za Crnu Goru u ovom trenutku. Prema tome, Crna Gora će se i dalje oslanjati na potpuno funkcionalne sanitarne deponije u narednim godinama. S obzirom na smanjenje uloge deponija i imajući na umu ograničenja povezana sa ekonomijom obima, broj sanitarnih deponija potrebnih za period realizacije Strategije treba maksimalno smanjiti. Postoje mnogi primjeri izvan Crne Gore gdje se jedna deponija koristi za stanovništvo i površinu zemljišta poput Crne Gore. Međutim, vrlo specifične geografske i saobraćajne prilike u Crnoj Gori znače da takvo rješenje ovdje nije
47
realno. Trenutne procjene ukazuju na to da bi pet ili šest objekata bilo prihvatljivije od prethodno planiranih sedam ili osam.
Dok deponija ostaje „zadnja opcija", treba podržati njihovu dalju upotrebu u svojstvu elementa u sistemu upravljanja otpadom, posebno kada je deponija funkcionalna i kada se njom rukuje tako da se olakša ubrzano razlaganje, u kombinaciji sa prikupljanjem gasa i proizvodnjom energije. Neto prihodi od takve proizvodnje će biti veći tamo gdje je postignuta ekonomija obima, dodatno podržavajući preporuku za manjim brojem sanitarnih deponija.
4.6 Kratak pregled pristupa
Generalni pristup za sprovođenje ove strategije može se sažeti u opštim uslovima, kao:
4.6.1 Kratki rok
Završetak Državnog plana upravljanja otpadom,
Završetak izrade lokalnih planova upravljanja otpadom, koristeći pristup klastera,
Povećanje pokrivenosti prikupljanjem na 100%,
Izgradnja preostale tri ili četiri sanitarne deponije, koje će omogućiti odlaganje otpada na regionalnim nivou,
Energično sprovođenje kampanja protiv odlaganja otpada na mjestima bez dozvole,
Uvođenje prikupljanja putem kontejnera, uključujući i prikupljanje odvojenog otpada na izvoru (primarna selekcija),
Uspostavljanje opštinskih postrojenja za prijem otpada na svakih 50.000 stanovnika, ali minimum 1 postrojenje po opštini do 2020. godine, i na svakih 30.000 stanovnika do 2025. godine,
Uspostavljanje postrojenja za povrat materijala kako bi se: o smanjile količine otpada za odlaganje, o upravljalo recikliranim materijalom koji se odvaja na izvoru (postrojenja za selekciju), o upravljalo ostacima i selekcijom preostalog materijala za povrat energije (postrojenja za
separaciju), o stvorio prihod, o izvršio povrat resursa (sirovine).
Obije funkcije bi bile sadržane u jednom postrojenju
Uspostavljanje postrojenja za povrat energije koja kao gorivo koriste odgovarajuće visokoklaorične frakcije otpada radi:
o minimizacije otpada koji se odlaže na deponijama, o proizvodnje električne energije80, o proizvodnje toplotne energije (ili energije za hlađenje)81, o stvaranja prihoda.
80,82 Lokacije postrojenja nisu subjekt razmatranja ove strategije, već bi trebali da budu subjekt strategije o povratu energije iz otpada. Strateska dokumenta nisu platforma za detaljnu projektnu dokumentaciju.
48
4.6.2 Srednji rok
Srednjeročni pristup je prikazan u sljedećoj pokaznoj šemi.
Slika 6: Šematski prikaz srednjeročnog strateškog pristupa odvajanju vrsta otpada
Ukratko, ovaj pristup podrazumijeva korišćenje tehnologija niskog i srednjeg dometa kako bi se povećalo nivo povrata materijala i energije, uz održavanje prihvatljivih tarifa, kontrolu rizika i korišćenje realnih investicionih planova.
4.6.3 Dugi rok
U pogledu tekućih promjena u oba zakonodavna okvira (EU i zakonodavni okvir Crne Gore), tržišta za resurse i razvoj tehnoloških mogućnosti, nije moguće dati definitivnu izjavu o preciznom pristupu koji bi bio optimalan za situaciju u ovoj oblasti u Crnoj Gori. Detaljan pregled mogućnosti moraće se preduzeti tokom pripreme Državnog i lokalnih planova upravljanja otpadom i tokom njihove šestogodišnje revizije (2021-2026, 2027-2032).
Uprkos toj neizvjesnosti, jasno se ukazuje da će Crna Gora nastojati da ostvari budući povrat energije i materijala, kako bi se smanjila količina preostalog otpada za odlaganje na deponijama i povećali prihodi ostvareni iz upravljanja otpadom. U tom kontekstu posebno ćemo razmotriti usvajanje naprednih tehnologija za termičku obradu otpada, potencijalno kroz javno-privatno partnerstvo.
4.7 Obnova starih lokacija 4.7.1 Industrijske lokacije
Ministarstvo održivog razvoja i turizma i Agencija za zaštitu životne sredine (AZŽS) Crne Gore pripremaju projekat za industrijski otpad i čišćenje (IWMCP) sa ciljem smanjenje opasnosti po životnu sredinu i zdravlje od odabranih industrijskih deponija otpada i ojačavanja kapaciteta za regulaciju i upravljanje industrijskim i opasni otpadom. Komponenta 1 IWMCP, kao što je već naglašeno u tački 4.2.7 Opasni otpad na strani 35 ove strategije, obuhvata prikupljanje podataka, njihovu analizu, definisanje mjera i izradu potrebne dokumentacije, a potom sanaciju četiri odabrane kontaminirane industrijske lokacije.
49
4.7.2 Deponije i nelegalna odlagališa otpada
Konturirano i konkretno sprovođenje Strateškog master plana iz 2005 je neophodno u ovoj oblasti. Obnova i sanacija Tip III - će se odvijati u skladu sa tim. Uprkos činjenici, da je sanacija legalnih i nelegalnih odlagališta nadležnost jedinica lokalne samouprave, pružićemo podršku jedinicama lokalne samouprave da u svojim lokalnim planovima upravljanja otpadom predvide i aktivnosti na eliminisanju i/ili sanaciji ovih lokacija. Postupajući na taj način, poštovaćemo pristup zasnovan na rizicima, pri čemu su konkretne mjere i aktivnosti predviđene za količine neadekvatno odloženog otpada proporcionalne troškovima i sa ekološkim rizicima koje nose tako neadekvatno odložene količine otpada. Generalno, to će značiti:
Tip I –količine neadekvatno odloženog otpada zapremine manje od 2.000 m3 na lokacijama tipa III, ili sanitarne deponije opremljene u potpunosti, kao količine neadekvatno odloženog otpada čija zapremina se kreće od 2.000 - 10.000 m3 a koje se nalaze u osjetljivim oblastima;
Tip II - količine neadekvatno odloženog otpada čija zapremina se kreće od 2.000 - 25.000 m3 - granica upotrebe od 25.000 m3 odnosi se na odredbe IED (Industrial Emissions Directive) 2010/75/EU Prilog I., 5,4, koji utvrđuje granicu za deponije koje podliježu IED] ne na osjetljivim lokacijama;
Tip III –količine neadekvatno odloženog otpada čija zapremina je veća od 25.000 m3 i veća od 10.000 m3 zapremine u osjetljivim područjima.
Osjetljivost se procjenjuje u odnosu na ekološki rizik, zdravlje i sigurnost i vrijednost zemljišta. Opšta pretpostavka je da će se koristiti sljedeći pristupi, iako će biti potrebno primijeniti pristup od slučaja do slučaja na mnogim mjestima, a posebno da bi se na lokacijama sa neadkvatno odloženim otpadom osigurala izolacija kontaminiranog od nekontaminiranoig zemljišta:
Tip I - uklanjanje i transport otpada na najbližu lokaciju tipa III ili sanitarnu deponiju;
Tip II - otpad ostaje na lokaciji
o lokacija profilisana da se osigura stabilnost, odnosno drenaža,
o remedijacioni prekriv i vegetacija,
o jednostavno pasivno otpuštanje gasa,
o bočni i unutrašnji kanali za odvođenje ocjednih voda, sedimentacioni bazen i separator ulja i vegetacija od trske i šaša,
o praćenja stanja životne sredine jednom u šest mjeseci,
o signalizacija upozorenja,
o jednostavna bezbjednost (stražari i žičana ograde);
otpad ostaje na lokaciji
o lokacija profilisana da se osigura stabilnost ,
o sanacija pokrivanjem i vegetacija,
o jednostavno aktivno otpuštanje gasa sa bakljom,
o odvođenje procjednih voda, rezervoar za sedimentaciju, interceptor za ulje i podloga od trske,
o inspekcijski nadzor – sedmična provjera,
o praćenja stanja životne sredine jednom u 3 mjeseca,
o umjereno obezbjeđenje lokacije, jaka zaštita od požara na lokaciji
50
5 Mjere
Nakon što je opisan pregled strateškog pristupa u smislu „sistema" tokova otpada i tehnoloških mogućnosti, ovo poglavlje nastoji da utvrdi mjere potrebne za uspostavljanje sistema.
5.1 Upravljanje informacijama U cilju djelotvornog i efikasnog planiranja na državnom i lokalnom nivou potrebne su pouzdane informacije o postojećem nivou proizvodnje otpada (prema masi) i sastavu različitih vrsta otpada. U nedostatku takvih informacija, stepen rizika povezanog sa investicionim odlukama znatno je viši i kao rezultat mogu biti odabrana neefikasna rješenja. Zahtijevaće se da lokalni planovi upravljanja otpadom obuhvate odgovarajuće odredbe za prikupljanje, upravljanje i objavljivanje informacija o količinama otpada, sastavu otpada, tokovima otpada, tarifama, naknadama za ulazak na deponije i finansijskim indikatorima uspjeha. Ove odredbe će prvi put biti uvedene, u početku, preko projekta Državnog plana upravljanja otpadom tokom 2013. godine, i informacijama koje će se koristiti u procesu planiranja upravljanja otpadom koji je opisan u nastavku. Informacioni sistem za čvrsti otpad (SWIS)82 biće uveden na lokalnom i nacionalnom nivou, i biće usklađen sa informacionim sistemom za životnu sredinu koji razvija Agencija za zaštitu životne sredine83.
5.2 Planiranje Uz podršku projekta izrade Državnog plana upravljanja otpadom, planirana je realizacija sljedećih planskih aktivnosti u neposrednoj budućnosti:
priprema lokalnih planova upravljanja otpadom u odabranim područjima84 na osnovu optimizovanih klastera jedinica lokalne samouprave kako je prethodno navedeno (međuopštinska saradnja)
priprema Državnog plana upravljanja otpadom za period 2014 - 2020 Ovi planovi će potom biti predmet revidovanja minimum svakih šest godina u skladu sa zahtjevima EU zakonodavstva. Potrebno je naglasiti da su strateški dokumenti, kao i planovi na nacionalnom i lokalnom nivou jedna vrsta živih dokumenata koji će se usvajati i prilagođavati u skladu sa izmjenama zakonskih okvira (poput zakonodavstva EU) i dobrim praksama nastalih tokom sprovođenja postojećih planskih dokumenata (BAT-Best Available Technology – najbolje raspoložive tehnologije); zatim usljed ekonomskih razloga kao i prepoznatih zahtjeva koji su nastali usljed promjene u kvalitetu i kvantitetu različitih tokova otpada. Prilikom sprovođenja navedenih procesa planiranja prepoznajemo potrebu da se:
Koriste vrijednosti pristupa „odozgo prema dolje“ i „odozdo prema gore“ o Pristup odozgo prema dolje podrazumjeva uključivanje ovog [nacrta] Strategije i Državnog
plana upravljanja otpadom u koordinisane klastere lokalnih planova, o Odozdo prema gore je prilagođavanje i preciziranje ove strategije na osnovu odredbi i
informacija prikupljenih u cilju kvalitetnije izrade Državnog i lokalnih planova upravljanja otpadom;
Usvoji pristup učestalosti i ponavljanja kojim se opšti pravci utvrđuju na državnom nivou, a preciziraju budućim aktivnostima planiranja na lokalnim nivoima i na nivou klastera;
Unaprijedi saradnja i komunikacija između lokalnih vlasti i vlasti na nivou države;
Sprovede koordinisani pristup finansiranja projekata, tako da se na državnom nivou definiše nivo prioritetnosti projekata na osnovu unaprijed utvrđenih kriterijuma.
U interesu efikasnosti i djelotvornosti usvojiće se standardizovani zahtjevi i formati za lokalne planove upravljanja otpadom, te dati smjernice o izradi tih planova u praksi – ovaj proces davanja smjernica je već
82 NALAS - http://www.nalas.eu/sw/swis/index.aspx 83 Članak 38. Zakona o zaštiti životne sredine ("Službeni list Republike Crne Gore" 48/08, od 11. avgusta 2008) 84 Područja će biti odabrana prema smjernicama Upravnog odbora projekta i projektnom zadatku – Pri izboru će se voditi računa o potrebi usklađivanja (nivoa) kapacitete u jedinicama lokalne samouporave i nivou predanosti koji su pokazale jedinice lokalne samouporave
51
započeo kroz izgradnju kapaciteta u okviru projekta izrade Državnog plana upravljanja otpadom i nastaviće se i za vrijeme trajanja Projekta. Usklađenost sa tim zahtjevima će se striktno primjenjivati i dostavljeni planovi koji nisu usklađeni neće biti odobreni, u skladu sa odredbama člana 23 stava 4 Zakona o upravljanju otpadom. Ovi zahtjevi će uključivati:
Usklađenost sa odredbama člana 23 stava 5, Zakona o upravljanju otpadom, posebno pojedinih sadržaja:
Sadržaj lokalnih planova upravljanja otpadom (1) vrste, količine i mjesto nastanka komunalnog otpada; (2) lokacije postojećih postrojenja i objekata za preradu komunalnog otpada, odnosno za
jedinice lokalne samouprave koje nemaju izgrađenu deponiju, u skladu sa zakonom, lokacije na kojima privremeno skladište komunalni otpad iz člana 78 Zakona;
(3) način odvojenog sakupljanja komunalnog otpada; (4) opis aktivnosti koje se odvijaju u okviru reciklažnih dvorišta, transfer stanica i reciklažnih
centara u svrhu privremenog skladištenja komunalnog otpada, odnosno prerade; (5) mjere za sprječavanje nastajanja ili smanjenje količina komunalnog otpada i negativnih
uticaja na životnu sredinu i zdravlje ljudi, obezbjeđivanje pravilnog upravljanja komunalnim otpadom, uključujući i mjere za smanjenje količina biološki razgradivog otpada sadržanog u komunalnom otpadu koji se odlaže na deponijama, kao i ambalažnog otpada;
(6) program sakupljanja komunalnog otpada iz domaćinstava i od proizvođača koji ne podliježu obavezi donošenja plana upravljanja otpadom, uključujući i kabasti i drugi komunalni otpad koji nije moguće odložiti na mjestima predviđenim za odlaganje komunalnog otpada;
(7) dinamiku realizacije odabranih načina i postupaka upravljanja komunalnim otpadom; (8) akcioni plan i dinamiku finansiranja i izvore finansijskih sredstava za realizaciju lokalnih
planova; (9) način jačanja javne svijesti o pravilnom postupanju sa komunalnim otpadom.
Usklađenost sa ovom strategijom i Državnim planom upravljanja otpadom (član 23 stav 3), a samim tim i sa odredbama iz Smjernica Evropske komisije85 o pripremi planova upravljanja otpadom u skladu sa Okvirnom direktivom o otpadu;
Aranžmani o saradnji sa drugim jedinicama lokalne samouprave u skladu sa pristupom upravljanja klasterima za konsolidaciju područja sa kojih se prikuplja otpad (odnosno, realizacija „među-opštinskog ili među-regionalnog“ pristupa u skladu sa naznakama o klasterima za upravljanje otpadom datim u ovoj strategiji.“) ;
Napori za ostvarivanje Zakonom utvrđenih ciljeva za povrat materijala i usmjeravanje biološki razgradivog otpada van deponija;
Finansijska efikasnost (kao što je definisano neto troškom po toni) sistema upravljanja otpadom, uključujući komparativne vrijednosti za ponuđeni novac, odnosno princip troškovne efikasnosti raspoložovih opcija treba da bude sadržana u Državnom planu upravljanja otpadom, lokalnim planovima upravljanja otpadom i odgovarajućim studijama izvodljivosti;
Finansijska održivost, uključujući tarifne strategije, kojom bi se postigla usklađenost sa pragovima platežne prihvatljivosti, ograničenje naglog rasta uključujući i odredbe kojima bi se obezbijedilo povćenje stope naplate (smanjen procenat nenaplaćenih računa za pruženu uslugu).
5.3 Institucionalno upravljanje
5.3.1 Sadašnji okvir
Sadašnji institucionalni okvir upravljanja dodjeljuje glavne odgovornosti u oblasti upravljanja otpadom:
Ministarstvu održivog razvoja i turizma na nivou Vlade Crne Gore, uključujući i odgovornosti za zakonodavstvo i politiku;
Agenciji za zaštitu životne sredine, kao tijelu koje izdaje dozvole, vrši monitoring, obavlja poslove izvještavanja, kontrole i sl.;
Jedinicama lokalne samouprave za obavljanje komunalnih usluga i u tom kontekstu za upravljanje komunalnim otpadom;
85 Evropska komisija Generalni direktorat za životnu sredinu: Priprema Plana upravljanja otpadom, metodološke bilješke smjernice, 2012
52
Inspekcijskoj službi za kontrolu sprovođenja propisa, odnosno inspekcijski nadzor;
PROCON-u kao jedinici za implementaciju projekata u dijelu realizacije finansijskih sredstva obezbijeđenih od međunarodnih finansijskih institucija, kao ako što su EIB, EBRD, CEB, WB, itd.
Ostale odgovornosti dodijeljene su, između ostalog, Ministarstvu poljoprivrede i ruralnog razvoja (otpad od poljoprivrednih djelatnosti), Ministarstvu zdravlja (medicinski otpad) i Ministarstvu unutrašnjih poslova (koordinacija, saradnja i podrška lokalnih jedinica samouprave) i Ministarstva vanjskih poslova i evropskih integracija. Takođe, vrlo je važno i Ministarstvo ekonomije u dijelu koji se odnosi na obaveze proizvođača otpada, odnosno industrijskih kapaciteta kao i malih i srednjih preduzeća. 5.3.2 Usavršavanje okvira
U primjeni principa iz Poglavlja 2 – Ciljevi, uviđeno je da moderno upravljanje čvrstim otpadom predstavlja značajnu poslovnu djelatnost koja za sobom povlači značajne finansijske tokove. Kapitalni i operativni troškovi koji se odnose na moderan sistem upravljanja otpadom su isuviše veliki da bi mogli biti pokriveni od prihoda ostvarenih od recikliranja i prerade. U 2002.86 godini, troškovi sakupljanja preostalog komunalnog otpada u Evropi iznosili su preko 60 € po toni u prosjeku. U kombinaciji sa troškovima prevoza, aktivnosti na transfer stanici, prerade i odlaganja jasno je da bruto troškovi upravljanja komunalnim otpadom na godišnjem nivou prevazilaze iznos od 150 € po toni87. Sa proizvodnjom komunalnog otpada od preko 200.000 tona godišnje u Crnoj Gori, nominalna vrijednosi od 20 miliona € godišnje se može koristiti kao indikator obima.
„Dok komunalni otpad predstavlja samo jedan dio ukupnog otpada koji se proizvodi u svakoj zemlji, njegovo upravljanje i tretman često apsorbuje više od trećine finansijskih sredstava javnog sektora za smanjenje i kontrolu zagađenja. 88"
Razvoj i upravljanje poslovnim sektorom ove veličine zahtijeva dobro definisanu i adekvatno kvalifikovanu strukturu institucionalnog upravljanja. Ispitivanje takvih okvira u zemljama članicama EU je od velikog značaja za definisanje vizije Crne Gore. Međutim, aktuelna situacija u pogledu upravljanja čvrstim otpadom u Crnoj Gori je relativno slaba i potreban je značajan „poslovni razvoj" prije primjene konvencionalnog zakonodavstva „naredbe i kontrole". Gornji dio [smeđa pozadina] na Slici 7 prikazuje glavne subjekte u konvencionalnoj strukturi institucionalnog upravljanja i odnose među njima. Međutim, kako je Crna Gora u „poslovno razvojnoj fazi" dodatni elementi su potrebni kao što je prikazano u donjem dijelu [plava pozadina] slike.
86 Troškovi za Upravljanje komunalnim otpadom u EU, Eunomia za Evropsku komisiju, 2002 87 Vidjeti na primjer: ERICO 2011 - Studija o potrebi revizije procjene Strateškog master plana upravljanja otpadom u Crnoj Gori i preporuke za organizaciju poslova upravljanja otpadom u periodu do 2030 – tačka 6.4 88 OECD knjiga sa činjenicama 2011 – 2012
53
Slika 7 Struktura institucionalnog upravljanja – okvir odnosa
Kao što je prikazano na prethodnoj slici, jedinice lokalne samouprave obavljaju funkcije operatora i regulatora. Međutim, zakonodavi okvir predviđa mehanizme koji mogu da obezbijede organizaciju dužnosti na način koji je u najboljem interesu građana, uključujući planove i izvještaje o radu javnih komunalnih preduzeća koji sadrže ocjenu nadležnih organa jedinica lokalne samouprave. O ovim planovima i izvještajima se raspravlja na sjednicama skupštine opštine. Dakle, krajnja odgovornost je na predstavnicima građana u lokalnom paralmentu. Slične odredbe važe i za komunalnu inspekciju. Unaprijeđena koordinacija i saradnja između komunalnih inspekcija, Uprave za inspekcijske poslove i Agencije za zaštitu životne će da ojača sprovođenje ovih odredbi.
Uloga finansijskog mehenizma „EKOFOND"
Postoje brojni primjeri „državnih fondova za zaštitu životne sredine" u centralnoj i istočnoj Evropi, uključujući i one iz Bugarske, Češke, Estonije, Mađarske, Letonije, Poljske, Slovačke i Slovenije. Osnivanje takvog fonda u Crnoj Gori razmatrano je 2006. godine89. Uprkos nedavnim promjenama u pristupu u regionu, poput ukidanja Državnog fonda za zaštitu životne sredine u Srbiji, ostaje jak argument u korist stvaranja takvog fonda zaštite životne sredine, prvenstveno kao sredstva za upravljanje, koordinaciju i sufinansiranje vrlo značajnih potrebnih ulaganja u infrastrukturu za zaštitu životne sredine. Međutim, u sadašnjim specifičnim uslovima u Crnoj Gori stvaranje dodatne ustanove ne mora biti prihvatljivo. Međutim, nema sumnje da je potrebno preduzeti aktivnosti u pogledu dodijela dužnosti i odgovornosti takvog tijela. U skladu s tim, predlaže se tzv. „integralno“ rješenje za ekofond u postojećoj organizacinoj strukturi.
89
Uspostavljanje Fonda za zaštitu životne sredine sa praktičnim aspektima za donosioce odluka i usvajanje Radnog dokumenta za menadžere fonda koje je pripremilo: Savezno ministarstvo poljoprivrede, šumarstva, upravljanja životnom sredinom i upravljanje vodama u Austriji i Regionalni centar za životnu sredinu Centralne i Istočne Evrope, jun 2006. godine
54
5.3.3 Institucije za sprovođenje zakona
Uprkos napretku u posljednjih nekoliko godina, očigledno je da, za mnoge prekršaje u oblasti upravljanja otpadom u Crnoj Gori, posebno one koje se odnose na nezakonito odlaganje otpada, treba dodatno poboljšati sistem sprovođenja propisa, odnosno sistem inspekcijskog nadzora. Brojna odlagališta komunalnog i komercijalnog otpada na Ćemovskom Polju u predgrađu Podgorice (koje ima punu uslugu upravljanja otpadom) su jedan od primjera kontinuiranih nedostataka u ovoj oblasti. Kao što je navedeno u najnovijem redovnom izvještaju EU, u svrhu racionalizacije javne uprave usvojene su izmjene i dopune Zakona o inspekcijskoj kontroli kako bi sve inspekcije bile objedinjene unutar jednog tijela i kako bi se poboljšalo ambijent za poslovanje. Međutim, kao što je već navedeno, inspekcijski poslovi (a time i sprovođenje propisa) u oblasti upravljanja otpadom su podijeljeni na dva nivoa nadležnosti: državni – Uprava za inspekcijske poslove i lokalna – komunalne inspekcije. Ovako utvrđena podjela inspekcijskog nadzora često generiše potošekoće u sprovođenju. U interesu bolje primjene vladavine prava i pojednostavljenja operativnog okruženja za poslovanje, neophodno je upostaviti efikasniji sistem inspekcijskog nadzora. Stvaranje adekvatnih naslova za inspekcije je potencijalno moćna mjera za poboljšanje ukupnog sprovođenja propisa. Nastojaće se, kroz informisanje i obuku, da svi inspektori budu svjesni zakonskih zahtjeva koji se odnose na upravljanje otpadom i da budu u mogućnosti da podrže sprovođenje, za ovu oblast, relevantnih propisa. Međutim, treba napomenuti da odvajanje inspekcija od njihovih sektorskih institucija, u ovom slučaju izdvajanje Ekološke inspekcije iz Agencije za zaštitu životne sredine, može dovesti do problema u koordinaciji i komunikaciji sa nadležnim državnim institucijama. U skladu s tim, treba obezbijediti podršku za koordinaciju sprovođenja politike sa Radnom grupom za upravljanje otpadom na nacionalnom nivou koja je formirana 14. decembra 2012. godine do koordinacije na operativnom nivou. Posebno treba osigurati da inspekcijska služba ima pristup svim informacijama koje se odnose na dozvole i smjernice, a da s druge strane Agencija za zaštitu životne sredine ima pristup svim informacijama o inspekciji i sprovođenju, uključujući izvještaje o inspekciji, dokumentaciju o sprovođenju i slično. Bez ove razmjene informacija ne može se pravilno pratiti proces implementacije. 5.3.4 Komunalna preduzeća
Nije uočen uvjerljiv argument za značajne promjene u zakonodavnom okviru koje se odnose na komunalna preduzeća čiji su osnivači jedinice lokalne samouprave. Određene izmjene i dopune postojećih zakona i propisa su potrebne kako bi se razjasnili i pozitivno ojačali odnosi između jedinica lokalne samouprave i njihovih komunalnih preduzeća. Pored toga, od KP-a treba zahtijevati da postignu viši nivo efikasnosti i finansijske održivosti, uključujući i zahtjev za primjenu potpunog povrata troškova. U tom pogledu, mora se imati u vidu da se mnoga KP-a suočavaju sa znatnim problemima u radu, a neka imaju ograničen nivo tehničkih kapaciteta. Treba podržati jedinice lokalne samouprave u daljem razvoju svojih KP-a kako bi se osigurale njihove mogućnosti da pruže zahtijevani nivo kvaliteta usluge upravljanja otpadom. Međusobno sarađujući jedinice lokalne samouprave, njihovi organi i komunalna preduzeća, treba da usvoje moderne i efikasne lokalne planove upravljanja otpadom. Potrebno je donijeti odluku o smanjenju broja javnih komunalnih preduzeća kako bi se postigao ekonomski / finansijski održiv scenario, ne ugrožavajući intenzitet i kvalitet javnih usluga u oblasti upravljanja otpadom. Radi optimizacije aktivnosti treba da se prate ključni indikatori rada komunalnih preduzeća (benchmarking) kao što je prikazano u SWIS softveru. Standardi za učestalost pružanja i kvalitet usluga moraju biti definisani odgovarajućim aktom KP-ova. Prema tome, kao što je već navedeno, biće pružena podrška jedinicama lokalne samouprave u procesu izrade lokalnih planova upravljanja otpadom i koordinaciji tih planova kroz klasterski pristup upravljanja. Osim toga, podržaće se kapaciteti za poslovno planiranje na lokalnom nivou kroz obuku i savjetodavne usluge.
5.4 Međuopštinska saradnja Kao što je prethodno navedeno, jedinice lokalne samouprave imaju odgovornost za pružanje komunalnih usluga među kojima i usluge upravljanja otpadom i lokalno planiranje upravljanja otpadom. Tu neće biti izmijena. Međutim, takođe je jasno da se efikasno i djelotvorno upravljanje otpadom može postići samo kroz saradnju između opština u pružanju usluga, posebno za preradu i odlaganje.
55
Prema tome mora postojati međuopštinska odgovornost koja se postiže kroz koordinisane i usklađene planove za upravljanje otpadom razvijene u klasterima, podržane međuopštinskim sporazumima i po potrebi osnivanjem udruženja. Nedavne procjene90 su pokazale da: „Postoji razumijevanje među gotovo svim opštinama u prepoznavanju da Zakon o lokalnoj samoupravi nudi dovoljno mogućnosti za razvoj međuopštinske saradnje". Zakonom o lokalnoj samoupravi utvrđena je mogućnosti međusobnog organizovanja dvije ili više jedinica lokalne samouprave, odnosno opština, da zajednički organizuju obavljanje pojednih poslova iz domena njihovih izvornih nadležnosti, što je do sada bio rijedak slučaj u praksi. Prvi značajni oblik korišćenja ovakve mogućnosti je udruživanje dvije ili više jedinica lokalne samouprave u cilju organizovanja i obavljanja poslova prerade, odnosno odlaganja komunalnog otpada. Prema tome, ne predviđa se korišćenje zakonodavnih mjera za jačanje međuopštinske saradnje u sektoru otpada. Umjesto toga, ova saradnja će biti podržana kroz:
potpunu podršku klasterskom pristupu za planiranje upravljanja otpadom,
opšte mjere za postizanje sporazuma: o usklađivanje kapaciteta pretežno pomažući jedinicama lokalne samouprave koje nemaju
kapacitet, ali pokazuju predanost, o na primjer početni troškovi vezani za izradu projekata, posebno u slučaju manjih nerazvijenih
opština, mogu biti prepreka i samim tim mogu predstavljati ograničenje za dugoročnu kolektivnu korist i poboljšanje kvalitete usluga za građane.
Demistifikacija procesa o Podizanje svijesti javnosti i promovisanje integralne kontrole upravljanja kod izabranih
predstavnika i opšinskih uprava putem obuka, radionica i/ili okruglih stolova, kao i izbor pilot projekta za integralnu kontrolu upravljanja u konkurentnom postupku i podršku njegovom sprovođenju od strane donatorske zajednice u odnosu, ali ne ograničavajući se, na: pružanje tehničke stručne pomoći, savjetovanje i finansijsku podršku.
5.5 Učešće privatnog sektora Učešće privatnog sektora u sektoru upravljanja otpadom treba podržati. Mi već koristimo iskustva iz primjene Koncesionog akta za medicinski otpad radi uspostvaljanja sistema za preuzimanje i obradu više vrsta otpada za koje nemamo adekvatne kapacitete u javnom sektoru, uključujući baterije i akumulatore, gume, otpadna ulja. Dok prepoznajemo koristi učešća privatnog sektora, i prepoznajemo u potpunosti prostor za jedinice lokalne samouprave da sarađuju sa preduzećima u privatnom vlasništvu koja se bave pružanjem usluga upravljanja otpadom, mi smatramo da se osnovne usluge upravljanja komunalnim otpadom u prvom redu, najbolje mogu razviti kroz jačanje kapaciteta javnih, ili preduzeća u javnom vlasništvu, uz podršku EU fondova. Ukratko, sadašnji sistem treba razvijati do prihvatljivog nivoa i koristiti iskustva iz javnog sektora, prije razmatranja šireg uključenja privatnog sektora. Prema tome iako se ni na koji način ne isključuje mogućnost učešća privatnog sektora u prvoj fazi sprovođenja (2015 - 2020) preporučljivo je da jedinice lokalne samouprave kao prvu opciju razmotre razvoj javnih usluga putem međuopštinske saradnje. U narednim periodima planiranja, kako se potencijal za primjenu naprednijih tehnologija povećava zbog povećane efikasnosti osnova sistema i poboljšanih finansijskih uslova, namjera je da se detaljnije ispitaju moguće prednosti šireg javno-privatnog partnerstva. Posebno treba istaći da za visoke investicije u novije i složenije tehnologije, partnerstvo sa privatnim sektorom u podjeli rizika može imati brojne prednosti. Smjernice o ovom pristupu biće date prije izrade sljedeće faze planova upravljanja otpadom.
5.6 Finansijska i ekonomska pitanja
5.6.1 Tarifne strategije
Kao što je istaknuto prethodno u dokumentu, nivo finansijskih tokova u upravljanju otpadom je uglavnom nizak i očigledno nije u skladu sa radom modernog sistema upravljanja otpadom. Takođe, kao što je ranije
90Uključujući, na primjer: UNDP, Ministarstvo unutrašnjih poslova, jačanje međuopštinske saradnje u Crnoj Gori, 2010
56
navedeno, određene izmjene i dopune postojećeg zakonodavnog okvira koji se odnosi na komunalna preduzeća su potrebne kako bi se poboljšala situacija i olakšao povrat troškova i finansijska održivost. Puno pokrivanje troškova za usluge upravljanja otpadom treba da bude sastavni dio poslovanja KP-a i nadgledano od strane jedinica lokalne samouprave. Obezbjeđivanje uslova da se poslovanje KP-a zasniva na punom pokrivanju troškova pružene usluge biće podržano i kroz poboljšanje njihovog sistema računovodstva i upravljanja informacijama. Takođe, prepoznaje se prostor za veću ulogu jedinica lokalne samouprave u dijelu izmjena postojećeg stanja u modelu tarifiranja i sistemu naplate. Jedinice lokalne samouprave treba da razmotre opciju da one organizuju službu za dostavljanje računa za izvršenu uslugu i vrše njihovu naplatu (posebno ako se u te račune objedine sve usluge koje pruža jedinica lokalne samouprave, odnosno opština). Ovakav pristup ima smisla i može doprinijeti većoj efikasnosti u naplati računa. Takav model podrazumijeva da jedinice lokalne samouprave, odnosno opštine ispostavljaju i naplaćuju račune, a po osnovu ostvarenih sredstava vrše plaćanje za pružanje usluga koje obavljaju njihova komunalna preduzeća. Odnosi između opštine i KP su jasniji i istovremeno KP-ovi imaju mogućnost da pojednostave svoje računovodstvene službe. Takav pristup iziskuje da opština i KP naprave godišnji plan rada KP-a kojim se obuhvataju sve njegove aktivnosti, uključujući i tekuće održavanje, kontrolisanje načina na koji se sporazum realizuje i redovne mjesečne isplate opštine KP-u za troškove njihovog poslovanja. Tarifne strategije treba razvijati kao dio procesa planiranja lokalnog upravljanja otpadom i izrade biznis planova KP-ova. Ponavljamo da ove tarifne strategije moraju osigurati potpun povrat troškova za usluge upravljanja otpadom, uključujući usluge poslovanja, redovnog i investicionog održavanja i remonta tako da jedinice lokalne samouprave i njihovi KP-ovi mogu da posluju bez ostvarivanja finansijskog gubitka i da budu u stanju da vrše redovnu zamjenu sredstava u skladu sa procedurama javne nabavke. Jedinice lokalne samouprave treba da razmotre primjenu tarifa vezanih za indeks koji omogućava automatsko podešavanje tarifa u odnosu na inflaciju. Neuzimanje inflacije u obzir držanjem fiksnih tarifa dugi niz godina realno smanjuje stvarni prihod KP-a svake godine. Tarifne strategije treba da budu usklađene sa investicionim programom sadržanim u planovima upravljanja otpadom kako bi se osigurao razvoj u skladu sa zahtjevima koji se odnose na povrat troškova. 5.6.2 Naplata prihoda
Postoje jaki dokazi koji sugerišu da je visina računa za usluge upravljanje otpadom niska u mnogim oblastima. To rezultira lošim finansijskim rezultatima KP-ova i protivno je obavezi poštovanja principa da zagađivač plaća. KP-ovi su stavljeni u veoma težak položaj, jer nemaju efikasno sredstvo za izvršenje plaćanja (prestanak prikupljanja otpada nije djelotvorno u tom pogledu), a moraju uložiti dosta vremena i truda pokušavajući da naplate dugovanja umjesto da se koncentrišu na svoj glavni zadatak prikupljanja i upravljanja otpadom. Jedinice lokalne samouprave treba da riješe taj problem. Kao što je istaknuto ranije, jedan od načina na koji se naplata naknada za upravljanje otpadom (i drugih komunalnih usluga) može osigurati je korišćenje integrisanog sistema naplate pri čemu domaćinstva i pravna lica dobijaju jedan račun za sve komunalne usluge, sa označenim naknadama za svaku uslugu. Takav sistem postoji u mnogim sredinama, uključujući Beograd (InfoStan91). Ovakav pristup sadrži niz prednosti i predstavlja sličan pristup kao i objedinjavanje inspekcijskih službi. Konkretno to znači da je podizanje tužbe radi naplate dugovanja lakše, i da je KP oslobođeno obaveze prikupljanja naknade. Uspostavljanje takve usluge ne predstavlja dodatni teret za jedinice lokalne samouprave, a mišljenje je da to predstavlja daleko efikasniji i djelotvorniji pristup da se osigura brzo i pravedno plaćanje komunalnih usluga. 5.6.3 Finansiranje projekata
Uvažavajući prava jedinica lokalnih samouprava da samostalno upravljaju svojim finansijskim aranžmanima, uključujući direktne odnose sa donatorima i ugovore o kreditu, u sprovođenju pristupa klasterskog upravljanja i kretanju prema potpuno modernizovanom sistemu upravljanja otpadom, postoji sve jača potreba za koordinacijom. Osim toga, potrebno je prepoznati da je dobijanje sredstava međunarodnih donatora složen i zahtjevan proces, što najbolje rješavaju iskusni i specijalizovani stručnjaci. Takođe, kako je prethodno navedeno opštine imaju ograničene kreditne kapacitete i nisu u poziciji da se značajno kreditno zadužuju. Dakle, za jedinice lokalne samouprave treba obezbijediti „jedan šalter za sve" za podršku u oblasti upravljanja otpadom - Odjeljenje za upravljanje fondovima EU, Direkciju za javne radove, jedinice za implemntaciju projekata finansiranih sredstvima međunarodnih finansijskih institucija Procon i Vodacom i Investiciono razvojni fond. Navedeni subjekti imaće koordinacionu i nadzornu ulogu za praćenje
91 http://www.infostan.co.rs/
57
investicionih aktivnosti u ovom sektoru, isto kao i Ministarstvo finansija, međunarodne finansijske institucije i pretpristupni fondovi EU. U prvoj fazi sprovođenja Strategije predviđa se:
identifikacija investicionih potreba u lokalnim planovima upravljanja otpadom koristeći pristup klasterskog upravljanja,
upoređivanje, usklađivanje i prioritizaciju potreba iz prethodne tačke u Državnom planu upravljanja otpadom,
uvrštavanje tako utvrđenih prioriteta u Operativni program za regionalni razvoj (2014-2020). Važno je prepoznati integrisani pristup u razvoju Operativnog programa. Program se ne priprema isključivo radi pravilnog korišćenja fondova EU, već i radi rješavanja pitanja svih investicija i svih izvora finansiranja. To čini Operativni program efikasnijim alatom i moramo osigurati da se sa investicijama u oblasti upravljanja otpadom postupa na isti način. Uvjereni smo da Procon, kao implementaciona jedinica daje doprinos efikasnoj realizaciji projekata, u dijelu sredstava obezbijeđenih iz kredita međunarodnih finansijskih institucija, i da bi ovu praksu trebalo nastaviti. 5.6.4 Ekonomski instrumenti - fiskalne mjere
Crna Gora se nalazi u procesu uvođenja naknada za posebne vrste otpada. Naknade za posebne vrste otpada su već definisane Uredbom o bližim kriterijumima, visini i načinu plaćanja posebne naknade za upravljanje otpadom (Službeni list Crne Gore br. 39/12). To će biti sprovedeno i naknada će biti indeksno povezane sa indeksom kako bi se osiguralo da se drži korak kako bi se obezbijedilo nivelisanje njihovog iznosa sa inflacijom. Naknade, njihov uticaj i potreba za njihovom korekcijom razmatraće se najmanje jednom svake tri godine (tj. dva puta u okviru šestogodišnjeg ciklusa planiranja upravljanja otpadom). Potrebno je podržati nastavak primjene „feed-in“ tarifnog sistema za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora. Iako se takvi aranžmani povremeno mogu promijeniti, treba imati u vidu dugoročnost investicionih odluka koje bi mogle biti donijete na osnovu tih aranžmana. Stoga značajne promjene u „feed-in“ tarifnom sistemu treba izvršiti samo uz prethodno obavještenje dovoljno unaprijed (najmanje 5 godina) prije njihovog sprovođenja. To će podržati stabilno investiciono okruženje u kojem se poslovno planiranje može efikasno nastaviti. U skladu sa tim, kazne su potrebne kako bi se motivisao razvoj poboljšanog upravljanja otpadom. Stoga je i u EU zemljama razmatran prijedlog i u pojedinim je uveden porez na deponije92 . Mišljenje je da:
bi takav porez poslužio za podsticanje većeg povrata materijala i proizvodnje energije,
treba da se uvede na osnovu rezultata zaštite životne sredine za potpuno izgrađene i opremljene deponije (sakupljanje i prečišćavanje procjednih voda, ekstrakcija gasa na deponiji i proizvodnja energije) gdje bi stopa poreza biti niža nego za deponije nižeg standarda.
Prihodi od takvog poreza će se koristiti za podršku investiranju u sektor.
5.7 Zakonodavstvo Glavni pokretači promjene u upravljanju otpadom u Evropi su pravni instrumenti Evropske unije. Postizanje usklađenosti sa pravnim tekovinama EU (približavanje) obuhvata:
transponovanje – uvrštavanje zahtjeva EU u nacionalno zakonodavstvo,
implementacija – uspostavljanje praktičnih mjera koje moraju zadovoljiti pravne ciljeve,
sprovodjenje – uspostavljanje praktičnih mjera kroz inspekcije i odgovarajuće institucije,
monitoring i evaluacija – praćenje, izvještavanje i preduzimanje korektivnih mjera kako bi se osiguralo kontinuirano i dosljedno sprovođenje zakona u praksi.
Strategija daje naznake za sprovođenje – to je njena svrha. U ovom dijelu će se razmatrati transponovanje i sprovođenje. 5.7.1 Transponovanje
U posljednjih nekoliko godina Crna Gora je napravila znatne napore kako bi se osiguralo transponovanje zakonodavstva Evropske unije u oblasti upravljanja otpadom, uključujući posebno novi Zakon o upravljanju otpadom iz 2011. godine i prateće zakonske propise („podzakonski akti"). U skladu sa članom 92 Zakona o upravljanju otpadom:
92 http://scp.eionet.europa.eu/publications/WP2012_1
58
podzakonski akti za sprovođenje ovog zakona donijeće se u roku od 24 mjeseca od dana stupanja na snagu;
do donošenja navedenih propisa, primjenjuju se podzakonska akta donešena na osnovu Zakona o upravljanju otpadom ("Službeni list Crne Gore", 80/05 i "Službeni list Crne Gore", 73/08).
Završetak izrade podzakonskih akata tokom 2013. godine uveliko će dovršiti proces transponovanja. U periodu prije završetka ovih podzakonskih akata, postojeća podzakonska akta ostaju na snazi, kako bi se osigurala kontinuirana pokrivenost. Ključni aspekti koji treba da se riješe tokom aktuelnog procesa transponovanja između ostalog uključuju:
unapređenje odredbi o odgovornosti proizvođača,
obezbjeđenje mjera za plasman na tržište određenih proizvoda, povrata određenih proizvoda, posebno u pogledu ambalaže, otpadne električne i elektronske opreme, guma.
Uprkos značajnim uloženim naporima kako bi se osiguralo usklađivanje nacionalnih zakona, treba biti oprezan i imati u vidu da je zakonodavstvo Evropske unije složeno i da je proces transponovanja izazvao poteškoće u brojnim zemaljama tokom njihovog pretpristupnog statusa. Zaista, nedavne analize93 transponovanog zakonodavstva pokazuju niz manjih neusaglašenosti, kao što su formulacije definicija94, koje nisu u potpunosti u skladu sa zakonodavstvom EU. Ukratko, do kraja 2013. godine postiće se veoma visok stepen transponovanja, ali neka konačna prilagođavanja i dalje će biti potrebna. Iako prilagođavanja treba završiti prije pristupanja, kada budu završeni podzakonski akti na osnovu Zakona o upravljanju otpadom krajem 2013. godine, treba osigurati period „pravne stabilnosti". Jasno je iz analiza sprovođenja politike koje su preduzete u posljednje vrijeme da neki aspekti pravnog okvira nisu dobro poznati svima koji su nadležni u ovoj oblasti. Ukratko, Crna Gora je na dobrom putu u pogledu transponovanja, ali potreban je značajan dalji rad na drugim aspektima aproksimacije, odnosno sprovođenju i implementaciji. Prema tome iskoristićemo period pravne stabilnosti da se:
informišu i da se objasne svim relevantnim učesnicima u Vladi, privredi, industriji, jedinicama lokalne samouprave i javnost odredbe novog zakonskog okvira,
posebno osiguraju zvanične smjernice za organe nadležne za implemntaciju i sprovođenje, uključujući inspekcije i jedinice lokalne samouprave,
pruži podrška kampanjama za podizanje svijesti na državnom i lokalnom nivou u vezi sa mjerama za sprovođenje,
sprovodi proces monitoringa sa ciljem utvrđivanja na koji način pravni okvir može biti poboljšan, kako bi došlo do unapređenja u implementaciji uz najmanji trošak,
ocijeni svaki novi propis koji dolazi iz Evropske unije, posebno uključujući razmatranje ciljeva. Namjeravamo da minimizujemo broj značajnih promjena u zakonodavnom okviru u oblasti upravljanja otpadom u periodu od najmanje dvije godine nakon završetka podzakonskih akata na kraju 2013. godine i izmjena i dopuna Zakona o upravljanju otpadom koje se nalaze u fazi nacrta. Nakon tog perioda (tj. tokom 2016. godine) napraviće se analiza zakonodavstva o otpadu radi prilagođavanja informacija o potrebnim promjenama kako bi se osiguralo transponovanje i olakšalo sprovođenje. Ova analiza će rezultirati jednim nizom izmjena i dopuna, koje će se biti podnesene na usvajanje Vladi i Skupštini, kao zajednički paket, čime se smanjuje opterećenje zakonodavnog procesa. Takav paket treba da bude spreman do kraja 2016. godine, sa ciljem da se osigura da svi potrebni zakonski propisi budu na snazi do 2018. godine, dvije godine prije referentnog datuma za pridruživanje. 5.7.2 Sprovođenje zakona
Prva stavka Ustava Crne Gore utvrđuje opredjeljenje za „vladavinu prava". Zakoni koji se ne primjenjuju u praksi predstavljaju nepoštovanje ove obaveze. Međutim, kao što je prethodno navedeno i na osnovu nedavne diskusije o radnjama protiv država članica EU95, predavanje prestupnika sudu, ne predstavlja jedini način na koji se može postići bolje sprovođenje. Prvo, kao što je prethodno objašnjeno, mora se donijeti dobar zakonodavni paket koji razumiju oni čije aktivnosti treba da se regulišu u skladu sa tim.
93 Vidjeti na primjer tabele podudarnosti koje su pripremljene kroz Twinning projekt: Podrška upravljanju zaštitom životne sredine MN/08/IB/EN01 94 Vidi na primjer tabele podudarnosti za Okvirnu direktivu 2008/98/EZ o otpadu 95Bolje sprovođenje zakonodavstva EU nije samo pitanje podnošenje tužbe protiv države članice sudu, EIPA, 2011
59
U tu svrhu, u periodu 2014 – 2016. godine, biće poboljšane i povećan obim postojećih aktivnosti na objavljivanju pravnih mjera, uključujući i pružanje praktičnih smjernica o zahtjevima zakonodavstva i kratke preglede96 koji su „jednostavni za čitanje" u elektronskom i klasičnom (papirnom) formatu. U tom pretpristupnom periodu postoje mnoge promjene koje se javljaju, i praktičari ne moraju uvijek biti svjesni da one postoje ili čak imati vremena da redovno provjeravaju internet stranice Ministarstva ili drugih organa. Prema tome, potrebno je uvesti „bilten o upravljanju otpadom" kako bi aktivno informisali (za razliku od pasivnog) lica koja prate kretanja i razvoj u ovoj oblasti. Neće biti pretplate za bilten, a izdavaće se najmanje dva puta godišnje. U zavisnosti od uspjeha ovih inicijativa i uočene potražnje, može se razmotriti osnivanje „informativne kancelarije za pomoć u oblasti upravljanja otpadom" i „elektronskog foruma za diskusiju". Te dopune postojećeg sistema donošenja zakona osiguraće bolje razumijevanje zakona. Međutim, činjenica je da čak i kada se zakoni razumiju, može doći do nepoštovanja istih. Stoga će se obezbijediti preduzimanje odgovarajućih radnji protiv takvog nepoštovanja. Takođe obezbijediće se pomoć sudskim službama u postupanju u skladu sa novim zakonodavstvom i saradjivaće se Ministarstvom pravde kako bi se obezbijedila odgovarajuća podrška za poboljšanje primjene zakona u praksi. Kako bi se dodatno poboljšala vladavina prava tražiće se da se objave aktivnosti u pogledu sprovođenja zakonskih propisa u medijima kako bi se podstaklo poštovanje zakona.
5.8 Javna svijest i ponašanje Dok se Strategija fokusira u velikoj mjeri na razvoj kapaciteta unutar javnog sektora, uspjeh Strategije će u značajnoj mjeri zavisiti od promjena u ponašanju javnosti. Iako postoji evidentiran rast nivoa javne svijesti o pitanjima zaštite životne sredine u cjelini i upravljanja otpadom posebno tokom posljednjih godina, ta svijest se ne odražava uvijek u ponašanju. Mora se učiniti više. Osim što su informacije šire dostupne na nacionalnon nivou i nastavljaju da se šire inicijativama poput obrazovnih programa o zaštiti životne sredine, postoji očigledna potreba za komunicijom sa građanima na lokalnom nivou. Prema tome snažno se preporučuje jedinicama lokalne samouprave da uključe u svoje lokalne planove upravljanja otpadom značajne odredbe za poboljšanje svijesti i motivisanje promjene ponašanja. To je od posebne važnosti tokom izrade i faze implementacije Projekta. S obzirom da će troškovi koje plaća svako domaćinstvo za upravljanje otpadom vjerovatno značajno rasti u narednim godinama, građanima se moraju unaprijed signalizirati razlozi tih povećanja i tokom sprovođenja pokazati zajednici veoma jasno prednosti promjena. Posebno treba imati na umu da za sprovođenje odvajanja otpada molimo građane za pomoć u procesu modernizacije upravljanja otpadom i poboljšanja njihove životne sredine. Građani trebaju shvatiti prednosti pozitivnog angažovanja u toj aktivnosti i biti motivisani da „steknu dobre navike".
5.9 Monitoring i pregled implementacije Kao i kod Nacionalne strategije za održivi razvoj, konstantno će se pratiti sprovođenje ove strategije kako bi se utvrdio njen napredak i djelotvornost. Monitoring će se u velikoj mjeri vršiti kroz praćenje sprovođenja Državnog plana upravljanja otpadom i lokalnih planova upravljanja otpadom. Kao što je navedeno u tekstu Strategije, pružanje pouzdanih i ažuriranih informacija je od ključne važnosti za efikasnost procesa planiranja. Prema tome, pružićemo podršku jedinicama lokalne samouprave da osiguraju da se poštuju i, gdje je to potrebno, optimizuju odredbe o upravljanju informacijama (koje se trenutno uvode), kako bi se osigurala dostupnost tačnih informacija o napretku lokalnih planova upravljanja otpadom. Tako dobijeni rezultati se zatim mogu koristiti kako bi se stekao uvid u napredak na državnom nivou (proces harmonizacije). Nije moguće dovoljno naglasiti važnost ovog toka informacija – bez njega ne možemo u potpunosti shvatiti i uspjehe i prepreke u sprovođenju ove strategije i nećemo biti u poziciji da je poboljšamo i unaprijedimo u korist svih.
96 Vidjeti, na primjer "SCADPLUS" Evropa kratke preglede zakonodavstva http://europa.eu/legislation_summaries/index_en.htm
