פרק ראשון

כנסת ישראל

3

כנסת ישראל

חוק יסוד: הכנסת קבע שהכנסת היא שתקבע את סדרי עבודתה, , הכנסת1994ואם סדרי עבודתה לא נקבעו בחוק הכנסת, התשנ"ד-

תעגן אותם בתקנון. כל עוד לא נקבעו סדרי עבודה כאמור, תנהגהכנסת לפי הנוהג והנוהל המקובלים בה.

בין היתר על תקציב והוא ממונה נבחר מבין חבריה יו"ר הכנסת הכנסת ועל פעולתם של עובדי הכנסת. ליו"ר הכנסת נמסרו אותן סמכויות שנמסרו לנציב שירות המדינה. לכנסת מנגנון מינהלי עצמאי )להלן - מינהל הכנסת או הכנסת( שנועד להבטיח שהיא לא תהיה תלויה ברשות המבצעת, כלומר בממשלה. מינהל הכנסת אינו כפוף ליחידות המשמשות מנגנוני בקרה ממשלתיים, כמו החשב הכללי, היועץ המשפטי לממשלה ונציב שירות המדינה. ביקורת קודמת על

.2004מינהל הכנסת פורסמה בשנת

לות הביקורת פעו . בחודשים2004ביקורת קודמת על מינהל הכנסת פורסמה בשנת

חזר משרד מבקר המדינה ובדק התקשרויות2006מאי-אוקטובר של מינהל הכנסת עם יועצים. כמו כן נעשתה בדיקת מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת בנושא ניהול כוח האדם בכנסת )להלן - בדיקת המעקב(. הביקורת נעשתה במחלקת משאבי אנוש, בלשכת חשב הכנסת, בלשכת מזכיר הכנסת וסגניו ובמחלקתומשק. בירורי השלמה נעשו בלשכת מנכ"ל הכנסת בינוי, אחזקה

ובלשכה המשפטית.

עיקרי הממצאיםהחליט יו"ר הכנסת דאז מר ראובן ריבלין )להלן - יו"ר2003בשנת .1

ייעוץ בנושא בחרה הכנסת דאז( להקים מרכז מבקרים בכנסת. לקבלת הכנסת בהצעה היחידה שהוגשה לה - ההצעה של חברת מאסטרפלאןשהסתכמה מאסטרפלאן(, - )להלן בע"מ תקשורתי אסטרטגי תכנון מרכז לפרויקט תקציבית מסגרת קבעה לא הכנסת ש"ח. בכמיליון

המבקרים.

ב - תקציר57דוח שנתי 4

למינהל הכנסת הובטחה הנחה במחיר, אך זו לא ניתנה לו. ההפרש בין מחיר ההצעה המקורית לבין הסכום שנקבע בהסכם שנחתם עם החברהמקורו בצמצום מספר שעות הייעוץ שמאסטרפלאן התחייבה לתת לכנסת. התשלומים למאסטרפלאן נקבעו על פי קצב התקדמות העבודה, ואולםשילמה כן, הכנסת כמו בוצעו. גם עבור שלבים שטרם הכנסת שילמה

למאסטרפלאן תשלומים שחרגו ממה שנקבע בהסכם. גם בנושא השידורים מהכנסת החליט מינהל הכנסת להיעזר ביועץ..2

מועמדים, ושישה מהם הגיעו לוועדת20 פנתה הכנסת ל-2003בספטמבר בחרה ועדת המכרזים במאסטרפלאן לייעץ גם2003המכרזים. בדצמבר

בנושא השידורים מהכנסת. , כארבעה חודשים לפני שהכנסת החלה לדון בנושא הייעוץ2003באפריל

לערוץ הכנסת, כבר נוצרו קשרי עבודה עם מאסטרפלאן, והתקיימו פגישות עבודה בנושא השידורים מהכנסת. מאסטרפלאן גם הכינה ליו"ר הכנסת דאז מסמך עבודה - "שידור טלוויזיה ממשכן הכנסת" - והגישה לו אותו ביוני

. אחר כך שימש המסמך חלק מהצעתה של מאסטרפלאן לוועדת2003המכרזים.

כל המידע בעניין מרכז המבקרים וערוץ הטלוויזיה המשדר מהכנסת.3 היה נתון בידי מר דן לנדאו, ראש לשכת היו"ר דאז )להלן - ראש הלשכה(.

ולפיו16כשהסתיימה כהונתה של הכנסת ה- הכין מינהל הכנסת הסדר במטלות לעסוק ויוסיף במאסטרפלאן יעבוד הפורש הלשכה ראש לידיעת הובא לא ההסדר הכנסת. ולערוץ המבקרים למרכז הקשורות

ועדת המכרזים. , ופרוייקט מרכז המבקרים2006ההסכמים עם מאסטרפלאן הוקפאו ביולי

בוטל. החליט מינהל הכנסת לשכור את שירותיו של יועץ ארגוני2004ביוני .4

ועדת ועדות הכנסת. בעניין המזכירות של כדי לפתור בעיות שהתעוררו המכרזים בחרה בחברת א.א. תאום תכנון ארגון ומשאבים בע"מ )להלן - חברת הייעוץ( ליועץ ארגוני לכנסת. ועדת המכרזים בחרה בחברת הייעוץאיכות את לבדוק ובלי מעמיקה, בדיקה ההצעות כל את לבדוק בלי

העבודה של המציעים אצל לקוחות קודמים. חברת הייעוץ הייתה אמורה להתחיל לבדוק את עבודת המזכירות בוועדותאת לבדוק נשקלה האפשרות כן כמו ואת הלשכה המשפטית. הכנסת מחלקת ניקיון ומשק. אולם מינהל הכנסת הטיל על חברת הייעוץ לבדוק

עשר מחלקות בלי שהכין תקציב מפורט לעבודת הייעוץ. בהסכם עם חברת הייעוץ נקבע שההיקף המרבי של שעות העבודה יהיה

ייעוץ. בפועל, עד סוף ספטמבר 1,000 שעות הסתכמה עבודת2006 שעות.3,685הייעוץ בכ-

שעות שעלו800בדוח של חברת הייעוץ על הלשכה המשפטית הושקעו כ- ש"ח. הכנתו ארכה כשנה, ואף על פי כן הוא לא יושם מפני150,000כ-

שמינהל הכנסת לא הסכים עם ממצאיו והיועצת המשפטית של הכנסת,עו"ד נורית אלשטיין, לא שיתפה פעולה עם ועדת היישום.

5כנסת ישראל

דרגה.5 ל"מתן כללים לעצמו קבע הכנסת מינהל - אישיות דרגות יותר מהכללים שנקבעו הכנסת עובדי עם היטיבו אלה כללים אישית". בנציבות שירות המדינה. הכנסת לא עיגנה את הכללים בנהלים מפורשים

ומתועדים, ויו"ר הכנסת דאז לא אישר אותם. שכר..6 תוספת המצומצמת ההנהלה לחברי אישר דאז הכנסת יו"ר

עיוות בסולם השכר. במשך הביקורת לא נועדה לתקן לדבריו התוספת נמצא במסמכי הכנסת תיעוד לכך. ממסמכי הכנסת עולה שההטבות ניתנו עבור מטלות שחברי ההנהלה המצומצמת מחויבים בהן ממילא בתוקף

תפקידם.

ו-2003בשנים שתי2004 להעסיק הכנסת מינהל החליט חברות ייעוץ, האחת בעניין מרכז המבקרים שהכנסת התכוונהוהאחרת מהכנסת, המשדר הטלוויזיה ערוץ ובעניין להקים בעניין בחינת המבנה הארגוני של מינהל הכנסת. ליקויים התגלו

כבר בשלבים הראשונים של בחירת חברות הייעוץ. עיקר הידע בנושא מרכז המבקרים וערוץ הכנסת היה נתון בידי

הכין מינהל16ראש לשכת היו"ר דאז. לאחר פיזור הכנסת ה- הכנסת הסדר כדי להוסיף להעסיק את ראש הלשכה בחברתאתה. הכנסת של ההתקשרויות הרחבת באמצעות הייעוץ פעל לא הכנסת ומינהל המכרזים לוועדת הוצג לא ההסדר

בשקיפות.

מינהל הכנסת לא נערך מראש לבדיקה הארגונית, ולכן לא צפה 2006את היקף העבודה של היועץ הארגוני. עד סוף ספטמבר

כ- הייעוץ לחברת הכנסת פי 650,000שילמה ש"ח, 5.4 מהסכום הראשוני שהקצתה לנושא.

על להקפיד הכנסת מינהל על המדינה מבקר משרד לדעת ולפעול ייעוץ לעבודות מועמדים בבחירת השוויון עקרון בשקיפות מרבית ובגילוי נאות כדי שלוועדת המכרזים שהקימהההחלטות את לקבל לה שיסייע מלא מידע יהיה הכנסת

המיטביות. משרד מבקר המדינה העלה גם ממצאים הקשורים למתן דרגות

אישיות והטבות כספיות שניתנו לחברי ההנהלה המצומצמת.

פרק שני

מטלות רוחב

9

כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם

עניינים לניגוד חשש בו שיש במצב להימצא עלול ציבור עובד בעבודתו הציבורית, כאשר עניין שהוא מופקד עליו בתוקף תפקידו הציבורי עלול להתנגש עם עניין אחר שיש לו או עם תפקיד אחר שהוא ממלא. מערכת הנורמות הנוגעת לאיסור מצבים של חשש לניגוד עניינים בשירות המדינה נסמכת על מקורות אחדים, ובהם: כללי הצדק הטבעי, ההלכה הפסוקה, הוראות תקנון שירות המדינה )להלן - התקשי"ר(, הוראות תקנון כספים ומשק )להלן - תכ"מ(, כללי האתיקה לעובדי מדינה שקבעה נציבות שירות המדינה ופרסמה

המשפטי1987בשנת היועץ הנחיות האתיקה(, כללי - )להלן לממשלה ונהלים פנים-משרדיים, וכן יחסי האמון השוררים בין העובד לבין הציבור, שמהם נובע כי יש לעובד חובות מסוימות כלפי הציבור. מקורות נוספים שעליהם מבוסס האיסור הם כללי מינהל תקין וחובת

, פרסם היועץ2006. במהלך הביקורת, במאי 1ההגינות ותום הלבניגוד המשפטי לממשלה הנחיות שעניינן "עריכת הסדרים למניעת עניינים בשירות המדינה" )להלן - ההנחיות או הנחיות היועץ המשפטי לממשלה(; בעקבות ההנחיות עדכנה הנציבות את התקשי"ר )להלן -

הוראות התקשי"ר המעודכנות(.

לות הביקורת פעובחודשים המדינה מבקר משרד בחן האמורה הנורמות מערכת לאור

את הפעולות למניעת ניגוד עניינים שנקטו משרדי2006פברואר-אוגוסט בליבת על תחומים שהם שמופקדים אחדים ציבוריים ומוסדות ממשלה השירות שהמדינה מעניקה לאזרח וכן ניגודי עניינים בתחום רכש במערכת הבריאות. אלה הגופים שנבדקו: מערכת הבריאות, לרבות משרד הבריאות, שירותי בריאות כללית, מכבי שירותי בריאות, המרכז הרפואי המשולב ע"שוהשיכון, משרד החקלאות, משרד המשפטים, חיים שיבא, משרד הבינוי מינהל מקרקעי ישראל )להלן - ממ"י או המינהל(, המוסד לביטוח לאומי )להלן - הביטוח הלאומי( וכן נציבות שירות המדינה )להלן - הנציבות, או

, הנחיות היועץעריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים בשירות המדינה 1.2006המשפטי לממשלה, מאי

ב - תקציר57דוח שנתי 10

מדיניות ביצוע על המופקדת ממשלתית מטה יחידת שהיא נש"מ(, הממשלה בתחומי המינהל ומשאבי אנוש בשירות המדינה.

עיקרי הממצאיםחשש לניגוד עניינים בפעילותם של עובדי מדינה ועובדי ציבור

הטעם שעל עובד ציבור אסור להימצא במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים הוא כפול: האחד - כי על בעל הסמכות להפעיל את סמכותו לפי שיקולים ענייניים בלבד; והשני - כי אמון הציבור דורש שהחלטות עובדי הציבור יהיוובהגינות. האיסור האמור הופר בידי כמה עובדי ויתקבלו ביושר ענייניות מדינה ועובדי ציבור שאחדים מהם בעלי סמכויות שלטוניות וסטטוטוריות

בתוקף תפקידיהם, להלן עיקר הממצאים:  : י " מ מ ל ש ת י ט פ ש מ ה ת צ ע ו י עו"ד רחל זכאי היא היועצתה

המשפטית של ממ"י )להלן - היועצת המשפטית(. בטרם מונתה לתפקידמנהלות חברות של משפטי יועץ דאז בעלה היה כהונתה ובמהלך המועסקות בפרויקטים של המינהל, וכן ייצג בהליכי משפט או במשא ומתן

בעלי עניין בקרקעות המינהל. המשפטי ליועץ המשפטית היועצת מסרה לא לתפקיד כניסתה טרם לממשלה, לנציבות ולממונים עליה, מידע בכתב על הזיקות העסקיות של בעלה דאז; כפועל יוצא, לא בחנו היועץ המשפטי לממשלה והנציבות את סוגיית היתכנות מינויה למשרת היועץ המשפטי לנוכח הזיקות האמורות.

כמו כן, לא נערך עמה הסדר בכתב למניעת ניגוד עניינים. דווקא כאשר מדובר ביועצת משפטית היה ראוי שהיא תיתן את דעתה עללניגוד ובדבר חשש בכלל רגיש מידע לתיעוד שיש החשיבות העקרונית הנאות, הגילוי חובת ומכוח תקין מינהל לכללי בהתאם בפרט. עניינים משהייתה היועצת המשפטית מודעת לפוטנציאל לניגוד עניינים בין עבודתההמינהל, בקרקעות עניין לבעלי דאז בעלה של העסקיות זיקותיו לבין הרלבנטי המידע מלוא את בכתב למסור החובה עליה מוטלת הייתה

עליה עניינים0לממונים ניגוד הסדרת נושא על מופקדת היותה בשל . לעובדי ממ"י, מן הראוי היה כי כאשר מדובר בחשש לניגוד עניינים אישיהמשפטי ליועץ או המדינה שירות לנציבות גם כך על תדווח שלה,

לממשלה. המטרות של דיונים הן בדרך כלל חילופי מידע, עמדות וקבלת החלטות בנושאים העומדים על הפרק. מכאן, שגם אם בעל התפקיד אינו אלא נוכח בדיון בנושא שנוגע לו אישית בלי להשתתף בו, עדיין הוא עלול למצוא את עצמו במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים מעצם העובדה שנחשפו לפניו עמדות והמידע שנמסר בדיון טרם קבלת ההחלטות. שהרי עצם הידיעה עללענייניו ערך בעלת להיות עשויה הדיון משתתפי עמדות ועל תוכנם

האישיים. זה ראו 0 בעניין )ב של מבקר המדינה56דוח שנתי גם (, בפרק2006

.904"חברות מנהל רשות המסים במוסדות איגוד הכדורסל", עמ'

11כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם

המשפטי2003בספטמבר ליועץ למשנה המשפטית היועצת הודיעה לממשלה, כי בכוונתה לרכוש נחלה. בהתאם, היועץ המשפטי לממשלה הודיע לה כי היא מנועה מלעסוק בנושאים הקשורים בנחלות חקלאיות.

2005נמצא כי בפרוטוקולים של ישיבות אחדות של הנהלת ממ"י בין ינואר יוני בנושאים שנאסר עליה2006- בדיונים נרשם, שהיועצת השתתפה

לעסוק בהם.ד ר ש מ ב ו מ ו ק י ש ו ד ל י ה ת ו ח ת פ הת ל ה ק ל ח מ ה ל ה מנ

  : ת ו א י ר בתפקידהב הבריאות במשרד מועסק אור-נוי אשר פרופ' מנהל המחלקה להתפתחות הילד ושיקומו )להלן - מנהל המחלקה(. נוסף על כך הוא עובד במכון הירושלמי הקהילתי להתפתחות הילד והמשפחהלמכון מסייעת א' עמותה א'. עמותה של המנהל בוועד חבר ומשמש הירושלמי במתן טיפול לילדים בעלי ליקויי התפתחות. מהפרוטוקולים של דיוני העמותה עולה, שמנהל המחלקה היה מעורב בתהליך קבלת החלטותקופות עם ובהן: התקשרות העמותה שונות, לפעילויות בנוגע בעמותה חולים, ייעוד תרומות של גופים שונים לעמותה. מנהל המחלקה גם פנה אל הנהלת משרד הבריאות כדי לקדם רכישת שירותים מהעמותה. נמצא שמנהל המחלקה לא דיווח על היותו חבר בוועד המנהל של העמותה, אף שהדבר נדרש בהוראות התקשי"ר. לא נמצא שנערך הסדר למניעת ניגוד עניינים בנושא זה בין מנהל המחלקה לבין משרד הבריאות, אף על פי

שעולה חשש שמנהל המחלקה נמצא במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים.  : י מ ו א ל ח ו ט י ב ל ד ס ו מ ה ל " כ ד"ר יגאל2004מפברואר מנ

חתם25.01.04בן-שלום הוא מנכ"ל הביטוח הלאומי )להלן - המנכ"ל(. ב-לא כי המנכ"ל אולם הועלה עניינים. ניגוד למניעת המנכ"ל על הסדר

הקפיד על מילוי הוראות ההסדר, כמפורט להלן: חברה של הדירקטוריון יו"ר שימש הוא המנכ"ל לתפקיד מינויו טרם היהודית. ונמצאת בבעלות הסוכנות מסחרית שעוסקת בתחום המחשוב בהסדר נקבעה למנכ"ל תקופת מעבר של כשלושה חודשים מיום כניסתו לתפקיד כדי לאפשר למצוא לו מחליף לתפקיד יו"ר דירקטוריון החברה.

( עברו כשנתיים וחצי המשיך2006אף כי מאז ועד סיום הביקורת )אוגוסט המנכ"ל לשמש יו"ר החברה האמורה.

עניינים ניגוד ליצור עוד פעילויות של המנכ"ל שעלולות להלן מפורטות ושהמנכ"ל לא דיווח עליהן למועצת הביטוח הלאומי וליועץ המשפטי של

הביטוח הלאומי, ובלי שפעל לכלול אותן בהסדר.פרויקטים.1 למימון תרומות באיסוף שעוסק פרטי גוף היא א' קרן

בתחומי העלייה והקליטה, הרווחה והביטחון. מנכ"ל הביטוח הלאומי היה יו"ר ועדה לחלוקת פרסים, שהקרן מעניקה לפרויקטים בתחומים של עזרהוליועץ הלאומי הביטוח למועצת דיווח לא המנכ"ל ולחברה. לקהילה המשפטי של הביטוח הלאומי על פעילותו בקרן א' ועל התפקיד שהוא

ממלא בה. החינוך,.2 בתחומי בישראל פרויקטים וניהול באיתור עוסקת ב' קרן

ניהל בשנים הבריאות, הרווחה ובפעילויות פילנטרופיות אחרות. המנכ"ל תכנית לימודים בנושא "ניהול שירותי רווחה" באוניברסיטת2004-2006

נמצא שבשנים הביטוח2004-2006חיפה שהקרן השתתפה במימונה.

ב - תקציר57דוח שנתי 12

הלאומי השתתף עם קרן ב' בכמה מיזמים שעניינם הפעלת תכניות בתחומי החינוך והרווחה, לעתים ביוזמתו של מנכ"ל הביטוח הלאומי, בהיקף כולל

מיליון ש"ח.28.5של כ-יידע את מועצת הביטוח הלאומי ואת היועץ מנכ"ל הביטוח הלאומי לא תכנית עם המממנים של נמנתה הביטוח הלאומי שהקרן המשפטי של

הלימודים שניהל באוניברסיטת חיפה.  : מי ו א ל ה ח ו ט י הב ל " כ נ מ ל ה נ ש מ מר מישל סעדון הואה

היה המשנה2005 עד יוני 2004משנה למנכ"ל הביטוח הלאומי. מאפריל למנכ"ל גם ממלא מקום סמנכ"ל למשאבי אנוש ובתוקף תפקידו זה שימש גם יו"ר ועדת חריגים. תפקידה של ועדה זו הוא לדון ולהחליט אם להמשיךגבולי. היה שלו שציון מבחני ההתאמה עובד להפסיק העסקה של או

דנה הוועדה בהמשך העסקתה של עובדת שהיא קרובת2004באוקטובר משפחתו של המשנה למנכ"ל, והחליטה להמשיך את העסקתה. במקרה דנן היה על המשנה למנכ"ל לפסול את עצמו מלהשתתף בישיבת הוועדה

שבה נדון עניין קרובת משפחתו, אולם הוא לא עשה כן.   : ן ו כ י הש ד ר מש ב ה ס ד נ ה ו ן ו נ כ ת ל ה נ י מ ל ה מר יוסףמנ

מנור עבר מהמגזר הפרטי לשירות המדינה, לאחר שזכה במכרז לתפקיד- מנהל המינהל(. טרם הצטרפותו לשירות2002האמור במרס )להלן

המדינה ניהל מר מנור חברה פרטית בתחום של הנדסה אזרחית והיה אחד , חתם מנהל המינהל2002מבעליה. סמוך לכניסתו לתפקיד האמור, במאי

על הסדר למניעת ניגוד עניינים ובו התחייב, בין היתר, לא לטפל בעניינים שנוגעים ללקוחות של החברה שהייתה בבעלותו, אשר חתומים על חוזים עם משרד השיכון. נמצא שמנהל המינהל המשיך להיות מעורב באחדים מהפרויקטים בעיר מודיעין שמנוהלים בידי חברה פרטית מסוימת בשביל

זו נמנתה עם חוג לקוחותיה של החברה שהייתה משרד השיכון; חברה בבעלותו של מר מנור.

  : ת ו א ל ק ח ה ד ר מש ב ן ל ו ג ו ל י ל ג ז ו ח מ ל ה מר יגאל חןמנ הוא מנהל מחוז גליל וגולן במשרד החקלאות. בשטח שעליו מופקד המחוז נמצא מושב "שאר ישוב" שמנהל המחוז בעל נחלה בו. נוסף על נחלה זו הוא מעבד שטחי מטע אחרים במושב שבו הוא מתגורר. דבר זה היה ידוע לגורמים המוסמכים במשרד החקלאות, ולפיכך היה על הנהלת המשרד לבדוק את סוגיית ניגוד העניינים בין תפקידיו של מנהל המחוז לבין ענייניו הפרטיים ולעשות הסדר שימנע ניגוד עניינים בפעילותו, אולם הסוגיה לא נבדקה וההסדר לא נעשה. עוד נמצא, שמנהל המחוז פעל במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים, כאשר אישר לכאורה בקשה שאשתו הפנתה למחוז

בענייני משקו הפרטי.   : ת ו א ל חק ה ד ר מש ב ת י נ ו י ס י נ ה ו ו ח ל ה חוות כרי דשאמנ

שנמצאת בגליל היא חווה ניסיונית שהקים המינהל למחקר חקלאי לצורך 1969ביצוע מחקרים בנושא מרעה ובעלי חיים. מר צדוק כהן מכהן משנת

בתפקיד מנהל החווה מטעם המינהל למחקר חקלאי. מהמסמכים עולה כיהוגשה לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל עליון תכנית2002בשנת

להצבת מבנה יביל לאחסנה בשטח החווה. את התכנית הזמין מנהל החווה,בנו של מנהל החווה. מכאן שמנהל הוא והמתכנן ואילו מגיש הבקשה החווה פעל במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים שכן הוא רכש את שירותיו

13כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם

של בנו, לביצוע עבודת התכנון והטיפול בקבלת היתר הבנייה, ולא דיווח להנהלת המינהל למחקר חקלאי ולמשרד החקלאות על קרבת המשפחה.ד ע ו י ר חב ם ג ם ה ש מי ו א ל ה ח ו ט י ב ב ם י ל ה מנ

  : ם י ד ב ו אתע להגיש מסוימות משרות בעלי על אוסר התקשי"ר אגף". "מנהל היא המשרות אחת עובדים. לוועד בבחירות מועמדותם נמצא כי מנהל אגף ארגון וסניפים במינהל כספים ובקרה בביטוח הלאומי

יו"ר ועד העובדים של המשרד הראשי. בשנים שקדמו2003היה מנובמבר לאותו מועד הוא היה חבר ועד. גם מנהל חטיבה בכיר במינהל תקשובועד - היה חבר - שמעמדו מקביל לזה של מנהל אגף ומערכות מידע

במאי שהתקיימו הבחירות עד בנובמבר 2005העובדים, לפני2003. לעובדים אנוש משאבי מינהל ראש סגן פנה לוועד הבחירות שנערכו האמורים והודיע להם שאם ייבחרו לוועד יהיה עליהם לבחור בין תפקידם בביטוח הלאומי לבין חברותם בוועד. אולם לאחר שנבחרו לוועד העובדים הם המשיכו לכהן בתפקידיהם כמקודם והנהלת הביטוח הלאומי לא נקטה הליכים לאכיפת הנחיותיה והוראות התקשי"ר בעניין זה; במועד הביקורת,

, עדיין המשיך מנהל אגף ארגון למלא את תפקידו בביטוח2006נובמבר ועד חבר היה החטיבה שמנהל יצוין הוועד. יו"ר לשמש וגם הלאומי

.2005העובדים עד מאי   : ר ת הי לא ל ת י ט ר פ ה ד ו ב ע ב ו ק ס ע ש ה נ י ד מ י ד ב ו ע עבודה פרטית עשויה ליצור ניגוד עניינים בין תפקידו של עובד המדינה לבין

שברצונו לעסוק בה. הוראות התקשי"ר קובעות, כי "... העבודה הפרטית אין עובד רשאי לעסוק בכל עבודה פרטית מחוץ לתפקידו אלא אם קיבל היתר לכך". עוד נקבע בתקשי"ר, כי עובד אינו רשאי לעבוד עבודה פרטית גם אם אין הוא משתכר ממנה, ואין הוא רשאי לעסוק בכל צורה שהיא בשום עסק, אם יש בכך משום התנגשות אינטרסים עם תפקידו או עם עבודתו בשירות המדינה או אם עלול להיווצר מצב כזה; כאשר יש ספק אם קיימת התנגשות כזאת אם לאו תכריע הנציבות. בתקשי"ר נאמר כי תנאיאו אינה קשורה במישרין הוא שהעבודה לעובד פרטית לאישור עבודה בעקיפין בתפקידו של העובד. אשר לקבלת היתר לעבודה פרטית בוועדה רפואית נקבע בתקשי"ר, ש"השתתפות בוועדות הרפואיות בתשלום בשעות העבודה הנהוגה - אסורה. השתתפות בועדות כאלו שלא בשעות העבודה

הנהוגה טעונה היתר לעבודה פרטית". נמצא, כי על אף הוראות התקשי"ר האמורות, נהגו עובדי מדינה אחדים במשרדים שנבדקו, בייחוד במשרד הבריאות, לעסוק בעבודה פרטית בליבוועדות רפואיות של רופאים שהיו חברים נהגו שקיבלו היתר לכך. כך כי יצוין הלאומי. ולביטוח למשרד משותפות רפואיות ובוועדות המשרד הרופאים שהיו גם חברים בוועדות רפואיות, עשו זאת בידיעתו של המשרד.

פעולות למניעת ניגוד עניינים בשל קרבת משפחה  ם: י י ת ח פ ש מ ם י ר ש ק ר דב ב דע חששמי בהם שיש מצבים

לניגוד עניינים בתוך שירות המדינה עלולים להיווצר, בין היתר, בשל יחסיובשל סמכויות ביצוע העבודה בין קרובי משפחה בעת כפיפות מינהלית פיקוח ובקרה שעלול להפעיל עובד המשרד, במסגרת תפקידו, כלפי קרוב

ב - תקציר57דוח שנתי 14

משפחתו המועסק באותו משרד. אחד האמצעים להגברת שקיפותם של קשרים משפחתיים במשרדי ממשלה הוא תיעודם במסד נתונים משרדי. יש חשיבות רבה לריכוז מידע בדבר קשרי משפחה בתוך מוסד שלטוני. ריכוזמהימנה על ממדי התופעה של קרבה משפחתית יספק תמונה המידע באירגון על סוגיה ושכיחותה ועשוי לסייע באיתור מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים. לא נמצא שהמשרדים שנבדקו עשו את הפעולות האמורות לאיסוף מידע בעניין קרבת משפחה בין עובדיהם, על כן אין גם להם וגם

לנציבות מידע שלם ועדכני על היקף התופעה.ם י צ ו ח ש ה ח פ ש מ י ר ש ק ע ק ר ל ע ם י נ י י נ ע ד ו ג י נ

: ה ל מש מ י ד ר לעתים עלול להיווצר מצב שיש בו חשש לניגוד משמשפחה בקרובי מדובר כאשר גם משפחה, קרבת רקע על עניינים המועסקים כל אחד במשרד ממשלתי אחר. הדבר עלול לנבוע מסמכות פיקוח ובקרה שנתונה בידי אותם עובדים ואשר עשויה לגעת גם בתפקודם של קרובי משפחתם המועסקים במשרד אחר. בכלל זה עלולים להיווצר מצבים שבהם בעל סמכות פיקוח ובקרה יהיה מעורב בתהליכים הנוגעים לקביעת תנאי השירות של קרוב משפחתו במשרד אחר, ותהיה לו יכולתמטה כיחידת נש"מ של תפקידיה בתוקף לדוגמה, עליהם. השפעה ממשלתית המופקדת על ביצוע מדיניות הממשלה בתחומי המינהל ומשאבי

המדינה, בשירות ולו אנוש ומעורבות, השפעה אפשרות לעובדיה יש בעקיפין, בתהליכים הנוגעים לקביעת תנאי שירותם של קרובי משפחתם

המועסקים בשירות המדינה. באחדים ממשרדי הממשלה נמצא שלעובדי נש"מ מסוימים, ובהם עובדיםיש עובדים, והקידום של השירות תנאי על להשפיע בכירים, שביכולתם

כאמור, אין בתקשי"רקרובי משפחה העובדים במשרדי ממשלה. עם זאת, דרישה לדווח על קרובי משפחה העובדים במשרדים אחרים, ולא נקבעובשירות עובדים משפחתם שקרובי לעובדים הנוגעים כלשהם הסדרים

על כן אין מידע בדבר ההיקף המלא של התופעה והשפעותיה על המדינה.תקינות ההליכים המינהליים בשירות המדינה.

ן י ע ק ר מק ה ם ש ר ת כ לש ב ה ח פ מש י ב ו ר ק ת סק הע: ם י ל ש ו ר י דיווח המבקר הפנימי של משרד המשפטים2003ביולי  ב

כי בין שתי גיסות המועסקות בלשכת רשם המקרקעין בירושלים יש יחסי כפיפות; למרות הדיווח השאירו הגורמים הנוגעים בדבר את המצב על כנו

באוקטובר אחר. לתפקיד מהן אחת העבירו אחת2003ולא מונתה הגיסות לתפקיד רשם המקרקעין בירושלים בדרך של מינוי בפועל )להלן -

התקיים מכרז פנימי לתפקיד עוזר בכיר לרשם2006הרשמת(. בינואר המקרקעין בירושלים ובמכרז זכתה גיסתה של הרשמת אשר ציינה בטופסכפי הרשמת, ובין בינה המשפחה קרבת את הפנויה למשרה הבקשה שהתקשי"ר מחייב. מנהלת אגף משאבי אנוש לא פעלה בהתאם להוראות התקשי"ר ולא העבירה למועמדת ולגיסתה הרשמת הודעה שאם תיבחר המועמדת ייבחנו יחסי הכפיפות וקשרי העבודה ביניהן, ואם לא יהיה אפשרתוכל לא משפחה קרובות שהן משום שתיהן של עבודתן את לאשר המועמדת להתמנות לתפקיד ולחלופין תועבר קרובת משפחתה מתפקידה. נכון למועד הביקורת, אף אחת משתי הגיסות לא הועברה לתפקיד אחר

וקיימים ביניהן יחסי כפיפות ארגונית ישירה.

15כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם

פעולות למניעת ניגוד עניינים אגב מילוי משרות תקניות ה: נ י ד מ ה ת ו ר י ש ל ם י ד ב ו ע ס ו י כאשר עובד מתקבל לשירות ג

המדינה, עשוי להתעורר חשש להיווצרות מצב של ניגוד עניינים. בהוראותניתן כי "לא בין היתר נקבע "מילוי משרות תקניות", התקשי"ר, בפרק להעסיק עובד בכלל, בטרם יבחן היועץ המשפטי של המשרד או יחידת הסמך, לפי העניין, בהם עתיד להיות מועסק, מול היועץ המשפטי לנציבותפי הסדר לפעול על נדרשת התחייבות של העובד אם שירות המדינה,

בכתב למניעת ניגוד עניינים". אוישו מאות משרות תקניות בשירות2001-2005נמצא, כי במהלך השנים

המדינה בעובדים שגויסו מחוץ לשירות. אולם בניגוד להוראות התקשי"ר,דרושה אם לבדוק בדבר הנוגעים הגורמים הקפידו לא כלל בדרך התחייבות העובדים הללו לפעול לפי הסדר בכתב למניעת ניגוד עניינים. לגבי אחדים מהם לא נבחן אם דרושה התחייבות כאמור, אף על פי שהם

כי במשתמע או במפורש פעילות עסקוציינו לתחומי זהים בתחומים לעבוד עתידים זיקותהמשרדים הממשלתיים שבהם הם להם שיש או ,

אלה. כתוצאה מכך אוישו משרות תקניות בשירות המדינהאחרות לתחומים לעבוד ממשיכים אף ומקצתם עבדו והם מבחוץ, שגויסו עובדים בידי

במצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים. : ם י נ י י נ ע ד ו ג י נ ל " ת ו ש י ג ר " ת ו ר ש מ ת מ י ש ר ת ע י ב  ק

"עריכת קבע היועץ המשפטי לממשלה הנחיות חדשות שעניינן 2006במאי ניגוד עניינים בשירות המדינה". לפי ההנחיות האמורותהסדרים למניעת

ממאי המדינה שירות נציב או2006והנחיית משרד של מנכ"ל על , היועץ המשפטי של המשרד, לקבוע יחד עם אנוש, הסמנכ"ל למשאבי

ימים מיום פרסום ההנחיות, רשימת משרות נוספת על הרשימה60בתוך שבתקשי"ר, ולעדכנה מפעם לפעם כפי שיימצא לנכון. עד סיום הביקורתהנוגעים בדבר במשרדים לא מילאו את החובה הזאת בעלי התפקידים

שנבדקו, לרבות בנציבות ולמעט משרד המשפטים.

פעולות למניעת מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים במהלך שגרתהעבודה

על משרדי הממשלה לפעול כבדרך שגרה למניעת מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים בעבודתם של עובדי משרדיהם, ובייחוד מי שממלא תפקיד שלטוני וסטטוטורי, ולנקוט פעולות יזומות ושיטתיות למניעת מצבים אלו. ואולם בחינת פעולות משרדי הממשלה שנבדקו מראה שיש צורך ברענון או

בהסדרה של פעולות אלו, כמפורט להלן.י ד ר ש מ ל ם י י ד ו ח י י ם י ל ה נ ו ת ו א ר ו ה ת ע י ב ק

: ה ל ש מ מ מערכת הנורמות הנוגעת לאיסור מצבים שיש בהם חשש ה לניגוד עניינים בשירות המדינה, היא מערכת כללית משותפת לכלל משרדי הממשלה, אבל לעיתים יש צורך נוסף על מערכת זו גם בהוראות ובנהלים ייחודיים לעניינים שבתחומי פעילותו של משרד מסוים ולסביבתו הארגונית.במשרד מפורטים פנים-משרדיים ונהלים בהוראות לצורך לדוגמה: החקלאות נודעת חשיבות יתרה נוכח העובדה שרבים מעובדיו מתגוררים

ב - תקציר57דוח שנתי 16

בפעילות0בהתיישבות חקלאית או בעלי משקים, ועל כן הם בעלי עניין סמכויות ובידיהם בכירים תפקידים הממלאים עובדים בכללם חקלאית, ובקרה על הנעשה במגזר החקלאי. סטטוטוריות בנושאי אכיפה, פיקוח היה ראוי שכל גוף שלטוני יבחן את הצורך בנהלים פרטניים, ובמידת הצורךאת שתואמים וייחודיים מפורטים לנהלים הכלליות הנורמות את יתרגם ונהלים משימותיו ואת סביבתו הארגונית. במשרדים שנבדקו אין הוראות וייחודיים מפורטים בעניין מניעת מצבים שיש בהם חשש לניגוד נקודתיים

עניינים. ד ו ג י נ ל ם י ע ג ו נ ה ם י א ש ו נ ב ה כ דר ה ב ו ן ו נ ע ר ב ך ר ו הצ

: ם י נ י י נ פעולות למניעת מצב שיש בו חשש לניגוד עניינים אגב שגרת ע העבודה, מושתתות, בין היתר, על איסוף שיטתי של מידע אודות המערכות הציבוריות והאישיות של העובד שהחיכוך ביניהן עלול להעמיד את העובד

במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים. והדרכתם המשרדים עובדי בקרב ונהלים הנחיות של תקופתי רענון בנושאים הנוגעים למניעת מצבים כאמור, יש בהם כדי לתרום להעלאת ערנותם לנושאים האמורים ולשיפור יכולתם לזהות את המצבים שיש בהם

אפשרות לניגוד עניינים ולדווח עליהם להנהלת המשרד. לא קיימו הנהלות הגופים שנבדקו, למעט2000-2005נמצא כי בשנים

קליטתם בשלבי עובדים להדרכת פעולות והנציבות, לאומי הביטוח בכל התחומים עבודתם, במהלך שוטפת פעולות הדרכה ולא בעבודה,

הנוגעים למניעת מצבים שיש בהם חשש לניגוד עניינים.

ניגודי עניינים בתחום הרכש במערכת הבריאות עובד שתפקידו לרכוש מוצרים ושירותים חייב לנהוג בנאמנות כלפי ארגונו ולייצג את האינטרסים של הארגון בלבד. עליו להקפיד לרכוש לפי כללים ברורים, כדי שלא ייקלע למצב של ניגוד עניינים. מערכת הנורמות מטילההנחיה אין זאת, עם ברכש. העוסקים על גם חלה והיא כולל, איסור

מפורשת בנושא הרכש.: ת ו א י ר ב ה ד ר ש מ ב ש כ הר ם ו ח - ת )להלן הבריאות משרד

הסעות, יועצים, כביסה, אבטחה, ניקיון, כמו שירותים רוכש המשרד( ויחידותיו, כולל בתי החולים ועוד. הרכש נעשה בשביל המשרד הסעדה

. ברכש עוסקת ועדת מכרזים משרדית שחברים בה עובדים0הממשלתייםבנוגע הוראות התכ"ם חלות ועדת המכרזים חברי על בכירים במשרד. לרכישת טובין, שירותים ועבודות, ומכוחן עליהם להימנע מלהשתתף בדיון

בוועדה אם יש להם עניין אישי בו.

בעלי משקים ונחלות חקלאיות, ובכלל זה קרובי משפחה שלהם העוסקים0 בענפי החקלאות או שהם חברים בקיבוץ או מושב שיתופי העוסק בחקלאות.

בעסקות בסכומים גבוהים מאלה שיש לבתי החולים הרשאה לעשות בעצמם,0.1951הכול כמפורט בחוק נכסי המדינה, התשי"א-

17כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם

מצב של ניגוד עניינים עלול להיווצר כאשר עובד יחידה כלשהי מנסה לקדם עניין שנוגע לו אישית, כגון רכש מקרוב משפחה או רכש לצרכיו האישיים,

והוועדה אינה יודעת על כך. נמצא שהחשב הכללי במשרד האוצר )להלן - החשכ"ל( ואף המשרד לאהמיוחדת הרגישות למרות הרכש, בתחום כללים הקובע נוהל קבעו

הכרוכה בו ביחס לניגוד עניינים.למימוש האחראי שהחשכ"ל, הראוי מן המדינה, מבקר משרד לדעת המדיניות התקציבית של הממשלה, ניהול כספי המדינה ועוד, יקבע כלליםבמשרדי ברכש העוסקים העובדים לכלל בנוגע עניינים ניגוד למניעת הממשלה, נוסף על הוראות התכ"ם החלות על חברי ועדות מכרזים. ראוילכלול בכללים את החובה לחתום על הצהרה תקופתית בדבר לשקול ונותני הספקים ובין מכריו, או משפחתו קרובי העובד, שבין הזיקות לחייב את יש לשקול כן כמו השירותים הרלוונטיים לרכש של המשרד. העובד להודיע על כל שינוי במצבו או במצב של קרוב משפחתו או של אדם אחר הפועל מטעמו, שעלול להעלות חשש לניגוד עניינים בין מקום העבודה לבינו. כל אימת שיעלה חשש לניגוד עניינים, יובא העניין לטיפול היועץ המשפטי של המשרד, והוא יבחן אם אכן קיים חשש כזה ואילו צעדים

יש לנקוט כדי למנוע מצב כזה. בעקבות הביקורת הודיע החשכ"ל כי הוא מאמץ את ההמלצה לקבוע כללי

פעילות לכל העובדים העוסקים ברכש במשרדי הממשלה.י א ו פ ר ה ז כ ר מ ב ש כ הר ם ו ח ת ב ם י נ י י נ ע ד ו ג י נ ת י י ג ו ס

: א ב י ש ם י י ח ש " ע ב ל ו ש מ יחידת ה הוא חולים ממשלתי בית סעיף לפי עובדיו. על חל והתקשי"ר התקציב8סמך יסודות לתקנות

בריאות תאגיד לפעולת התשס"ב-0)כללים תאגיד2002(, עובדי על , בתקשי"ר, בהתאמות המתחייבות,40-47בריאות חלות הוראות פרקים

למעט סעיפים שפורטו בתקנות. מכוח זה חלים גם האיסורים לפעול בניגודעניינים. בית חולים ותאגיד בריאות מהווים יחד מרכז רפואי ממשלתי.

- המרכז הרפואי( הוא המרכז הרפואי המשולב ע"ש חיים שיבא )להלן המרכז הרפואי הגדול בארץ. הוא רוכש שירותים, ציוד ועבודות בשביל בית החולים ובשביל תאגיד הבריאות שלידו. היקף הרכש השנתי של המרכז הוא

עובדים. 20 מיליון ש"ח, ברכש עוסקים יותר מ-300כ- בשנים האחרונות טיפלה הנהלת המרכז הרפואי במצבים של ניגוד עניינים שבהם היו שני עובדים בכירים בתחום הרכש. כל אחד מהם דיווח על ילדויוצא אפוא, העובד בחברה העשויה להיות קשורה עם המרכז הרפואי.

יסודות התקציב, התשמ"ה-0 בחוק מוגדר בריאות תאגיד כדלקמן:1985 , "עמותה, אגודה שיתופית, חברה, או כל גוף משפטי אחר הכשר לחיובים, לזכויות ולפעולות משפטיות, המוכר שירותי בריאות בתוך בית חולים ממשלתי או תוך שימוש במתקני בית חולים כאמור". תאגיד בריאות פועל לפי כלליםשנקבעו בתקנות יסודות התקציב )כללים לפעולת תאגיד בריאות(, התשס"ב-

2002.

ב - תקציר57דוח שנתי 18

שלהנהלת המרכז הרפואי נודע על ניגודי עניינים אפשריים של העובדים רק כאשר הם דיווחו על כך מיוזמתם. אולם בהיעדר הוראות ונהלים ייחודיים לעובדים העוסקים ברכש, וכל עוד העובד אינו מדווח, אי-אפשר לדעת אם

יש ניגוד עניינים.ת ו א י ר ב י ת ו ר י ש ב ש כ הר ם ו ח ת ב ם י נ י י נ ע ד ו ג י נ ת י י ג ו ס

: ת י ל ל הרכש בשירותי בריאות כללית )להלן - הכללית( נעשה לפי כמיוני העקרונות1999נוהל את המפרט התקשרויות( נוהל - )להלן

להתקשרויות. מנכ"ל הכללית מינה ועדות מכרזים ארציות ומקומיות בכל בעלי120אחד מבתי החולים שלה ובמחוזותיה. בוועדות המכרזים חברים

היה תקציב הרכש השנתי2003-2005תפקידים בכירים בכללית. בשנים 3-3.5של הכללית, כולל תרופות, ריאגנטים, ציוד רפואי, בינוי והצטיידות,

מיליארד ש"ח.ניגוד1999ביוני "מניעת נוהל הכללית של המשפטי היועץ קבע

אינטרסים". לפי העקרונות המפורטים בנוהל זה, נאסר על עובד הכללית לקיים קשרי עבודה עסקיים עם גורמי חוץ שאליהם קשורים הוא, קרוב משפחתו או אדם אחר הפועל מטעמו, ללא חתימה על טופס "הצהרה בדבר ניגוד אינטרסים" )להלן - טופס הצהרה( וללא אישור הממונים. כל מי שמכהן בוועדת משא ומתן, בוועדת מכרזים, בוועדה אחרת או בגוף כלשהו, הדנים או מחליטים מטעם הכללית בנוגע להתקשרות עם גורם חיצוני, חייב למלא טופס הצהרה, גם אם לדעתו אין מצב של ניגוד עניינים

בינו ובין הכללית. נמצא שעד למועד עריכת הביקורת, איש מחברי ועדות המכרזים לא חתם

ביוני הצהרה. טופסי ועדות2006על רכזי החלו הביקורת, בעקבות , המכרזים הארציות להחתים את חברי הוועדות על טופסי הצהרה. אולם עד מועד סיום הביקורת לא חתמו חברי ועדות המכרזים המקומיות של

מחוזות הכללית ושל בתי החולים שלה על טופס ההצהרה. י ת ו ר י ש י ב כ מ ב ש כ הר ם ו ח ת ב ם י נ י י נ ע ד ו ג י נ ת י י ג ו ס

: ת ו א י ר מכבי( ב - )להלן בריאות שירותי במכבי הרכישות מרבית נעשות באמצעות אגף הרכש. ההוצאה השנתית של מכבי על רכישת ציודמשקי, מחשוב, ציוד רפואי, תרופות, מוצרי בריאות ושירותים שונים היא כ-

מיליארד ש"ח. עד למועד סיום הביקורת לא קבעה מכבי נוהל בעניין1.6 מניעת ניגודי עניינים אפשריים. בנוהל כזה מן הראוי לפרט באילו נסיבות ישלמניעתם. לנקוט שאפשר הצעדים הם ומה עניינים, ניגוד של מצבים העובדים המעורבים ברכש והעובדים המכהנים בוועדת המכרזים גם לא

הונחו להצהיר אם יש ניגוד עניינים בעבודתם אם לאו.: י ד ס ו מ ם י נ י י נ ע ד ו ג י בארגוןנ מסוים בתפקיד למכהן  לעתים

עשוי להיות עניין בתחום שהוא מופקד עליו, עניין שאינו עולה בקנה אחד עם טובת הארגון כולו. לדוגמה, מנהל אגף שעובד עם ספק שירות מסוים

19כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם

ולא עם ספקים אחרים, אף יעדיף, מטעמיו שלו, להמשיך לעבוד עמו שייתכן שהם יספקו את השירות במחיר זול יותר.

הבדיקה בכללית ובמכבי העלתה שהנושא לא הוסדר: נוהל "מניעת ניגודאינטרסים" בכללית אינו עוסק בנושא זה, ובמכבי לא היה נוהל בנדון.

ציבור.1 לעובד אסור כי הציבורי בשירות הוא יסוד כלל להימצא במצב שבו קיים חשש לניגוד עניינים; חשיבות ההקפדה על כלל זה אינה נופלת מחשיבותם של שיקולים אחרים ויהיו חשובים ככל שיהיו. את ההכרעה בעניין החשש לניגוד עניינים יש למסור לגורמים מוסמכים, ולא להשאירה לשיקול דעתו הבלעדילקבל יתקשה עניינים בניגוד מצוי עובד עצמו. העובד של האינטרס לטובת פנים, משוא ללא אובייקטיביות, הכרעות הציבורי, אפילו כוונתו טובה. ניגוד עניינים גם משפיע לרעה עלבמערכת הציבור באמון לפגוע ועלול כולו הציבורי השירות השלטונית, כמו גם באמון עובדי ציבור אחרים הכפופים לאותו עובד או העובדים במקביל לו. חששות אלו גוברים ככל שדרגתו

של העובד גבוהה יותר ותפקידו משפיע יותר. השירות הציבורי פיתח מנגנונים שונים שנועדו למנוע מצבים שלמנגנונים האפשר. במידת להפחיתם ולמיצער עניינים, ניגוד אלה, ובהם חובה החלה על עובד ליידע את הממונים עליו בדבר חשש לניגוד עניינים, ופעילותם של "שומרי הסף" דוגמת נש"מ,למניעת ביותר חשובים משרד, בכל הפנימיים והגורמים התופעה. את ההכרעה בעניין החשש לניגוד עניינים יש למסור לגורמים המוסמכים, ולא להשאירה לשיקול דעתו הבלעדי שלוהתאמת לכללים, בהתאם דיווח על ההקפדה עצמו. העובד כללי הדיווח למציאות המשתנה בידי הגורמים המוסמכים לכך,מוקדמת החלטה לקבל המוסמכים לגורמים לאפשר תוכל

ומושכלת, ותביא לצמצום תופעת ניגוד העניינים. בניגוד לכלל האמור, העלתה הביקורת כי לעיתים פעלו עובדי ציבור, לרבות עובדים בכירים בשירות המדינה, במשך תקופההעלתה עוד עניינים; לניגוד בהם חשש ארוכה במצבים שיש הביקורת כי לפעמים התמשך הטיפול של הנהלות המשרדים ושל

נציבות שירות המדינה בעובדים שעברו על האיסור. הנחיות2006במאי .2 לממשלה המשפטי היועץ פרסם

שעניינן עריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים, ההנחיות עוגנו גם בתקשי"ר; דבר זה הוא צעד חשוב. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הממשלה לתת את הדעת על הצורך בפעולות יזומותניגוד עניינים, וסדורות להוצאת הוראות התקשי"ר בנושא של זה: ובכלל הפועל, אל מהכוח המעודכנות, ההוראות לרבות לנהלים בתקשי"ר המפורטות כלליות נורמות תרגום )א(

ב - תקציר57דוח שנתי 20

סביבתם ואת משימותיהם את שתואמים וייחודיים מפורטים הארגונית של משרדי ממשלה מסוימים; )ב( פנייה בתדירותהמשפחתיות, הזיקות אודות מידע בבקשת לעובדים ראויה החברתיות, הכלכליות ואחרות שיש ביניהם ובין גורמים אחרים, אשר עלולות להעמידם במצבים של חשש לניגוד עניינים אגב מילוי תפקידם; )ג( חיזוק מנגנוני פיקוח ובקרה של משרדי הממשלה ושל הנציבות על הנעשה בנושא מניעת מצבים כאלה

בשגרת עבודתם של עובדי מדינה. עובד בכיר בארגון עשוי להיקלע למצב של ניגוד עניינים גם.3

שלא במסגרת דיוני הנהלה אלא במסגרת חילופי דעות ועמדות, לרבות התייעצויות לא רשמיות, שיחות עם אנשים בארגון וכד'.

כזה במצב הנמצא העובד על חובה מכל קשרלכן להימנע לעניינים אלה ויש להביא לידיעת כלל העובדים הבכירים בארגון את ההגבלה החלה על העובד כדי שגם הם יימנעו מליצור מצב שיש בו ניגוד עניינים. דהיינו גם בחיי היום-יום בארגון יש למנוע כל פעולה שעלול להיות בה ניגוד עניינים, ולכן העובד והארגון חייבים: א. להצהיר על החשש לניגוד עניינים. ב. לדאוגלפחות עובדי הארגון, לפרסם בקרב כלומר בארגון לשקיפות בקרב הבכירים שבהם, שאין לשתף גורם פלוני או לשוחח עמו

בעניינים מסוימים.שירות.4 נציב הנחיות לפי משרות רשימת של גיבושה עם

של למצב "רגישות" שהן לממשלה המשפטי והיועץ המדינה משרד בכל המשפטי היועץ ועל האחראי על עניינים, ניגוד ממשלתי לבחון אם נדרשת התחייבות של העובד המועסק באחת מן המשרות הנקובות ברשימה לפעול לפי הסדר בכתב למניעת

ניגוד עניינים.

ה נ י ד מ ה ת ו ר י ש ת ו ב י צ המשפטים:נ הראוי שמשרד מן והנציבות ישקלו קביעת משרות מסוימות, ובייחוד בגופי מטה,יצטרכו - שהמועסקים בהן ובקרה על שירות המדינה פיקוח להצהיר אם יש להם קרובי משפחה בשירות המדינה; ובהתאם להצהרות לבחון את הצורך בקביעת המגבלות הראויות בנסיבות

העניין.ת ו א י ר ב ה ד ר סוגייתמש את לבחון הבריאות משרד : על

פרטיות בעבודות שעוסקים המדינה בשירות הרופאים לעשות צורך יש נסיבות ולהחליט באילו ובפרקטיקה פרטית, הוראות לקבוע המשרד על עניינים. ניגוד למניעת הסדרים חברי של בעבודתם עניינים ניגוד מניעת בעניין מפורטות הוועדות הרפואיות ולעגן את ההוראות בנהלים מחייבים. כמו כן, על המשרד לפעול להחתמת כל הרופאים שחברים בוועדות

רפואיות על תצהיר למניעת ניגוד עניינים.ת ו א י ר הב ת כ ר ע מ ב ש כ ר ת ו ל ו ע  פ העוסקים: על

וביחידות הסמך שלהם חלה מערכת ברכש במשרדי הממשלה של נורמות למניעת ניגוד עניינים כמפורט בתקשי"ר, בהוראות

21כללים והסדרים למניעת ניגוד עניינים ואכיפתם

התכ"ם ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה. מערכת זו קובעתמבקר משרד עניינים. ניגוד של במצב להימצא כללי איסור המדיניות למימוש האחראי הכללי שהחשב המליץ המדינה התקציבית של הממשלה, ניהול כספי המדינה ועוד, יקבע כלליםברכש העוסקים העובדים לכלל בנוגע עניינים ניגוד למניעת במשרדי הממשלה, נוסף על הוראות התכ"ם החלות על חברי

ועדות מכרזים. בשירותי בריאות כללית היה נוהל בנוגע למצב של ניגוד עניינים, אולם הכללית לא פעלה לפיו. ראוי שהכללית תסדיר את נושא ניגוד העניינים על כל צדדיו, החל בניגוד עניינים מוסדי בכלל וכלה בנוגע לעוסקים ברכש בפרט. במכבי שירותי בריאות נמצאלאחר עניינים. ניגוד למניעת בנוגע ונהלים כללים היו שלא

מועד סיום הביקורת קבעה מכבי נוהל בנדון. יישום ההמלצות ופעולות למניעת ניגוד עניינים יסייעו לשפר אתאת לקדם שלטוניים ומוסדות הממשלה משרדי פעולות

מטרותיהם ולהגביר את אמון הציבור בהם.

22

תופעת ה"מאכערים" בשירות הציבורי

משרדי הממשלה, גופי השלטון המקומי ורשויות ציבוריות אחרות.1 )להלן - השירות הציבורי( מספקים מגוון רחב של שירותים לציבור. אם מבקשי השירותים האמורים מתקשים לקבלם, עקב אי-זמינותוהנהלים עקב או השירותים קבלת לצורך הנדרש המידע של המסובכים הנדרשים לשם קבלתם, הם עשויים לפנות לאנשים שייצגו- )להלן השירותים קבלת לצורך הציבורי השירות לפני אותם מייצגים(. יש בשימוש במייצגים כדי להקל על מבקשי השירות, בייחוד מאחר שלעתים נדרש ידע מקצועי כדי לטפל ביעילות בנוהלי קבלתאין פסול בפעולתם של המייצגים, וכדי לקבלו במהירות. השירות הניתן בשירות פוגע ואינו כחוק נעשה מקצועי, שהייצוג ובלבד

למקבלי השירות שאינם מיוצגים.השירותים.2 ממבקשי רבים שכר תמורת מייצגים ה"מאכערים"

לפני הגופים הציבוריים נותני השירות. תופעת ה"מאכערים" נגרמת בעיקר עקב הליקויים במבנה השירות הציבורי ובתהליכי עבודתו: אםהוא ואם מיותרים עיכובים וללא סביר זמן בפרק ניתן השירות אפקטיבי )כלומר, ממלא את צורכי מבקש השירות(, גדלה הסבירות

שמבקשי השירות יפעלו בעצמם לקבלתו ולא יזדקקו לייצוג. לתופעת ה"מאכערים" עלולות להיות השפעות שליליות על הנורמותשנותנים ועל האמון יעילות תפקודו האתיות בשירות הציבורי, על תופעת בכלל. השלטון ובמוסדות הציבורי בשירות התושבים ה"מאכערים" עלולה לגרום להשחתת נורמות ההתנהגות של עובדי הציבור ולפתוח פתח לקבלת שוחד וטובות הנאה; כמו כן התופעה עלולה לפגוע ברווחת הציבור, משום שהיא מאפשרת למספר קטן של "מאכערים" להפיק רווחים על חשבון הציבור הזקוק לשירותילקבלת הנוגע בכל ההזדמנויות בשוויון לפגוע הציבוריים; הגופים נכון יהיה לא הציבורי שהשירות לכך ולגרום ציבוריים; שירותים

להתייעל. כדי לאפשר לשירות הציבורי לתת את השירות הנדרש לציבור ולשקם את תדמיתו שנפגעה עקב פעילותם של ה"מאכערים", על השירות הציבורי לצמצם את הביורוקרטיה, לפשט את הליכי מתן השירות ולפעול למתן שירות ידידותי ואדיב לציבור, וכן לפקח על פעילותם

של המייצגים.

23תופעת ה"מאכערים" בשירות הציבורי

לות הביקורת פעובדק משרד מבקר המדינה את תופעת2006בחודשים פברואר-אוגוסט

ה"מאכערים" בשני גופים של השלטון המרכזי - במחוז תל אביב והמרכז ובמחוז ירושלים של אגף הרישוי במשרד התחבורה, ובמוסד לביטוח לאומי.

במסגרת הבדיקה בשלטון המקומי נבדקו כמה עיריות.

עיקרי הממצאיםתופעת ה"מאכערים" באגף הרישוי במשרד התחבורה

פועלת עמדה התחבורה הרישוי במשרד אגף הרישוי שמפעיל במשרדי ועדכון הנתונים שעל זיהוי, רישום טכנית ובה נבדקים כלי הרכב לצורך

משרד הרישוי לרשום ברישיונות. היה על אגף הרישוי לבדוק את היקף תופעת ה"מאכערים" במשרדי הרישוי כדי לקבוע מדיניות לצורך ההתמודדות עם התופעה וצמצום השפעותיהעניפה של פעילות נוצרה ומנגד כן. לא עשה ואולם האגף השליליות,

"מאכערים" כפי שיתואר להלן: בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון יש פעילות ענפה של "מאכערים", ועקב כך הפונים שאינם מיוצגים בידיהם נאלצים להמתין שעות ארוכות

נרשמו במשרד2005לקבלת השירות. על פי נתוני אגף הרישוי, בשנת פעולות שבוצעו בעמדה27,743 פעולות. מבדיקת 43,153הרישוי בחולון

"מאכערים"25 מיופי כוח עלה כי 11,010הטכנית בעקבות פניותיהם של מהפעולות האמורות. כלומר "מאכערים" ששיעורם24.7%היו מעורבים ב-

ממיופי הכוח היו מעורבים בכרבע מהפעולות שבוצעו בעקבות0.22%כ- ה"מאכערים" שפנו לעמדה13פניותיהם של כלל מיופי הכוח. יתר על כן,

יחד הטכנית לצורך ביצוע של לפחות מאה פעולות כל אחד היו מעורביםמכלל הפעולות שבוצעו בעקבות פניותיהם של מיופי הכוח; כל20%בכ-

פעולות בממוצע ואילו כל אחד437אחד מהם פנה לעמדה לשם ביצוע פעולות בממוצע בלבד.2.5ממיופי הכוח פנה לעמדה הטכנית לביצוע

מהפעולות ברבות מעורב "מאכערים" של קטן שמספר אפוא יוצא המתבצעות בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון בעקבות פניותיהם של

כלל מיופי הכוח. כדי להפחית את העומס בעמדה הטכנית במשרד הרישוי בחולון ולצמצם את פעילותם של ה"מאכערים", הורה מנהל מחוז תל אביב והמרכז לעובדי משרדי הרישוי לתת שירות לבעלי רכב שאינם תושבי המחוז רק אם הם מגיעים בעצמם לקבל שירות. בדיקת הנתונים העלתה כי ההנחיה האמורהניכר מבעלי הרכב שקיבלו שירות בעמדה הטכנית וכי שיעור יושמה לא במשרד הרישוי בחולון, אף שאינם תושבי המחוז, נעזרו בשירותיהם של

"מאכערים".

ב - תקציר57דוח שנתי 24

תופעת ה"מאכערים" במוסד לביטוח לאומי תושבים רבים הפונים למוסד לביטוח לאומי לבירור זכויותיהם או להגשת תביעה לגמלה משתמשים בשירותיו של מייצג. על פי התיעוד של המוסד,היינו מורשים, הלא המייצגים תופעת התפשטה השנים במשך ה"מאכערים". המוסד הגדיר שני סוגים של "מאכערים": הראשון, מייצגים שיצרו קשרים עם עובדי המוסד ונעזרו בהם לצורך קידום ענייניהם וענייני מרשיהם; השני, עובדים לשעבר של המוסד שניצלו את הידע המקצועי שרכשו, את נקודות התורפה בנוהלי המוסד ואת קשריהם עם העובדים

שהיו חבריהם לעבודה כדי לקדם את ענייניהם של הפונים. המוסד אכן נקט בפעולות חשובות לטיפול בתופעת ה"מאכערים", ובהן: הקמת ועדה לבדיקת התופעה ולגיבוש מדיניות בהתאם; הוועדה אספה נתונים על התופעה באמצעות הפצת שאלון לסניפים וליחידות המטה, ולפי הנתונים האמורים היא גיבשה המלצות לטיפול בתופעה, ובהן הקמת מאגרלמוסד תביעה הגשת בעניין הסברה תדריך הכנת המייצגים, על מידע

והפצתו בקרב כל עובדי המוסד. אימץ מנכ"ל המוסד את המלצות הוועדה, הביקורת2004אף שבאוגוסט

ביולי כי של2006העלתה יישומן הושלם טרם הביקורת, סיום מועד , מקצת ההמלצות.

תופעת ה"מאכערים" בעיריות גופי השלטון המקומי מספקים לתושבי הרשויות המקומיות מגוון שירותים,על ומפקחים והתשתיות, החינוך, התברואה הרווחה, בתחומי היתר בין מוסדות תפעול והעסקים. הבנייה בתחומי בעיקר התושבים, פעילות השלטון המקומי נעשה באמצעות מנגנון מינהלי מסועף, ותכופות הליכי ההסדרה והוויסות )הרגולציה(, בייחוד הליכי רישוי הבנייה ורישוי העסקים,של לפעילות פורה כר בבחינת הוא זה מצב ומורכבים. ממושכים הם יזמים המשתמשים "מאכערים" המקדמים את ענייניהם של תושבים ושל

בשירותי מוסדות הרשות המקומית. העלה כי0 מבקרת עיריית תל אביב2001דוח ביקורת שפרסמה בשנת .1

היתר הבנייה: השימוש ב"מאכערים" מזרז את הטיפול בבקשה לקבלת בקשות לקבלת היתרים העלתה כי ממועד הגשת בקשה4,228בדיקה של

יום. לעומת זאת, אם נעשה218לקבלת היתר עד קבלתו עוברים בממוצע ימים שימוש במיופה כוח לאחר הגשת הבקשה, מתקבל ההיתר כעבור מעטים בלבד, וכלשון הדוח, הטיפול בבקשה "קצר בצורה מפליאה וטכנית

.0כמעט בלתי אפשרי" מאז פורסם דוח זה, נקט אגף הרישוי והפיקוח בעירייה צעדים חשובים לשיפור השירות, ובהם הדרכת העובדים בנושא הטיפול בבקשות והקצאת אדריכל להדרכת הפונים הנזקקים לשירותי האגף. עם זאת, חשוב לציין כי

)"מאכערים"(0 בקשות עורכי מטעם כוח מיופי מבקרפעילות דוח , ,2002, כרך א', עיריית תל אביב-יפו, אוגוסט 2001 לשנת 30העירייה מס'

.295-289עמ' .294שם, עמ' 0

25תופעת ה"מאכערים" בשירות הציבורי

יש להגביר את הפיקוח על פעילותם של מיופי הכוח, בין היתר באמצעותתיעוד פעילותם במערכת המידע הממוחשבת של האגף.

משרד מבקר המדינה בדק בעיריות את תופעת ה"מאכערים" המייצגים.2 לקוחות לפני גופי השלטון המקומי ואת דרכי פעולתם. הבדיקה נעשתהבפעילות של לטיפול העיריות בנושא הצעדים שנקטו באמצעות שאלון "מאכערים" בשלושה מתחומי אחריותן: רישוי בנייה; רישוי עסקים; גביית

עיריות ציינו בתשובתן לשאלון כי בגופי השלטון המקומי18ארנונה ואגרות. שברשותן פועלים "מאכערים" באחד או יותר מהתחומים האמורים.

העיריות נקטו להלן שיפורטו מהצעדים אילו נבדק השאלון באמצעות בתחומי אחריותן שפועלים בהם "מאכערים": ניתוח תופעת ה"מאכערים" - בדיקת היקפה, הגורמים לתופעה והשפעותיה; כינוס דיונים באשר לדרכי ההתמודדות עם פעילות ה"מאכערים"; עשיית שינויים בתהליכי העבודה; הדרכת העובדים בעניין חומרת התופעה ובעניין הצורך להימנע מלשתףמטפלים שבהם התיקים על מוגבר פיקוח "מאכערים"; עם פעולה "מאכערים" או מייצגים שיש חשש כי הם "מאכערים"; הקמת עמדות סיועעם להתמודד לתושבים המתקשים ללא תשלום הדרכה שיספקו וייעוץ המגבלות בעניין הציבורי מהגוף שפרשו עובדים הנחיית הביורוקרטיה; המוטלות עליהם באשר לייצוג תושבים לפני הגוף האמור; בדיקת פעילות

ה"מאכערים" בידי המבקר הפנימי של העירייה. הבדיקה העלתה שרוב העיריות, מתוך אלו שהשיבו לשאלון, לא נקטו את

רוב הצעדים המפורטים לעיל לטיפול בתופעת ה"מאכערים". הסדרת ייצוג התושבים כוללת הליכים של קביעת אמות המידה לייצוג,.3

ובגופים ציבוריים ופיקוח על פעילותם במשרדי ממשלה רישום המייצגים נותני שירות, ובהם העיריות. הדבר נועד להגביר את השקיפות ולהגן על הנורמות המקצועיות והאתיות בכל הנוגע לייצוג הפרט לפני הרשות, ולכן יש בכך כדי לצמצם את ההזדקקות ל"מאכערים". לפיכך נבדקה באמצעות השאלון הסדרת ייצוגם של התושבים לפני העירייה בתחומי אחריותה שצוינו

לעיל. הבדיקה העלתה כי ככלל העיריות לא פעלו להסדרת הייצוג של התושבים:לפני לייצוג התושבים בנוהל את אמות המידה רוב העיריות לא הגדירו הגופים שבתחומי אחריותן ולא הסדירו את הליכי הרישום של המייצגים; רקייפויי כוח וידאו כי יש ברשות המייצגים כרבע מהעיריות שהשיבו לשאלון תקפים, ורק עיריות מעטות הכינו רשימה של המורשים לתת שירותי ייצוג

ופרסמו אותה בקרב הפונים.

לתופעת ה"מאכערים" השפעות שליליות על השירות הציבורי: היא פוגעת בשוויון ועלולה להשפיע לרעה על השירות שמוסדות המדינה נותנים לאזרחים מן השורה; עלולות להיות לה השפעותואכן, לא אחת - שליליות על טוהר המידות בשירות הציבורי

ב - תקציר57דוח שנתי 26

נכרכים בה מעשי שוחד ומתן טובות הנאה; היא פוגעת באמוןשל לקיומה הבסיס את ומערערת המדינה ברשויות הציבור

מערכת שלטונית תקינה המקובלת על האזרחים. כנדרש לציבור שירותים לתת הציבורי לשירות לאפשר כדי ולשקם את תדמיתו הנפגעת עקב פעילותם של ה"מאכערים",ולייעל את הליכי מתן עליו לצמצם את הביורוקרטיה, לפשט השירות ולתת שירות ידידותי ואדיב לציבור; כמו כן עליו לפקחנורמות שיבטיחו את טובת וליצור על פעילותם של המייצגים הציבור ואת יעילות השירות וימנעו את הפגיעה בטוהר המידות

בשירות הציבורי.גופי השירות הציבורי לבצע לדעת משרד מבקר המדינה, על מן ולהסדירה בנהלים. בקרה על המייצגים הפועלים בתחומו היתר, בין יכללו, הייצוג שירותי על הבקרה שאמצעי הראוי הקמת מאגר מידע בגוף הציבורי נותן השירות על פרטי הגורמים המייצגים לפניו לקוחות; תיעוד מלא של הפעולות שמבצעיםותקופתיות של מדגמיות בדיקות לקוחותיהם; עבור המייצגים תיקים שבהם פעלו מייצגים; ביצוע תחלופה תקופתית בין פקידילאחד מייצג בין קשר יצירת למנוע כדי השירות נותן הגוף ידע הדורשים מורכבים, ייצוג לתחומי הנוגע ובכל הפקידים; רישוי תנאי של בחקיקה הסדרה ליזום המייצג, של מקצועי

והכשרה שעל המייצגים לעמוד בהם.

27

מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות

תפקידיה של רשות החברות הממשלתיות )להלן - הרשות( על פי)להלן - חוק החברות1975חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-

ולשרים לייעץ לממשלה בין השאר, או החוק(, הם, הממשלתיות בנוגע לחברות הממשלתיות וכן לסייע לחברות הממשלתיות בניהולהחברות פעולות אחר לעקוב עליה כן כמו להן. ולייעץ עסקיהן

בסוף הדיווחים שלהן. פעילות 2005ולבדוק את היו חברות97 ממשלתיות, חברות בנות ממשלתיות וחברות מעורבות.

לות הביקורת פעו בדק משרד מבקר המדינה את פעולות המעקב2005באפריל-ספטמבר

נגעה עניינים בכמה הממשלתיות; לחברות בנוגע הרשות של והבקרה למאי עודכנו אחדים עניינים שרים. של לפעולות .2006הביקורת

בנוגע2006ביוני-דצמבר הרשות של הטיפול אופן נסקר לסירוגין, , להנהגת משטר תאגידי בחברות הממשלתיות. הביקורת התמקדה באמצעי הבקרה שהרשות משתמשת בהם לצורך מעקב אחר פעילות החברות, כדי שתוכל לעמוד על הגשמת מטרותיהן, על התנהלות עסקיהן, על מצבןועל מדיניות השכר שלהן. מלבד זאת נבדקו תהליכי מינוים של הכספי דירקטורים ויושבי ראש דירקטוריונים בחברות וכן תהליכי מינוים של רואי חשבון ויועצים משפטיים בחברות. בביקורת לא נכלל תחום ההפרטות של החברות והשינויים המבניים הנעשים בהן, תחום שהרשות הקדישה לו רבים

ממשאביה בתקופת הבדיקה.

עיקרי הממצאיםפעולות אחר הרשות של השוטף המעקב בביצוע ליקויים כמה נמצאו כמה נמצאו כן כמו עליהן. הרשות של ובבקרה הממשלתיות החברות זה השרים האחראים על ובכלל נוספים, גורמים ליקויים בפעילותם של ועדת - )להלן לדירקטורים מינויים לבדיקת הוועדה ויועציהם, החברות

המינויים( וכן ליקויים בפעילותן של החברות עצמן. להלן עיקרי הליקויים:

ב - תקציר57דוח שנתי 28

נקבע כי חברים שימונו לוועדת המינויים יכהנו במשך שלוש שנים,2004ב- אולם שבעה חברים ותיקים כיהנו במועד עריכת הביקורת בוועדת המינויים

. בעקבות הביקורת הוקצבה גם כהונתם של1995, ושניים מאז 1993מאז אלה.

אינם דירקטוריונים ראש ויושבי דירקטורים לתפקידי המועמדים שמות מפורסמים לציבור. לפיכך הציבור אינו יכול למסור מידע המצוי בידיו על

המועמדים. בדבר בדיקת קיום זיקה2003הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מנובמבר

אישית, עסקית או פוליטית של קרובים מדרגה ראשונה של המועמד לשר משרי הממשלה, קיבלה ביטוי בשאלון שעל המועמד למלא רק באפריל

, ונוצר קושי לחשוף את קיומה של זיקה כזאת. כמה מקרים כאלה2004אותרו במהלך הביקורת.

ועדת המינויים לא נהגה לערוך בדיקות לאימות הפרטים הכלולים בשאלוןשעל המועמד למלא, והיא הסתמכה בעיקר על הצהרות המועמדים.

חוק ביצוע על המופקד כגורם והרשות החברות, על הממונים השרים החברות הממשלתיות, לא עשו די כדי להביא לכך שהרכב הדירקטוריוניםייצוג הולם לנשים ולאוכלוסייה יהיה בהתאם להוראות החוק בעניין מתן

הערבית. ב- המליץ המדינה לתפקיד1998מבקר מועמדים מאגר הקמת על

על כינונה2004דירקטורים. גם ועדה שהרשות מינתה המליצה באוגוסט של ועדה ציבורית למינוי דירקטורים, שתקים מאגר דירקטורים אשר מתוכו תמנה הוועדה דירקטורים לחברות הממשלתיות. לא נעשה דבר לאימוצן

וליישומן של ההמלצות. במקרים רבים לא מינו השרים האחראים על החברות דירקטורים ויושביהדבר נבע קרובות לעתים הממשלתיות. בחברות דירקטוריונים ראש המינויים. לוועדת שיוצעו המועמדים לגבי השרים בין הסכמה מהיעדר להביא העלול מצב דירקטורים, חסרים רבות בחברות מכך כתוצאה

לפגיעה מהותית בפעילות הדירקטוריונים.שמטפלים הם מסוימת, ממשלתית חברה על האחראים השרים יועצי מטעם השרים במינוי הדירקטורים. המשא ומתן בין היועצים והשרים בקשר

למינויים מתנהל בעיקר בעל פה, וכך אין שקיפות של ההליכים. לפי חוק החברות הממשלתיות, על שר המשפטים ועל שר האוצר למנותועל שכרם. ויועץ משפטי לחברה מינוי רואה חשבון ועדות שימליצו על

לא פעלה הוועדה למינוי רואי2004 - פברואר 2003בתקופה שבין ינואר חברים ואי-מינוי מחבריה חלק של המינוי תקופת פקיעת עקב חשבון

בתחילת במקומם. אולם2004אחרים פעילותה, את הוועדה חידשה עדיין נותרו 2006בינואר חברות שהעסיקו רואי חשבון ללא המלצת34

תמה תקופת כהונתם של חלק2002הוועדה וללא אישור הרשות. בסוף והיא חדלה לפעול. באוקטובר יועצים משפטיים, למינוי הוועדה מחברי

חברות שהעסיקו יועץ משפטי למשך יותר משש שנים, בניגוד21 היו 2005לכללי הרשות.

29מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות

לפי חוק החברות הממשלתיות הרשות רשאית לדרוש מהדירקטוריון לקיים ישיבה מיוחדת. הרשות המעיטה לעשות שימוש בסמכות זו, גם כשהדבריו"ר דירקטוריון קבוע כגון במקרים שבהם היה צורך לבחור נחוץ, היה

לחברה. לפי חוק החברות הממשלתיות, על הרשות לעקוב אחר פעילות החברות,כי לישיבות הדירקטוריון. התברר נציג מטעמה גם רשאית לשלוח והיא לעתים גם כשהתקיימו דיונים בנושאים מהותיים, לא השתתף נציג הרשות

בדיוני הדירקטוריון.לגבי במערכת הקיימים הנתונים עצמאית. מידע מערכת אין לרשות פוגע והדבר אינטגרטיבי, נתונים כבסיס בנויים ואינם חסרים החברות

לגבי כך, יעיל. שימוש בהם לעשות 19ביכולת בהן97מ- הנדרש החוקי למניין באשר נתונים ברשות היו לא חברות

המתקבלים שבדוחות הנתונים כל לא כן, כמו הדירקטוריון. לישיבות מהחברות מוחשבו.

הרשות מחויבת על פי חוק החברות הממשלתיות לעקוב אחר מצבן הכספיהדוחות הכספיים של בדיקת הוא לכך העיקרי והאמצעי החברות, של החברות, ובעקבות זאת משלוח מכתבי הערות. נמצא כי הרשות שלחה

)38 רק ל-2003מכתבי הערות בנוגע לטיוטת הדוחות הכספיים של שנת 52% )

כולל73מ- )לא פעילות ממשלתיות בנות וחברות ממשלתיות חברות לחברות מאוחר מדי, נשלחו חברות מעורבות(. חלק ממכתבי ההערות לאחר אישור הדוחות הכספיים על ידיהן, כך שהם לא תרמו להליכי הפיקוח

על הצגת הנתונים בדוחות. על פי הוראות הרשות, על החברות להגיש לה דוחות שנתיים מבוקרים עד

חודש1ל- עד כי נמצא הדיווח. לשנת העוקבת השנה של באפריל כ-2005ספטמבר 20( בשנת93( מכלל 22% פעילות שהיו החברות

.2004 טרם הגישו לרשות דוחות כספיים מבוקרים לשנת 2004 הרשות לא קבעה לרואי החשבון הבודקים מטעמה את הדוחות השנתייםאותם ולא הנחתה בכל חברה, מהן הבדיקות ההכרחיות של החברות, לשמור על ניירות עבודה לצורך תיעוד בכתב של עבודת הבדיקה. כמו כןהעירה לא שבהם מקרים נמצאו אחידים. אינם והיקפן הבדיקות רמת והכללים הנחיותיה פי על שלא הדוחות הצגת על לחברות הרשות

החשבונאיים המקובלים.אישרו חברות את תקציבן השנתי רק כמה נמצאו כמה מקרים שבהם חודשים לאחר ששנת הכספים החלה. לעתים הרשות לא פעלה לאיתור סטיות בתקציב כדי לעמוד על מקורן. נמצאו ליקויים בבקרה התקציבית

של החברות, הן הפנימית והן החיצונית. בחוק החברות הממשלתיות לא נקבעו הוראות לגבי חברות מוחזקות של

. מצב מעין זה מטיל20%-50%חברות ממשלתיות, בשיעורי החזקה של חובת פיקוח מיוחדת על החברה המחזיקה, אולם נמצא כי פיקוח זה היה

לעתים לקוי, והרשות לא נתנה דעתה על כך.

ב - תקציר57דוח שנתי 30

על הרשות מוטלת החובה לשמור על נכסי המדינה המצויים אצל החברות בשיתוף ובתיאום עם החשב הכללי. נמצאו מקרים של ניהול לא תקין של נכסי מדינה שהופקדו בידי חברות משכנות. הרשות לא דרשה מהחברות

המשכנות שיערכו סקר פיזי של נכסיהן.לגילוי חריגות יזומות נוהגת לעשות בדיקות יחידת השכר שברשות אינה

חברות לא סווגו על ידי ועדת סיווג הפועלת ברשות, והדבר יוצר23בשכר. חוסר בהירות באשר לתנאי השכר שצריכים לחול בהן. לעתים היו חריגות שלא באו לידי ביטוי בהוצאות השכר, בשל קביעת ההתקשרות כמיקור-חוץ

ולא כהעסקה ישירה.בעולם התאגידים בהתנהלות מהותי שינוי מסתמן האחרונות בשנים המערבי. מהותו של השינוי הוא בהנהגת כללי משטר תאגידי המתבטאים בהטלת אחריות אישית על נושאי משרה ועל דירקטורים בחברות בגין כשלי ביצוע בחברות; בהנהגת שקיפות בדיווחי החברות; בהנהגת כללי אתיקההפנימית הבקרה ובחיזוק אלו; לכללים וציות אכיפה ותכניות בחברות ביטוי מספק בחברות זה טרם מצא וניהול הסיכונים של החברה. שינוי הממשלתיות. על הצורך בשינוי התנהלותן של החברות הממשלתיות ניתן ללמוד מסקר שערך משרד מבקר המדינה בקרב החברות הממשלתיות,הנחוץ המתווה לגבי נורמות שהציבו ציבוריות ועדות של מדוחות וגם לרשות הדברים, מטבע בישראל. ציבוריים ולתאגידים ציבוריות לחברות בחברות הנדרשים תאגידי משטר כללי בהטמעת מפתח תפקיד שמור

הממשלתיות.סמכויות בין הקיים המתח את השטח לפני מעלים הביקורת ממצאי רגולטוריות שהוקנו לרשות, לבין סמכויות נוספות של ייעוץ ומעקב. לפיכך מן הראוי, שהממשלה תבחן את הסוגיות העקרוניות שהועלו בדוח, את המשאבים העומדים לשימוש הרשות ואת תפקידי הרשות כפי שהוטלו עליה בחוק החברות הממשלתיות, בייחוד לנוכח השינויים המהותיים שהתרחשו

במשק הישראלי מאז חקיקת החוק.

לרשות החברות הממשלתיות שמור תפקיד חשוב: לעקוב אחרניתנו זאת בצד להן. ולסייע הממשלתיות החברות פעילות סמכויות הנוגעות לחברות, בעניינים מסוימים, לשרים הממוניםוהן בכמה חברות על החברות. בביקורת שנערכה, הן ברשות דירקטורים מינוי מהותיים: מהם ליקויים, נמצאו ממשלתיות, זיקה מי שיש להם מינוי ולמנוע לאתר כדי די מבלי שנעשה לשרים; אי-מינוי דירקטורים במועד; אי-הפעלת סמכויות כלפייעילה אחר לא הצורך; מערכת מעקב דירקטוריונים במקרה פעילות החברות; בדיקה חלקית של הדוחות הכספיים שהמציאו החברות הממשלתיות; ופיקוח לא מקיף על נכסי המדינה שבידי

החברות.

31מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות

בעקבות ועדת ברק. בדוח הוועדה צוין1975הרשות הוקמה ב- כי "החברה הממשלתית זקוקה לחופש פעולה על מנת לפעולותכליתית. מצד שני יעילה להשגת מטרותיה העסקיות בצורה על ופיקוח הכוונה אמצעי בידיה לשמור חייבת הממשלה החברה: המדינה היא לא רק בעל המניות המעוניינת לפקח עלנוסף, ציבורי אינטרס יש - הציבור בכספי השימוש צורת המתבטא במשימות הממלכתיות המוטלות על החברה, שלמענן נעשתה השקעת כספי הציבור ואשר את השגתן יש להבטיח... טבעי הוא כי מצב דברים זה מחייב מתן אמצעי פיקוח מתאימיםשתי כי הדבר הממשלתית... אמת החברה על פעולותיה של המגמות הנזכרות - פיקוח ועצמאות - עשויות לעתים לבוא לידי

ניגוד, אך ניגוד זה אינו מחויב המציאות". בחוק החברות הממשלתיות אכן באו לידי ביטוי תפיסות אלה שלוהייעוץ החברות פעולות אחר מעקב סמכויות בצד הוועדה. לחברות, לממשלה ולשרים, ניתן בחוק ביטוי גם לצורך להפקידסממנים נכללו בחוק ופיקוח. בקרה אמצעי הרשות בידי בעניינים ופיקוח אישור סמכות יש שלרשות כך רגולטוריים, הבאים: מינוי רואי חשבון, מינוי יועצים משפטיים, ייעוד רווחים

ונוספו לו עוד הוראות2003ותנאי שכר. בשנת תוקן החוק, לרשות סמכות מתן עניינן שבהן שהמהותיות רגולטוריות, להורות לחברה כיצד עליה להציג פרטים בדוחותיה הכספיים;דירקטורים להעביר בחוק, שצוינו בנסיבות סמכות, מתן מתפקידם; מתן סמכות, בתנאים שנקבעו בחוק, לדרוש מחברהבית וההוראה שלבקשת הרשות וחומר בענייני החברה; מידע משפט מחוזי רשאי לצוות על חברה להגיש דוח או לתקן אותו.בידי מופקדות לחברות בנוגע נוספות סמכויות החוק, פי על

השרים. הרשות הודיעה בתשובתה כי אין לעשות שימוש במילה "פיקוח"בתפקידי נכלל אינו הפיקוח תפקיד שכן לתפקידיה, באשר הרשות המפורטים בחוק. עוד הודיעה הרשות כי עמדת הביקורתהיא וכי בידי הרשות, וסמכויות מתעלמת מהיעדרם של כלים עליה פעילות שלפיהם ואופי מידה אמות הרשות מחילה על

לשמש גוף רגולטורי.תפיסת את לקבל אי-אפשר המדינה, מבקר משרד לדעת אלמנטים רצופה השגרתית שפעילותה משום הרשות, להפרטת פעולות נעשות שבה בתקופה דווקא רגולטוריים. יש להגביר את השימוש ההולם בכלים החברות הממשלתיות, לכך לעשות יש ההפרטה לפני הרשות. שבידי הרגולטוריים

שהחברות תהיינה רווחיות ויעילות.

ב - תקציר57דוח שנתי 32

ממצאי הדוח ותשובות הגופים המבוקרים משקפים את המתח שבין סמכויות הפיקוח והסמכויות הרגולטוריות של הרשות ובין סמכויות הייעוץ והמעקב שלה. הם גם מעלים את השאלה אםכיום במבחן המציאות. ראוי עומד הללו בין הסמכויות היחס המשאבים את זה, בדוח שעלו העקרוניות הסוגיות שאת העומדים לשימושה של הרשות ואת תפקידיה העדכניים, תבחןהממשלתיות שהחברות החשוב התפקיד לנוכח הממשלה

ממלאות כזרוע של הרשות המבצעת.

מן הראוי שהרשות תנקוט את הצעדים הנדרשים כדי לשפר את כלי הניהול ואת סדרי הבקרה שלה על החברות הממשלתיות. נמצאו גם ליקויים בהתנהלות החברות הממשלתיות מול הרשות,

ויש לבחון את הדרכים לתיקונם. נראה שהפתרון מצוי, בין היתר, בהתאמה לתפיסה החדשה של השתתת פעולות התאגידים על כללי משטר תאגידי הרלבנטיים לחברות הממשלתיות. תפיסה זו גורסת כי בעידן מודרני, שבו חברות מחליפות במידה לא מעטה את מקום הממשלות כשחקןגילוי תוך מטרותיהן להגשמת לפעול עליהן במשק, המרכזי אחריות יתרה, אגב הפנמת ערכים חוץ-כלכליים, ובהם הצורך לפעול בהוגנות ובשקיפות מול כלל בעלי העניין של החברה. כדי להשיג את אלה, יש להגדיר מחדש את תפקידיו ואת אחריותותכניות וכן בחברות אתיקה כללי להנהיג הדירקטוריון, של ואת הפנימית ולחזק את הבקרה אלו, לכללים וציות אכיפה

ניהול הסיכונים.תפקיד שמור הממשלתיות החברות לרשות הדברים, מטבע מפתח ביבוא ובעיצוב ערכים אלו בחברות הממשלתיות. עניין זה

מ- הממשלה החלטת עם אחד בקנה בדבר25.6.06עולה הממשלה לחברי אתיקה כללי גיבוש לצורך ועדה הקמת ולמערכת הציבורית הפועלת באחריותם. להטמעת כללי משטרגם לנוכח כוונתה של יש חשיבות תאגידי בחברות ממשלתיות

. OECDממשלת ישראל להצטרף ל- לצד הביקורת בדוח זה על רשות החברות הממשלתיות, ראוי לציין כי הרשות השקיעה רבים ממשאביה בתהליכי הפרטה של חברות גדולות כמו "אל-על נתיבי אוויר לישראל", "צים", "בזק - החברה הישראלית לתקשורת" ובתי הזיקוק באשדוד ובחיפה. הרשות גם עושה לקידום רפורמות מבניות במשק כמו בנמלים, הרפורמה בענף הדואר, בענף המים ובמשק החשמל. אגב כך נדחקות המשימות השוטפות שעליהן היא מופקדת, ושבהן עוסקהממשלה אלה. משימות להזניח לרשות אל אולם זה. דוח והשרים האחראים על החברות הממשלתיות צריכים לנקוט אתוהמהותיים הרבים הליקויים לתקן את כדי הדרושים הצעדים

עליהם הצביע משרד מבקר המדינה בדוח זה.

34

סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה

הממשלה לראש המוגשים בדוחותיו מציין המדינה מבקר משרד ולכנסת ומתפרסמים לעיון הציבור, שורה של ליקויים שתיקונם עשוי לתרום לשיפור המינהל הציבורי וכפועל יוצא מכך לטובת האזרחים

1958ב)ב( לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-21מקבלי השירות. סעיף ידווח הממשלה ראש כי קובע החוק(, - )להלן משלוב[ ]נוסח למבקר המדינה בתוך שמונה חודשים ממועד המצאת הדוח לידיו,המבוקרים הגופים של בפעולותיהם בליקויים טיפולו תוצאות על הכוללת האחריות את משקף זה סעיף הממשלתית. במערכת

שהוטלה על ראש הממשלה להביא לתיקון הליקויים.

לות הביקורת פעועשה משרד מבקר המדינה בדיקת מעקב2006בחודשים מרס-אוגוסט

אחר סדרי הדיון וסדרי תיקון הליקויים במשרדי הממשלה ובידי ועדת שרים שהממשלה מינתה לעניין זה. הבדיקה התמקדה במצב הקיים של תיקון הליקויים שהועלו בשלושה נושאים מערכתיים: )א( עבודת מטה במשרדי הממשלה; )ב( הדרג המחוזי במשרדי הממשלה; )ג( רכישת שירותים

חברתיים )להלן - שלושת הנושאים המערכתיים(.

עיקרי הממצאיםועדת השרים לענייני ביקורת המדינה

זה שנים פועלת מטעם הממשלה ועדת שרים הקרויה "ועדת שרים לענייני ביקורת המדינה" )להלן - ועדת השרים, או הוועדה(. הוועדה הוסמכה לדון ולהחליט בעניין הצעותיהם של השרים הנוגעות לתיקון הליקויים שמצאיישום והיא הוסמכה גם לקיים מעקב אחר מבקר המדינה במשרדיהם, החלטותיה בעניינים אלה. היא הוסמכה גם לדון בהמלצות מבקר המדינה

ובהצעות לתיקון הליקויים.

35סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה

מהנושאים שנכללו בדוחות השנתיים90%-80%ועדת השרים לא דנה ב-המדינה מבקר של

בשנים 56ב-52 שפורסמו המדינה2002-2006ב לביקורת האגף . לביקורת האגף - )להלן הממשלה ראש שבמשרד הפנימית ולביקורת המדינה(, הכין הצעות רבות והגישן ליו"ר ועדת השרים, אך רק מעטות מהן עלו לדיון ולהחלטה בוועדה. משרד מבקר המדינה ממליץ בפני יו"ר ועדתייעודה בשיפור המינהל יותר ובכך למלא את השרים לקיים דיונים רבים

הציבורי.מעקב משרד ראש הממשלה אחר דיווחי המשרדים

על דיווחים שוטפים דורש מהגופים המבוקרים לביקורת המדינה האגף פי הדיווחים שהוא מקבל הוא מכין את "הערות ראש ועל פעולותיהם, "לקט פרק כלול אלו בהערות המדינה". מבקר לדוחות הממשלה מעקבים" )להלן - לקט או לקטים( ובו האגף מדווח על סדרי תיקון ליקויים

שהעלה מבקר המדינה בשנים שקדמו לאותו דיווח שוטף. הדיווחים על מצב תיקון הליקויים אינם כוללים את כל משרדי הממשלה ומוסדות המדינה שבוקרו בשנים שקדמו לפרסום ההערות; דיווח על מצב תיקון הליקויים בנושא כזה או אחר נוגע בדרך כלל למעט מהממצאים שצוינו בדוחות מבקר המדינה; אשר לנושאים מערכתיים - נושאים שבהםבהיבט הליקויים תיקון על דיווח אין - ממשלה משרדי כמה קשורים המערכתי אלא דיווח נקודתי של משרד זה או אחר על פעולותיו; בלקטים לא מוסבר מדוע לא נאמר דבר בנוגע לממצאים האמורים, ולא נאמר אם נדחה מועד תיקונם ואם התקבל לכך אישור מראש הגוף המבוקר, דהיינו השר הנוגע בדבר; יש שהדיווחים שבלקט אינם נשענים על החלטות של

צוות המעקב או של הנהלת המשרד.

צוותים לתיקון ליקוייםליקויים שבראשו גוף מבוקר צוות לתיקון יש להקים בכל פי החוק על לתיקון בדרכים ידון הצוות לו; מקביל תפקיד בעל או מנכ"ל יעמוד וידווח תיקונם בדבר החלטות יקבל המדינה, מבקר שהעלה הליקויים עליהן לראש הגוף המבוקר. הצוות רשאי לדחות תיקון של ליקוי מסוים,

אולם הדחייה טעונה אישור של ראש הגוף המבוקר. (2)9( או 1)9נמצא שלא כל צוותי המעקב בגופים המבוקרים לפי סעיפים

לחוק מתכנסים לדון בתיקון הליקויים, ומדווחים כיאות לראש הממשלה)באמצעות האגף לביקורת המדינה(.

לא נמצא שהאגף לביקורת המדינה העלה את העניין האמור לפני ראשהמשרדים את לסדר לקרוא כדי השרים, ועדת לפני או הממשלה, האמורים, וכן לגרום לכך שאותם צוותים יתכנסו וידווחו לאגף על ההחלטות

שקיבלו ועל הפעולות שנקטו לתיקון הליקויים שהעלה מבקר המדינה.

ב - תקציר57דוח שנתי 36

הליכי תיקון ליקויים במשרדים משרד מבקר המדינה בדק במשרדי הפנים, הרווחה, הבינוי והשיכון את אופן פעילותם של הצוותים בכל הנוגע לתיקון הליקויים בשלושה נושאים

- עבודת2003-2005מערכתיים שפורסמו בדוחות מבקר המדינה בשנים ורכישת הממשלה במשרדי המחוזי הדרג הממשלה, במשרדי המטה

שירותים חברתיים. במשרד הרווחה ובמשרד הבינוי והשיכון לא דנו צוותי המעקב אף באחדצוותי דנו לא הפנים הנושאים המערכתיים האמורים. במשרד משלושת המעקב בשני הנושאים המערכתיים )עבודת מטה והדרג המחוזי במשרדיהתייחסות הייתה שבהם המדינה, מבקר בדוחות שנכללו הממשלה(

למשרד הפנים.

סדרי בחינה ותיקון של ליקויים - ברמת המערכת בשל חשיבותם והיקפם של נושאים מערכתיים והיות שהם נוגעים לכמה גופים במערכת הממשלתית, מן הראוי שגם תיקון הליקויים בנושאים אלה ייעשה במישור מערכתי, שבו ייבחנו הסוגיות לא בכל משרד בנפרד, אלא

בראייה של המערכת בכללותה וגוף מסוים ירכז את המכלול. הועלה, שכאשר מדובר בסוגיות הנוגעות לנושאים בין-משרדיים ולמעקבויחידות גופים אלה, לסוגיות הנוגעות הממשלה החלטות יישום אחר ממשלתיות עוסקים בצדדים שונים של נושאים מערכתיים הנוגעים להם, בלי שיש ביניהם חלוקת תפקידים והסדרי תיאום. כמו כן, אין גוף בקרה האחראי לרכז את הטיפול הבין-משרדי, את התיאום בין המשרדים ואת המעקב בסוגיות בין-משרדיות אלו בראייה כוללת. היעדר גוף אחראי ומרכז לטיפול בדוחות מערכתיים, או בכל דוח אחר של מבקר המדינה העוסק בנושאים בין-משרדיים, עלול לגרום לכך שהטיפול בתיקון הליקויים לא יהיה

כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד ראש הממשלה )להלן -מערכתיים בנושאים הטיפול לסדרי ברורים נהלים יקבע רה"מ( משרד ובנושאים הקשורים לכמה ארגונים וירכז את המעקב אחר תיקון הליקויים בנושאים אלה. כל זאת מכוח היותו של משרד רה"מ, גם לדעתו, הגוף שמטפל במכלול הנושאים הכרוכים בפעילות משרדי הממשלה בתחומים

הכלכליים, החברתיים והאזרחיים, וכן מכוח כללי מינהל תקין.

עבודת המטה של משרדי הממשלה בחן משרד מבקר המדינה היבטים של עבודת המטה בכמה2002בשנת

משרדי ממשלה )הפנים, העבודה והרווחה, המשפטים, הבריאות, הבינוי

37סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה

מזכירות הממשלה, רה"מ, משרד וביחידות המרכזיים: ובגופים והשיכון( ואגף התקציבים במשרד האוצר נש"מ( - נציבות שירות המדינה )להלן

שנתי בדוח פורסמו הביקורת אג"ת(. ממצאי - ב של מבקר53)להלן עשה משרד מבקר המדינה2004המדינה. בחודשים ספטמבר-נובמבר

ביקורת מעקב )להלן - ביקורת המעקב הקודמת( כדי לבדוק אם תוקנו ליקויים שפורסמו באותו דוח, ובאיזו מידה תוקנו ממצאי המעקב שפורסמו

ב. במעקב הנוכחי הועלה בין היתר:55בדוח שנתי

תהליכי קבלת החלטות בממשלהשנתי במשרדי53בדוח המטה "עבודת בפרק המדינה, מבקר של ב

הממשלה" נאמר כי לתהליך קבלת ההחלטות בממשלה לא תמיד קדמה עבודת מטה סדורה. הביקורת העלתה גם שתקנון עבודת הממשלה לא

היה מקיף דיו, והדרישות המפורטות בו היו מזעריות. מס' 7.5.06ב- )בהחלטה אישרה הממשלה לעבודתה.3 תקנון חדש )

החלטה4סעיף הצעות להכנת המתכונת את קובע החדש בתקנון ומידע לממשלה: ההצעה תכלול דברי הסבר ורקע להצעה, הצורך בה המקור תתקבל; אם ההצעה ביישום הכרוכה הכספית ההוצאה בדבר נתונים כלכליים, לרבות השפעות כלכליות על משק התקציבי למימונה; יוזם המדינה; תיאור המצב המשפטי ועמדת היועץ המשפטי של המשרד ההצעה; אזכור וצירוף של החלטות קודמות של הממשלה באותו נושא, וציון אם ההצעה באה להוסיף עליהן, לשנותן או לבטלן; פירוט חלופות

אפשריות ונימוקי השר לבחירתו בחלופה מסוימת.

פיקוח ובקרה על יישום ההחלטותביצוע החלטות53בדוח אחרי מזכירות הממשלה של צוין שהמעקב ב

הממשלה היה חלקי, וממילא היא לא סיפקה לממשלה מידע מלא ומפורטנוהל היה במשרדי הממשלה לא וכי הביצוע של החלטותיה, מידת על לטיפול בהחלטות ממשלה משלב ייזום הצעת ההחלטה עד לשלב המעקבהשאר, בין אמור, היה כזה נוהל עליה. והדיווח ביצוע ההחלטה אחרי לממשלה, בהצעת החלטה לטפל איך את המשרד הממשלתי להנחות לתאם בין הגורמים השונים הקשורים להכנת ההצעה ולביצוע ההחלטה,

ולהבטיח רציפות גם כאשר מתחלפים נושאי משרות בכירים. לפעול2004בעקבות דוח מבקר המדינה המליצה מליאת הכנסת במאי

לגיבוש נוהל מעקב של משרדי הממשלה אחר יישום החלטות הממשלה.ייקבע שעל השר האחראי לדווח לממשלה על מידת ביצועה של בנוהל מזכירות שעל סבורה שהיא ציינה הכנסת למשרדו. הנוגעת החלטה הממשלה לעשות מעקב שיטתי אחר יישום החלטות הממשלה ודיווח על

ביצוען. לא נמצא כי הממשלה פעלה לגיבוש נוהל שלפיו על השר האחראי לתת

לממשלה דוח על מידת ביצועה של החלטה הנוגעת למשרדו.

ב - תקציר57דוח שנתי 38

פיתוח תורת ניהול לשירות המדינה ב נאמר, שגם נש"מ וגם גורמים אחרים שעסקו בעיצוב דפוסי53בדוח

ניהול פיתחו תורת לא ומשרד המשפטים, אג"ת כגון לשירות0השלטון, האחריות מכך, כתוצאה הממשלה. במשרדי המטה ולעבודת המדינה

לפיתוח תורת ניהול ולקידום עבודת המטה נותרה מיותמת.כי במרס גיבשה נש"מ הצעת2003ביקורת המעקב הקודמת העלתה

האוצר למשרד לנש"מ, משותף, צוות מינוי בעניין לממשלה החלטה ולמשרד רה"מ שיכין תכנית מסגרת לחמש שנים לשם גיבוש תורת ניהול כללית לשירות המדינה. אולם נש"מ גנזה את הצעתה ולא העלתה אותה

מאוגוסט המדינה מבקר למשרד בתשובתה הממשלה. 2006לפני המשיכה נש"מ לדבוק בדעתה כי נושא תורת הניהול אינו בתחום סמכותה

ואחריותה. דברי נש"מ מעידים שיש צורך להעלות סוגיות מעין אלה לדיון בצוות לתיקון ליקויים שהיה אמור על פי חוק לדון בתיקון הליקויים שהעלתה הביקורת. מבקר המדינה ממליץ שוועדת השרים לענייני ביקורת המדינה תדון ותחליט

על דרכי הטיפול בתיקון הליקויים.

המנכ"ל במשרד ממשלתי בביקורת הקודמת נאמר, שאין הנחיות ברורות של נש"מ בעניין תחומי.1

אחריותו של המנכ"ל, סמכותו ותפקידו. ועדת קוברסקי המליצה באוגוסטוגמישות1989 חופש יתר לו ולהעניק המנכ"ל סמכויות את להרחיב

אישית באחריות נשיאה אגב בתקציב, והשימוש האדם כוח בהפעלת לחריגה מחוק, מתקנות, מנהלים מחייבים או מהתקציב. מבקר המדינהתפקיד שעניינו פרק הכללי" למנהל ל"מדריך להוסיף לשקול המליץ

המנכ"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם תפקידי המשרדים שונים זה מזה אבל הסמכויות והכלים שבידי המנכ"ל בכמה וכמה נושאים משותפים ראוי שיהיו

שביוני הועלה, הקודמת המעקב בביקורת עוד כי יצוין 2004אחידים. החליטה הממשלה לקיים דיון בנושא שיפור וייעול עבודת משרדי הממשלהצוות עבודה שיבחן המלצות בין השאר גם החליטה להקים ובמסגרתה הקשור בכל הממשלה משרדי של המנכ"לים של הניהול את להגמיש להעסקת עובדים, וכי המלצות הצוות יונחו על שולחן ועדת השרים לענייני

. עד מועד סיום ביקורת המעקב הנוכחית1.9.04חברה וכלכלה עד ליום לא הוגשו המלצות לוועדת השרים.

בביקורת המעקב הקודמת צוין שכהונה של מנכ"ל משרד ממשלתי.2במשרד. הניהולי הרצף נפגע מכך כתוצאה בממוצע. כשנתיים נמשכת בעקבות המלצת ועדת קוברסקי המליץ מבקר המדינה לשקול מינוי משנה

למנכ"ל שיופקד על יחידות המטה המקצועיות של המשרד.

למשרדי0 המשותפות ניהוליות לסוגיות שנוגעים אחידים ונהלים תפיסות הממשלה, כגון החובה של כל משרד להכין תכניות עבודה והמתכונת שהן

יוכנו.

39סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שנש"מ תבחן את סוגיית החילופיםמשנה מינוי באמצעות אם פתרון, לה ותמצא מנכ"לים של התכופים את אחרות. בדרכים ואם המשרד של הקבוע הסגל מקרב למנכ"ל

הפתרונות המוצעים יש להביא לממשלה כדי שתדון בהם ותחליט.

הדרג המחוזי במשרדי הממשלהמעמד2003בשנת של מרכזיים היבטים המדינה מבקר משרד בדק

המחוז. הבדיקה נעשתה במשרדי הרווחה, הפנים והבינוי והשיכון )להלן - משרד השיכון(, בדיקות משלימות נעשו בנש"מ, במשרד האוצר ובמשרד

ב. במעקב הנוכחי הועלה:54רה"מ. ממצאי הבדיקה פורסמו בדוח שנתי

המבנה הארגוני והמעמד של המחוזעליו.1 שהוטלו והתפקידים המחוז של הארגוני המבנה כי צוין בדוח

כמעט לא השתנו מאז קום המדינה. כמה החלטות ממשלה וועדות עסקו בעיקר בחלוקת המדינה למחוזות כדי ליצור אחידות בין משרדי הממשלה בעניין החלוקה למחוזות. בחינה מקיפה יותר של מכלול הנושאים הנוגעים

אך לא הביאה1997לדרג המחוזי נעשתה בידי ועדה בין-משרדית בשנת לגיבוש דוח סופי והמלצות.

ביקורת המעקב העלתה, כי מאז הביקורת הקודמת לא החליטו ההנהלות של שלושת המשרדים האמורים לעשות שינויים מבניים, או להרחיב את סמכויות המחוזות, לפי העניין, וגם לא קבעו הגדרות חדשות של המבנה

הארגוני והסמכויות של המחוזות.כי לפי החלטת ממשלה מספטמבר .2 צוין ועדה1997בדוח הוקמה

בין-משרדית לבדיקת פריסת המחוזות ויחידות הסמך של משרדי הממשלה )להלן - הוועדה לפריסת המחוזות, או הוועדה(. על הוועדה הוטל להגיש לממשלה את המלצותיה עד סוף אותה שנה. הביקורת הקודמת העלתה

1999שהוועדה הכינה טיוטת דוח ראשונית בלבד ועבודתה הוקפאה ביוני 1997בשל אי-תקצוב פעילותה. ועדה בין-משרדית אחרת עסקה בשנת

המשך לו היה שלא בלבד, ראשוני דוח וגיבשה אלה מנושאים בחלק בעבודת מטה בין-משרדית מקיפה, המשותפת ליחידות המטה המרכזיות

)משרד האוצר, נש"מ ומשרד רה"מ( ולמשרדים בעלי דרג מחוזי. ביקורת המעקב הנוכחית העלתה כי לא חל שינוי בפריסה למחוזות ויחידותונש"מ לא פעלו לחידוש וכי משרד האוצר הסמך של משרדי הממשלה

עבודתה של הוועדה לפריסת מחוזות.

ב - תקציר57דוח שנתי 40

שיתוף פעולה אזורי ותיאום בין-משרדי בדרג המחוזיבין-משרדי היה כמעט שיתוף פעולה לא כי הביקורת הקודמת העלתה ממוסד בדרג המחוזי. להלן כמה מהגורמים לכך: סמכויותיהם המעטות של מנהלי המחוזות של משרדי הממשלה בתחומי התקציב והחוזים; היעדר גוףחלוקה הממשלה; משרדי של משותפות פעולות להוביל שתפקידו

גיאוגרפית שונה של מחוזות המשרדים. בעקבות הביקורת הקודמת החליטה ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה,

, להטיל על המנכ"לים של משרדי הממשלה שבהם פועלים2004באפריל מחוזות לשם מתן שירותים לציבור להכין בתוך שישה חודשים מסמכי עמדה בסוגיית מטה-מחוז, ובהן סוגיות שעליהן הצביע מבקר המדינה. בהחלטהרה"מ במשרד המדינה לביקורת לאגף יועברו העמדה שמסמכי נקבע

ויובאו לדיון בוועדת השרים לענייני ביקורת המדינה. מאז ועד מועד סיום ביקורת המעקב עברו יותר משנתיים וחצי אך ההחלטהוהמשרד להגנת הסביבה העבירו מסמכי לא בוצעה. רק משרד החינוך עמדה לאגף לביקורת המדינה, אך הם לא נדונו. שאר המשרדים, בכללם משרד הפנים, משרד הרווחה ומשרד השיכון לא העבירו מסמכים כאמור

וממילא לא נדונו עמדותיהם.

חה ו ו הר ד משר הביקורת הקודמת העלתה כי במערך הפיקוח יש בעיות בסיסיות: מפקח עוסק במגוון רב של תפקידים ובשל כך מתקשה למלא את תפקידיו באופן ממצה וכל מפקח מחליט באילו תחומים להתמקד; אין הגדרה אחידה שלאת תפקיד הגדיר אחרת במטה כל אחד מהשירותים תפקיד המפקח: בפיקוח משאבים ואיגום פעולה שיתוף אין מעסיק; שהוא המפקחים המחוזי לצורכי פעילותן של המחלקות לשירותים חברתיים; הדבר מביא לכפילויות ולפיצול בעבודת המפקחים. הצעות שהעלו ועדות שונות לשנותעבודת של המתכונת את או הפיקוח מערך של הארגוני המבנה את

המפקחים, קיבלו תשומת לב מועטה של הנהלות המשרד. המעקב העלה, שאף שעברו שלוש שנים ממועד הביקורת הקודמת, עדייןהוגדרו ולא נקבעו לא הוכנו ולא המחוזי, בדרג המפקחים של הפיקוח סמכויות חד-משמעית תכניות עבודה מתואמות בין המפקחים לבין עצמם, ובין המפקחים לרשויות

המקומיות.

ם י פנ ה משרד חיזוק בדבר מוצהרת מדיניות הפנים למשרד יש השמונים שנות מסוף כי העלתה הקודמת הביקורת המקומי. השלטון בתחום המחוז מעמד בשנות התשעים לא הורחבו תפקידיו ותחומי אחריותו של הדרג המחוזי ולא חוזקו תשתיותיו הארגוניות והמקצועיות. גם ניסיון שעשה מנכ"ל המשרד,

שנת המטה2002בראשית של מחדש לארגון מנחים קווים להתוות , והמחוזות במטרה לבזר סמכויות למחוזות לא הביא לשינוי במעמד המחוז,

41סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה

והפעילות ברוב הנושאים העיקריים בתחום השלטון המקומי המשיכה להיות מרוכזת ביחידות המטה. אמצעים שקבעה הנהלת המשרד להגברת שיתוףלא ננקטו: לא המוניציפלי בתחום ההחלטות בתהליכי קבלת המחוזות הוקמה מערכת מידע על הרשויות המקומיות בניהולו של המחוז; לא נקבע

תהליך עבודה משותף למטה ולמחוז להכנת תכנית עבודה שנתית. בביקורת המעקב הנוכחית לא נמצא שמאז הביקורת הקודמת דנה הנהלת המשרד בסוגיית הסמכויות והמשימות שיש להעביר לדרג המחוזי ובהגברתנקבעו שכבר העובדה חרף החלטות, קבלת בתהליכי המחוז שיתוף

האמצעים להגברת השיתוף האמור.

ן ו כ השי ו י ו נ י הב ד משר מבנהו הארגוני של המשרד נקבע בעיקרו בסוף שנות השישים. במהלך השנים עברו תפקידי המשרד שהמחוזות עוסקים בהם - בתחומי התכנון,ובהיקפם. הביקורת ניכרים במהותם שינויים - והשיקום הבינוי, האכלוס הקודמת העלתה, שהמשרד לא בחן כראוי אם המחוזות פועלים באופןשל ואפקטיבי יעיל חסכוני, ניצול אגב המשרד ביעדי עמידה המבטיח

משאביו. ביקורת המעקב הנוכחית העלתה, כי צוות משרדי לביצוע שינויים ארגונייםבחודשים פעל המשרד מנכ"ל בידי שמונה המשרד מחוזות במבנה

בינואר 2004אוקטובר-דצמבר המלצותיו את והגיש לא2005 אולם . נמצא שהמשרד דן בהמלצות אלה והחליט לאמצן. יוצא שמאז הביקורת הקודמת דן משרד השיכון בסוגיות שהעלתה הביקורת, ובמשך כשלוש שנים

לא הגיע לסיכום ולהחלטה.

רכישת שירותים חברתייםהבריאות2004בשנת הרווחה, במשרדי המדינה מבקר משרד בדק

והשיכון את סדרי ההתקשרות עם גופים ציבוריים ופרטיים לרכישת שירותים חברתיים, את סדרי הפיקוח והבקרה עליהם ואת תהליך קבלת ההחלטותלמגזר הלא ממשלתי. ממצאי הבדיקה מסוימות פעולות בדבר העברת

שנתי בדוח במעקב55פורסמו חברתיים". שירותים "רכישת בפרק ב הנוכחי הועלה:

שיתוף ידע בין משרדי הממשלה ב צוין לגבי משרדי הרווחה, הבריאות והשיכון שחשוב שיהיו ביניהם55בדוח

חילופי ידע שצברו בתחומים דומים, למשל בנוגע לאופן ההתקשרות עםבתחום הפיקוח ולמנגנוני עמם בחוזים לכלול שיש לנושאים תאגידים,

התפעולי-מקצועי ובתחום הכספי-חשבונאי.

ב - תקציר57דוח שנתי 42

ביקורת המעקב הנוכחית העלתה שלא חל שינוי במצב, ואין חילופי ידע ביןהמשרדים בתחומים האמורים.

כוח אדם לפיקוח על רכישת שירותים ב צוין כי הגידול שחל במספר המסגרות הלא-ממשלתיות שנותנות55בדוח

שירותים בעלי אופי ציבורי, במקביל להקפאה או צמצום במספר המסגרות הממשלתיות העוסקות במתן שירותים כאלה, מגביר את חשיבות הפיקוח ודורש את הגדלת היקפו. אפשר להגדיל את מספר משרות הפיקוח, למשל על ידי הסבת משרות של עובדי מדינה ממשרות של נותני שירותים למשרות פיקוח. המעבר מתפקידי ביצוע לרכישת שירותים מחייב שגם המשרדים המעורבים בתהליך וגם נש"מ יבחנו את תקני כוח האדם ובמידת הצורך

ישקלו לארגן מחדש את מבנה המשרד. עוד צוין בדוח האמור כי משרד הרווחה לא יזם בחינה של המבנה הארגוני שלו, וכי גם נש"מ לא בחנה את המבנה הארגוני של משרד הרווחה ואתשירותי ברכישת למגמת ההתרחבות בו התאמת מספר משרות הפיקוח

רווחה מידי עמותות וחברות.- משרד הרווחה, הנוגעים בדבר נמצא שהגופים לא בביקורת המעקב משרד של הארגוני המבנה את במשותף בחנו - ונש"מ האוצר משרד האמורה, ההתרחבות בעקבות הפיקוח משרות התאמת ואת הרווחה

וממילא גם לא קיבלו החלטות מעשיות בעניין זה.

תקציב לבקרה חשבונאית על2004 מתקציבו בשנת 0.02%ב צוין שמשרד הרווחה השקיע 55בדוח

שירותים לנוכח העובדה שרכישת כי צוין, דוח בקרה חשבונאית. באותו חברתיים היא מטלה של המדינה, מן הראוי שהחשב הכללי במשרד האוצר )להלן - החשכ"ל( יקבע את שיעור התקציב גם לבקרה על רכישת שירותיםיהיה התמיכות על הבקרה תקציב כי קבע שהחשכ"ל יצוין חברתיים.

מתקציב התמיכות.0.5%בשיעור ביקורת המעקב העלתה שהחשכ"ל לא קבע את שיעור התקציב לבקרה

האמורה.

שהגופים מטרתם המדינה מבקר משרד של הביקורת דוחות ויפעלו לקחים יפיקו הממשלה משרדי ובהם המבוקרים

לתיקון הליקויים שהעלתה הביקורת. במרס 2001בשיטתיות 1958אף התקבל בכנסת תיקון לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-

לתיקון המנגנונים את ולשפר לחזק שנועד משולב[ ]נוסח הליקויים שנמצאו בגופים המבוקרים במערכת הממשלתית.

43סדרי בחינה ותיקון של ליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה

משרד בביקורות שעשה הליקויים שהועלו תיקון סדרי בעניין מערכתיים, פגמים זה ובכלל פגמים, נמצאו המדינה מבקר

כדלקמן: זה שנים פועלת ועדת שרים הקרויה "ועדת שרים לענייני.1

ביקורת המדינה" אשר הוסמכה לדון ולהחליט בעניין הצעותיהםהליקויים שהעלה מבקר המדינה לתיקון הנוגעות של השרים לתיקון ובהצעות המדינה מבקר בהמלצות לדון במשרדיהם, ועדת החלטותיה. יישום אחר מעקב ולקיים שהעלה ליקויים

מהנושאים שבהם עסקו דוחות90%-80%השרים לא דנה ב- .2002-2006מבקר המדינה בארבע השנים

משרד מבקר המדינה אינו חולק על כך כי ועדת השרים ריבוניתזאת יחד עם בוועדה. לדיון יובאו הנושאים מן להחליט אלו לקיים השרים ועדת יו"ר בפני ממליץ המדינה מבקר משרד המינהל בשיפור ייעודה את למלא ובכך יותר רבים דיונים הציבורי. הדיון בוועדת השרים הוא בעל משקל מכריע בהטמעתשנמצאו הליקויים בתיקון והצורך המדינה ביקורת חשיבות וכן השרים שוועדת הראוי מן לפיכך, הממשלה. במשרדי הממשלה עצמה ינחו את השרים הנוגעים בדבר, להקפיד על

תיקון הליקויים ולדווח על כך לוועדה בהתאם. האגף לביקורת המדינה במשרד ראש הממשלה מופקד בין.2

היתר על מעקב אחר הטיפול של הגופים המבוקרים במערכתמבקר עליהם שהצביע הליקויים תיקון לשם הממשלתית המדינה. האגף מופקד על הכנת הערות ראש הממשלה ופרסומןכי נמצא המדינה. מבקר השנתי של הדוח לפרסום במקביל הדיווחים על מצב תיקון הליקויים אינם כוללים את כל משרדילפרסום שקדמו בשנים שבוקרו המדינה ומוסדות הממשלה על כל נסובים אינם מדוע הם אין הסבר בדיווחים ההערות. הליקויים, בכלל זה אם נדחה מועד תיקונם ואם התקבל לכך

אישור מראש הגוף המבוקר, דהיינו השר הנוגע בדבר, כנדרש.

ב - תקציר57דוח שנתי 44

דוחות מבקר המדינה עוסקים לפעמים בתהליכים ובליקויים.3 הנוגעים לכמה משרדי ממשלה ולנושאים בין-משרדיים. בסוגיותיישום החלטות ולמעקב אחר בין משרדיים לנושאים הנוגעות ויחידות שגופים הועלה אלה לסוגיות הנוגעות הממשלה מערכתיים נושאים של שונים בהיבטים עוסקים ממשלתיות הנוגעים להם, בלי שיש ביניהם חלוקת תפקידים והסדרי תיאום. כמו כן, אין גוף בקרה האחראי לרכז את הטיפול הבין-משרדי,בין-משרדיות בסוגיות הטיפול ואת בין המשרדים את התיאום בנושאים העוסקים והיחידות הגופים כוללת. עם בראייה אלו ראש במשרד המדינה לביקורת האגף נמנים: מערכתיים )בנוגע הממשלה מזכירות המדינה, שירות נציבות הממשלה, הממשלה. ראש משרד והנהלת הממשלה( החלטות ליישום ומרכז לטיפול בדוחות מערכתיים, או בכל היעדר גוף אחראי בנושאים העוסק המדינה מבקר של אחר דוח בין-משרדיים, עלול לגרום לכך שהטיפול בתיקון הליקויים לא

ייעשה כראוי.

לדעת משרד מבקר המדינה, ממצאי ביקורת המעקב בדבר אופן הטיפול בתיקון הליקויים שצוינו בדוחות מבקר המדינה מחייביםהממשלה, ראש ובהם בנושא, המטפלים והגורמים שהגופים משרדו, ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה והאגף לביקורת המדינה, ינקטו צעדים הכוללים אמצעי אכיפה נגד גופים שאינםפועלים כנדרש לתיקון הליקויים עליהם הצביע מבקר המדינה.

פרק שלישי

משרדי ממשלה

48

משרד ראש הממשלה

היבטים בניהול שירותי הדתלענייני2003באוקטובר המשרד את לפרק הממשלה החליטה

, לאחר פירוק משרד2004דתות )להלן - משרד הדתות(. בינואר דת באמצעות המועצות הדתיות שירותי הדתות, הפיקוח על מתן

2005הועבר למשרד ראש הממשלה )להלן - משרד רה"מ(. בינואר כיחידת סמך במשרד דת, הפועלת לשירותי הוקמה רשות ארצית

- הרשות הארצית(. הרשות מממנת )להלן מתקציב40%רה"מ המועצות הדתיות, ותפקידה לפקח על פעילותן ועל ניהול כוח האדם שלהן ותקציבן. בראש הרשות עומד מנכ"ל, מר מאיר שפיגלר )להלן

עובדים, שמרביתם עברו עם39- מנהל שירותי הדת(, הממונה על פירוקו של משרד הדתות למשרד רה"מ. תקציבה של הרשות ל-

מיליון ש"ח. 15.6 היה 2005ועל המועצות הדתיות עוסקות בעיקר באלה: פיקוח על הכשרות השחיטה, מתן שירותי רבנות ועריכת נישואין, הקמת עירוב, הקמה והפעלה של מקוואות, מתן שירותי קבורה, פעולות תרבות תורנית ותמיכה במוסדות דת. ראש הממשלה ממונה על ביצוע חוק שירותי

)להלן - חוק שירותי1971הדת היהודיים ]נוסח משולב[, התשל"א-הדת(, והתקנות שהותקנו על פיו.

לות הביקורת פעו בדק משרד מבקר המדינה במשרד2006 - אפריל 2005בחודשים אפריל

רה"מ את הניסיונות לרפורמה במערך שירותי הדת, את חידוש הרכבן של המועצות הדתיות ומינוי ממונים, את הפיקוח על המועצות, ואת הטיפוליהוד, קריית דתיות: אשדוד, ליד ארבע מועצות בהקמת חברות קדישא שמונה והמועצה הדתית האזורית כפר הרא"ה - עמק חפר. בירורי השלמהדתיות ובמועצות לאומי לביטוח במוסד המדינה, שירות בנציבות נעשו

אחדות.

49משרד ראש הממשלה

עיקרי הממצאיםרפורמה במערך שירותי הדת

בהחלטת הממשלה על פירוק משרד הדתות הוחלט גם לפרק את כל המועצות הדתיות ולתת את שירותי הדת באמצעות הרשויות המקומיות.

מועצות דתיות134( פעלו בארץ 2003בעת קבלת ההחלטה )אוקטובר כ- בהן משגיחי6,000והועסקו שכונות, רבני בהם וגמלאים, עובדים

כשרות, בלניות, עובדי חברה קדישא, עובדי מינהל ואנשי תחזוקה. באפריל המליץ צוות מקצועי, שהוטל עליו להציע חלופות לארגונו מחדש של2005

מועצות דתיות מרחביות במקום53 או 36מערך שירותי הדת, על הקמת יוני 134 המועצות הקיימות. עד לא נעשה דבר לצמצום מספר2006

המועצות הדתיות.

הפיקוח על המועצות הדתיותביקורת על2002בשנת דוח הדתות ובקרה במשרד פיקוח הכין אגף

של והכספית המינהלית מ-58פעילותן שפעלו134 הדתיות המועצות משרדי רואי חשבון בעלות17. הביקורת נעשתה באמצעות 2001בשנת כ- ובקרה3של פיקוח אגף מנהל קבע זאת בעקבות ש"ח. מיליון

שהגירעונות של המועצות הדתיות נגרמו בין היתר מהסיבות האלה: רשויות מקומיות לא העבירו למועצות דתיות את מלוא חלקן בתקציב; מועצות חרגו מתקן המשרות שאושר; מועצות שילמו שכר ותשלומים נלווים גבוהים מהמתחייב; מועצות העניקו תמיכות שלא על פי הנוהל להענקתן. בשנת

הוטל על ראש אגף פיקוח ובקרה ועל המבקר הפנימי לבדוק את2003 פעילותן של עשר מועצות דתיות ולהעריך את יכולתן להמשיך ולתת שירותי

דת. הם הגישו את ממצאיהם לאחר סיום הבדיקה. ספטמבר בביקורות2005עד שנמצאו הליקויים תוקנו אם נבדק לא

ב- וב-2002שנעשו ובהמלצות2003 במסקנות שימוש נעשה ולא , הביקורת.

בעקבות החלטת בית הדין הארצי לעבודה לפיה על משרד רה"מ לשלם למועצות הדתיות כספים לשם תשלום חובות עבר לעובדים, היה צורך לרכז את הנתונים הבסיסיים על שכר העובדים כדי לחשב את החוב. ואולם בידיעל שוטף פיקוח לקיים שמתפקידו אף אלה, נתונים היו לא המשרד הפעילות הכספית של המועצות, והוא התקשר עם רואה חשבון כדי שילקט

את הנתונים מהמועצות הדתיות. חתם משרד רה"מ על חוזים לשנה עם ארבעה משרדי רואי2004ביוני

ל- מלווים חשבון לרואי אותם ומינה שרק86חשבון דתיות, מועצות ותשלומים אחרים. ארבעת יהיו המועצות רשאיות לשלם שכר באישורם

עובדים שמשרותיהם לא נכללו בתקן. נוסף על224רואי החשבון איתרו כך הם העלו חשדות לאי-סדרים בחלק מהמועצות הדתיות. משרד רה"מ

והרשות הארצית לא פעלו לוודא שהליקויים שהעלו רואי החשבון יתוקנו.

ב - תקציר57דוח שנתי 50

במנגנוני ניכרים משאבים השקיע הדתות עולה שמשרד לעיל מהאמור פיקוח ובקרה, אולם לא פעל מתוך מחויבות לאימוץ מסקנות הביקורת ולהוצאתן אל הפועל. לדעת משרד מבקר המדינה היה על משרד הדתות לקבוע לוח זמנים לתיקון הליקויים וליישום ההמלצות העולות מהביקורות ולעקוב אחר ביצוען. כמו כן היה עליו להסתייע בדוחות הביקורת לאיתור הגורמים למשבר הכספי במועצות הדתיות, להתריע עליהם מבעוד מועד

לפני הממשלה ולגבש תכניות הבראה. במועצות ביקורות עשו הרשויות המקומיות הפנימיים של גם המבקרים יכולים לספק לרשות הארצית מידע הדתיות. דוחות הביקורת שלהם היו אולם ולשפר את הבקרה עליהן, נוסף על המתרחש במועצות הדתיות

המדינה ראוי שהרשות כמעט לא נעשה בהם שימוש. לדעת משרד מבקרדוח כל לה באופן שוטף להמציא רשות מקומית הארצית תבקש מכל

ביקורת פנימית על המועצות הדתיות ותוודא שהליקויים יתוקנו.

חידוש הרכבי מועצות דתיות ומינוי ממונים בחוק שירותי הדת נקבע כי שר הדתות יקבע את מספר חברי המועצה הדתית, ובלבד שלא יעלה על מספר חברי הרשות המקומית. עוד נקבע, כי

יציע חברי המועצה, 45%השר מהמועמדים לשמש מהם תציע45% - הרבנות המקומית. בג"ץ קבע את עקרון הייצוג10%הרשות המקומית ו-

ישקף ככל נציגיה של כל מפלגה במועצה הדתית היחסי, שלפיו שיעור האפשר את שיעור נציגיה במועצת הרשות המקומית.

כ-12ב- דתיות, מועצות המועצות40% הרכב חודש שבהן מהרשויות באותה עת, לא נשמר עקרון הייצוג היחסי לגבי מפלגת הליכוד, שהייתה אזנציגיה במועצות הדתיות עלה על שיעורם בקרב חברי ושיעור בשלטון,

מועצות הרשויות המקומיות. לדעת משרד מבקר המדינה העובדה שהמפלגה שהשר הממנה השתייך אליה קיבלה במועצות הדתיות עמדות כוח שמשקלן גדול ממשקלם של חבריה במועצות הרשויות המקומיות מעידה על פגמים בתהליך הרכבת

המועצות הדתיות. עוד נקבע בחוק כי "לא חודש הרכב המועצה... ימנה השר צוות בן שניהמועצה מוסמכת שאותם התפקידים את שימלאו מתאימים, חברים, למלא... )בסעיף זה - הממונים(; לממונים יהיו כל הסמכויות והחובות של המועצה; לאחד מהם יעניק השר את סמכות ההכרעה; ... השר... יקבע

25.4.04תנאי כשירות ופסלות למינוי הממונים". בהחלטת הממשלה מ-ניסיון או "בעלי השכלה כממונים שיהיו כשירים לשמש היתר בין נקבע הם בה הדתית באפיוני המועצה הכל בהתחשב לעניין, הנוגעים ניהולי

אמורים לשמש". לדעת משרד מבקר המדינה הגדרת כישורי הממונה היא עמומה, גמישה ורחבה ביותר ואין בה אמות מידה שלפיהן ניתן לבחור מועמדים. כל עוד לא

51משרד ראש הממשלה

הנדרשים הכישורים את בבירור להגדיר יש הדתיות, המועצות יבוטלו מממונים כדי למנוע בחירת אנשים לא מתאימים.

מועצות דתיות מינה השר הממונה ממונים במקום ראש מועצה וב-26ב- 52 מ-20 מועצות אין ראש מועצה ואין ממונים. הביקורת העלתה ש-65

ב- המספר26הממונים הליכוד. מפלגת חברי הם האמורות המועצות הגדול של חברי מפלגה אחת בקרב הממונים והעדויות בדבר מעורבותבנו של ראש הממשלה, השר הממנה, בהליכי המינוי ח"כ עומרי שרון, מעוררים חשש שלא פעלו על פי שיקולים ענייניים בלבד, וכי ניתנה עדיפותמועמד העליון, בית המשפט לפי ההלכה הפסוקה של הליכוד. לחברי לתפקיד או למשרה שיש לו זיקה פוליטית לשר הממנה, חייב להיות בעל כישורים מיוחדים או כשירות מיוחדת אחרת כתנאי למינוי, נוסף על עמידה בדרישות הסף. לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד לא יבוטלו המועצות הדתיות, יש להחיל עיקרון זה גם על מועמדים לתפקיד ממונה במועצה

דתית.

חברות קדישא , סמוך למועד פקיעת כהונתן של המועצות הדתיות, הוקמו2004בשנת

חברות קדישא )להלן - ח"ק( בע"מ ליד המועצות הדתיות אשדוד, קריית שמונה, יהוד וכפר הרא"ה - עמק חפר. חלק מבעלי המניות של חברות

אלה היו חברי המועצות הדתיות.הדתיות המועצות של הראש יושבי כמחטף: נעשתה הח"ק הקמת האמורות וחברי המועצות העבירו לגופים שבשליטתם סמוך למועד פקיעת כהונתם את השליטה בשירותי הקבורה בתחום שיפוטן של המועצות ואתשמקימי חשש מעורר הדבר אלה. שירותים למתן הדרושים המשאבים הח"ק העדיפו את האינטרסים האישיים שלהם על האינטרסים הציבוריים. בהיעדר מכרז לא הובטח שיינתנו לציבור שירותי הקבורה הטובים ביותרהועברה הקבורה שפעילות מאחר ועוד, זאת ביותר. הנמוכה בעלות אין כעמותות, ולא הציבור לתועלת כחברות שהוקמו פרטיות לחברות עליהן פיקוח של רשם העמותות. אף על פי שמשרד רה"מ התנגד להקמתובתקיפות ברציפות פעל לא הוא לפגמים שבהקמתן, ער והיה הח"ק פעילות הוחזרה הביקורת סיום לאחר רק לקדמותו. המצב להשבת

הקבורה למועצות הדתיות.

בכשלים רבות שנים זה לוקה בארץ הדת שירותי מערך מן כספים אי-העברת ובגלל אלה כשלים בגלל ארגוניים. הרשויות המקומיות למועצות הדתיות, קרסו רבות מהמועצות הדתיות מבחינה כספית ועובדים ברבות מהן קיבלו את שכרם

ב - תקציר57דוח שנתי 52

הדעת שאין דבר רבים, חודשים של באיחור חלקם באיחור, סובלת.

לא הדת לשירותי הארצית שהרשות עולה זה דוח מממצאי קיימה פיקוח ובקרה על המועצות הדתיות. לא היה בידיה מידעהפעולות את עשתה לא והיא במועצות, הנעשה על זמין שמינתה חשבון רואי של הדוחות ממצאי ליישום הנדרשות

לבקרן. במועצות דתיות רבות לא מונו בעלי תפקידים כלל, ובאחרות מונו בעלי תפקידים בעלי זיקה פוליטית לשר הממונה על ענייני דתות. תהליך הרכבת כמה מהמועצות הדתיות היה פגום, משום שמשקל חבריהן שהם חברי הליכוד, מפלגת השלטון באותה עת, היה גדול

ממשקל נציגיה של מפלגה זו במועצת הרשות המקומית.ארבע שבהקמת המחטף את בחומרה רואה המדינה מבקר פקיעת ערב דתיות מועצות וחברי יו"ר בידי קדישא חברות כהונתם ואת הניצול לרעה של מכתבו של יועץ ראש הממשלה לשעבר, שנכתב בלא סמכות. בעקבות הביקורת הצליח משרד

ראש הממשלה במאמציו להחזיר את המצב לקדמותו. על פירוק המשרד לענייני2003בהחלטת הממשלה מאוקטובר

דתות הוחלט לפרק את המועצות הדתיות ולתת את שירותי הדת באמצעות הרשויות המקומיות. מההחלטה עולה שמתן שירותי דת לאוכלוסייה באמצעות מועצות דתיות אינו הדרך המיטבית; בממצאי מבקר המדינה בדוחותיו במהלך השנים יש כדי לתמוך במסקנה זו. מאז התקבלה החלטת הממשלה לא נעשו צעדיםבמימוש הוחל טרם הדת: שירותי מערך לייעול ממשיים מספר יצומצם ולפיה ביניים, כשלב שנקבעה הרפורמה המועצות הדתיות במידה ניכרת ובמקומן יוקמו מועצות דתיות מרחביות, וכן ייקבע סל שירותי דת תקני. ראוי שהממשלה תיתן

עדיפות גבוהה לביצוע רפורמה במערך שירותי הדת.

53משרד ראש הממשלה

ממצאי מעקב

שימור רשומות אלקטרוניות המהפכה הטכנולוגית בתחום המידע לא פסחה על מוסדות המדינה,ומטופלים נוצרים אלה במוסדות המידע ומאגרי המסמכים ורוב במערכות מידע ממוחשבות. רשומות אלקטרוניות הן יחידות המכילותמעבדי )כגון מחשב ביישומי והמופק המעובד המאוחסן, מידע תמלילים, תוכנה לניהול מסמכים, בסיסי נתונים, גיליונות אלקטרוניים ודואר אלקטרוני(, והן בבחינת חומר ארכיוני לכל דבר ועניין. לפיכךיש לנהוג בשימורן ובביעורן על פי הוראות חוק הארכיונים, התשט"ו-

והתקנות שהותקנו מכוחו.1955 ייחודית, רשומה היא פיסת מידע או של הליך בסיומו או בתחילתו, במהלכו או התקבלה שנוצרה ללמוד ושאפשר לשמרו שחשוב מידע והמכילה מוסדית, פעילות

ממנו על הפעילות שהרשומה מתעדת.

לות הביקורת פעוהכללי החשב באגף הממשלה, ראש שבמשרד המדינה גנזך ביחידת ובנציבות שירות המדינה נעשה מעקב לבדיקת אופן תיקונם של ליקויים

ב בנושא "שימור רשומות אלקטרוניות".54שפורסמו בדוח שנתי

עיקרי הממצאים גנזך המדינה )להלן - הגנזך( הוא יחידה במשרד ראש הממשלה ומשמש ארכיון של מדינת ישראל. בגנזך מופקד חומר ארכיוני לפי חוק הארכיונים,

והתקנות שהותקנו1955התשט"ו- חוק הארכיונים(, או החוק - )להלן ידי לפיו. מנהל הגנזך הוא גנז המדינה )להלן - הגנז(, והוא ממונה על הממשלה. לפי החוק על הגנז לפקח על סדרי הארכיונים במוסדות המדינה וברשויות המקומיות, על שמירת החומר הארכיוני בהם ועל ביעורו. רשומות אלקטרוניות הן חומר ארכיוני לכל דבר, ויש לנהוג בהן, ובכלל זה בביעורן,

על פי הוראות החוק והתקנות שהותקנו לפיו. ה- מהפכה90משנות הממשלה במשרדי חלה העשרים המאה של

ומנוהלים נוצרים המסמכים רוב ובעקבותיה המידע, בתחום טכנולוגית במערכות ממוחשבות. אף על פי כן לא פרסם גנז המדינה הנחיות באשרהעלה המדינה מבקר משרד אלקטרוניות. רשומות של השימור לדרכי

ב - תקציר57דוח שנתי 54

)להלן - בביקורת הקודמת( שאין במוסדות20040בביקורת שעשה בשנת המדינה )להלן - הגופים הממשלתיים( תשתית לשימור רשומות אלקטרוניות שנוצרו בהם וכי הגנזך לא נערך לטיפול בנושא. בביקורת המעקב, אשר

, נמצא כי טרם הוחל ביצירת התשתית המתאימה2006הסתיימה בסוף לשם נדרשת כי הפעולה האמורה אף הנושא, עם נאותה להתמודדות שימורן של רשומות אלקטרוניות, כדי לאפשר גישה אליהן ולאחזרן במלואן. המעקב העלה שהליקויים שצוינו בביקורת הקודמת לא תוקנו ולא יושמושל ולביעור לגניזה לשמירה, וכללים פעולה דרכי לקביעת ההמלצות רשומות אלקטרוניות ודואר אלקטרוני. טרם עלה בידי הגנז להציע שינוייםאלה שינויים שלדבריו אף לפיו, שנקבעו ובתקנות הארכיונים בחוק המהפכה בעקבות הנוכחי בעידן שחלו מההתפתחויות מתחייבים רשומות של עצום מספר בהיווצרות ביטוי לידי הבאות הטכנולוגית,

אלקטרוניות.

היעדר הנחיות ותשתיות מתאימות לשימור הרשומות והמסמכיםהאלקטרוניים

עובדי את מנחות התקשי"ר( - )להלן המדינה שירות תקנון הוראות וחוק הגנז הנחיות על בהתבסס רשומות, לניהול באשר המדינה, הארכיונים. הגנז לא עדכן את ההנחיות העוסקות ברשומות אלקטרוניות, אף שזו סמכותו לפי החוק, וממילא אין הנחיות עדכניות ומחייבות באשר

לניהול הרשומות האלקטרוניות בגופים שהתקשי"ר חל עליהם.ודואר אף שזה שנים מפיקים הגופים הממשלתיים רשומות אלקטרוניות הרשומות את מעבירים הם אין וגדלה, הולכת בכמות אלקטרוני האלקטרוניות לגנזך, אף שהם מעבירים לגנזך רשומות המודפסות על נייר

כדבר שבשגרה. יתר על כן, אין הגנזך ערוך לקליטת רשומות אלקטרוניות ולהצגתן, ואף אינו ערוך לקלוט רשומות ממערכות מידע ייעודיות המכילות קובצי נתונים גדולים המנוהלים באופן ממוחשב בלבד, כגון רשומות של מרשם האוכלוסין ורשם החברות. לפיכך, חומר ארכיוני אלקטרוני חשוב עלול להיות מושמד

משום ששימורו אינו שיטתי, אינו מובטח ואינו נתון לפיקוח. לא גובשה תכנית מקיפה לשימור רשומות אלקטרוניות שהצטברו ברבות השנים בידי הגופים הממשלתיים ואשר בהיעדר טיפול נתונות בסכנת כליה; נוסף על כך לא נמצאו נתונים שאפשר ללמוד מהם שנבחן היקף הנושא. היה ראוי שהגנז ייערך לכתיבת הנחיות בנושא ניהול רשומות אלקטרוניותושימורן עבור הגופים שלפי חוק הארכיונים ותקנותיו הוא אמור להנחותם.

קביעת מדיניות אחידה לטיפול במסמכים במשרדי הממשלה אף שלמשרדי ממשלה צרכים דומים, רוב המשרדים מפתחים או רוכשיםובמסמכים ברשומות לטיפול הממוחשבות המערכות את בנפרד הממוחשבים שלהם. פיתוח המערכות האמורות בידי כל משרד בנפרד אינו

ואילך.87(, עמ' 2004 )ב של מבקר המדינה54דוח שנתי 0

55משרד ראש הממשלה

יעיל משום שלא מנוצלים היתרונות לגודל במקטעי פעילות זו. היה ראויהמדינה משק של היעיל ניהולו על המופקדים שהגורמים הממשלתיים ייזמו - האוצר ובמשרד הממשלה ראש במשרד - הממשלתי והמינהל בסביבה ושימורן הרשומות ניהול בתחום ומקיף רוחבי מהלך ויממשו דיגיטלית בכל הגופים הממשלתיים כדי לשפר את איכויות העבודה, הניהול והארגון הממשלתיים. ההשתהות בביצוע המהלך מונעת התייעלות וגורמת

לנזקים נמשכים, ויש לראות זאת בחומרה. נציבות שירות המדינה והגנז טרם השלימו את הגדרתו מחדש של תפקידם של מנהלי הרשומות, בכלל זה את השכלתם הנדרשת ואת תחומי פעילותם

הנוגעים לטיפול ברשומות אלקטרוניות.ידע מקצועי הולם לגנזך אין בעידן המהפכה הטכנולוגית בתחום המידע שיאפשר לו למלא את ייעודו. על הגנז והגופים שמתפקידם לתמוך בפעילותו להיערך לקביעת מדיניות, דרכי פעולה וסדרי עדיפויות בכל הנוגע ליצירתוברשומות במסמכים לטיפול מתאימה וטכנולוגית ארגונית תשתית

אלקטרוניות.

הקושי לנהל ולשמר רשומות אלקטרוניות הנוצרות על ידי גופיםהמחייב אתגר הם אליהן גישה להבטיח והחובה ממשלתיים, היערכות מתאימה. הקשיים בהתמודדות עם משימה זו גוברים ככל שמתרחשים שינויים טכנולוגיים תכופים בתוכנה, בחומרהמספרם לנוכח האלקטרוני. המידע של האחסון ובמערכות והרשומות החשובים הנתונים המסמכים, של וגדל ההולך הנוצרים ומנוהלים במחשב, הולך וגובר הצורך שהגנזך והגופיםהממשלתיים יתמודדו בלא דיחוי עם האתגר שתופעה זו מציבה.

המעקב העלה כי גנזך המדינה והגורמים המופקדים על יחידתולא הנושא בחשיבות המעיטו הממשלה ראש במשרד הגנזך טרם הקודם. בדוח שהועלו הליקויים לתיקון בנחישות פעלו המשאבים של הערכה נעשתה וטרם לפעולה חלופות נבחנו ממשיים מהלכים ננקטו לא ואף הנושא להסדרת הדרושים להתמודדות עמו. המעקב העלה שהייתה הזנחה מתמשכת בכלהמהותיים הליקויים אלקטרוניות. רשומות לשימור הנוגע

שהעלתה הביקורת הקודמת עומדים בעינם. לנוכח ההתפתחויות התכופות החלות בתחום טכנולוגיית המידעכמות עצומה של רשומות גישה אל להשגת היערכות נדרשת לרדת רב ממלכתי מידע עלול בלעדיה חשובות. ממשלתיות לטמיון. יש במצב המתואר כדי לגרום פגיעה ממשית הן בהשגתחופש וחוק הארכיונים חוק כדוגמת חוקים של מטרותיהם

התשנ"ח- העם1998המידע, של ההיסטוריה בחקר הן , והמדינה. ואכן, במועד סיום המעקב מסר משרד ראש הממשלה

ב - תקציר57דוח שנתי 56

"רואה חשיבות לדבריו שהוא שקיבל כמה החלטות המעידות רבה בקידום הנושא ויפעל ככל יכולתו לקדמו כנדרש".

ביתר קלות זה תתאפשר דוח התמודדות עם הבעיות שהעלה הנדרשת התשתית שתפותח וככל בהן הטיפול שיוקדם ככל לטיפול ברשומות אלקטרוניות ולשימורן. התמודדות זו מחייבתתכנית במסגרת בין-משרדי פעולה ושיתוף מערכתית פעולה

מקיפה.

58

משרד האוצראגף התקציבים

ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציבהמדינה

מיושמת המדיניות תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו הכלכלית של הממשלה, והוא אמור לשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בנוגע לחלוקת המשאבים העומדים לרשותה. העודפים והרזרבות הם חלק מהכלים שניתנו בידי שר האוצר מכוח

התשמ"ה- התקציב, יסודות יסודות1985חוק חוק - )להלן התקציב(, לשם ניהול התקציב במשך השנה ולשם התאמתו לקצבולצרכים תקציביים שמקורם באירועים לא ביצוע הפעולות בפועל

צפויים המתרחשים במשך השנה.

לות הביקורת פעויוני-אוקטובר הטיפול2006בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

"הרזרבה התקציב בסעיף השימוש ואת המדינה בתקציב בעודפים הכללית" )להלן - הרזרבה הכללית(. הבדיקה נעשתה באגף התקציבים )להלן - אג"ת( ובאגף החשב הכללי )להלן - החשכ"ל( שבמשרד האוצר,

וכן במשרדי התחבורה, הבינוי והשיכון והבריאות.

עיקרי הממצאים בביקורת נמצא כי למרות השינויים שמבוצעים במשך השנה בתקנות רבות בתקציב, בסוף שנת הכספים נותרים בסעיפי התקציב תקציבים רבים לא

מנוצלים. אג"ת מאשר למשרדי הממשלה מדי שנה בשנה העברה של עודפי תקציבהכספים בשנת ניצלו לא שהמשרדים תקציב סכומי דהיינו מחויבים,

59משרד האוצר

קיימים כי נמצא המשרד. של רשומה התחייבות בגינם ושיש הקודמת ליקויים בתהליך רישום ההתחייבויות והבקרה עליהן באגף החשכ"ל ועקב כך נתוני ההתחייבויות במערכות הכספיות אינם מדויקים. בפרט, אין פריסה נכונה של התחייבויות, הן בתקציב הרגיל והן בתקציב הפיתוח, והדבר גורם

לעתים לא ניתן לפרוס התחייבויות לניהול וניצול לא יעילים של תקציבים. בתקציב הרגיל מכיוון שאג"ת נוהג שלא לתקצב הרשאה להתחייב בתקציב

הרגיל.בלי מחויבים לא תקציב עודפי העברת למשרדים מאשר אג"ת לעתים שגובשו נהלים ומדיניות אחידים בנושא. נוסף על כך, הוא מאשר העברתבשנה חל פירעונן שמועד התחייבויות עבור לתשלום רק לא עודפים עוקבות. שייפרעו בכמה שנים שלאחר מכן, אלא אף עבור התחייבויות ידוע באופן זה עוברים משנה לשנה סכומים גדולים של עודפים, אף כי מראש שהם לא ינוצלו בשנה העוקבת ושיהיה הכרח להעבירם כעודפים גם

בשנה שאחריה. אג"ת משתמש בסעיף הרזרבה הכללית הן כסעיף "מעבר", דהיינו סעיףוהן בין סעיפי תקציב שונים, ביניים להעברת תקציבים המשמש כתחנת כסעיף שאליו מועברים תקציבים שקוצצו מסעיפי תקציב אחרים במשך השנה. עקב כך קשה להתחקות אחר השינויים שחלו בתקציב ולא ניתן

לדעת אם מדיניות הממשלה וסדרי העדיפויות שלה נשמרים. לפי חוק יסודות התקציב, בתקציב המדינה שני חלקים - "תקציב רגיל"פיתוח", להוצאות "רזרבה סעיף היעדר הון". וחשבון פיתוח ו"תקציב מתקציב תקציבים העברת מאפשר התקציב, יסודות מחוק כמתחייב הפיתוח לתקציב הרגיל, שמשמעותה היא כי תקציבים שיועדו להשקעה

מועברים לצריכה. שינויים הממשלה לאישור להביא יש מקרים באילו מגדיר אינו החוק כדוגמת העברת תקציבים בין סעיפי תקציב, העברת תקציבים בין תקציביש בפועל התקציב. במסגרת וקיצוצים הרגיל התקציב ובין הפיתוח במשרד החלטה שמתקבלת ויש בנושא ממשלה החלטת שמתקבלת

האוצר. נמצא כי כאשר אג"ת מעביר לוועדת הכספים של הכנסת בקשות לשינוייםפרטי את מפרט הוא אין ממשלה, החלטות על הנסמכות תקציביים כן, בבקשה כמו ותוכנה. - מספרה, מועד קבלתה בממשלה ההחלטה לשינוי מצוינים סכומי התקציב המעודכנים לאותו מועד בכל אחד מפריטי

התקציב, אולם חסר מידע על התקציב המקורי.

הביקורת על ניהול העודפים והרזרבה הכללית בתקציב המדינה העלתה סדרה של ליקויים אשר מצביעים על כך שחלק משיטות העבודה הקיימות של אג"ת אינן עולות בקנה אחד עם עקרון השקיפות ואינן מאפשרות לבצע בקרה נאותה על יישום מדיניות

ב - תקציר57דוח שנתי 60

הממשלה ועל שמירה על סדרי העדיפויות שלה. עוד נמצא כיאגף החשכ"ל אינו מקפיד על קיום הוראות שהוא עצמו קבע.

גדולים של סכומים בשנה מדי שנה נותרים בתקציב המדינה כדי למשרדים מועברים וחלקם מנוצלים, לא תקציבים שישתמשו בהם בשנה העוקבת. על אג"ת לבחון את הסיבות לאי-הדיוקים בתקצוב ולהפיק את הלקחים הנדרשים כדי לשפר את תכנון התקציב, להקטין את סכום התקציבים הלא מנוצליםהשנה. במשך בתקציב השינויים של וסכומם מספרם ואת שיפורים אלה נדרשים על מנת לאפשר ניצול מועיל ויעיל יותר

של מסגרת התקציב הכוללת שאישרו הממשלה והכנסת. העברת עודפי תקציב משנה לשנה נועדה לגשר על פני שנותחשוב פעילות. של רצף למשרדים ולאפשר עוקבות תקציב שסכום העודפים המועברים יהיה מדוד ושההעברה תתבצע רק לצורך שמירה על המשכיות הפעילות. לשם כך על משרד האוצרולהקפיד על להעברת עודפים ונהלים אחידים מדיניות לגבש רישום נכון ומדויק של ההתחייבויות ופריסתן ועל ביצוע בקרה

נאותה עליהן. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהממשלה תיזום עבודתבין להעברת תקציבים הנוגע בכל להגדיר סמכויות כדי מטה כללים לגבש היתר בין צריכה זו סעיפי תקציב. עבודת מטה לווסת את בין סעיפים שמטרתן בין העברות תקציב להבחנה תזרימי המזומנים של משרדי הממשלה ובין העברות תקציב ביןקיצוצים; או עדיפויות סדרי שינוי משום בהן שיש סעיפים לסדרי הנוגעים שינויים בהם למצבים מידה אמות ולקבוע עדיפויות או קיצוצי תקציב יהיו בסמכות שר האוצר, או שידרשו הודעה לממשלה או את אישור הממשלה. כמו כן מומלץ לשקול לעגן בחקיקה את הכללים ואמות המידה שייקבעו, כשם שעוגנו

בחוק ההוראות לגבי שינויים בתוך סעיף תקציבי.

זה שנים במשרד האוצר מאחר שמדובר בהתנהלות הנמשכת ובהיקפים כספיים גדולים, התוצאה היא שתקציב המדינה מנוהלנפגמת וכך מדויקת של תמונת המצב התקציבית ללא הצגה לביצוע מקדים תנאי שהיא והראויה, המתבקשת השקיפות בקרה נאותה. על משרד האוצר לשפר את סדרי הניהול של העודפים ושל הרזרבה הכללית כדי למנוע את התופעות עליהןזה. עליו להקפיד לעשות שימוש הצביע מבקר המדינה בדוח בתחומים אלה בהתאם להוראות החוק ולהוראות שהוא קבע

ולמטרה שלשמה נועדו.

ב - תקציר57דוח שנתי 62

אגף החשב הכללי

-31.12.05מאזן המדינה ליום התחייבויות תלויות

נכסיה דוח כספי על מדי שנה מגיש שר האוצר למבקר המדינה חלק שהסתיימה. הכספים לשנת המדינה של והתחייבויותיה ובהן ערבויות שנתנה מהתחייבויות המדינה הן התחייבויות תלויות,

המדינה ותביעות שהוגשו נגדה.

לות הביקורת פעו בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את2006בחודשים אפריל-ספטמבר

ניהול ערבויות המדינה ואת רישומן. כמו כן נבדקו ניהול התביעות ורישומן. הבדיקות נעשו באגף החשב הכללי במשרד האוצר ובפרקליטות המדינה; בדיקות השלמה נעשו בענבל חברה לביטוח בע"מ, במשרד הפנים, ברשות המסים, במשרד הבינוי והשיכון, במשרד הבריאות, במינהל מקרקעי ישראל

ובמשרד להגנת הסביבה.

עיקרי הממצאים]נוסח משולב[ )להלן - חוק מבקר1958חוק מבקר המדינה, התשי"ח-

יגיש למבקר המדינה מדי שנה את מאזן המדינה(, קובע כי שר האוצר הגיש30.4.06זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה לתום שנת הכספים. ב-

כספי של "מידע למבקר המדינה אולמרט, אהוד האוצר דאז, מר שר ליום ישראל בדצמבר 31ממשלת - הדוחות הכספיים(.2005 )להלן "

הדוחות הכספיים אינם עונים על הדרישה של "מאזן נכסיה והתחייבויותיההאוצר למשרד אין שלגביהן יתרות בהם וחסרות הואיל המדינה" של

. התחייבויות המדינה כוללות גם התחייבויות תלויות.0מידעהחשבונאות כללי0תקני באופן מגדירים תלויות להתחייבויות שנוגעים

"מחויבות אפשרית הנובעת מאירועי העבר, אשר קיומה0התחייבות תלויהודאיים אירועים עתידיים שאינם יתרחשו לא או יתרחשו יאומת רק אם

הכספיים(0 נפרד מהדוחות בלתי )שהם חלק הכספיים לדוחות בביאורים מסביר החשבונאי הראשי במשרד האוצר מהו המידע החסר ומדוע.

בינלאומי מס' 0 ראו למשל תקן והצעה לתקן5, תקן אמריקאי מס' 37 .10ישראלי מס'

.10 ההגדרה לקוחה מהצעה לתקן חשבונאות מס' 0

63משרד האוצר

ושאינם בשליטת הישות, או מחויבות קיימת הנובעת מאירועי העבר, אך אין בגינה רישום של הפרשה בדוחות הכספיים היות שסילוק המחויבות אינו כרוך בעלויות כלשהן, או שלא ניתן לאמוד, במידה מספקת של מהימנות, את סכום המחויבות". בדוח זה סקרנו רק שני סוגים של התחייבויות תלויות: ערבויות שהממשלה נתנה ותביעות שתבעו אותה בעילות שונות. בדוח זה לא סקרנו התחייבויות תלויות אחרות, כגון אלו שמקורן ברשתות ביטחון

שהעניקה המדינה לגופים שונים.התשי"ח- המדינה, מטעם ערבויות ערבויות1958חוק חוק - )להלן

- החשכ"ל( )להלן המדינה(, מסמיך את החשב הכללי במשרד האוצר או יצוא לעסק למלווה, לערבות למלווה, ישראל מדינת בשם לערוב להתחייבות כספית אחרת באישור ועדת הכספים של הכנסת. יתרת ערבויות

ל- הייתה 31.12.05המדינה ערבויות11,857 מחלקת ש"ח. מיליון המדינה באגף החשכ"ל )להלן - מחלקת ערבויות( אחראית למדיניות מתן

ערבויות המדינה, לניהולן ולפיקוח עליהן. פירוט הערבויות שמציג החשכ"ל בדוחות הכספיים של הממשלה מיוצג עלבלי ערבה הממשלה של ההלוואות שלהן היתרות הבלתי-מסולקות ידי מידע על רמת הסיכון הכרוכה בכל ערבות שניתנה אשר כלולה בדוחות הכספיים. כמו כן, אין דיווח על הכנסות שהתקבלו, על הוצאות שנגרמו בעבר בגין הניהול והתפעול של הערבויות ומימושן, על הכנסות צפויות, על יתרת הערבויות )שבעבורן לא שולמו עמלות( ועל ההוצאות הצפויות בעתיד

בגין הניהול והתפעול של הערבויות ומימושן. חוק ערבויות המדינה מאפשר לממשלה לגבות עמלה בגין מתן הערבות כך ששיעורה ותנאיה ישקפו את הסיכון הכרוך במתן הערבות. נמצא כי שיעורי העמלות נקבעים על פי שיקולים היסטוריים ואינם משקפים, בהכרח, את

הסיכונים הכרוכים במתן הערבויות כיום. מחלקת ערבויות מנהלת את הערבויות במערכת ממוחשבת ישנה שאינה מתאימה לצרכים. פעילות המחלקה מתבססת בעיקרה על דרכי עבודה שהתפתחו בה בהיעדר נהלים כתובים ומוגדרים. בולטים במיוחד הליקויים

שיצוינו להלן: יכולת לבצע חישוב עדכני ומדויק של היתרה.1 אין למחלקת ערבויות

המצטברת של הערבויות לתאריך מסוים, בהתאם לחוק ערבויות המדינה; . במערכת הממוחשבת של המחלקה אין אפשרות לחשב את הסכומים2

בקרה כך על מתקיימת ואין הערבויות בגין האוצר למשרד המגיעים חלופית.

קרן שהיא הפסדים, לכיסוי בקרן ברובם, נרשמים, העמלות תקבולי מימוש של במקרה ביטחון" "כרית לשמש הקרן מטרת חוץ-תקציבית.

הייתה כ-31.12.05ערבויות. יתרת הקרן ל- מיליון ש"ח, ואולם היא865 אינה פיקדון כספי. נמצא כי החשכ"ל לא קבע מיהו מנהל הקרן, מהו אופן השקעת הכספים בה, את יתרת הכספים שעל הקרן להחזיק כדי שתהיה מאוזנת מבחינה אקטוארית ותפעולית, ואלו רישומים חשבונאיים ייעשו כדי

לשקף באופן נאות את פעילותה הכספית. מדי שנה נתבעים משרדי הממשלה בגין עילות שונות. לשום גורם ממשלתי אין מידע או הערכה על סכום התביעות שהוגשו נגד משרדי הממשלה עד

בדוחותיה הכספיים. הנתון היחידתאריך מסוים, ולכן הדבר לא קיבל ביטוי

ב - תקציר57דוח שנתי 64

הוא סכום התביעות נגד רופאים שהם31.12.05שהוצג בדוחות הכספיים ל-כ- - רפואית בגין רשלנות בתי החולים הממשלתיים ונגד 2עובדי מדינה

מיליארד ש"ח. "ענבל חברה לביטוח בע"מ" )להלן - ענבל( מנהלת מטעם המדינה את התביעות המוגשות נגד רופאים עובדי מדינה )להלן - הרופאים( במסגרת עבודתם בבתי החולים הממשלתיים. בהתאם להסכם עליו חתמו הממשלה,- )להלן המדינה עובדי הרופאים וארגון בישראל הרפואית ההסתדרות

מיליון ש"ח לשנה לארגון16ארגון הרופאים( מעביר משרד הבריאות כ- הרופאים בעבור ביטוח אחריות מקצועית של הרופאים בעבודתם הפרטיתארגון וכד'. פליליים בהליכים משמעתיים, עליהם משפטית הגנה ולשם הרופאים רוכש את הביטוח ממבטח חיצוני. משרד הבריאות מעביר את

התשלום אף על פי שנוסח הפוליסה אינו בידיו. לדרוש את על המדינה מינהל תקין. מכללי חורגת הפוליסה אי-קבלת הפוליסה מבעל הפוליסה, ארגון הרופאים, כדי שתוכל לבחון אם הכספים ששילמה הוצאו למטרה שלשמה ניתנו. ראוי שהמדינה תבחן אם קיימים פערים בין המרכיבים שנקבעו בנספח להסכם ובין הפוליסה ותבדוק אםנוספת ופעם ענבל דרך אחת פעם - כפולים תשלומים משלמת היא באמצעות ארגון הרופאים. ראוי שכאשר יעלה שוב לדיון הביטוח לרופאיםלעגן בהסכם את ומשרד האוצר ידאגו משרד הבריאות עובדי המדינה, קבלת הפוליסה לעיונם. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה התנהלות זו

של משרד האוצר ומשרד הבריאות. רישום התביעות נגד משרדי הממשלה והמעקב אחריהן מנוהל בפרקליטות המדינה ובמשרד האוצר בצורה לקויה ביותר. מסמכי התביעות מנוהליםאינה זו מידע ממוחשב. התנהלות מוזנים למאגר אינם ונתוניהם ידנית, מאפשרת לאמוד את סכום התביעות לתאריך מסוים ואינה מאפשרת לרכזשל אי-ניהול ממוחשב זה. בתחום וקבלת החלטות ניהול לצורכי מידע סיכון מוקדי לאתר לממשלה מאפשר אינו עצמן על שחוזרות תביעות

במשרדים או בעניינים שהמדינה נתבעת בגינם חדשות לבקרים. להוצאות בתקנות שמיועדות אגף התקציבים משרדים לא תמיד תקצב חשבי ולעתים המדינה, לחובת דין פסקי בגין ולתשלומים משפטיות המשרדים נאלצו לשלם תשלומים אלה מתקנות שיועדו למטרות אחרות.והפשרות הדין פסקי בגין התשלום את לזקוף נוהגים אחדים משרדים "הוצאות הכללית לתקנה ולא התביעה הוגשה שבגינה לפעילות ניתן לעקוב אחר הסכום הכולל של ההוצאות לא זו משפטיות". בדרך את סכומי ניתן לאמוד ולא לשלם, נדרש המשפטיות שמשרד ממשלתי

ההוצאה שיידרשו בשנת הכספים העוקבת.

הביקורת על ערבויות המדינה העלתה, כי המידע המוצג בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל בנוגע לערבויות שנתנה המדינה אינו מלא ושקוף ואינו כולל מידע על אודות החשיפה האמיתית

65משרד האוצר

ההשלכות על מידע כולל אינו הוא המדינה. של לסיכונים עשויה מדינה ערבויות מימוש בעת לפיכך בגינן. הכספיות הממשלה להידרש לשאת בעלויות גבוהות ובלתי צפויות. נוכחאינם הערבויות בגין והתשלומים התקבולים שסדרי העובדה ערבויות של הגדול הסכום ונוכח אחידים ואינם מוסדרים לניהול ברורים נהלים בהקדם לקבוע החשכ"ל על המדינה,

הערבויות, לרישומן ולפיקוח עליהן. בניהול ערבויות המדינה ובקרן לכיסוי הפסדים נמצאו ליקויים רבים. הוא הדין בניהול הסיכונים שאליהם נחשפת המדינה עקב מתן הערבויות. על כן ראוי שהחשכ"ל יטפל בניהול הסיכונים שאתם מתמודדת המדינה באופן שוטף ובעתות משבר. כמו כן, ראוי שהחשכ"ל יקבע נהלים לקרן לכיסוי הפסדים וישפר אתגדולים, בסכומים להלוואות ערבויות נותנת המדינה ניהולה. הקרן ואם זניחים, אינם עצמה על לוקחת שהיא והסיכונים עלולה שלא לכסות כנדרש את ההפסדים - במידה שייגרמו - יש

לתת לכך ביטוי בתקציב המדינה. כפי המדינה, נגד בתביעות והתקציבי החשבונאי הטיפול ופרקליטות המדינה לקוי שמנהלים החשכ"ל, אגף התקציבים במיליארדי המשפטיות לתביעות בנוגע המידע היעדר ביותר. להביא עלול הממשלה משרדי נגד המתנהלות ש"ח אינה גם זו התנהלות התביעות. בסילוק בטיפול לאי-יעילות עולה בקנה אחד עם עקרונות הגילוי הנאות והשקיפות לציבור.תביעות בגין גדולים בסכומים בתשלומים תחויב המדינה אם אלה, עלולה להיות לכך השפעה ניכרת על סדרי העדיפויות שלפרקליטות על למשרדים. התקציבים בהקצאת הממשלה שתסייע מחשוב מערכת להקים האוצר משרד ועל המדינה לממשלה בניהול התביעות לשם הפקת לקחים ולשם מתן גילוי מלא בתקציב המדינה ובדוחות הכספיים של הממשלה לסכומי התביעות; רישום התביעות ומעקב אחריהן יאפשרו לאתר מוקדי

סיכון ולהגביר את הנשיאה באחריות.

67משרד האוצר

הפיקוח והבקרה על חברה א' חברה א' היא חלק מקבוצת חברות שהממשלה שותפה בבעלות עליה. שרומשתמשת מחזיקה א' לפעילות הקבוצה. חברה הוא האחראי האוצר עד מארס בחודשים בדק המדינה מבקר משרד המדינה. של בנכסים

היבטים של הפיקוח והבקרה על קבוצת החברות ואת2006ספטמבר יישום החוקים והתקנות שהקבוצה כפופה להם.

קבוצת פעילות על והבקרה הפיקוח בסדרי ליקויים העלתה הביקורת החברות, הן במשרדי הממשלה והן בחברות עצמן. ועדה ובה נציגים של משרדי הממשלה השונים, שאמורה הייתה לטפל בענייני קבוצת החברות,

. 1999הפסיקה להתכנס בשנת מינוי הדירקטורים מטעם המדינה באחת החברות הקשורות בקבוצה נעשה

, אף1975שלא בהתאם להוראות חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-שאין מסמכים המעידים כי הממשלה פטרה חברה זאת מהוראות החוק.

ואושרה החלטות לאשר השקעות של חברה א' התקבלו בלא שהוכנה תכנית אסטרטגית בדבר כיווני הפעילות וההשקעה של הקבוצה כולה ושל חברה א' בפרט. כמו כן הגורמים הממשלתיים לא בדקו האם השימוש

בנכסי המדינה שבידי חברה א' הוא השימוש המיטבי. הבקרה על ביצוע התקציב ועל הדיווחים הכספיים של חברה א' לקתה בחסר, והדבר הקשה על בחינה של יישום החלטות שהתקבלו בחברה ועל

קבלת החלטות מושכלות בדבר פעולות שהיה עליה לנקוט.

על הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר לתת את הדעת לצורך לבחון מחדש את סדרי הפיקוח והבקרה של המדינה על קבוצת החברות ולבדוק אם השימוש בנכסיה הוא השימוש המיטבי. כן

יש לפעול לחיזוק מנגנוני הפיקוח והבקרה בתוך הקבוצה.

69משרד האוצר

רשות החברות הממשלתיות

היעדר הסדר מקיף בדבר סדרי ניהולם של תאגידים סטטוטוריים

הממשלה, ביוזמת חוק, לפי הוקמו המדינה קיום שנות במהלך סטטוטוריים תאגידים משפטית0עשרות אישיות בעלי התאגידים, .

לפיקוח לניהול, המדינה של ביצועיות זרועות מעין הם נפרדת, לתאגידים הממשלתית. האחריות מתחומי תחומים של ולהסדרה

אלה מוקנית גמישות ועצמאות ניהולית רבה.הקים שר המשפטים דאז "מועצה לתאגידים1992באמצע שנת

- המועצה(, שאחד מתפקידיה הוא להתוות קווי ציבוריים" )להלן משרד סטטוטוריים. תאגידים ופעולתם של ניהולם לדרכי מדיניות

דוח ביקורת על תאגידים1995מבקר המדינה פרסם בסוף שנת סטטוטוריים )להלן - הדוח(. בדוח המליץ מבקר המדינה כדלקמן:ודרכי ניהולם של תאגידים סטטוטוריים "הממצאים מראים שסדרי הבקרה עליהם מחייבים הסדרה כוללת, מקיפה ככל האפשר. לפיכך יש לשקול הסדר לכלל התאגידים הסטטוטוריים בהתאמה לסוגיהם, לאפיונם של קבוצות תאגידים ולהבדלים הקיימים ביניהם, שיקבעלדיווח והכללים הראויים את המסגרת לפעולותיהם, את התפיסה

ואת דרכי הפיקוח והבקרה עליהם".את טיוטת הדוח העביר משרד מבקר המדינה למועצה. בתגובתה מ-

למשרד מבקר המדינה על טיוטת הדוח הנ"ל הודיעה21.11.94 המועצה, בין היתר, כי "רשמה לפניה את הנושאים שהועלו על ידייומה והיא תדון הביקורת. אשר חלק מהם כבר נמצאים על סדר

בהם בעתיד הקרוב".

לות הביקורת פעו כדי לדעת אם0 ביקורת מעקב2006משרד מבקר המדינה ערך בסוף שנת

התאגידים של לפעולתם הקשור בכל מקיף הסדר והונהג גובש ברשות והתחבורה, המשפטים במשרדי נעשתה הבדיקה הסטטוטוריים.

שדות תעופה ובאגף לשכר והסכמי עבודה שבמשרד האוצר. והגנים הלאומיים;0 לדוגמה: רשות שדות התעופה; הרשות לשמירת הטבע

המוסד לביטוח לאומי. ב' בפרק על "עבודת המטה במשרדי53ביקורת מעקב קודמת פורסמה בדוח 0

.85-86הממשלה" עמ'

ב - תקציר57דוח שנתי 70

עיקרי הממצאיםוכי גוברים הצרכים ועמם החריגות המעקב העלה, כי טרם גובש הסדר

אשר דורשים הסדר: שבע שנים וחצי לאחר פרסום דוח מבקר המדינה האמור2003ביוני .1

הכינה המועצה והגישה להנהלת משרד המשפטים דוח בנדון הקרוי "דוחהמועצה לתאגידים ציבוריים".

אל להתייחס יש כי למסקנה "הגיעה כי שלה, בדוח ציינה המועצה כי סבורה המועצה הציבורי. השירות של נפרד מגזר כאל התאגידים הציבוריים, התאגידים על היום החלים והחוקיים המינהליים ההסדרים בנושאים המשותפים להם, לוקים בחסר. במצב הקיים, כל תאגיד ציבוריהמדובר כאשר אותו המקים בחוק הקבועים הסדרים פי על פועל הנימוקים על לעמוד קשה המקרים במרבית כאשר שונים, בהסדרים

להבדלים בין ההסדרים. מוצע, אפוא, לחוקק חוק מסגרת". מדוח המועצה עולה כי הכוונה הייתה ליזום הליכי חקיקה והסדרה במגוון נושאים ובהם: עבודת מועצת התאגיד ותפקידיה; חובת הזהירות והנאמנות של נושאי משרה בתאגיד הציבורי; סדרי העסקת עובדים ובכללם המנכ"ל,

היועץ המשפטי והמבקר הפנימי; מנגנוני פיקוח ובקרה חיצוניים. העלה2006דא עקא, בירור שעשה משרד מבקר המדינה בסוף שנת

שהאחריות לטיפול בנושא הועברה למשרד האוצר אך הסדר טרם נעשהשעברו פי על המועצה 3.5אף דוח הוגש מאז שנים

שנים לאחר שפורסם דוח מבקר המדינה.11ו- מנהל רשות החברות הממשלתיות - מר אייל גבאי, בשם משרד האוצר,

הוא2006, כי עוד בפברואר 14.1.07הבהיר למשרד מבקר המדינה ב- קיבל הנחיה של ממלא מקום ראש הממשלה דאז - מר אהוד אולמרט,

טיוטת הצעת החוק עדיין2007לגבש בהקדם תזכיר חוק; וכי בתחילת בהכנה. בנוסף, מנהל רשות החברות הממשלתיות הצהיר, כי הוא רואה

חשיבות עליונה לקידום ההסדר. משרד מבקר המדינה רושם לפניו דברים אלה. עם זאת נוכח התמשכותלקחים להפיק לצורך לב תשומת המדינה מבקר משרד מפנה ההליך

באשר לסדרי עבודת המטה המשרדית והבין משרדיתמשנת .2 המדינה מבקר הפיקוח1995דוח בסדרי השאר בין עסק

וכן הסטטוטוריים בתאגידים המשולם אחר גמול או שכר על והבקרה בנושא שכר או גמול ותנאים נלווים של יו"ר מועצת תאגיד. בדוח צוין שאין הסדר אחיד לכלל התאגידים בדבר תשלום שכר או גמול ליו"ר של מועצת תאגיד סטטוטורי: יש שהסדר בעניין זה נקבע בחוק שלפיו הוקם תאגיד מסוים ויש תאגידים שאין בהם הסדר; ישנם חוקים שקובעים במפורש כי חבר מועצה לא יקבל שכר בעד שירותיו, ויש חוקים שלא נאמר בהם דבר על הנושא. בסיכום אותו דוח ציין מבקר המדינה כי לדעתו, המצב שבו יש שוני גדול בין תאגידים דומים, אינו מניח את הדעת, לא מבחינת השוויוניות ולא מבחינת הסדרי הפיקוח על התשלומים ומשום כך רצוי שהמחוקק יסיר

71משרד האוצר

הוסיף, שמן הראוי ברורה בחוק. המבקר ידי הוראה על זו בהירות אי לשקול קביעת הסדר מקיף לכלל התאגידים בדבר הזכות לקבל תשלומים

כאמור ודרכי קביעתם ואישורם. המעקב העלה, שמכיוון שטרם הושלמו תהליכי החקיקה להסדר כולל

של נושא התאגידים הסטטוטוריים לא הוסדר גם עניין השכר או הגמול.מועצת.3 ליו"ר שילמה התעופה שדות שרשות המעקב העלה עוד

הרשות בונוסים ותוספת לגמול, בלי שהיו בידיה מלוא האישורים לכך.

שנים,11, לפני יותר מ-1995מבקר המדינה ציין כבר בשנת שיש צורך בהסדר מקיף שיקבע את המסגרת לפעולות תאגידיםכזה, הסדר עליהם. והבקרה הפיקוח סדרי ואת סטטוטוריים ולהבדלים קבוצות תאגידים ולמאפיינים של לסוגים שמותאם ביניהם, עשוי לסייע להגביר את השקיפות והבקרה על פעילותם של התאגידים הסטטוטוריים, וגם בהטמעת נורמות ראויות וסדרי מינהל תקין. הממשלה על ראשיה, היועץ המשפטי לממשלה, משרד המשפטים, משרד האוצר הכירו בחשיבות המלצות מבקר המדינה ובצורך בהסדר, ואולם עד כה, חרף הזמן הרב שעבר,

טרם נעשה הסדר.

73משרד האוצר

רשות המסים בישראל

הטלת קנסות מינהליים על עבירות מסהכנסה

)להלן - החוק(, מסמיך1985חוק העבירות המינהליות, התשמ"ו- את שר המשפטים לקבוע בתקנות עבירות שבעטיין ניתן להטיל קנס בדרך מינהלית )להלן - עבירה מינהלית(. בחוקים שפורטו בתוספת

התשכ"א- חדש[, ]נוסח הכנסה מס פקודת כלולה 1961לחוק - מינהלי )קנס המינהליות העבירות בתקנות הפקודה(. - )להלן

)להלן - התקנות(, פורטו העבירות1987חיקוקי מסים(, התשמ"ו- על חוקי המסים )הפקודה והתקנות שהותקנו על פיה( שנחשבות

עבירות מינהליות וצוין הקנס המינהלי שישולם בגין כל עבירה. על פי נתוני רשות המסים בישראל )להלן - הרשות(, אגף מס הכנסה

15.2 קנסות; סכומם היה 4,179 2005)להלן - האגף( הטיל בשנת מיליון ש"ח.

לות הביקורת פעו בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול של2006בתקופה יוני - ספטמבר

- האגף( בקנסות מינהליים . הבדיקה0אגף מס הכנסה שברשות )להלן נעשתה בהנהלת הרשות, במחלקת המודיעין ובשלושה משרדי שומה: פתח

תקווה, באר שבע וכפר סבא.

עיקרי הממצאים מדי שנה קובעת הנהלת הרשות לכל משרד שומה מכסה של מספר.1

נהגו להטיל קנסות או הקנסות המינהליים שיטיל. למשרדי שומה שלא שמספר הקנסות שהטילו היה קטן, נקבעו לעתים מכסות שרירותיות; כך

בשנת בכ-2005גדלו מכסות האגף ריאלי.73% אינו גידול שחלקו - בתמרוץ כזה ישנו טעם לפגם, שכן ניהול נכון צריך להסתמך על נתונים

שמייצגים את יכולת הארגון, ויעדיו צריכים להיקבע על פיהם.

בנושא ראו 0 ביקורת קודמת של מבקר המדינה44דוח שנתי בעניין ( . 22(, עמ' 1994

ב - תקציר57דוח שנתי 74

נישומים שעברו עבירות ולא נקנסו בגינן קנסות30בבדיקת נתונים על .2מקרים היה18מינהליים הועלה כי לפי הקריטריונים הנהוגים באגף, ב-

נישומים אחרים שהוטלו עליהם18ראוי להטיל קנסות. בבדיקת נתונים על קנסות מינהליים הועלה כי על עשרה מהם הוטלו קנסות רק בגין חלקמהעבירות, ובשבעה מקרים הקנסות הוטלו זמן רב לאחר ביצוע העבירה.

בגין .3 מינהליים קנסות להטיל אולם,11ניתן עבירות; של סוגים נישומים שעליהם צריך לשקול להטיל שאילתת המחשב שנועדה לאתר

קנס, מאפשרת להפיק מידע כזה רק לגבי שלושה סוגי עבירות. מיום.4 שנים חמש שעברו מינהליים קנסות בגין חובות החוק, לפי

הטלתם ולא נגבו, נמחקים. סכום החובות שנמחקו עקב התיישנות בשנים מיליון ש"ח )במחירים שוטפים(. 10.8 הגיע לכ-2002-2006

החוק קובע שאם חלפו שישה חודשים מיום הטלת הקנס המינהלי.5 והוא לא שולם, רשאים שלטונות המס לבקש מבית המשפט להטיל על הנישום מאסר. חלק ניכר ממשרדי השומה לא הגישו כלל בקשות לפתיחתנישומים או הגישו רק בקשות מעטות כאלה; עם הליכים משפטיים נגד

מהנישומים34%זאת, בסיכומו של דבר ביקשו המשרדים עונשי מאסר ל-שיכלו לבקש לגביהם בקשות למאסר.

, הוא חוק נוסף שבגין עבירה על1975חוק מס ערך מוסף, התשל"ו-.6מינהלי באגף המכס מינהלי. השימוש בקנס ניתן להטיל קנס הוראותיו ומע"מ )להלן - אגף מע"מ( נפוץ יותר מאשר באגף מס הכנסה. כמו כן,יותר מאשר מספר בעלי התפקידים המטפלים בנושא באגף מע"מ גדול

באגף מס הכנסה. יש להפיק מכך לקחים.

כדי המס לרשויות שיש הכלים אחד הם מינהליים קנסות להילחם בתופעה של עבירות על פקודת מס הכנסה שחומרתן משנית. מהמתואר לעיל עולה כי לא נעשה שימוש מספיק בכליביצוע לאחר רב זמן הוטלו קנסות קנסות; הוטלו לא זה: העבירות; משרדי שומה לא ניצלו את האפשרות לבקש פקודת מאסר לחייבים במקרים מסוימים; קנסות רבים שהוטלו בוטלו

בשל התיישנות. הכנסה מס באגף להגביר יש המדינה, מבקר משרד לדעת קנסות הטלת של לחשיבות המודעות את השומה ובמשרדי עבירות עוברי להרתעת התורם אכיפה ככלי מינהליים

פוטנציאליים מאי-ציות לדיני המס.

75משרד האוצר

ההתמודדות עם תופעת החשבוניותהפיקטיביות

פיקטיביות". "חשבוניות מכונות כדין שלא שהוצאו מס חשבוניות היקף השימוש בחשבוניות אלה מוערך בלמעלה מחמישה מיליארד

ש"ח לשנה.

לות הביקורת פעואוקטובר עד פברואר מבקר2006בחודשים משרד בדק לסירוגין, ,

תופעת עם בישראל המסים רשות של ההתמודדות דרכי את המדינה החשבוניות הפיקטיביות. הביקורת נערכה במשרדי מע"מ האזוריים בפתח

תקווה, בירושלים ובנתניה, וכן בהנהלת הרשות.

עיקרי הממצאים כדי להיאבק בתופעה קיים באגף מע"מ מאגר נתונים ייעודי שבאמצעותוניתן לאתר חשבוניות פיקטיביות. אלא שהמאגר כולל נתונים על פחות מ-

מהפעילות במשק. במאגר הוכללו מעט מאוד נתונים של חשבוניות10%פיקטיביות שאותרו. לכן שיטת איתור זו אינה אפקטיבית.

הקים אגף מע"מ ועדה להקמת מערכת למיצוי מידע המצוי2000בשנת אצלו, לסיוע בקבלת החלטות, בין השאר על עוסקים מורשים שנרשמו במשרדי אגף מע"מ )להלן עוסק או עוסקים(, החשודים שיש להם נגיעה

טרם הושלם היישום של2006לחשבוניות פיקטיביות. נכון לחודש אוגוסט המלצות הוועדה.

פיקטיביות, לחשבוניות הקשורים בנושאים מודיעיניות בידיעות הטיפול שהועברו ממטה אגף המכס ומע"מ )להלן - אגף מע"מ( שברשות המסיםמע"מ משרדי לשלושה המסים(, רשות או הרשות - )להלן בישראל יחידת המטה לא ערכה בדיקות מעקב אחר הטיפול שנבדקו, היה דל.

במידע שנשלח על ידה למשרדים. בחשבוניות המשתמשים על המוטלים המס כפל חיובי של רובם רוב

פיקטיביות אינם נגבים. הליכי פתיחת תיק במס הכנסה ורישום במע"מ של עוסק אינם מתואמים. עוסק עלול לנצל לרעה מצב זה כדי לקבל החזרי מע"מ, ובאותה עתבמקור מס מניכוי להימנע או הכנסה מס מקדמות מלשלם להימנע

מתשלומים שהוא משלם.

ב - תקציר57דוח שנתי 76

חסר תיאום בין רשות המסים, המוסד לביטוח לאומי ורשם החברות בכלהנוגע במאבק בתופעת החשבוניות הפיקטיביות.

בעשור האחרון פעלו באגף מע"מ שתי ועדות שדנו בפתרונות אפשריים לצמצום תופעת החשבוניות הפיקטיביות. הנהלת הרשות לא פעלה ליישום

המלצות הוועדות. מקודדות מס חשבוניות הנהגת לבחון הציעה מהוועדות הנהלתאחת .

רשות המסים לא דנה דיון מפורט בנושא, ולא ערכה תחשיבים המורים עלחוסר כדאיות ההשקעה במונחים של "עלות - תועלת".

השימוש והסחר בחשבוניות פיקטיביות גורם לאוצר המדינה נזקהכספי, להיבט מעבר בשנה. שקלים מיליארדי של בהיקף חלוקה לא שווה של נטל המס בשל העלמות מס גורמת לתסכולולפגיעה במוסר תשלומי המס של משלמי המס הנושאים בעול.

הביקורת העלתה כי מאבק רשות המסים בתופעת החשבוניות הפיקטיביות דל. אותרו ליקויים הן בתחום המניעה והן בתחום האכיפה. בקשר לכך ראוי לציין כי אגף מע"מ הקים שתי ועדות שהמליצו על דרכי פעולה, אולם לא חל שינוי במצב, ובעיקרצעדים ננקטו ולא האגף שבידי הנתונים מאגר הושבח לא די נעשה לא עבריינים משאותרו גם החשבוניות. לקידוד

לענישתם. לנוכח חומרת המצב נדרש פתרון מערכתי שיתבסס על שלושהאדנים:

. הגברת שיתוף הפעולה2. שימוש בפתרונות טכנולוגיים; 1ובעיקר: רשות המסים, הרלבנטיים הגורמים כל בין והתיאום המוסד לביטוח לאומי, הרשות לאיסור הלבנת הון, המשטרה,הצורך; לפי נוספים וגורמים החברות, רשם

. שיפור אמצעי האכיפה והגבייה המופעלים כנגד העבריינים.3

77משרד האוצר

רכישות רשות המסים בישראל לקראת המעבר לקריית הממשלה בתל

אביב החליטה ממשלת ישראל להקים את קריית הממשלה בתל1990ב-

הוקם הבניין, ושוכנים בו שבעה גופים ממשלתיים.2004אביב. ב- מאחר שרשות המסים בישראל )להלן - הרשות( היא הגוף המאכלס את החלק היותר גדול בבניין, החליט מינהל הדיור הממשלתי להטיל על הרשות את קיום המכרזים לרכישת הציוד והשירותים לכל הגופים

הממשלתיים שישוכנו בבניין.

לות הביקורת פעו בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את טיפולה2006בחודשים ינואר-יוני

אביב. בתל הממשלה קריית עבור ושירותים ציוד ברכישת הרשות של הבדיקה נעשתה בהנהלת הרשות, ביחידת המשאבים החומריים של הרשותהדיור ובמינהל במינהלת נעשו השלמה בירורי הרשות. ובחשבות

הממשלתי.

עיקרי הממצאים נדרשה הרשות לאמוד את שווייה1992לפי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-

של כל עסקה קודם שתחליט על דרך ההתקשרות עם ספקים, אולם נמצא שלא תמיד קיימה הרשות מכרז, אף אם לפי הדין, חובתה הייתה לעשות

כך. נמצאו ליקויים בתהליכי הרכישה שביצעה הרשות: הרשות קיימה פעמיים תהליך בירור והשוואה של מחירים )להלן - תיחור(, ובפעם השנייה הצעות המחיר כבר היו ידועות. בכמה מכרזים לא בחרה הרשות זוכה שני, ועקב כך כשלא יצאה לפועל העסקה עם הספק הנבחר היה עליה לפרסם מכרז נוסף, דבר שהיה בו משום בזבוז משאבים. ביצוע רכישה מרוכזת של ציודכיסאות גדולה של ברכישה כן פי על ואף לגודל, יתרון לרשות מקנה שביצעה הרשות היא לא ניצלה את היתרון של רכישה מרוכזת וגדולה של

ש"ח מזה שנקבע בחוזה.20,000ציוד ואף שילמה סכום כולל שגבוה בכ-כמו כן היא רכשה ציוד רב בלא שחתמה על חוזה רכישה.

הרשות לא נעזרה בייעוץ מקצועי לבדיקת הרהיטים שרכשה עבור קריית הממשלה. עקב כך קיבלה החברה לעתים רהיטים שונים מאלה שהייתה

ב - תקציר57דוח שנתי 78

ההתקשרות עם בחוזה עליו לפי המפרט הטכני שסוכם לקבל אמורה הספק.

פיצל ביחידת המחשוב של רשות המסים ותקשורת מנהל אגף תשתיות רכישה רחבת היקף של מדפסות לשתי רכישות שהיקפן קטן יחסית, וכך

הפר את החובה לפרסם מכרז. הרשות לא עמדה בלוח הזמנים שקבעה, ועקב כך התעכב המעבר שלדמי משלמת הרשות יוצא כפועל הממשלה. לקריית ממשרדיה חלק שכירות כפולים עבור המשרדים האמורים בסכומים מצטברים של מיליוני

ש"ח.

מממצאי הביקורת עולה כי תהליך הרכישה של ציוד ושירותיםבתל הממשלה קריית בבניין משרדיה עבור הרשות שביצעה אביב היה לקוי, באשר הרשות לא הקפידה שהרכישות ייעשו לפי

ולפי התקנות שנקבעו על1992חוק חובת המכרזים, התשנ"ב- פיו. ברבים מהמכרזים ומהליכי הרכישה שנבדקו נמצאו ליקויים,והליכי רכישה כפולים. בשל הליקויים מיותרים למשל הליכים נגרם בזבוז משאבים, ועקב כך נגרם הפסד כספי ניכר לרשות.

אחד מהליקויים אף מעורר חשש לפגיעה בטוהר המידות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לעשות לאלתר בדקהנקוטים אצלה, לאתר את הרכישה בית מעמיק של תהליכי הליקויים ולתקנם, ולהקפיד שכל תהליכי הרכש שהיא מבצעת

יעשו לפי הכללים.

המשרד לביטחון הפניםמשטרת ישראל

ההיערכות ליישום חוק זכויות נפגעיעבירה,

2001התשס"א-מ- המאוחדות האומות של "עקרונות11.12.85בהצהרה בדבר

ניתנה הכרה0הצדק היסודיים לנפגעי עבירה ושימוש לרעה בסמכות"נפגעי עבירה בקשר להליך ובזכויותיהם של בין-לאומית במעמדם המדינה. מטעם ולפיצוי לסיוע בזכותם וכן הפוגע, נגד הפלילי בעקבות ההצהרה ועל פי עקרונותיה נחקקו במדינות רבות חוקים

המקנים זכויות לנפגעים.זכויות נפגעי עבירה בחוק עוגנה ההכרה בזכויותיהם של בישראל

)להלן - החוק(. נפגע עבירה מוגדר2001נפגעי עבירה, התשס"א- בחוק כמי שנפגע במישרין מעבירה, וכן בן משפחה של מי שהעבירה גרמה למותו. מטרת החוק היא "לקבוע את זכויותיו של נפגע עבירה ולהגן על כבודו כאדם, בלי לפגוע בזכויותיהם על פי דין של חשודים, נאשמים ונידונים". הזכויות המוקנות בחוק עוסקות בשלושה מישורים עיקריים: הזכות לקבלת מידע, זכויות הקשורות לניהולו של ההליך הפלילי והזכות להגנה. החוק נועד להגן על נפגעי עבירות פליליותלנפגעי מיוחדות זכויות מקנות מהוראותיו אחדות ואולם ככלל, עבירות מין או אלימות. השרים הממונים על ביצוע החוק הם שר

המשפטים והשר לביטחון הפנים. במרס בכנסת ב-2001החוק התקבל - ותחילתו . עם21.6.01,

זאת, נקבע בחוק שכמה מסעיפיו יחולו בהדרגה, והחלתם תושלםמדצמבר יאוחר ממאי 2003לא החוק, בתיקון נדחה2003. ,

- המועד2005המועד האחרון להשלמת החלתו לאפריל )להלן לוועדת דיווח חובת גם הוטלה על השרים תיקון הקובע(. באותו ועדת חוקה( על מידת - ומשפט של הכנסת )להלן החוקה, חוק

מדברי ההסבר להצעת חוק זכויות נפגעי עבירות בהליך הפלילי, התשס"א-02001.

ב - תקציר57דוח שנתי 80

,2004ההיערכות ליישום החוק. בתיקון אחר של החוק, מנובמבר צומצם, בין היתר, היקפן של כמה הוראות בחוק.

לות הביקורת פעו בדק משרד מבקר המדינה את מידת ההיערכות2006בחודשים מרס-יולי

. נבדקו הנושאים האלה:2001ליישום חוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א-משנה וחקיקת החוק תיקון עבירה, לנפגעי מידע להעברת ההיערכות ותקצוב החוק; הקמתה של מערכת ממוחשבת להעברת המידע הנדרש על פי החוק לנפגע העבירה ומידת פעילותה של המערכת; העברת מידע"דפי מידע"; היקף הזכויות של נפגעי עבירה; מידת הטמעת באמצעות בגופים האלה: המשרד נעשתה הבדיקה ובפרקליטות. החוק במשטרה לביטחון הפנים )להלן - המשרד לבט"פ( - מחלקת הייעוץ המשפטי ואגףשל הארצי המטה את"ב(; - )להלן ובקרה תקציבים ארגון, תכנון, ויישומים; פרויקטים לניהול והמחלקה עבירות נפגעי מדור - המשטרה ופרקליטות המדינה. בדיקות וחקיקה ייעוץ - מחלקת משרד המשפטים במחלקת תביעות; במדור המשטרה של הארצי במטה נעשו השלמה ובלשכה המשפטית של - שב"ס( )להלן בתי הסוהר שירות האסיר של

הנהלת בתי המשפט.

עיקרי הממצאיםעיכובים בהיערכות ליישום החוק

חלק הארי של החוק עוסק בהעברת מידע לנפגע העבירה על ההליךולהקים מערכת יש צורך לקבץ מידע הפלילי הקשור בעניינו. לשם כך

ביולי כבר העבירה. לנפגע המידע יועבר כחודש2001שבאמצעותה , לאחר תחילת החוק, המליץ צוות שהוקם במשטרה להעביר את המידע הנדרש באמצעות מענה קולי ממוחשב, ובכך להוזיל את עלותו ולאפשר

בפברואר יישומו; החקירות2002את באגף מחשוב מדור ראש הגיש עלות הקמת(. 0 מערכת מנ"עבמשטרה הצעה לפיתוח המערכת )להלן -

ש"ח ומשך הזמן הנדרש להקמתה - שישה600,000המערכת הוערכה בכ- , שלוש שנים לאחר תחילת2004עד עשרה חודשים. למרות זאת, רק ביוני

החוק, החלה המשטרה בהקמתה של המערכת הממוכנת שתאפשר אתמימוש החוק.

יישום החוק הסבירו את העיכוב בהקמת המערכת הגופים האמונים על ובעיכובים החוק תיקון הליכי בהתמשכות השאר, בין הממוחשבת, בתקצובו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לאחר שהתקבל החוק היה על המשרדים ליישמו, ובהתאם להקדים ולהקצות תקציב להקמת המערכת הממוחשבת שבאמצעותה תוכנן להעביר את עיקר המידע לנפגע העבירה.

"מערכת נפגעי עבירה".0

81המשרד לביטחון הפנים

עיכובים בהעברת מידע לנפגעי עבירההן באמצעות מערכות ממוחשבות יכול להימסר המידע לנפגע העבירה

, להלן - מענה קולי(, והן0)רשת האינטרנט או מענה קולי טלפוני ממוחשב- מוקד אנושי(, או באמצעות באמצעות מוקד מאויש במוקדנים )להלן עיקריים: נדבכים משני מורכבת מנ"ע מערכת בנושא. המטפל הגורם הראשון עוסק באיסוף ובקליטה של נתונים, והשני - בהעברת מידע לנפגע העבירה. לצורך האיסוף והקליטה של הנתונים הקימה המשטרה מאגרממוחשבות מערכות מכמה מתקבצים המידע שבמאגר הנתונים מידע. המנוהלות בידי המשטרה, שירות בתי הסוהר )להלן - שב"ס( והפרקליטות.

הועלה, כי חרף דחיית המועד האחרון להחלת החוק בשנה ורבע, עד.1היו המערכות הממוחשבות של2005אפריל לא עדיין , במועד הקובע

והפרקליטות מחוברות למערכת מנ"ע; גם התביעה המשטרתית, שב"ס פעלה2006בתחילת לא הקובע, המועד לאחר שנה רבעי שלושת ,

יולי , שנה2006מערכת מנ"ע אף באופן חלקי. במועד סיום הביקורת, והמידע מנ"ע במערכת ליקויים היו עדין הקובע, המועד לאחר ורבע שהועבר לנפגעי העבירה לא היה שלם וניתן בעברית בלבד. גם המוקד האנושי טרם הופעל בקביעות, אלא באופן ניסיוני בלבד. כמו כן עלה, שרק

החלה המשטרה בהליכים לרישום מאגר המידע, כנדרש בחוק2006במאי , והתקנות מכוחו.1981הגנת הפרטיות, התשמ"א-

אליה,.2 הקשורים השונים מהגופים מנ"ע במערכת המידע צבירת מותנית בכך שיוזנו אליה תחילה פרטיו של נפגע העבירה המעוניין בקבלת

הוזנו למערכת מנ"ע2006 ועד יולי 2006המידע. הועלה, שמתחילת שנת בלבד מנפגעי העבירה, וזאת שנה ורבע לאחר המועד32%פרטיהם של

הקובע להחלת כל סעיפי החוק. השיעור הנמוך של הזנת פרטי הנפגעים למערכת מקשה על נפגעי עבירה לממש את זכותם לקבל מידע כקבוע

בחוק.התשס"ב-.3 עבירה, נפגעי זכויות התקנות(,2002תקנות - )להלן

מידע". "דפי באמצעות בחוק המפורט המידע העברת את מסדירות התקנות קובעות באילו שפות יפורסמו דפי המידע ומפרטות קשת רחבה של מוסדות ממשלתיים ואחרים שבהם יופצו דפי המידע. ואולם, לא נקבע

היה מחסור2004מי הגורם שיכין את דפי המידע ויפיצם. כבר מאמצע בדפי מידע, והם לא הופצו במקומות שנקבעו בתקנות. כמו כן בטופסיכל נמצא לא במשטרה תלונתו הגשת בעת לנפגע שנמסרו המשטרה

המידע הנדרש בתקנות.

מתן סיוע והגנה לנפגע עבירה 23כדי להבטיח את מימוש זכויותיהם של נפגעי העבירה נקבע בסעיף .1

לחוק, כי בפרקליטות המדינה ובפרקליטויות המחוזיות יוקמו יחידות סיוע ,2006כפי שיקבע שר המשפטים. הועלה, שעד מועד סיום הביקורת, יולי

לא הוקמו יחידות סיוע.

0I.V.R - INTERACTIVE VOICE RESPONSE

ב - תקציר57דוח שנתי 82

( לחוק קובע, כי במהלך ההליך הפלילי זכאי נפגע העבירה1)6סעיף .2 להגנה, ככל הניתן ועל פי הצורך, מפני הפוגע ומפני שלוחיו או מקורביו. עם זאת הועלה, כי עקב מגבלות תקציביות הוחלט שרמת ההגנה שתינתןוהמשטרה לא קבעה קריטריונים לנפגעי העבירה לא תשתנה מהנהוג,

למתן הגנה ייחודית לנפגעי עבירה.

בקרה על יישום החוק תחנות54, ב-2006 ועד יוני 2005מבדיקות שעשתה המשטרה, מאפריל

ב- במלואן יושמו מכוחו והתקנות החוק שהוראות עלה, 4%משטרה מהתחנות יושמו ההוראות באופן חלקי;33%מתחנות המשטרה בלבד; ב-

מהתחנות לא יושמו ההוראות כלל, או יושמו במידה מועטה. כן43%וב- עלה, שנוסח ממצאי הבקרות לא היה אחיד ושיטתי, ולא ניתן היה לקבל

תמונה מפורטת ומקיפה על מידת הביצוע של ההוראות בכל נושא ונושא.

זכאים עבירה נפגעי כי מכבר זה הכירה הישראלית החברה להגנה על כבודם ועל חירותם מפני פחד, אימה ופגיעה. זכותזו, הנגזרת מהוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו, חוקתית זכויות נפגעי עבירה, התשס"א- עוגנה בחקיקה ראשית בחוק

לבין2001 נפגעים זכויות בין איזון החוק מבטאות . הוראות זכויות חשודים ונאשמים, וכן בין הרצון להיטיב עם הנפגעים,רשויות של המוגבלת והתקציבית הארגונית המציאות לבין אכיפת החוק. הזכויות המוקנות בחוק עוסקות בשלושה מישוריםלניהול ההליך הנוגעות זכויות עיקריים: הזכות לקבלת מידע,

הפלילי והזכות להגנה.בתי ושירות המשטרה זרועותיו: על הפנים לביטחון למשרד הסוהר ולמשרד המשפטים יש תפקיד מרכזי בהבטחת הזכויות שמקנה החוק לנפגעי העבירה. עליהם לדאוג שהמידע, שנפגעאליו יועבר מכוחו, והתקנות החוק פי על לו זכאי העבירה במלואו ובשפה הנהירה לו, אם באמצעות מערכות ממוחשבות )האינטרנט ומענה קולי ממוחשב(, ואם באמצעות גורם אנושי )מוקד אנושי או הגורם המטפל בנושא(. עליהם להסדיר את דרך המימון של דפי המידע המפרטים את זכויותיו, את שמותולהבטיח ודרכי הגנה אפשריות, הגופים הנותנים שירותי סיוע את הפצתם במקומות שבהם ניתן שירות לקהל רחב כמפורט בתקנות. על משרד המשפטים להקים לאלתר את יחידות הסיוע שיבטיחו את מימוש זכויותיו של נפגע העבירה כנדרש בחוק. על המשטרה להקפיד לקיים בקרות תקופתיות בתחנות המשטרה,ולדאוג שהוראות החוק והתקנות מכוחו יקוימו על ידן במלואן.

83המשרד לביטחון הפנים

משרד מבקר המדינה סבור כי על הגורמים הממונים על יישומווללא ולקיים את הוראות החוק בדחיפות, של החוק להקפיד עיכובים. רק כך תוכל החברה הישראלית למלא אחר האחריות החוקתית, החוקית והמוסרית הכבדה המוטלת על כתפיה, לעזורולהקל את סבלם ואת מצוקתם. לנפגעי העבירה ככל הניתן, זוהי רוחו של חוק זכויות נפגעי עבירה, זו תכליתו, וברוח זו יש

לקיימו.

משרד הבינוי והשיכוןמינהל מקרקעי ישראל

כרייה וחציבה הפעלת המחצָבות בישראל נועדה להבטיח אספקה של חומרי גלם הדרושים בייחוד לבנייה ולסלילה. מרבית המחצבות בישראל נמצאותוהוא ישראל )להלן -המינהל(, בקרקעות שמנהל מינהל מקרקעי הנותן הרשאות לכרייה וחציבה בהן. המפקח על המכרות במשרד התשתיות הלאומיות )להלן - המפקח( נותן רישיונות חציבה למפעילינתוני - הפקודה(. על פי )להלן המחצבות מכוח פקודת המכרות

היו הכנסות המדינה מכל המחצבות כ-2005המינהל, בשנת 98 מלש"ח )לא כולל כריית חול(.

לות הביקורת פעונובמבר בחודשים בדק המדינה מבקר את2006-יולי 2005משרד

ויחידת המכרות במשרד התשתיות ישראל הפעולות של מינהל מקרקעי הלאומיות להסדרה של הכרייה והחציבה בכלל, ובמחצבות שיש במצפה

רמון, במחצֶבֶת בזלת בעמק חרוד ובאתרי כריית חול באשקלון, בפרט.

עיקרי הממצאיםהרשאות ורישיונות לכרייה וחציבה

- חוק חובת המכרזים(1992חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-.1 )להלן קובע שהמדינה לא תתקשר בחוזה לביצוע עסקה במקרקעין אלא על פי

(29)25מכרז פומבי, לרבות בקרקעות המשמשות לכרייה וחציבה. תקנה חובת המכרזים, התשנ"ג- פטור1993לתקנות להענקת תנאים קובעת

מחובת המכרזים לתקופה של חמש שנים למחצבות שהיו פעילות במועד . הפטור ניתן במטרה ליצור תקופת מעבר1998חקיקת החוק, עד מאי

85משרד הבינוי והשיכון

ויוקצו מחדש במכרזים. על מפעילי המחצבות יפונו המחצבות שבסיומה ועל המינהל היה להיערך חמש שנים לשינוי.

לא הותקנה תקנה חדשה המאריכה את הפטור ממכרז, ולא1998במאי ללא אבן של וחציבה לכרייה הרשאה להעניק חוקית אפשרות הייתה עריכת מכרז. אי לכך המינהל לא חידש את הסכמי ההרשאה במחצבות רבות, וגם המפקח לא העניק רישיונות חציבה. הפקודה קובעת כי החוצב או הכורה חומר חציבה בלי רישיון עובר עבירה פלילית. מפעילי המחצבות,הבנייה ענפי של לחומר לביקוש להיענות כדי בעבודות המשיכו אשר פלילית. בהעדר ביצוע עבירה למצב של כורחם בעל נקלעו והסלילה, גביית פחתו בתוקף עוד היו שלא וההרשאות הרישיונות מכוח חיובים

,2003התמלוגים ואכיפת תנאי ההסכמים הישנים בידי המינהל. רק ביולי ומשרד התשתיות בחלוף חמש שנים מפקיעת התקנה, הסדירו המינהל על המופקד האוצר, ושר המחצבות, ענף על המופקדים הלאומיות, התקנת התקנה החדשה, את סמכותו של המינהל לתת הרשאה נוספת

לכרייה וחציבה לבעל הרשאה קודמת בלי מכרז פומבי.

הוועדה המקצועיתומשפט לשר האוצר להתקין2003ביולי .2 חוקה חוק ועדת אישרה

ועדת בידי ממכרז בפטור נוספת הרשאה מתן חדשה שאפשרה תקנה ועדה יסוד המלצה מנומקת של ישראל על הפטור של מנהל מקרקעי

.2004מקצועית )להלן - הוועדה המקצועית(, וזו החלה לפעול מפברואר הוועדה המקצועית הקדישה את תשעת החודשים הראשונים לפעולתה.3

רק ללימוד הנושא ולא קיבלה החלטות. בכך חלה דחייה נוספת בעניין הסדרת עבודת המחצבות כדין. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהלהוועדה לחברי והמשפטית הכלכלית המטה עבודת את להכין היה המקצועית, ובכלל זה את המספר המקורב של המחצבות שעניינן יידון בה,

ובכך לחסוך לה זמן לאחר שנים של אי-הסדרת הענף. קיימה הוועדה עשרים דיונים ודנה בעניינן של מרבית2006עד מרס .4

המחצבות הפעילות, כולל המחצבות של שלוש החברות הגדולות שעניינן . היועץ המשפטי לממשלה סבר, כי היה ראוי0נדון תחילה בוועדת השניים

המקצועית. בוועדה גם להתייעצות השניים ועדת החלטות את להביא מחצבות של25הועלה, כי הוועדה אימצה את המלצות ועדת השניים לגבי

שלוש החברות, אולם לא התייחסה באורח פרטני לכל מחצבה )למעטועדת השניים. כך למשל ולא אוששה את קביעותיה של במקרה אחד( המליצו שתי הוועדות על הארכה ללא מכרז של ההרשאה לחצוב במחצבתעתודות אין כמעט זו אף שבמחצבה שנה, בעשרים רמון במצפה שיש

לחציבה.

סעיף 0 של4)25 התקשרות ממכרז לפטור מאפשר המכרזים לתקנות ) המדינה לשם הענקת זכויות במקרקעין במסגרת הסדר של סכסוכי קרקעות או במסגרת פינוי מפעל שמיקומו מהווה מטרד ובלבד שהחשב הכללי או נציגוכי הענקת אישרו ועדת השניים( - )להלן וכן היועץ המשפטי של המינהל

הזכויות נחוצה וצודקת בנסיבות העניין.

ב - תקציר57דוח שנתי 86

העתודות.5 ועל במחצבות השנתיות התפוקות על הכמותיים לנתונים המשך על הוועדה המלצות בגיבוש רבה חשיבות הייתה בהן שנותרו המקצועית הוועדה מועטות(. העתודות )אם מכרז בלא ההרשאות הסתמכה בהמלצותיה על נתונים כמותיים שהעביר לה המינהל. הועלה כיקבלת על שהקשה דבר מדויקים, היו תמיד לא המינהל של הנתונים המלצות או גרם להיפוך ההמלצות או לשיהוי בקבלתן. כך למשל הוועדהבעניינה של אחת ממחצבות השיש במצפה רמון מהסיבה לא החליטה

דלעיל גם לאחר שלוש ישיבות בנדון. יש להביא בחשבון את.6 דיוני הוועדה התעוררה השאלה אם במהלך

)כגון: אי-תשלום מלוא הפרות הסכמי ההרשאה בידי מפעילי המחצבות התמלוגים למינהל או כרייה מחוץ לתחום המחצבה( כאחד הקריטריוניםלדעת משרד בחשבון. זאת להביא הוועדה החליטה שלא להמלצותיה. מבקר המדינה, יש מקום שתישקל מחדש בחירתה של הוועדה המקצועית.

ריכוזיות בענףבין השאר, לנהוג במקרקעי הציבור מטרת חוק חובת המכרזים הייתה, בשוויון למען הקפדה על תחרות חופשית בין המעוניינים להשתמש בקרקע

בשנת ואולם , כבעבר, הריכוזיות בענף2006ולשם הפחתת המחירים. המחצבות נותרה בעינה, לא גדלה התחרות, ושלוש חברות החזיקו בשנת

מסך הייצור הארצי, לא כולל מחצבות ביו"ש. על פי75% ביותר מ-2005המקצועית לוועדה העסקיים ההגבלים על הממונה שמסר הנתונים

גם2004בפברואר בו. מפעילים עוד וצריך בענף ראויה תחרות אין , בדיקת הפריסה של המחצבות באזורי הארץ מלמדת על הריכוזיות: שלושביותר במרכז החברות הגדולות בענף מפעילות את המחצבות הגדולות

הארץ - איזור הביקוש העיקרי למוצריהן.

חישוב התפוקות והתמלוגים המינהל גובה את התמלוגים בגין חומרי החציבה על פי שלוש שיטות.1

- מחיר שנקבע מראש(. חישוב )לפי משקל או נפח או במחיר פאושלי והעלה כי1994 ומ-1975בסוגיה זו דן מבקר המדינה בדוחות ביקורת מ-

גבייה לפי נפח המחצב מִסבּה הפסדים למדינה. הועלה כי המינהל לאהחציבה חומרי של מידה יחידת וחציבה לכרייה ההרשאה בחוזי הנהיג לחשב והמשיך למדינה, שישתלמו המרביים התמלוגים נגזרים שממנה תמלוגים, בין השאר, לפי יחידות נפח. שיטה זו היא הבעייתית ביותר: בחוזי ההרשאה לא נקבעה צורת החישוב הרצויה של נפח החומרים שנחצבו, ובמינהל גם אין נוהל או הוראה לחישוב הנפח. הדבר גרם למחלוקות בין

המינהל לבין מפעילי המחצבות. התמלוגים המשתלמים למדינה בגין ניצול המשאב הציבורי הם פועל. 2

פי סדרי מינהל תקינים, על המינהל לנקוט יוצא מכמויות החציבה. על כי הועלה החציבה. היקף בדבר אמינים נתונים קבלת לשם אמצעים המוצאות המחצבים כמויות על ראויה ובקרה שלם מידע אין למינהל מהמחצבות, והוא תלוי בעיקר בדיווחים של מפעיל המחצבה בכל הנוגע

87משרד הבינוי והשיכון

לתפוקות ולתשלומים בגינן. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה סביר כי התמלוגים יתבססו בעיקר על הדיווחים של מפעילי המחצבות. המינהל גם לא עמד על כך שיקבל מדי שנה מפות מדידה ממפעילי המחצבות לפי הסכמי ההרשאה כדי שתהיה לו אינדיקציה להיקף הכרייה בשנה הקודמת וכדי שיוכל לעשות השוואה עם נתוני תעודות המשלוח שמוסר לו מפעיל של כל מחצבה. בעניין זה המינהל עדיין לא תיקן ליקוי יסודי שעליו הצביע

שנים )בדוח שנתי מס' 30מבקר המדינה כבר לפני כ- (, דבר הגורם25 למדינה הפסד תמלוגים.

פיקוח פג מאז המינהל עם ללא הסכמים פעלו רבות לעיל, מחצבות כאמור

(. בהעדר הסכמים1998-2000תוקפם של ההסכמים הקודמים )בשנים יזומה סיורים לפיקוח על הנעשה במחצבות באמצעות תכנית - חדשים ובאמצעות התייחסות לדיווחי המפקחים יש מישנה חשיבות באכיפת חלק מהתנאים של ההסכמים הישנים )כגון שמירת תחום ההרשאה(. בפועל,בידי מפקחי מחוזות המינהל הוא רק חלק קטן הפיקוח על המחצבות מכלל פעולות הפיקוח המוטלות עליהם. במחוז הדרום של המינהל איןוכשדיווחו מפקחי למפקחים תכנית עבודה מסודרת לביקורת במחצבות, חריגות - ההרשאה הסכמי של יסודיות הפרות על זה במחוז המינהל עשה לא - המשלוח בתעודות כוזב לרישום וחשדות ההרשאה מתחום המינהל, במרבית המקרים, דבר במידע זה. לדעת משרד מבקר המדינה,

מלש"ח ויותר מדי שנה יהיה100אין זה סביר שבענף המניב למדינה כ- פיקוח מצומצם, ולא תועמק הבדיקה במקרים של הפרות ההסכמים.

המפקח על המכרות והתיאום עם המינהלחייבות ברישיון מהמפקח על והכרייה פי הפקודה, עבודות החציבה על את מחדש המפקח כלל, בדרך הלאומיות. התשתיות במשרד המכרות כי במצפה רמון המפקח העניק רישיונות החציבה אחת לשנה. התברר של הרשאות הסכמי בלא גם אחדות לשנים בדיעבד חציבה רישיונות שהנפיק. ברישיונות שהוגדרו בדרישות יעמדו שהחברות ומבלי המינהל הסכמי הפרות את בחשבון לקחת מבלי גם נעשה הרישיונות חידוש ההרשאה הקודמים של מפעילי המחצבות ואת אי-תשלום מלוא התמלוגים למדינה, מידע אשר המינהל אינו מעביר למפקח כדבר שבשגרה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן רישיונות על אף הפרות של דינים ושל הסכמים

אינו ראוי ופוגע בהסדרת הענף.

מחצבות שיש במצפה רמון משרד מבקר המדינה בדק את פעולות המינהל בנוגע להסדרת הכרייה והחציבה בחמש מחצבות שיש פעילות במצפה רמון; להלן מובאים פרטים

על החריגות.

ב - תקציר57דוח שנתי 88

, רק שלוש מחצבות מבין מהחמש2006במועד סיום הביקורת, יולי .1 פעלו על פי רישיון שניתן לפי פקודת המכרות. רק למחצבה אחת היהוועדת - אף שהוועדה המקצועית זאת הסכם הרשאה תקף מהמינהל,

בשנת שונים במועדים החליטו כבר המינהל של ממכרז 2005הפטור להמשיך את הסכמי ההרשאה ללא מכרז לשלוש ממחצבות אלה.

המינהל יזם במצפה רמון תכנית מפורטת חדשה החלה בתחום הכולל.2 את המחצבות הקיימות ומחצבות נוספות שישווקו במכרז, אבל הוא לאבתחום החציבה שטח את להרחיב הקיימות המחצבות ממפעילי מנע התכנית - מחוץ לתחום ההרשאה - וללא מכרז. המינהל אף דיווח לוועדהלכל כרייה שטח הוספת מאפשרת המפורטת התכנית כי המקצועית נתן מצידו המפקח גם כדין. שלא הכרייה את בדיעבד ואישר מחצבה רישיונות חציבה מחוץ לתחום ההרשאה אך בתחום התכנית המפורטת,המדינה, מבקר משרד לדעת לכך. הסכמתו את נתן שהמינהל לאחר

פעולתו זו של המינהל מנוגדת ללשונו ולרוחו של חוק חובת המכרזים.

אי-עמידה בתשלומים ממפעילי התקבולים לתשלום הנוגעים תנאים נקבעו ההרשאה בחוזי המחצבות ולסנקציות שינקוט המינהל במקרה של אי-תשלום או של פיגור.איחור, למנוע כדי צעדים נקט לא הוא כך: נהג לא המינהל בפועל, לפעמים של יותר משנה, בתשלום התמלוגים; לא פעל לקבל את התשלום בגין חכירת שטח המחצבה מדי שנה; לא השתמש בזכויות שנתונות לו לפיחילט לא המורשה; בידי החוזה הפרת של במקרה הדין ולפי החוזה ערבויות לאחר שמפעילי המחצבות פעלו בניגוד להסכמים או שלא נקב כלל בסכום כלשהו של ערבויות בהסכמי ההרשאה; ולא עמד על קבלת תעודות משלוח מדי חודש ועל קבלת תכניות מדידה של המחצבות מדי

שנה כאמצעי בקרה לדיווחים על התפוקות.

אתרי כריית חול באשקלוןשל.1 יסודיות הפרות הגדירו באשקלון חול לכריית ההרשאה הסכמי

לעומק מתחת וכרייה ההרשאה לתחום מחוץ כרייה ובהן: ההסכמים המותר. בהתקיים הפרה יסודית רשאי המינהל לבטל בגינה את ההסכמים. בפועל, שתי חברות שזכו במכרזי הכרייה כרו חול מחוץ לתחום ההרשאה כבר מראשית העבודות, ובהמשך כרו בעומק רב יותר מזה שהותר בתכנית מתאר ארצית לכרייה וחציבה, במסמכי המכרזים ובהסכמים, אך המינהל

לא עצר את ההפרות ולא פעל לביטול ההסכמים. המינהל התפשר עם שתי החברות על התמורה שהיה אמור לקבל.2

כרייה מחוץ לתחום ההרשאה, וגבה סכומים נמוכים מכוח ההסכמים בגין בהרבה. במקרה אחד לא גבה המינהל אף את מלוא התמורה המגיעה לו

בגין הכרייה בתוך תחום ההרשאה. המינהל לא מנע את הכרייה הבלתי-חוקית של אחת החברות ועקב כך.3

המדינה הפסידה ממון רב: בהיעדר עתודות חול מספיקות נאלץ המינהללשווק שני אתרים שהועיד לשיווק כל אחד בנפרד כאתר אחד.

89משרד הבינוי והשיכון

שתי.1 עם המינהל באשקלון שעשה חול לכריית בהסכמים חברות הוא קבע תנאים שנועדו לתת לו אמצעי פיקוח ובקרה, כגון: העברת מפת מדידה כל ארבעה חודשים, העברת תעודותגבולות סימון ונפחן, יעדן התפוקות, רישום ובהן משלוח ההרשאה כתנאי לתחילת העבודות ועוד. המינהל לא עמד על

אלה. תנאים לא מילוי גם וסנקציותהמינהל תנאים מימש ויתר עלשנקבעו בהסכמים כדי למנוע את הפרתם הנמשכת,

כדין לו שהגיעו פשרה שמקפחים אתכספים להסכמי והגיע גיבוי נתן לא המינהל כי הביקורת העלתה עוד המדינה. למפקחיו ולא פעל כמתחייב מהדיווחים שלהם. אי-הקפדה עללדעת כדין. חול שלא בכריית המאבק להחלשת אלה תרמה משרד מבקר המדינה, על המינהל להכין תכנית פעולה למניעה של הישנות התופעות. גם על המשטרה להיערך, בתיאום עםגניבת ותסוכל החוק שלטון אכיפת שתתאפשר כך המינהל,

משאב ציבורי שבחסר. ענף המכרות הוא ענף עתיר הכנסות למדינה ורבה חשיבותו.2

לבנייה ולסלילה. הבדיקה הנוכחית העלתה שלא תוקנו פגמים בפעולות מינהל מקרקעי ישראל שציין מבקר המדינה בדוחותבענף, הריכוזיות הפחתת בעניין ובייחוד קודמים, ביקורת קבלת ועל התפוקות על סדירה דיווחים קבלת על הקפדה התמלוגים והעברה של מלוא המידע למפקח על המכרות. אותםונוספו עליהם אחרים: המינהל לא פעל ונשנו הליקויים חזרו להסדרת הענף באמצעות חוזי הרשאה חדשים עם המחצבותהסכמים ללא רבות שהן פעלו שנים כשלאחר גם הוותיקות, הוסדר הנושא מבחינה משפטית. המינהל לא מנע את הריכוזיות ולא פעל להגדיל את התחרות בין מפעילי המחצבות, לתועלתהמגיעים התמלוגים מלוא לגביית עשה לא המינהל הציבור. למדינה בגין ניצול משאביה. לדעת משרד מבקר המדינה, לאורתפקידי צמצום את לשקול יש והתמשכותם, הכשלים היקף העברת את ולשקול במחצבות, לטיפול הנוגע בכל המינהל

האחריות לטיפול בענף לגורם אחר.

91משרד הבינוי והשיכון

חילופי קרקעות ומיזם מלונאי-מסחריבאזור הדולפינריום בתל אביב

מתחם הדולפינריום בחוף ימה של תל אביב, הממוקם על מקרקעין שבניהול מינהל מקרקעי ישראל )להלן - המינהל(, שימש עד אמצע שנות השמונים בעיקר למופעי שעשועים עם דולפינים. מאז המקוםשימושים יש כמה ובחלק קטן ממנו זו, עוד לתכלית אינו משמש

המתחם מוחזק בחכירה ארוכת טווח בידי1989מסחריים. מאז סוף חברה פרטית )להלן - היזם(.

מתחילת שנות התשעים ניסה היזם לשכנע את עיריית תל אביב-יפודירות מלון יקים הוא שלפיה לתכנית להסכים העירייה( - )להלן ים שייובש בצמידות למתחם הדולפינריום. ומרכז קונגרסים בקטע משהתנגדה העירייה להקמת המלון באותו מקום הציע היזם שהוא יקים מיזם מלונאי-מסחרי מחוץ למתחם הדולפינריום, על מקרקעין סמוכים שבבעלות העירייה. הרעיון לא היה בר ביצוע בלא מעורבותו

)להלן0והסכמתו של המינהל, נוכח זיקתו הקניינית לאותם מקרקעין החלו2000- המתחם החלופי, או - מתחם העירייה(. על כן, בשנת

מגעים בין העירייה ובא כוחו של היזם ובין המינהל, כדי לגבש עסקה נחתם חוזה בין המינהל, העירייה והיזם, ועיקרו2003משולשת. ביוני

המתחם ובמקרקעי הדולפינריום במקרקעי וחזקה זכויות חילופי החלופי ושינוי ייעודם התכנוני באופן שיאפשר, בין היתר, את הקמתחדשה תכנית העירייה הכינה כך לשם החלופי. במתחם המיזם - התכנית )להלן וחלוקה בהסכמה איחוד תכנית הכוללת לאזור,

החדשה(. , קודם למימוש העסקה, נסוג ממנה היזם2005במחצית השנייה של

הוא ביקש לחדש את העסקה2006וביטל את החוזה; בפברואר המשולשת, אולם עד כה לא הושג הסדר בעניין אזור הדולפינריום.

לות הביקורת פעואפריל-אוגוסט תהליך2005בחודשים את המדינה משרד מבקר בדק

כדי שנעשו המהלכים ואת הצדדים, בין החוזה וחתימת העסקה גיבוש דצמבר בין לפועל. למרס 2005להוציאה מבקר2006 משרד עשה

המדינה בדיקה משלימה, נוכח ההתפתחויות שחלו בינתיים )ביטול העסקה

בנוגע לחלק ממקרקעין אלה נרשמו בפנקסי המקרקעין הערות שלפיהן,0 זכאי לדרוש את השבתם לבעלות יהא המינהל ישונה, ייעודם הציבורי אם

המדינה ולניהולו.

ב - תקציר57דוח שנתי 92

את לחדש היזם ובקשת זאת בעקבות שנעשו המהלכים היזם, מצד העסקה(.

עיקרי הממצאים לפי החלטות מועצת מקרקעי ישראל )להלן - המועצה( ולפי נוהלי.1

לשימוש שניתנת בניהולו עירונית קרקע מקצה כשהמינהל המינהל, מסחרי, בדרך כלל עליו לגבות מראש דמי חכירה מהוונים למלוא תקופת

מערך הקרקע אותו קבע השמאי91%החכירה, בשיעור שלא יפחת מ- הממשלתי, אלא אם החלטות מועצה ייחודיות קובעות אחרת.

בעסקה הנדונה הסתפק המינהל בתמורה פחותה של דמי חכירה בשיעור)מתחם31%של המתחמים בשני היזם זכויות בין השווי מהפרש

עולה החוזה בהוראות מעיון מזה(. החלופי והמתחם מזה הדולפינריום שהצדדים השתיתו את שיטת חישוב התמורה על החלטת המועצה מס'

מיולי 933 בנושא: "תוספת בנייה, שינוי ניצול, שינוי ייעוד, פיצול -2002 תשלום דמי היתר".

משרד מבקר המדינה העיר למינהל כי המקרה דנן אינו בגדר המקריםהמועצה בהחלטת הנזכרים

. לפיכך, לכאורה לא היה מקום להחילה על0 ושעליהם היא חלה2002מ- מקרה זה, ומן הראוי היה שהמינהל יעלה את הנושא לדיון במועצה מראש,

כדי שהיא תשקול אותו על כלל היבטיו. קודם לחתימת החוזה לא בחן המינהל את כל החלופות שעמדו בפניו.2

לניצול מיטבי של המקרקעין באזור הדולפינריום, ולא בדק את הכדאיותבחוזה שנקבעו הכספיים בתנאים עיון מבחינתו. העסקה של הכלכלית מעלה כי הנהנים העיקריים מהעסקה הם העירייה והיזם. לעומת זאת, לפי חישובי משרד מבקר המדינה, המינהל היה אמור לקבל תמורה פחותה מזו

מההפרש31% מיליון ש"ח )74שהיה ראוי לה לפי נהליו: הוא הסתפק בכ- בין שווי הזכויות, לפי שומת השמאי הממשלתי הראשי(, אף שהיה אמור

מההפרש בין שווי הזכויות(, לו פעל על פי91% מיליון ש"ח )217לקבל כ-יצאה לפועל, יוצא אפוא כי העסקה שגובשה, לו נהליו הנוגעים לעניין. הייתה אמורה להעניק יתרון כלכלי ניכר לעירייה וליזם, אך לפגוע בהכנסות

המדינה. לפי נוהלי המינהל, עסקה במקרקעין טעונה אישור מראש של פורום.3

המורכב מבעלי תפקידים בכירים במינהל ומכונה הנהלת המינהל, או ועדת עסקות. קודם להבאת העסקה לאישור על הדרגים המקצועיים במינהל לקיים הליך של בדיקות מוקדמות ובקרה בעניינה. אולם במקרה הנוכחימלוא נעשו ולא המינהל הנהלת מוקדם של לאישור החוזה הובא לא הבדיקות המוקדמות הדרושות - ובכלל זה בדיקת תכנית האיחוד והחלוקה

שהוכנה לאזור הדולפינריום. הצד השווה בין אותם מקרים הוא כי מדובר בהם בשינויים באותו מגרש שכבר0

ובזכויות חכירה חדשות ואילו כאן מדובר בחילופי קרקעות הוחכר לחוכר, שיוענקו במגרש אחר, ולפי חוזה חכירה חדש שייחתם עם המינהל.

93משרד הבינוי והשיכון

לדעת משרד מבקר המדינה, מדובר בעסקה ייחודית, שכן יש בה גם משום לעירייה וליזם וגם משום הפחתת התמורה שהמינהל היהמתן סבסוד עקיף

זכאי לה. נוכח ייחודה ומורכבותה של העסקה מן הראוי היה שהמינהל יביא מראש את ההסדר החוזי המוצע לדיון בפני המועצה, ויצרף לו חוות דעת,ביצוע את לאשר אם תחליט שהמועצה כדי וחלופות, כלכליים ניתוחים

העסקה, ובאילו תנאים.ביטל, כאמור, את העסקה, החלו2005בספטמבר .4 , לאחר שהיזם

העירייה והמינהל במגעים להשגת הסדר דו-צדדי לסוגיית אזור הדולפינריום בלא מעורבות היזם. בין היתר סוכם כי התכנית החדשה תתוקן כך שמתחםויופקע מטעם ייעודו לציבורי ישנה את הדולפינריום, שבבעלות המדינה, העירייה, ואילו מתחם העירייה, שייועד למלונאות, למגורים ולמסחר )כמומייעוד ייעודו שינוי יושב לבעלות המדינה בעקבות שתוכנן מלכתחילה(,

, באופן שהמינהל יוכל לשווקו במכרז. בחלק ממגעים0ציבורי לייעוד אחרהמסחר התעשייה שר אז שהיה אולמרט, אהוד מר השתתף אלה והתעסוקה )שהמינהל פעל במסגרת משרדו( ויו"ר המועצה )להלן - השר(,

כדלהלן: ספטמבר השר,2005בסוף בלשכת דיון העירייה ביוזמת התקיים

בהשתתפות ראש העירייה ומנהל המינהל, ובו הציגה העירייה בפני השרכלפי דרישותיה ואת הדולפינריום אזור סוגיית לפתרון הצעותיה את המינהל. בדיון אימץ השר את הצעותיה ואת דרישותיה של העירייה, וקבעמתחם בפינוי כרוכות שיהיו ההוצאות במלוא לשאת המינהל על כי היטל לתשלום לדאוג ואף העירייה, מצד הפקעתו בגין הדולפינריום המיזם בגין העירייה, שליד ולבנייה לתכנון המקומית לוועדה השבחה

המלונאי-מסחרי שהקמתו מתוכננת במתחם החלופי. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפי חוק מינהל מקרקעי ישראל,

, המינהל הוא בגדר הרשות המוסמכת לנהל את מקרקעי1960התש"ך- , היה על השר להימנע מלהתערב בפעילותו השוטפת של המינהל.0ישראל

משהוצגו בפניו דרישות העירייה, היה עליו להסתפק בשמיעת הסבריהם של שני הצדדים ולהעלות את הנושא על סדר יומה של המועצה, שהיא הגוףלפיה יפעל שהמינהל הקרקעית המדיניות את לקבוע בחוק שהוסמך

ולפקח על פעולותיו. סוף דבר: היזם חזר לנהל משא ומתן עם העירייה ועם המינהל בדבר.5

- ובכלל זה בקשת היזם וסוגיית אזור הדולפינריום חידוש העסקה עמו, . מן הראוי שבדיון זה יציג המינהל0לחידוש העסקה - צפויה להידון במועצה

אזור סוגיית לפתרון בפניו העומדות החלופות כל את למועצה הדולפינריום. כמו כן, אם יוחלט לחדש את העסקה עם היזם, מן הראוי לשקול מחדש מהי התמורה הראויה שהמינהל זכאי לה. נוסף על כך, יש

בנוגע לרובו המכריע של שטח זה רשומות בפנקסי לשכת רישום המקרקעין0- ישראל הערות שלפיהן הרישום על שם העירייה הוא בהפקעה ממדינת

, וכן על פי1965הפרשה לצורכי ציבור, ולפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- התחייבות בכתב שנתנה העירייה למינהל בעת שהשטח נרשם בבעלותה, אםישונה לייעוד שאין להפקיע מקרקעין למענו, תהא המדינה ייעודו הציבורי

זכאית לדרוש את השבתו לבעלותה. כמשמעותם באותו חוק.0.2006 בהתאם להחלטת הנהלת המינהל ממרס 0

ב - תקציר57דוח שנתי 94

ליתן את הדעת לכך ששומת השמאי הממשלתי שהוצאה לפי תנאי החוזה כבר אינה בתוקף, נוכח החלטת המועצה בנושא שומות מקרקעין2003מ-שנה אחת ממועד2003מ- למשך הוא זה מסוג שומה תוקף שלפיה ,

קביעתה.

מתווה העסקה המשולשת בין המינהל, העירייה ויזם פרטי בדבר חילופי זכויות וחזקה במקרקעין באזור הדולפינריום בתל אביב והקמת מיזם מלונאי-מסחרי בו בידי היזם, הוביל לתוצאה בלתי סבירה: מחד גיסא, העירייה והיזם יוצאים נשכרים מהעסקה -

,0העירייה אמורה לקבל את מתחם הדולפינריום בלי כל תשלוםאמורה לקבל מהיזם היטל השבחה בסכום נכבד. סך0וכן היא

מיליון145כל ההטבות לעירייה בעסקה הזאת נאמדות ביותר מ- ש"ח; היזם אמור לקבל קרקע חלופית ששטח הבינוי הכולל שלו

מ"ר110,000הוא כ- ולשלם למינהל תמורה נמוכה יחסית,0 להקמת במכרז להתמודד מחויב אינו הוא החוזה תנאי ולפי לקבל אמור המינהל גיסא, המלונאי-המסחרי; מאידך המיזם

מההפרש בין שווי31%בעסקה זו מהיזם תשלום בשיעור של ניכרת מזו שהיה זכויותיו בשני המתחמים, שהוא נמוך במידה נהליו לפי החלופי המתחם את שיווק אילו גובה המינהל

הרגילים. לאחר שהיזם ביטל את העסקה וקודם לניהול המשא ומתן עמוויו"ר חידושה, התערב מר אהוד אולמרט, שר התמ"ת בדבר מועצת מקרקעי ישראל לשעבר, בפעולתו השוטפת של המינהלשלא הדולפינריום באזור הטיפול בעניין הנחיות לו וקבע במסגרת דיוני המועצה - שהיא הגוף שהוסמך בחוק לקבוע את המדיניות הקרקעית שהמינהל יפעל לפיה ולפקח על פעולותיו.בתור הרשות המוסמכת המינהל פגע השר במעמדו של בכך ישראל, מקרקעי מינהל חוק לפי ישראל" "מקרקעי לניהול שבתחום השר בתור הן - )דאז( מסמכויותיו לכאורה וחרג

אחריות משרדו מצוי המינהל, והן בתור יו"ר המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל להביא את בקשת היזם לחידוש העסקה לדיון במועצת מקרקעי ישראל, ולהציג בפניהכדי שהיא תכריע הנדונה, לעסקה וחלופות כלכליים ניתוחים בכל ההיבטים הנוגעים לסוגיה ותנחה את המינהל כיצד לפעול

בנדון.

אין עליה לשאת בהוצאות הריסתו ופינויו, והיא אמורה לשלם למינהל עבורו0דמי חכירה סמליים בלבד, בתור קרקע המיועדת לצורכי ציבור.

דהיינו, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שליד העירייה.0 מ"ר בלבד, שהיה לו במתחם הדולפינריום.6,000 לעומת שטח בינוי של כ-0

95

משרד הבריאות

זכויות היתר של העובדים במערכתהבריאות

בקבלת שירותים במערכת הבריאות אוכלוסייה רחבה מאד של עובדים, של גמלאים וכן בני משפחותיהם הנהנית מזכויות יתר בקבלת שירותים ובהיקף

כספי ניכר ביותר.

לות הביקורת פעו בחן משרד מבקר המדינה את זכויות היתר של2006בחודשים אפריל-יולי

העובדים בשירותי בריאות כללית )להלן - הכללית(, בקופת חולים מאוחדת )להלן - המאוחדת( ובקופת חולים לאומית )להלן - הלאומית(, בקבלת שירותים מהקופות. כמו כן נבדקו פעולות שעשה משרד הבריאות )להלן - המשרד( למניעת העדפה במתן שירותים לקרובי משפחה ולמקורבים שלהבדיקה זה. בנושא בתלונות וטיפולו ממשלתיים, חולים בבתי עובדים נעשתה בהנהלת המשרד, בקופות ובכמה בתי חולים ממשלתיים. בדיקות

השלמה נעשו באגף חקירות משמעת של נציבות שירות המדינה.

עיקרי הממצאים זכויות היתר של העובדים בקופות החולים

)להלן - החוק(, נקבע1994בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-.1 כי ביטוח הבריאות הממלכתי לפי חוק זה יהא מושתת על עקרונות של צדק, שוויון ועזרה הדדית. כן נקבע בחוק כי תשלומים שיחולו על החברים בקופות החולים )להלן - הקופות( בגין סל שירותי הבריאות )להלן - הסל( שנקבע בחוק, אם בתור השתתפות עצמית ואם בתור תשלום עתי קבוע,

יהיו אחידים ובלתי מפלים. בניגוד לעקרון השוויון שנקבע בחוק, בכללית, במאוחדת ובלאומית עשרותבני משפחותיהם, וכן בהן, גמלאים שעבדו ועשרות אלפי עובדים אלפי

ב - תקציר57דוח שנתי 96

יתר ומהטבות. בין היתר מדובר על: קבלת תרופות בלא נהנים מזכויות תשלום, או השתתפות עצמית מופחתת בהיטל על תרופות שבסל; פטור מאגרה על שירותים, כמו ביקור אצל רופאים מקצועיים ובמכונים; הנחות על שירותים ועל טיפולים; והטבות בתכניות שירותי בריאות נוספים )להלן -או עובדים שהם בקופה המבוטחים ובגמלאים בעובדים מדובר שב"ן(.

שעבדו בה. עובדים וגמלאים נהנים מהטבות. לאלה52,000על פי נתוני הקופות, כ-

נוספים בני משפחותיהם, ויוצא אפוא שמדובר ברבבות רבות של אנשיםשנהנים מהטבות בהיקף כספי ניכר ביותר.

במתן ההטבות יש משום פגיעה בשוויוניות שבבסיס החוק. לפיכך, מן הראוי היה שעם חקיקת החוק היה משרד הבריאות פועל עם הקופות להפחתההעלתה הביקורת לעובדים. הניתנות וההטבות הזכויות של הדרגתית

שהדבר לא נעשה. על פי נתוני הקופות, העלות הכוללת של ההטבות ששלוש הקופות.2

מיליון66 מיליון ש"ח בשנה. יותר מ-70נותנות לעובדיהן נאמדת ביותר מ- ש"ח מתוכם הם עלות ההטבות הניתנות בכללית, ובכלל זה תשלום מס

מ- יותר של היטל7הכנסה מתשלום הפטור בגין לשנה ש"ח מיליון מיליון ש"ח בגין השתתפות במימון0.5התרופות, ותשלום מס של יותר מ-

מיליון ש"ח,2.3טיפולי שיניים. עלות ההטבות הניתנות בלאומית נאמדת ב- מיליון ש"ח, ובכלל זה תשלום מסים בסך1.3ובמאוחדת היא נאמדת בכ-

מיליון ש"ח. 0.6 מתן תרופות חינם, מתן הטבות כמו פטור מתשלום על שירותים, ומתן.3

הנחות בתשלום על טיפולים ועל שירותים, לא זו בלבד שאינם שוויוניים,לצורך ובשירותים מעבר גם להביא לשימוש בתרופות אלא הם עלולים ולפגיעה בהכנסות הקופות, שכן מדובר בסכומים ניכרים. כמו כן, ההטבות גורעות מהיקף המשאבים המוקצים לטיפול בצרכים הבריאותיים של כלל

חברי הקופות.לפני.4 ברובן נקבעו אמנם להן זכאים בקופות שהעובדים ההטבות

( ועוגנו בהסכמי העבודה של העובדים, אולם במשך1995שהוחל החוק ) השנים שעברו מאז החלת החוק נחתמו הסכמים לאיזון מצבה הכלכלי שלאפשר היה ובהם הלאומית, עם הבראה תכניות נקבעו וכן הכללית ועוד: תכניות להתייחס גם להסדרת הזכויות, אך הדבר לא נעשה. זאת השב"ן ותשלום תמורת ביקורים אצל רופאים מקצועיים ובמכונים נקבעובשירותים להן זכאים כלומר, ההטבות שהעובדים לאחר החלתו. בחוק אלה )הנחה או פטור מתשלום( אינן מעוגנות בהסכמי העבודה, והמשרד

היה אפוא יכול לדרוש מהקופות שלא לתת אותן. ההטבות הניתנות לעובדי הקופות ולגמלאים בפנסיה מוקדמת יש בהן.5

משום הטבת שכר החייבת בניכוי מס. הועלה שלכללית יש הסדר עם רשות המסים, ולפיו תשלום המס בגין הפטור מהיטל התרופות ובעבור הנחות על טיפולי שיניים נעשה במסגרת הוצאות עודפות. על פי הסכם עבודה שנחתם

במרס הלאומית ההנחה2004עם את לגלם אמורה הייתה הקופה , בתשלום על תרופות, אך הועלה שהיא לא גילמה סכומים בגין הטבות המס

. אשר ליתר2004-2005על ההנחה בתרופות, ולא שילמה מס בגין השנים ההטבות, בכללית ובלאומית לא נעשו הסדרים עם רשות המסים, והן אינן

97משרד הבריאות

משלמות עליהן מס. למאוחדת יש הסדר עם רשות המסים לתשלום מס עלעוד ההטבות האלה כל כי העיר כלל ההטבות. משרד מבקר המדינה ההסדרים את לבחון המסים רשות ועל הקופות הנהלות על ניתנות,

הקיימים בדבר תשלום המס, ולהסדיר את העניין.

העדפה במתן שירותים לבני משפחה ולמקורבים של עובדים בבתי חולים ממשלתיים

בבתי החולים הממשלתיים מועסקים אלפי עובדים, והם עשויים לצרוך.1בני משפחותיהם של גם חולים. בתי באותם בריאות שירותי מעת לעת העובדים עשויים להתאשפז או להזדקק לשירותים אחרים בבתי החולים האלה. לעתים עלולות לעלות כאן סוגיות של ניגוד עניינים, לרבות חשש להעדפות במתן טיפולים. העדפה במתן שירותים רפואיים לעובדים, לבני משפחותיהם ולמקורביהם ופטור מתשלום בעבור הטיפולים פוגעים בעקרוןנזק המדינה ולקופת החולים לבתי וגורמים החוק, שבבסיס השוויוניות היה הראוי מן כן, על אשר ניכרים. בסכומים נאמד שפעמים כספי, שהמשרד יוציא נהלים שינחו את העובדים כיצד עליהם לפעול כשהם או

בני משפחותיהם נזקקים לשירותים במוסדות שהם עובדים בהם.לידיעתו.2 שהובאו אף זאת, עשה לא שהמשרד העלתה הביקורת

מקרים חמורים של העדפה מעין זאת, כדלהלן: המדינה מבקר ובמשרד הבריאות במשרד התקבלו האחרונות בשנים יחס ניצול, לכאורה, של תשתיות בתי החולים לשם הענקת תלונות על חולים בתי בכמה בכירים של משפחה לקרובי שירותים במתן מועדף נהנו מיחס והמקורבים בני המשפחה כי היו ולמקורבים להם. התלונות מועדף בעת שהתאשפזו ובעת שביקרו במרפאות החוץ, וזכו לטיפול רפואי חינם. התלונות מעלות שאלות של ניגוד עניינים, ופעמים אף שאלות של

טוהר מידות. ובאגף לחקירות משמעת שבנציבות בבדיקת התלונות במשרד הבריאות לכאורה, על אי סדרים הועלו ממצאים המצביעים, אכן שירות המדינה ושימוש כספיים ורפואיים חמורים בכמה בתי חולים, לרבות ניצול מעמד בתשתיות בתי החולים לצורך מתן טיפול רפואי חינם למקורבים, להנהלה ולקרובי משפחה של חברי ההנהלה. למרות זאת המשרד לא הוציא נהלים

להסדרת העניין.בני ציון בחיפה הועלו ממצאים בבדיקה שעשה המשרד במרכז הרפואי המצביעים כי למקורבים ולבני משפחה של חברי ההנהלה ניתן טיפול רפואי חינם בחדר המיון ובמרפאות החוץ. גם בבדיקה שעשה המשרד בתאגידוולפסון הועלה כי בריאות )קרן מחקרים( הפועל לצדו של בית החולים באחת המעבדות נעשו בדיקות לעובדים של בית החולים ולבני משפחותיהם

בלא חיוב. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הממצאים החמורים על המשרד לבצע

בדיקה מערכתית, ולבחון אם היו מקרים דומים גם במקומות אחרים.

ב - תקציר57דוח שנתי 98

המשרד ציין בתשובתו לדוח הביקורת את התרומה שתרם משרד מבקר המדינה בכך שהסב את תשומת לבו לבעיה ולהיקפה. המשרד הודיע כיבשירותים הטבות מתן להפסקת לרשותו העומדים באמצעים יפעל הבריאות ובמוסדות בקופות משפחותיהם ולבני לעובדים הרפואיים

הממשלתיים, על פי סמכויותיו החוקיות. היועץ המשפטי לממשלה אם אפשר בכוונתו לברר עם לדברי המשרד, להורות לקופות להפסיק לתת לעובדים פטור או הנחות על תרופות ועל ההשתתפות העצמית בתשלום תמורת שירותים. המשרד גם הורה לקופות להפסיק לתת לעובדים הטבות בשב"ן. כמו כן, המשרד הכין טיוטת חוזרובו הנחיות האוסרות לספק שירותים רפואיים לבתי החולים הממשלתיים

חינם לעובדים ולבני משפחותיהם.

התשנ"ד- ממלכתי, בריאות ביטוח חוק של ממטרותיו אחת , הייתה ליצור שוויון בין כל המבוטחים בקופות החולים1994

בקבלת השירותים הרפואיים ובתשלום תמורתם. קופות.1 של גמלאים אלפי ועשרות עובדים אלפי עשרות

ומהטבות יתר מזכויות נהנים משפחותיהם בני וכן החולים, לקבלת שירותים רפואיים.

מתן תרופות חינם, מתן פטור מתשלום על שירותים ומתן הנחות בתשלום על טיפולים ועל שירותים מנוגדים לעקרון השוויוניותתרופות, בצריכת לבזבוז להביא עלולים ואף החוק, שבבסיס הקופות בהכנסות ולפגיעה רפואיים וטיפולים שירותים ובמשאבים שהן מייעדות לטיפול בצרכים של כלל האוכלוסייה. מדובר בעשרות מיליוני שקלים )בשירותי בריאות כללית מדובר

מיליון ש"ח(, דהיינו סכום מהותי. יש אפוא להסדיר66ביותר מ-את העניין.

ומקורבים של בכירים בבתי.2 מהבדיקה עלה שבני משפחה בתנאי האשפוז, מועדף מיחס נהנו חולים ממשלתיים אחדים כמו טיפול ממושך באשפוז יום וקבלת תרופות חינם בלי קבלתמטיפולים נהנו וכן להוראותיהן ובניגוד מהקופות התחייבות רפואיים בחדרי המיון ובמרפאות החוץ ומבדיקות רפואיות בלילעקרון מנוגד הדבר מהקופות. התחייבות להמציא שנדרשו בתי לפגיעה במשאבים של ומביא החוק, השוויוניות שבבסיס החולים, שכן פעמים מדובר בסכומים ניכרים. התופעה גם מעלהשאלות של ניגוד עניינים, ופעמים אף שאלות של טוהר מידות.

המשרד לא הוציא הנחיות להסדרת העניין. גם תלונות שהגיעו למשרד בדבר מנהלים שנתנו שירותים לבני משפחה ולמקורביםונמצאו מוצדקות, לא הניעו את המשרד לקבוע בלי תשלום,

נהלים שיסייעו בפיקוח ובמניעת התופעה.

99משרד הבריאות

על המשרד לבצע בדיקה מערכתית בכל בתי החולים כדי לאמודכיצד העובדים שינחו את נהלים ולקבוע את היקף התופעה, מקורביהם או משפחותיהם בני שהם, בעת לפעול עליהם

נזקקים לטיפול. משרד הבריאות ציין בתשובתו לדוח הביקורת את התרומה.3

שתרם משרד מבקר המדינה בכך שהסב את תשומת לבו לבעיה ולהיקפה. משרד הבריאות הודיע כי יפעל באמצעים העומדיםלעובדים הרפואיים בשירותים הטבות מתן להפסקת לרשותו הבריאות ובמוסדות החולים בקופות משפחותיהם ולבני

הממשלתיים, בהתאם לסמכויותיו החוקיות.

ב - תקציר57דוח שנתי 100

שיקום נכי נפש בקהילה

נכנס לתוקף חוק שיקום נכי נפש בקהילה, התש"ס-2001בינואר נפש2000 לנכי לאפשר נועד החוק השיקום(. חוק - )להלן 0

ממש של רפואי צורך ללא פסיכיאטריים חולים בבתי שהוחזקו )מאחר שלא היה אפשר לשקמם מחוץ לבתי החולים( להשתקםשחיים לחולים גם ולאפשר מיותרים, אשפוזים ולמנוע בקהילה בקהילה, בהשגחת בני משפחתם או בלי השגחה, להשתקם. החוק קובע שאדם הלוקה בנפשו זכאי לפנות לוועדת שיקום אזורית )להלן גם - ועדת השיקום( המוסמכת לאשר לו תכנית שיקום במגוון של

שירותים, ובהם דיור, תעסוקה, השכלה וחונכות.

לות הביקורת פעו- משרד מבקר המדינה בדק את ההיערכות של משרד הבריאות )להלן המשרד( ושל קופות החולים ליישום הרפורמה של שיקום נכי נפש בקהילה

נפש( נפגעי - גם הביטוחית0)להלן האחריות להעברת הפעולות את ; בתחום בריאות הנפש מהמשרד לקופות החולים; את האירועים הקשוריםהארגון, ואת לאומית; חולים בקופת המרפאתי השירות מתן להפסקת נעשתה הבדיקה מיזמים. שירותי השיקום רכישת של והבקרה הכספים השירות(, - )להלן שבמשרד הנפש בריאות בשירותי ובעיקר במשרד ובארבע לשכות של פסיכיאטרים מחוזיים )בלשכות הבריאות המחוזיות תל אביב, ירושלים, דרום ומרכז( ובמועצה הארצית לשיקום נכי נפש בקהילה.בירורים נעשו בכל קופות החולים, במשרד האוצר ובמוסד לביטוח לאומי.

עיקרי הממצאיםהיערכות המשרד ליישום חוק השיקום

. החוק קובע1משרד הבריאות לא נערך כראוי ליישם את חוק השיקום: שעל ועדות השיקום לעיין מדי שישה חודשים בתכנית השיקום שנקבעה לנכה הנפש כדי לבדוק אם היא אכן מתאימה לצרכיו. הביקורת העלתה

. החוק קובע שיש למנות מתאם טיפול2שוועדות השיקום לא עשו כן; שיהיה "אחראי ליישום ותיאום מתן כל השירותים הניתנים לנכה נפש", אך

"נכי נפש" - אנשים הסובלים ממחלות נפש המוכרים כנכים בידי מי שהוסמך0התשנ"ה- משולב[, ]נוסח הלאומי הביטוח בחוק בידי1995לכך או ,

פסיכיאטר שהסמיך שר הבריאות. ראו גם0 דוח שנתי עמ' ,(1999) של מבקר המדינה 49 ; וכן דוח135

.212(, עמ' 2002)ב 52שנתי

101משרד הבריאות

. החוק קובע3בביקורת נמצא שמספר מתאמי הטיפול אינו מספיק; שיש להקים ועדות ערר שהיו"רים שלהן ייקבעו על פי "רשימה שערך שרהמשפטים לשרי פנה הבריאות שמשרד פי על אף אך המשפטים", ולעוזריהם כמה וכמה פעמים, הוא לא קיבל מהם את הרשימה. בהיעדר

. החוק4ועדות ערר זכאים לשיקום עלולים לקבל טיפול בלתי-מתאים; קובע שקביעת אחוזי הנכות של נכה נפש תעשה בידי מי שהוסמך לכך

, או בידי פסיכיאטר1995בחוק הביטוח הלאומי ]נוסח משולב[, התשנ"ה- שהסמיך שר הבריאות. אך שר הבריאות לא הסמיך פסיכיאטרים לצורך זה,

. החוק5ומשום כך חלק מנפגעי הנפש אינם יכולים לקבל תכנית שיקום; נפש נכי לשיקום ארצית מועצה להקים שיש -קובע )להלן בקהילה

המועצה לשיקום( שתייעץ לשר הבריאות בעניין. המועצה אכן הוקמה בשנתמסגרות2001 על ישירה השפעה המשפיעות נמצא שהחלטות אולם ,

התבקשה לא אף המועצה כלל. אותה לשתף בלי התקבלו שיקומיות . החוק מאפשר6לחוות את דעתה בנושאים חשובים הנוגעים לשיקום;

בתחילת השיקום. בתחום תקנות להתקין הבריאות דנה2004לשר המועצה לשיקום בתקנות הקשורות לנושא, אך המשרד לא הוסיף לפעול

. בחוק השיקום נדרשת המועצה לשיקום, בין השאר, "ליזום7בעניין; מחקרים בנושאי שיקום". אף על פי שהמועצה לשיקום הגישה להנהלת

המשרד רשימת נושאים לביצוע מחקרים, נעשו רק מחקרים מועטים.

שירותי שיקוםנכנס לתוקפו, רק כ-2006בשנת , כחמש שנים לאחר שחוק השיקום

שהם 12,000 נפש, נכי , אכן קיבלו אותם. זאת ועוד,0 מכלל הזכאים לשירותי שיקום22%-14%

הביקורת העלתה שנכי הנפש שוועדות השיקום אישרו להם תכניות שיקום ניצלו רק כמחצית ממסגרות השיקום שאושרו להם. יש לבדוק מדוע רקהניצול של ומדוע שיעור שירותי שיקום חלק קטן מנכי הנפש מקבלים

תכניות השיקום נמוך; הדבר יכול להעיד על כשל ארגוני במערך השיקום.

שירותים פסיכיאטריים מרפאתיים כשאדם זקוק לטיפול נפשי רצוי לטפל בו מהר ככל האפשר כדי למנוע

עד לעתים במצבו שזמןהידרדרות העלתה הביקורת לחייו. סכנה כדי ההמתנה לקבלת טיפול מרפאתי ממושך במקומות רבים, והוא יכול לארוךואפילו תשעה שישה יכולים להמתין ונוער ילדים חודשים. אפילו שלושה למשרד התפתחותם. על לרעה להשפיע עלול שהדבר אף חודשים, מרפאתי טיפול לקבלת ההמתנה זמן על מפורט מידע אין הבריאות

במרפאות השונות, דבר שפוגע ביכולתו להתוות מדיניות בתחום.

אנשים54,254 הכיר המוסד ב-2006 לפי נתוני המוסד לביטוח לאומי, ביולי 0 ויותר. על פי הערכה40% הסובלים ממחלות נפש כנכים בשיעור 18-65בני

אנשים הסובלים ממחלות נפש שזכאים30,000של אנשי מקצוע, יש עוד כ-למוסד לפנות מעוניינים שאינם נפש נכי ובהם השיקום, לוועדות לפנות

לביטוח הלאומי.

ב - תקציר57דוח שנתי 102

הפסקת ההפניות לוועדות השיקום הפסיק המשרד לשלוח נכי נפש לוועדות2006באמצע מרס ועד סוף יולי

השיקום האזוריות. המשרד הסביר כי התקציב לא אפשר לשקם נכי נפש נוספים, ולכן הורה ממונה השיקום שלא לכנס את ועדות השיקום האזוריותלפני שר נפש התריעו על המצב בנפגעי ארגונים התומכים הזה. בזמן הבריאות, וטענו, בין היתר, שהפסקת הפעילות של הוועדות פוגעת מאוד בעניין ומבטלת הישגים שהושגו בהשקעה ובמאמצים רבים בחמש השנים

האחרונות )מאז הוחל חוק השיקום(.

העברת האחריות למתן שירותי בריאות הנפש לקופות החולים אחת הבעיות המרכזיות בטיפול בנפגעי נפש היא פיצול הטיפול בין משרדאשפוז, שירותי בעיקר נותנת המדינה החולים: קופות לבין הבריאות שירותים מרפאתיים ושירותי שיקום; קופות החולים נותנות בעיקר טיפולים פסיכיאטריים וטיפולים פסיכולוגיים. הפיצול פוגע בשירות הרפואי שנפגעי הנפש זכאים לקבל, למשל בכך שאין רצף טיפולי המשכי בין הטיפול הגופני

לנפשי. )בשנת ממלכתי בריאות ביטוח חוק החלת הטיפול1995עם נשאר )

הקופות לאחריות יועבר שהוא נאמר המדינה. באחריות נפש בנפגעי קל" כ-0"בדיחוי חלפו מאז ניסיונות12. מספר נעשו שבמהלכן שנים,

חלפו כולם אולם שונים, מועדים לכך נקבעו ואף האחריות להעברת .0והאחריות לטיפול נותרה בידי המשרד

החליטה הממשלה שהאחריות לשירותי בריאות הנפש תעבור2003בינואר , אבל גם החלטה זו לא יצאה1.6.03ממשרד הבריאות לקופות החולים מ-

בפברואר הפועל. העברת2006אל את לדחות הממשלה החליטה . 1.1.07האחריות לקופות ל-

, לאחר שהסתיימה הביקורת, נחתם הסכם בין משרד הבריאות17.9.06ב-שירותי בעניין העברת מלוא האחריות הביטוחית של האוצר ובין משרד בריאות הנפש לקופות החולים. קופות החולים מסתייגות מאוד מההסכם. נוסף על כך, לדברי הקופות, העברת האחריות הביטוחית תארך שישהיידרשו כשלוש שנים. משרד וכדי להשלים את התהליך חודשים לפחות,

בדצמבר המדינה מבקר למשרד הודיע העברת2006הבריאות כי האחריות לקופות תידחה לפחות בחצי שנה.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הבריאות שנוכח התמשכותו של הליך העברת האחריות לקופות שנים כה רבות ובשל אי-הוודאות לגבי השלמת ההליך במועד קרוב, עליו לוודא שבתקופת המעבר ועד השלמת ההיערכות

של הקופות לא ייפגע הטיפול בנפגעי הנפש.

.20.12.94דברי שר הבריאות לשעבר מר אפרים סנה בישיבת הכנסת מיום 0ראו גם0 דוח שנתי עמ' ,(1998) של מבקר המדינה 48 ; וכן דוח159

.215(, עמ' 2002)ב 52שנתי

103משרד הבריאות

הפסקת מתן שירותי בריאות הנפש בקופת חולים לאומיתהשירותים2004בינואר את לתת לאומית חולים קופת הפסיקה

אז עד לתת שנהגה המרפאתיים מבוטחים נפגעי נפש. הקופה לא תיאמה פעולה זאת עם משרד4,000לכ-

הבריאות ולא וידאה שמבוטחיה נפגעי הנפש יקבלו טיפול מתאים במקום אחר. משרד הבריאות אמנם אפשר למבוטחי לאומית לפנות למרפאות הממשלתיות, אך בכך גדל הנטל על המרפאות הממשלתיות, שחלקן כבר היו עמוסות בלאו הכי. יתר על כן, בעקבות הפסקת מתן השירותים המשרד

אף הסכים להעביר לה2004לא פעל בנחישות כלפי הקופה, ובספטמבר מיליוני ש"ח במסגרת הסכם הבראה שנחתם עמה, בלי שהתנה זאת200

בחידוש השירותים. אף על פי שחלף זמן רב - כשלוש שנים - מאז הפסיקה קופת חולים לאומית לתת שירותים בתחום בריאות הנפש, משרד הבריאות

לא נקט סנקציות כלשהן נגדה או נגד מישהו ממנהליה.

ארגון, כספים ובקרהלו.1 שיספקו כדי יזמים עם התקשר המשרד יזמים: עם התקשרויות

מסגרות שיקום. לא כל ההתקשרויות עוגנו בחוזים. בעת הביקורת אמנם היו חוזים שיזמים חתמו עליהם, אך המשרד עצמו לא חתם עליהם. בעת הביקורת רוב ההתקשרויות של המשרד עם היזמים שסיפקו מסגרות שיקוםלמשל, ליקויים. היו ליזמים בתשלומים מכרזים. באמצעות שלא נעשו למרות שבדרך כלל המשרד נותן ליזמים אישורים עבור הספקת מסגרות שיקום, הביקורת העלתה שלפני שהוא משלם ליזם, הוא אינו בודק כלל אם האישורים שבידו תקפים. ואמנם, בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה הועלו מקרים שיזמים דיווחו דיווחים כוזבים שהסתכמו בעשרות אלפי ש"ח,לאותם כביכול שסיפק מגורים סוגי שני בגין לו לשלם שדרש יזם כגון

משתקמים באותו זמן. בקרה: משרד הבריאות אמור לבדוק שמסגרות השיקום שהוא משלם.2

עבור שירותיהן פועלות על פי הכללים והרמה שקבע. הביקורת העלתה שיש מסגרות שיקום רבות שהמשרד כלל לא מבקר בהן, ובמסגרות אחרות

תדירות הבקרה אינה מספקת. בבקרות שמשרד הבריאות קיים במסגרות מסוימות נמצאו ליקויים שחייבו טיפול, כגון ניהול לקוי של מלאי תרופות שסיכן את בריאות המשתקמים; פעילות במבנים שיש בהם סכנות בטיחותיות; תשלום עבור גינון ושיפוצים בידי המשתקמים במקום היזמים וכו'. משרד הבריאות לא נקט אמצעיםלהפנות הוסיף ואף העלה, הליקויים שהוא את תיקנו יזמים שלא נגד

אליהם משתקמים.

תשתית ארגונית על המשרד לבחון את המבנה הארגוני, את היקף כוח האדם הרצוי.1

ואת המסגרת הארגונית במערכת השיקום, וכן לבחון באיזו מסגרת ארגוניתהנפש, לבריאות השירות במסגרת - השיקום מערך את להפעיל יש

ב - תקציר57דוח שנתי 104

באמצעות אגף נפרד שייוחד לשיקום, כמו שהציעה המועצה לשיקום, אובדרך אחרת.

התנאים הפיזיים שבהם פועלים מרבית עובדי השיקום ועובדי הבקרה.2קשים; עם זאת יש לציין את מסירותם לשיקום נכי הנפש.

בקהילה,2001בינואר נפש נכי שיקום חוק לתוקף נכנס בבתי2000התש"ס- שהוחזקו לחולים לאפשר נועד החוק .

חולים פסיכיאטריים ללא צורך רפואי של ממש )מאחר שלא היה אפשר לשקמם מחוץ לבתי החולים( להשתקם בקהילה ולמנועבקהילה, שחיים לחולים גם ולאפשר מיותרים, אשפוזים בהשגחת בני משפחתם או בלי השגחה, להשתקם. אף שחלפו יותר מחמש שנים מאז הוחל חוק השיקום, משרד הבריאות טרםההיערכות הוא טרם השלים את כנדרש. אותו ליישם הצליח

מהזכאים לקבל שירותי22%-14%הדרושה על פי החוק, ורק שיקום אכן מקבלים את השירותים האלה.

בשנים הוכפל כמעט בקהילה לשיקום המופנה התקציב האחרונות, אבל רק נכי נפש מעטים מטופלים במסגרות שיקום. הרפורמה שמשרד הבריאות הכריז עליה בעבר לא מומשה אפוא במלואה, ולכן לחלק מחולי הנפש שאושפזו בעבר שלא לצורך ושוחררו מהאשפוז כדי שיוכלו להשתקם בקהילה, אין פתרון,

ובני משפחתם הם הנושאים בנטל הטיפול בהם. מאחר שהעברת האחריות למתן שירותי בריאות הנפש מהמשרד לקופות החולים אורכת זמן רב, נפגע השירות הרפואי שנפגעי

בספטמבר לקבל. זכאים שהסתיימה2006הנפש לאחר , לקופות האחריות להעברת הסכם נחתם אמנם הביקורת, ונוכח החולים, אולם נוכח ההסתייגויות של הקופות מההסכם חודשים, שישה לפחות תארך האחריות שהעברת הערכותיהן לוודא חייב המשרד שנים, כשלוש - כולו התהליך והשלמת

שבתקופת המעבר לא ייפגע הטיפול בנכי הנפש. מאחר שהרפורמה המבנית )צמצום המספר של מיטות אשפוז( כרוכה ברפורמה הביטוחית להעברת האחריות בתחום בריאותברפורמה תלויה שתיהן שהצלחת ומאחר לקופות, הנפש השירותים מערך כל לשיפור לפעול להוסיף יש השיקומית,

הניתנים לנפגעי הנפש.

300המשרד משלם ליזמים המפעילים מסגרות שיקום יותר מ-בדרישות שהטיפול מעידים הממצאים בשנה. ש"ח מיליון עליו אין הליכים תקינים, פי על נעשה אינו התשלום שלהם לארגן יש כוזבים. דיווחים דיווחו ויזמים נאותה, ביקורת

105משרד הבריאות

בדחיפות את כל מערך התשלומים ליזמים ולקבוע הליכי בקרהנאותים שיאפשרו לפקח עליו.

מוכיחים הבריאות משרד בביקורות שעשה הליקויים שנמצאו מנגנוני השיקום למערך ולהוסיף תדירותן את להגביר שיש

בקרה ממוחשבים נאותים.

107משרד הבריאות

בנקי זרעמלאכותית הזרעה הוא פריון בליקויי לטיפול האמצעים אחד באמצעות זרע טרי או זרע קפוא שנשמר בהקפאה עד להזרעה.

בגלל החשש1993משנת תורם טרי של בזרע נאסר להשתמש הזרע דגימת עם לעבור העלולות זיהומיות במחלות .0להינגעות

מהם בבתי חולים ציבוריים ואחד -12 בנקי זרע 13בארץ פועלים במרכז רפואי פרטי.

לות הביקורת פעואפריל-אוגוסט סדרי2006בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

החולים בית חולים: בתי בשלושה הזרע בנקי של והתפעול הניהול העירוני-ממשלתי "המרכז הרפואי תל אביב" )להלן -איכילוב(, בית החולים הממשלתי "מרכז רפואי אסף הרופא, צריפין" )להלן - אסף הרופא( ובית- החולים של הכללית "מרכז רפואי ע"ש רבין, קמפוס בילינסון" )להלן רבין(. כן נאספו נתונים על תפקודם של בנקי הזרע בחמישה בתי חולים- בני נוספים: בנק הזרע בבית החולים העירוני-ממשלתי בני ציון )להלן ציון(, בנק הזרע במרכז הרפואי המשולב ע"ש חיים שיבא )להלן - שיבא(;- פוריה(; בנק הזרע בנק הזרע במרכז הרפואי ע"ש ברוך פדה )להלן במרכז הרפואי כרמל )להלן - כרמל( ובנק הזרע במרכז הרפואי רמב"ם

. 2006-אוגוסט 2003)להלן - רמב"ם(. הבדיקה נגעה לפרק הזמן ינואר נבדקו היבטים שונים בפעילות בנקי הזרע; הטיפול בתורמי זרע ובגברים

; הטיפול בנשים המקבלות0המעוניינים לשמר את זרעם )להלן - שומרים( תרומות זרע; בדיקת איכות הזרע הנתרם ושמירתו; פעילות המעבדות של בנקי הזרע והבטחת איכות פעולותיהן. כן נבחנו הנחיות משרד הבריאות )להלן - המשרד( לבנקי הזרע ופיקוחו עליהם. בביקורת נבדק אם בנקי הזרע נוהגים על פי נוהל המשרד בנושא בנקי הזרע והזרעה מלאכותית

)להלן - הנוהל( ועל פי ההנחיות בנהלים פנימיים שהם1922מנובמבר עצמם הוציאו. כמו כן נעשתה השוואה בין ההנחיות בנוהל ובנוהלי בנקיהמזון רשות הנחיות בארה"ב: גופים בנדון שהוציאו להנחיות הזרע

; ההתוויות הקליניות2005( משנת FDAוהתרופות האמריקנית )להלן - ה- בנושא הפריה מתרומת זרע שהוציאה האגודה האמריקנית לפריון בשנת

בפרק הזמן שבין מועד מתן תרומת הזרע והקפאתו למועד ההזרעה ניתן0 לבדוק אם התורם הוא נשא של מחלות זיהומיות.

שומר זרע הוא בדרך כלל מי שיכולת ההפריה שלו נפגעה, או מי שיש חשש0 שאיכות הזרע שלו תיפגע בעקבות מחלה או טיפולים, כמו למשל חולי סרטן,

נפגעי עמוד שדרה, נפגעי תאונות דרכים, חיילים ונפגעי פעולות איבה.

ב - תקציר57דוח שנתי 108

, שהמשרדFDA וההתוויות של בנקי זרע בארה"ב, מורשים על ידי ה-19900אישר לבנקי זרע בארץ לקנות מהם תרומות זרע.

עיקרי הממצאים הבדיקה העלתה כי בנקי הזרע לא הקפידו לקיים את כל הנחיות הנוהל, וישהנחיות חסרות בנוהל כי הוציאו; עצמם שהם הנחיות קיימו לא שאף וכי בנהלים שהוצאו בארץ חסרות הנחיות בנקי הזרע; לניהול הקשורות עיקרי פירוט להלן בארה"ב. שהוצאו בנהלים הקיימות רבות רפואיות

הממצאים:

הטיפול בתורמי זרע ביצוע הבדיקות הנדרשות בנוהל ובנהלים הפנימיים של בנקי הזרע

כדי למנוע העברת מחלות מן התורם אל מקבלת התרומה או אל העוברקודם הזרע תורמי של בריאותם את לבדוק יש ההזרעה, באמצעות שנלקחת מהם התרומה. הנוהל מחייב לנהל כרטסת לתורמים ולרשום בה

, בדיקות לגילוי0RHאת תוצאות הבדיקות שנעשות להם, בהן בדיקת דם ו-ועגבת0מחלות מין )כלמידיה ו-B( וכן בדיקות לגילוי צהבת מהסוגים 0 C,

. 0 וטיי-זקס0איידס, קריוטיפהבדיקות כל את לתורמים לעשות הקפידו לא הזרע בנקי כי נמצא הנדרשות בנוהל המשרד ובנוהליהם. לדוגמה: בבנק הזרע באיכילוב הועלה

0 The American Fertility Society, New Guidelines for the Use of Semen Donationלמעבדות"1990) המנחים ה"קווים מתבססים האלה ההתוויות על )

בנובמבר הזרע לבנקי במשרד המעבדות מחלקת והם2003שהוציאה , מחייבים את מעבדות הזרע בארץ לפעול לפיהן.

)גורם רזוס( - סוג דם ו-RH סוג דם ו-0 RH.נקבע על פי חלבון הנמצא בדם שלילי.RH חיובי והיעדרו ממנו - כ-RH מסומנת כ-RHהימצאותו בדם של גורם

חיובי )שירש מן האב(, יתפתחו בדםRH שלילי ואילו לעובר -RHאם לאם יש האם בעת הלידה נוגדנים נגד דם התינוק בגלל חדירת חלק מדמו למחזור הדם שלה; וכאשר תהרה פעם נוספת, עלולים הנוגדנים לעבור ממחזור הדם שלה אל זה של התינוק ולהרוס את תאי הדם האדומים שלו. עקב כך עלוליםדופן יוצאי ובמקרים להיווצר אצל התינוק חוסר דם, צהבת קדם-לידתית, עלולה האשה ללדת ולד מת. סיכונים אלה גדלים עם כל לידה נוספת של

.RHהאשה, אם תהרה מזרעו של גבר שיש ביניהם אי-התאמה בגורם ה- כלמידיה - מחלה הפוגעת באברי המין ועלולה לגרום לעקרות.0עגבת )סיפיליס( - מחלת מין המועברת גם באמצעות מגע דם, וכן מהאם0

לעובר, ויש שהיא גורמת לסיבוכים קשים, כגון פגיעה באבי העורקים או בעיותנוירולוגיות.

לגלות0 המיועדת הזרע תאי של הכרומוזומים בדיקת - קריוטיפ בדיקת הפרעות מיקרוסקופיות במספר הכרומוזומים או בצורתם הגורמות להפלות.

טיי-זקס - מחלה תורשתית. המחלה היא הפרעה בחילוף החומרים וגורמת0 להרס של מערכת העצבים אצל הילד הרך, לפיגור שכלי ולמוות - לרוב קודם

שהילד מגיע לשנתו הרביעית.

109משרד הבריאות

והושמטה בנוהל, הנדרשות בדיקות שלוש התורם מכרטיס הושמטו כי מנוסחו גם הצהרת התורם הנדרשת בנוהל כי אינו צורך סמים וגם לא צרך סמים בעבר, וכי לשלושה מעשרה תורמים שכרטיסיהם נבדקו לא נעשו צילומי חזה אף שהבדיקה נדרשת בהנחיות הפנימיות של איכילוב; באסף

מ- לארבעה כי נמצא נעשו14הרופא לא נבדקו שכרטיסיהם תורמים הבדיקות הגופניות הנדרשות בנוהל, לשמונה מהם לא נעשו שלוש בדיקות מעבדה הנדרשות בו, ולתורם אחד לא נעשתה בדיקה הנדרשת בהנחיות

מ- לשישה כי נמצא ברבין הרופא; אסף של תורמים22הפנימיות מעבדה בדיקות לשלוש אחת בדיקה בין נעשו לא נבדקו שכרטיסיהם

לשבעה מהם לא נעשו שתי בדיקות מעבדה הנדרשותהנדרשות בנוהל, וכי .בהנחיות הפנימיות של רבין, ולארבעה לא עשו צילומי חזה הנדרשות בהן

עושים שם הזרעות בזרע של תורמים שלושה עד שישהוברמב"ם נמצא כי איידס ראשונה, אף שלפי הנוהל יש לאחר שנעשתה להם בדיקת חודשים

הבדיקה לאחר חודשים שישה חוזרת איידס בדיקת לתורם לעשות . 0הראשונה

בדיקת ההיסטוריה הרפואית של התורם ומשפחתו יש לבדוק את ההיסטוריה הרפואית של תורם ביילוד כדי למנוע מומים הזרע. ואולם הנוהל אינו דורש לעשות בדיקה כזאת, ואף אינו מחייב את בנקי הזרע להביא לידיעתה של מקבלת התרומה מידע על ההיסטוריה

הרפואית של התורם ומשפחתו.

בדיקות גנטיות 2004בנייר עמדה שהוציא איגוד הגנטיקאים הרפואיים בישראל בשנת .1

זאת, לעומת הנוהל, גנטיות. בדיקות תשע זרע לתורם לעשות הומלץ מחייב לעשות לתורם זרע בדיקה גנטית אחת בלבד. שיבא דיווח על ביצוע בדיקה גנטית נוספת; ובאיכילוב ובאסף הרופא עושים לחלק מהתורמים

עוד כמה בדיקות גנטיות. נתונים גנטיים של ההורים חשובים לאבחון ולמניעה של מחלות גנטיות.2

בצאצאיהם. לכן יש חשיבות רבה לשימור נתונים גנטיים של תורמי זרע.של הקליניות ההתוויות כי יצוין בנוהל. מוסדר אינו זה נושא כי נמצא האגודה האמריקנית לפריון, לעומת זאת, כוללות הנחיות מפורטות בעניין

שומרים על נתוני0זה. הביקורת בבנקי הזרע העלתה כי רק חמישה מהםהד-נ-א של התורמים.

איידס - גם אם התוצאות של בדיקת האיידס הראשונה היו שליליות, אין0 ביטחון שהתורם לא נדבק במחלה, ודרושה בדיקה חוזרת אחרי שישה חודשים כדי לוודא זאת. לפיכך יש להקפיא את מנות הזרע של התורם לאחר הבדיקה הראשונה ולשחררן לשימוש רק אם התקבלו תוצאות שליליות גם בבדיקת

האיידס השנייה. אסף הרופא, רבין, רמב"ם, בני ציון ושיבא. באיכילוב שומרים נתוני ד-נ-א של 0

חלק מהתורמים בלבד.

ב - תקציר57דוח שנתי 110

הגבלות על תורמי הזרע הקיים.1 קרובים לנישואי הסביר הסיכוי את להגדיל שלא כדי

באוכלוסייה, הגבילה האגודה האמריקנית לפריון לעשר את מספר הלידות לתורם. הנוהל, לעומת זאת, אינו נוקב במספר המרבי של לידות חי מכל תורם. בנהלים הפנימיים של בנקי הזרע הגבילו בתי החולים את מספר

.15-20הילדים המרבי מכל תורם ל- הבדיקה של משרד מבקר המדינה בבנקי הזרע העלתה שמספר הלידותבהתוויות המומלץ המרבי מהמספר גבוה היה הזרע מתרומות לתורם הקליניות של האגודה האמריקנית לפריון, ויש שאף ממספר הלידות המרבי

תורמים20לתורם שהם עצמם קבעו. לדוגמה, באסף הרופא - לשבעה מ- ו-21, 16שנתוניהם נבדקו נולדו יותר מעשרה ילדים, מהם לשלושה נולדו

ל-25 - וברבין ילדים; מ-10 יותר78 נולדו נבדקו שנתוניהם תורמים נולדו לחמישה מהם ילדים, , 20, 19, 16מעשרה 21 ,

ילדים.26ו-נוקב במספר המרבי של תרומות הזרע שניתן אינו בישראל אף הנוהל לקבל מתורם, אלא מציין רק שיש להימנע מלקבל תרומות זרע רבות מדי מאותו תורם. גם מנהלי בנקי הזרע לא קבעו בנהלים הפנימיים שלהם מהו

איסופים של המרבי שמספר0המספר הועלה מתורם. לקבל שניתן לדוגמה: הזרע. בנקי בין תורם שונה תורמיםהאיסופים מאותו שלושה

אחד כל תרמו נבדקו שנתוניהם לפי45-87ברבין וברמב"ם, פעמים; תרומות מכל תורם.100דיווחיו, נהוג לקבל

כדי לפקח על מספר תרומות הזרע שנותן כל תורם, יש חשיבות למנוע.2 מהתורמים לתרום זרע ביותר מבנק אחד. למרות זאת, הנוהל אינו דורש מהתורמים להתחייב שיתרמו זרע רק בבנק אחד ולהצהיר שלא תרמו כבר

בעבר במקום אחר.

שומרי זרע נקבע0בנוהל המשרד ובנוהל של שירותי בריאות כללית בנושא בדיקות זרע

כי זרע של גבר שנפגע או עלול להיפגע ממחלה או בנסיבות אחרות, יישמר במשך חמש שנים, אלא אם יבקש בכתב לשמור את הזרע פרק זמן נוסף.כן אם אלא בעליו, פטירת לאחר הזרע את להשמיד יש כי נקבע כן התקבלה בקשה מאשת הנפטר להמשיך ולשמור אותו. את הקפאת הזרע במקרים אלה מממנים קופות החולים או מי שזרעו נשמר )להלן - שומר(. נמצא כי למשרד אין הוראות ברורות לגבי שמירת זרע של שומרים שלא ביקשו להאריך את תקופת השמירה לאחר חמש שנים. עקב כך יש בבנקי הזרע הצטברות לא סבירה של מנות זרע שמורות. לדוגמה, באסף הרופא

משנת זרע שומרי של מנות לא1993נשמרות שלהן השמירה שדמי שולמו.

נוהל המשרד אינו קובע אילו בדיקות מעבדה לאיתור מחלות מידבקות על שומרי הזרע לעשות לפני הקפאת זרעם. עקב כך אין בבנקי הזרע אחידות

איסוף - תרומת זרע שניתן להפיק ממנה אחת עד כארבע מנות זרע.0.1997"נוהל לזכויות חברים: בדיקות, הקפאה, שמירה והשבחת זרע" משנת 0

111משרד הבריאות

ברבין זרע שומרי בשישה הטיפול בבדיקת לדוגמה, בשומרים. בטיפול בדיקות נעשו לא מהם לשניים כי הועלה אקראית בבחירה שנבחרו המעבדה הנדרשות מתורמי זרע לאיתור מחלות מידבקות ולארבעה נעשו רק חלקן. נוהל המשרד אף אינו קובע אם יש צורך להפריד את מנות הזרע של השומרים מאלה של התורמים, כדי למנוע הדבקת מנות זרע של

תורמים במחלות זיהומיות שלא אותרו אצל השומרים.

הטיפול במקבלות תרומת זרעבדיקות רפואיות

כשירותה בעניין רפואיות החלטות לקבלת חיוני רפואיות בדיקות ביצוע הבריאותית של האשה להרות היריון תקין.

1. : ה ד ב מע ת ו ק י ד הנוהל מחייב שלכל מקבלת תרומת זרע ייעשוב , עגבת, טיי-זקס וסוכר(. עם0RHסוג דם ו-בדיקות רפואיות )בהן בדיקות

הנדרשות נוספות חשובות בדיקות כמה לעשות דרישה בו אין זאת, בהתוויות הקליניות של האגודה האמריקנית לפריון, בהן בדיקות אדמת,

ובדיקת איידס.0, סיסטיק פיברוזיסCMV0צהבת, זיבה ומחלות מין נוספות, הביקורת בעניין זה בבנקי הזרע שנבדקו העלתה כדלקמן:

: ב ו ל י כ י הנוהל הפנימי מחייב מקבלות תרומת זרע להיבדק בבדיקת א איידס רק פעם אחת, ולא נדרש בו לעשות שוב בדיקת איידס לפני הזרעהזמן רב נעשית גם אם ההזרעה הנוספת נוספת של מקבלת התרומה, מקבלת נדבקה שעבר הזמן שבפרק וייתכן הראשונה, ההזרעה לאחר התרומה במחלה. נמצא כי לשתי נשים שנבדקו בבדיקת איידס לפני טיפול

, נעשתה הזרעה נוספת2002 והאחרת בשנת 2001הזרעה, האחת בשנת בלי שקדמה לכך בדיקת איידס נוספת. 2006בשנת : ן י ב של ר נתוניהן שנבחרו15 בדיקת ברבין זרע תרומת מקבלות

נעשו להן כל הבדיקות הנדרשות בנוהל:בבחירה אקראית העלתה שלא לחמש מהן לא נעשתה בדיקת עגבת; לשבע לא נעשתה בדיקת טיי-זקס; ולשלוש לא נעשתה בדיקת סוכר בדם. עוד נמצא כי לא נעשו להן כל

לארבע מהן לא נעשתה בדיקתהבדיקות הנדרשות בנוהל הפנימי של רבין: ; לשבע לא נעשתה בדיקת אדמת;CMVאיידס; לארבע לא נעשתה בדיקת

לא נעשתה בדיקת סיסטיק פיברוזיס; ולכולן לא נעשו בדיקות צהבת.14ל-: א פ ו ר ה ף ס מקבלות תרומת זרע באסף19בבדיקת נתוניהן של א

מהן לא נעשתה בדיקת15הרופא שנבחרו בבחירה אקראית הועלה כי ל- לא נעשתה בדיקת סוכר;15 לא נעשתה בדיקת טיי-זקס; ל-13עגבת; ל-

, וכי אף אחת מהן לא נבדקהRHולשש מהן גם לא נעשו בדיקות סוג דם ו-בבדיקת איידס, הנדרשת בנוהל הפנימי של אסף הרופא.

.4 ראו הערה 0נגיף ה-0 CMVנגיף הציטומגלו( הוא הגורם השכיח ביותר לזיהום נגיפי תוך(

לגרום לסיבוכים נוירולוגים קשים אצל היילוד, ויש רחמי של העובר, ועלול.שאף למות היילוד

חוזרות0 ריאות בדלקות המתבטאת תורשתית מחלה - פיברוזיס סיסיטיק תוחלת הטיפול, למרות בגדילה. ופיגור מזון במעי בעיות בספיגת ונשנות,

החיים של החולים קצרה ויש פגיעה באיכות החיים.

ב - תקציר57דוח שנתי 112

2. : ת ו י ט נ ג ת ו ק י ד מדיווחי בנקי הזרע עולה כי אין הם מיידעיםב בכתב מקבלות תרומת זרע על סוגי הבדיקות הגנטיות שאינן בסל התרופות

אך מומלץ שיעשו.

דיווח על היריון על אף חשיבות המעקב אחר מספר הלידות לתורם ואחר מחלות ומומיםהנוהל מחייב את מקבלות התרומה אין זרע, ביילודים שנולדו מתרומת

לדווח לבנק הזרע על התוצאות של טיפול ההפריה.

ניהול ההזרעות והמעקב אחר ביצועןנאות אחר.1 לא היה מעקב הביקורת העלתה שבחלק מבנקי הזרע

ביצוע ההזרעות, ניהולן ותוצאותיהן. לדוגמה, באיכילוב נמצא שנשאית של מחלה גנטית קיבלה שתי תרומות זרע מתורם בלי שנבדק אם גם הוא נשא

הזרעות בתרומת זרע של אותו8-14של אותה מחלה; לחמש נשים נעשו תורם ללא הצלחה, בלי שנבדקו הסיבות לכישלון ההזרעות; לשתי נשים שהרו לאחר ההזרעה אך הפילו הוחלפו תורמי הזרע רק אחרי שש ושבע

מההריונות שנוצרו מזרעו של כל אחד משבעה45%הזרעות. עוד נמצא כי תורמי זרע שנתוניהם נבדקו הסתיימו בהפלה. 59מ-

ברבין נמצא כי לתורם זרע לא נעשו בדיקות רפואיות כדי לשלול מחלה תורשתית, אף על פי שהיריון שנוצר בעקבות הזרעה מתרומת זרע שלו הסתיים בהפלה בגלל "מומים בלב" אצל העובר; וכי ההפלה לא נרשמהאותה הפלה יתרה מזו, הוא המשיך לתרום לאחר בכרטיס הזרע שלו.

תרומות זרע, שהוכנו מהן 15ונלקחו ממנו עוד מנות זרע, ובמנות40 הזרעות לשמונה מקבלות תרומה. 19הזרע שלו נעשו עוד

הנוהל מתיר לעשות הזרעות גם מחוץ לבנקי הזרע, אך אינו מחייב את.2 המרפאות שנעשו בהן הזרעות לדווח לבנקי הזרע שהעבירו להן את מנות

הזרע על תוצאות ההזרעות, בכלל זה לידות של ילדים חולים.

הטיפול בתרומות הזרע מדדים לאיכות הזרע

ריכוז גבוה שלהוא אחד המדדים לאיכות הזרע. 0ריכוז בתנועה של הזרע זרעונים בתנועה אחרי הפשרת הזרע המוקפא לקראת ההזרעה משפר את סיכויי ההצלחה של הטיפול. הקווים המנחים למעבדות זרע של המשרד מורים למעבדות הזרע בארץ לנהוג לפי ההתוויות הקליניות של האגודה

לאחר, על פי התוויות אלה. האמריקנית לפריון בכל הנוגע לזרע קפוא מיליון תאי זרע בתנועה20ההפשרה צריכים להיות במנת זרע לא פחות מ-

מספר תאי הזרע בתנועה במ"ל נוזל זרע. 0

113משרד הבריאות

ארגון הבריאותעל פי וזהו אחד המדדים לזרע תקין גם במ"ל של נוזל זרע, העולמי.

ב- כי מ-44%הועלה באסף90 אקראית בבחירה שנבחרו זרע מנות מיליון תאי זרע בתנועה במ"ל של נוזל זרע;20הרופא היו פחות מ- וב-

מנות זרע כאלה באיכילוב היה הריכוז בתנועה של תאי הזרע90 מ-33%האמריקנית האגודה של בהתוויות שנקבע מזה נמוך ההפשרה לאחר הזרע מנות של בתנועה הריכוז העולמי. הבריאות איגוד ושל לפריון שלו, הפנימי בנוהל שנקבע מזה נמוך אף היה באיכילוב האמורות

.0שמלכתחילה היה נמוך מההתוויות האמורות

"גיל" התרומה מהמסמכים שנבדקו ומחוות דעת של מומחים עולה כי תיתכן פגיעה בטיב הזרע לאחר חמש שנות הקפאה. הועלה כי למרות זאת, השתמשו חלק מבנקי הזרע שנבדקו בתרומות זרע שנשמרו בהקפאה יותר מחמש שנים.

ב- אחד64לדוגמה, תורם של מזרע הרופא באסף שנעשו הזרעות שנים לפני מועדי ההזרעה,7-10השתמשו בתרומות הזרע שלו שהוקפאו

זרע במנות השתמשו המטופלות לאחת שם שנעשו הזרעות ובשתי שנים לפני מועדי ההזרעה; ובעשר הזרעות שנעשו ברבין7.5 ו-9שהוקפאו

תורמים שכרטיסיהם נבדקו השתמשו במנות16במנות זרע של ארבעה מ- שנים לפני ההזרעה. 6-10זרע שהוקפאו לפני

בידוד מנות זרע מומחים בתחום מכמה בנקי זרע מסרו כי בהקפאת מנות הזרע במכלים המשוקעים בחנקן נוזלי יש סיכון של מעבר נגיפים בין המנות שנשמרות באותו מכל. בהנחיות של בנק הזרע "פיירפקס" בארה"ב, שבתי החולים מייבאים ממנו תרומות זרע באישור המשרד, נאמר שיש להחזיק את כללקבלת עד חודשים, שישה במשך בבידוד התורמים של הזרע דגימות כי באיכילוב, רבין התוצאות של בדיקת האיידס החוזרת לתורם. הועלה ואסף הרופא אין שומרים במכלים נפרדים מנות זרע של תורמים שטרם

נעשתה להם בדיקת איידס חוזרת.

הפיקוח על טיב הזרע לפי הנוהל על המשרד לעשות בבנקי הזרע ביקורת שתכלול את המתקניםממועד כי העלה המדינה מבקר משרד הזרע. טיב ואת בבנק והציוד

( לא2006( עד מועד סיום הביקורת )אוגוסט 1992הוצאת הנוהל )שנת עשה המשרד כל ביקורת על טיב הזרע בבנקי הזרע בארץ.

איכילוב הודיע כי בבדיקות שעשה הועלה שהזרעות במנות זרע שהיו בהן יותר0 מיליון תאי זרע בתנועה למ"ל נוזל זרע )הריכוז בתנועה שנקבע בנוהל8מ-

הפנימי שלו( לא הביאו להגדלת שיעור ההריונות.

ב - תקציר57דוח שנתי 114

יתרת מנות הזרע ברבין ובאסף הרופא אין מידע מדויק על מספר מנות הזרע שנותרו מכל

תורם. בהיעדר מידע כזה לא ניתן לנהל את הבנק באופן תקין.

תרומות זרע הנקנות מבנקי זרע בחו"ל על מנהל בנק הזרע לבדוק אם בנק הזרע בחו"ל שממנו הוא קונה זרע עומד בכל התנאים הנדרשים מבנקי הזרע בארץ. הועלה כי המשרד ובנקיובחו"ל( )בארץ הטיפול תוצאות אחר מעקב כל עושים אינם הזרע הפלות תורם, לכל הלידות מספר - מחו"ל שהתקבלו הזרע בתרומות מנות כי הועלה הרופא באסף בבדיקה היילודים. אצל רפואיות ובעיות הזרע של אחד התורמים מחו"ל נשמרו בהקפאה יותר מחמש שנים קודם

)37שנשלחו לארץ; עוד הועלה כי הריכוז בתנועה אחרי ההפשרה של מנות זרע שהועברו לאסף הרופא מבנק הזרע "פיירפקס"46( מ-80%

בארה"ב היה נמוך מהריכוז בתנועה שנדרש בבנק זה.

הבטחת איכות במעבדות הזרע מעבדות הזרע אחראיות לבדיקת האיכות של מנות הזרע, הקפאתן,.1

)מעבדות העם בריאות תקנות לפי פריון. לטיפולי והכנתן הפשרתן התשל"ז- היתר1977רפואיות(, מהמשרד לקבל חייב מעבדה מנהל ,

כי למנהלי המעבדות של בנקי הזרע לניהול המעבדה. בבדיקה הועלה באסף הרופא ובכרמל אין היתרים לניהול מעבדה רפואית.

הקווים המנחים למעבדות זרע שהוציאה המחלקה למעבדות במשרד.2מפורטים2003בנובמבר עבודה נוהלי להוציא מחייבים את המעבדות

הנוגעים לכל הפעולות הנעשות במעבדה, לרבות נהלים להבטחת איכות. הועלה כי לבנקי זרע ברבין ובאסף הרופא אין נהלים לעבודה במעבדה, וכי באסף הרופא משתמשים בנהלים לניהול מעבדות זרע של ארגון הבריאותבפוריה בכרמל, ברבין, ברמב"ם, הזרע שלבנקי הועלה עוד העולמי.

ובאסף הרופא אין נהלים להבטחת איכות. להבטחת איכות ולבקרת איכות1993נהלים שהוציא המשרד בשנת .3

במעבדות רפואיות בתחומים הנוגעים למעבדת זרע, מחייבים את המעבדות לעשות בקרת איכות פנימית ובקרת איכות חיצונית. הועלה כי במעבדות הזרע בבני ציון, ברבין, באסף הרופא, בפוריה, בכרמל וברמב"ם לא עושים בקרת איכות פנימית שוטפת, וגם לא עושים בהן )חוץ מבמעבדה בבני ציון(

בקרות איכות חיצוניות.

ניהול הנתונים בבנקי הזרע נמצא כי בבנקי הזרע ברמב"ם, בכרמל, ברבין ובאסף הרופא לא היה ידועביחידה וכי מנות הזרע המאוחסנות במכלי החנקן; מספרן המדויק של

כ- מוקפאות ברבין חוץ-גופית עליהן1,600להפריה שאין זרע מנות רישומים מסודרים.

115משרד הבריאות

הכנסות בנקי הזרענובע מהתשלומים שמשלמות מקבלות בנקי הזרע גדול מהכנסות חלק הזרע בנקי הכנסות הפוריות. וטיפולי הזרע מנות עבור זרע תרומת

ינואר הזמן בפרק פרטיים יוני 2003ממטופלים - היו 2006 פי 8.32כ- - ש"ח מיליון רבות1.4 החולים. מקופות מהכנסותיהם

יישום ההמלצות ממקבלות התרומה נאלצות לקבל טיפולי פוריות רבים. בנושא המעקב אחר תורמי הזרע ומקבלות התרומה ואחר איכות מנות

הזרע עשוי לצמצם את מספר הטיפולים.

הנחיות המשרד לבנקי הזרע ופיקוחו עליהם נמצא כי המשרד לא מילא את חובתו כממונה בכך שלא עדכן את הנוהלובמקבלות בתורמים המטפלים לרופאים מקצועיות הנחיות הוציא ולא כדי הזרע בנקי על פיקח שלא ובכך הזרע, ולמעבדות הזרע תרומות

להבטיח שמקבלות תרומות הזרע לא יפגעו ושיקבלו את הטיפול המיטבי.

בנקי זרע הם חלק מהמערך לטיפולי הפריה, ותפקידם לסייע לנשים וגברים שיש להם קשיי פוריות ולשמר עבורם מנות זרעמחייבת הזרע בנקי של תקינה הפעלה מלאכותית. להזרעה להבטיח את בריאותן של מקבלות התרומה ואת בריאות הילדים שייולדו להן, כל זאת תוך הקפדה יתרה על שמירת חסיונם של

התורמים.הכרוך ורגיש, קשה מורכב, תהליך הוא ההזרעה תהליך בסיכונים למקבלות תרומת הזרע ולילדים שעשויים להיוולד להן כתוצאה מההזרעה. לשם מניעת סיכונים אלה, יש צורך לעשותהרפואיות הבדיקות את התרומה ולמקבלות הזרע לתורמי והאתיות הקליניות ההתוויות קיום על בהקפדה הדרושות, במקבלות והן הזרע בתורמי הן מרבית ובהתחשבות בתחום התרומה. כן נדרשים פיקוח ומעקב בכל שלב ושלב של הטיפול,

כדי להבטיח שיהיו לו התוצאות המיטביות. הביקורת העלתה כי נוהל משרד הבריאות בנושא בנקי הזרע והזרעה מלאכותית הוא מיושן, וזה שנים רבות אינו מספק אתנוספו ברפואה שחלה הניכרת ההתפתחות בעקבות הצרכים. כלים חדשים לאבחון מחלות גנטיות ולהסרת הסיכון של העברת מחלות. אך בישראל עדיין לא עודכנו ההליכים של בדיקת תורמי הזרע ומקבלות התרומה, ובדיקות רפואיות חשובות רבות, בהן

ב - תקציר57דוח שנתי 116

והאגודה האמריקנית והתרופות המזון שרשות בדיקות בנוהל נדרשות אינן עליהן, ממליצות לפריון האמריקנית המשרד. המשרד גם לא דן בהוספת הבדיקות הגנטיות שאיגוד

הגנטיקאים הרפואיים בארץ המליץ עליהן.ההוראות את לקיים הקפידו לא הזרע שבנקי הועלה עוד

שבנוהל המשרד, ואף את הנהלים שהם עצמם הוציאו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לפקח על בנקילוודא וסדירות על תפקודם, ולעשות בקרות תקופתיות הזרע הבדיקות כל את התרומה ולמקבלות הזרע לתורמי שיעשו הדרושות בנוהל; לקבוע הסדר שיבטיח שבנקי הזרע ישמרו אתהגנטיים של התורמים תוך שמירה על חסיון זהותם; הנתונים לקבוע מהו מספר הילדים המרבי שייוולדו לכל תורם ולרכז את המידע על התורמים. על בנקי הזרע ליידע מבקשות תרומת זרעתוצאות אחר ולעקוב לעשות להן שמומלץ הבדיקות בדבר

ההזרעות. הקפדה על איכות מנות הזרע ועל התאמתן למקבלות התרומה עשויה לצמצם את מספר טיפולי ההפריה ולהגדיל את שיעורמספר לצמצום להביא כך ידי ועל המוצלחות, ההזרעות הכספיות והעלויות הסבל ואת מהמטופלות לחלק הטיפולים

הכרוכים בהם. על המשרד להוציא בהקדם נוהל מעודכן ומקיף שיכלול הנחיותהקשורים נוספים ובנושאים לעיל בנושאים שהועלו מפורטות לתחום, לרבות האמצעים לפיקוח על ביצועו, וייתן ביטוי לצורך

להגן על זכויות התורמים ומקבלות התרומה כאחד.

ב - תקציר57דוח שנתי 118

קופת חולים לאומית - סדרי הקצאת תרופות למבוטחים

)להלן - החוק(, מגדיר1994חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- ומפרט את "סל שירותי הבריאות" )להלן - הסל( שזכאי לו כל תושב. החוק קובע, בין היתר, את רשימת התרופות הכלולות בסל )להלן - התרופות שבסל(. כל קופה קבעה רשימת תרופות משלה, הכוללתותרופות שהוסיפה לפי שיקוליה )להלן - סל את התרופות שבסל הקופה(. לכל קופה יש גם רשימה של תרופות המונפקות בהנחה

ניכרת לחולים הרוכשים שירותי בריאות נוספים )להלן - שב"ן(.

לות הביקורת פעוהתרופות2005בשנת הקצאת סדרי את המדינה מבקר משרד בדק

הבריאות משרד בהנהלת נעשתה הבדיקה הקופות. בידי למבוטחים בדצמבר הביקורת סיום מועד עד החולים. קופות לא2005ובארבע

המציאה קופת חולים לאומית )להלן - לאומית( למשרד מבקר המדינה אתהמדינה מבקר החליט ולפיכך שנבדקו, הנושאים בכל שדרש המידע

. הצורך בהמשך הבדיקה עלה גם בעקבות תשובת0שהביקורת בה תימשךמינואר למשרד מבקר המדינה הבריאות ולפיה מקבילות2006משרד

שקיבלה נציבת הקבילות לחוק ביטוח בריאות ממלכתי עולה כי לאומיתמטילה הגבלות "חמורות ביותר" על אישורי תרופות.

מרס-יולי בדיקת2006בחודשים לסירוגין, המדינה, עשה משרד מבקר המשך בלאומית בדבר סדרי הקצאת התרופות הניתנות על פי מרשמים של רופאים בקהילה ושל רופאי בתי החולים. נבדקו בעיקר מנגנון האישורים של מתן התרופות ופעילות ועדות הערר לחריגים, שלהן מוגשות בעיקר בקשות של מבוטחים לאשר להם לקבל תרופות שאינן בסל. בדיקות השלמה נעשו

במשרד הבריאות.

עיקרי הממצאיםפיקוח ובקרה על סדרי ההקצאה והניפוק של התרופות

כ- יש לאומית של הקופה גבוהה,100בסל לקופה שעלותן תרופות ובנהליה נקבע שלקבלת חלק מהן נדרש, מלבד מרשם הרופא, גם אישור

, ולקבלת חלק מהן נדרש אישור של אגף רפואה0של גורם מוסמך במחוזשבהנהלה הראשית.

שנתי ראו 0 המדינה56דוח מבקר של )ב הקצאת2006 על בפרק ,) . 536תרופות למבוטחים בקופות החולים, עמ'

לאומית מחולקת להנהלה ראשית וארבעה מחוזות מרחביים.0

119משרד הבריאות

פלויקס.1 התרופה הסל(, כללי - )להלן בסל שנקבעו הכללים לפי מסוימים רפואיים במצבים לחולים תינתן דם, היווצרות קרישי 0המונעת

בהשתתפות כספית מופחתת )להלן - מחיר הסל(, ואילו חולים במצביםיידרשו לשאת במלוא מחיר התרופה )או במחיר מופחת רפואיים אחרים לחברי שב"ן(. על פי נוהלי הקופה, לניפוק התרופה במחיר הסל דרוש אישור של אגף רפואה שבהנהלה הראשית, שיתבסס על מסמכים רפואיים

מתאימים. )כ-39משרד מבקר המדינה בדק את תיקיהם הרפואיים של ( מ-11%

יותר מחודש אחד במחיר2004 החולים שקיבלו את התרופה בשנת 361 מהם לא נמצאו מסמכים שהסבירו את האישור, כמו דוחות22. לגבי 0הסל

בדיקה רפואיים, מכתבים רפואיים וכו'. חמורה פגיעה פוגעת הרפואי בתיק הרפואיים המסמכים אי-שמירת מתן התרופות. בדבר ובשקיפות של תהליכי קבלת ההחלטות באמינות בהיעדר אסמכתאות אין באפשרות משרד הבריאות והמבקר הפנימי או כלולוודא האישור תהליך את לבדוק הקופה בהנהלת אחר מבקר גורם שהייתה הצדקה רפואית למתן התרופה במחיר הנמוך של הסל. משרד

כי הוא2006הבריאות השיב בנושא זה למשרד מבקר המדינה בנובמבר יוציא הוראות בנושא תיעוד הליכים מינהליים.

את.2 לאומית הפסיקה המדינה מבקר משרד של ההערות בעקבות ,0ניפוק הפלויקס לכל החולים שמקבלים את התרופה יותר משישה חודשים

זכאי יחודש רק לאחר שייבדק אם החולה וקבעה שהניפוק לכל חולה לקבלה לפי כללי הסל והוראות הקופה. אולם הקופה לא בחנה את מנגנון

אישור התרופות על שלביו ובכלל זה הגורמים המוסמכים לאשרן.

ם מי י ו מס ם טחי ו מב העדפת לפי נוהלי לאומית, החולים נדרשים לקנות תרופות מסוימות, הניתנות על

, והיא לא תחזיר0פי מרשם, רק בבתי המרקחת שהיא מפעילה בסניפיה כספים לחולים שקנו תרופות אלה בבתי מרקחת פרטיים אלא במקרים

יוצאים מהכלל. הבדיקה העלתה כי לאומית אינה נוהגת בשוויון בין החולים. למרות הנוהל, נמצא כי היא החזירה כספים לקרוב משפחה של איש ציבור שקנה תרופה

בבית מרקחת פרטי, אף שהוא לא הציג לקופה דרישה רפואית0מקורית מוסמכת המצדיקה את קבלת התרופה המקורית דווקא ולא את התרופה

במצבים רפואיים שונים התרופה מוקצת בתנאי תשלום שונים על פי הוראות0 הסל: למשל, לאחר פעולת צינתור מונפקת התרופה במחיר הסל לחודשבאספירין, להשתמש יכול שאינו מוחי, אירוע לאחר לחולה ואילו בלבד.

מונפקת התרופה במחיר הסל בלא הגבלת זמן. התיקים שנבדקו לא נבחרו במדגם סטטיסטי בגלל מגבלת מסד הנתונים של0

אוכלוסיית החולים שנבדקה. שישה חודשים - החלטה שרירותית של הנהלת הקופה.0לאומית מפעילה בסניפיה כ-0 בתי מרקחת בכל רחבי הארץ וקשורה גם70

בתי מרקחת פרטיים שבהם ניתן לקבל חלק מהתרופות600בהסכמים עם כ-המונפקות בבתי המרקחת של הקופה.

.8 ראו הערה 0

ב - תקציר57דוח שנתי 120

לחולים0הגנרית זאת, לעומת שלה. המרקחת בבתי מנפקת שהקופה אחרים שלפי הוראת רופא מומחה נזקקו דווקא לתרופה המקורית, לא אפשרה הקופה לקנותה בבית מרקחת פרטי ולקבל החזר, ואף לא ניפקה

אותה בבתי המרקחת שלה. בלאומית רופא של משפחה קרוב שהוא לחולה גם החזירה לאומית שבמסמכי פי על אף פרטי, מרקחת בבית תרופה קניית בגין הוצאות הטיפול בבקשה למתן החזר ההוצאות אין אישור שהחולה עומד בתנאים

לקבלת התרופה שנקבעו בהוראות הסל ובהנחיות המשרד.

החלפת תרופות לחולים כרוניים יש תרופות שכאשר הן משפיעות היטב על החולה, אין להחליפן בתרופה גנרית או מקורית מקבילה, משום שהדבר עלול לפגוע בחולה ולגרום לו

. תרופות אלה מכונות "תרופות בעלות חלון טיפולי0בעיות בריאות קשות".0צר

כי לאומית החליפה תרופות כאלה גם לחולים שרופאים מומחים נמצא קבעו כי התרופה הניתנת להם משפיעה עליהם היטב ואין להחליפה.

מן הראוי שמשרד הבריאות יפרסם רשימה של תרופות בעלות "חלון טיפולי צר" ויאסור על קופות החולים להחליפן לחולים שהתרופה משפיעה עליהם

היטב והחלפתה עלולה להזיק להם.

תלונות בעניין סדרי הקצאת תרופות שטופלו בידי נציבת הקבילותממלכתי בריאות ביטוח חוק לפי הקבילות נציבת שעשתה בירורים שבמשרד הבריאות בעקבות תלונות על הקצאת תרופות העלו כי לאומית אינה מקפידה לפעול לפי הוראות הסל בדבר התנאים שבהם יש לאשר מתן תרופות לחולים, וכי היא גם מוסיפה תנאים מחמירים משלה. לאומית פוגעת על ידי כך במבוטחיה, שכן מבוטחים המעוניינים בתרופות נאלציםלאחר רק הסל במחיר לקנות או מלא, במחיר התרופות את לקנות

התערבות נציבת הקבילות.

לאחר 0 המיוצרת המקורית לתרופה תחליפית תרופה היא גנרית תרופה לייצרה. יצרן ומותר לכל שפקעה תקופת הפטנט של התרופה המקורית, של תרופת שווים לאלה ומינונו שחוזקו פעיל מכילה חומר גנרית תרופה הפטנט. תרופה גנרית תיחשב זהה לתרופת הפטנט אם אין ביניהן הבדלים

מובהקים בקצב הספיגה של החומר הפעיל בגוף ובשיעורו.הדבר אפשרי מאחר שמותר שיהיה הבדל מסוים בין התרופות המקבילות0

בכל הנוגע לפעילות הביולוגית שלהן בגוף האדם. "החלון הטיפולי" הוא הטווח של ריכוז התרופה שבו השפעתה חיובית.0

121משרד הבריאות

לפי החוק, ביטוח הבריאות הממלכתי יהא מושתת על עקרונות של צדק, שוויון ועזרה הדדית. אולם מממצאי הביקורת עולה חשש כי יש בלאומית העדפה של חולים מסוימים על פני שאר מבוטחיה, וכי אין בה מנגנון המבטיח כי יישמר עקרון השוויוןמציבה כי הקופה עולה מהממצאים עוד כל המבוטחים. של למבוטחיה תנאים נוספים על התנאים שקבע משרד הבריאות

למתן תרופות. האישורים מתן תהליכי את לבחון הקופה על כן על אשר להקצאת תרופות ואת נהליה למתן תרופות ולהחזר הוצאות בגין

קניית תרופות, ולוודא שעקרון השוויון יישמר. כמו כן מן הראוי שהמשרד, האחראי על הקופה, יפקח עליה ויוודא כי תהליכי מתן האישורים לתרופות בקופה מתקיימים על

פי הוראות הסל ובאופן שוויוני בין כל מבוטחיה.

123משרד הבריאות

חשש לניצול לרעה של מערכת הבריאות על ידי אנשים המתחזים לעולים לצורך קבלת

טיפול רפואי יקר זכות העלייה מוקנית באמצעות אשרת עולה, שניתנת לכל יהודי ולכל

)להלן1950בן משפחה של יהודי, כהגדרתם בחוק השבות, התש"י- - חוק השבות(, שהביע את רצונו להשתקע בישראל בכפוף לסייגים הקבועים בחוק. בית המשפט העליון מייחס לחוק השבות חשיבות

וקבע של0רבה, שבחוקיה מהחשובים אחד הוא השבות "חוק : שחוק לחשש ער בית המשפט שבהם". החשוב לא אם ישראל, השבות ינוצל לרעה, אך הוא קבע כי אסור שחשש זה יביא לצמצוםיש להתמודד במסגרת חוק תחולתו של החוק; עם הניצול לרעה

השבות ולא באמצעות מניעת תחולתו. )להלן - החוק(, קובע1994חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-

בישראל זכאי לשירותי בריאות. 0כי כל תושבשאנשים חשש עולה המדינה מבקר משרד לידי שהגיע ממידע שהתחזו לעולים קיבלו טיפול רפואי יקר. על יסוד המידע הזה, ובלי פגיעה בחשיבותו העליונה של חוק השבות ובזכותו של כל יהודי ושלנערכה לישראל לעלות השבות, בחוק כהגדרתם משפחתו בני הבדיקה. מטרתה העיקרית של הבדיקה הייתה למצוא אם יש כלים למנוע תופעה זו, וכיצד אם בכלל נעשה בהם השימוש, מבלי לפגוע בזכותם של העולים לשירותי בריאות מיום עלייתם כמו לכל תושבי

ואזרחי ישראל.

לות הביקורת פעו על סמך מידע זה בדק משרד מבקר המדינה בחודשים אפריל-ספטמבר

בית2006 של ההדגשים של לאורם נעשתה הבדיקה התופעה. את המשפט העליון, ברגישות הראויה, ומתוך כוונה לקדם בנייה של כלי בקרה ותהליכים לאיתור המקרים החריגים ולטיפול בהם מבלי לפגוע בזכותם שלנעשתה הבדיקה ישראל. ואזרחי תושבי ככלל בריאות לשירותי עולים בשירותי בריאות כללית )להלן - הכללית(, במכבי שירותי בריאות )להלן -

, פ"ד נחתאיס רודריגז-טושביים ואח' נ' שר הפנים ואח' 2597/99 בג"ץ 0.413-412, עמ' 412( 5)

"תושב" הוא מי שהוא תושב לעניין חוק הביטוח הלאומי, התשנ"ה-0 1995, ובין היתר, מי שנכנס לישראל לראשונה באשרת עולה לפי חוק השבות, או

שניתנה לו תעודת עולה לפי חוק השבות.

ב - תקציר57דוח שנתי 124

0מכבי(, בקופת חולים מאוחדת )להלן - מאוחדת(, בלשכת הקשר "נתיב"

האוכלוסין מינהל במטה העלייה, לקליטת במשרד "נתיב"(, - )להלן שבמשרד בפנים, וכן נעשו בדיקות השלמה במספר בתי חולים ממשלתיים.טיפול שקיבלו עולים בידי בארץ הבריאות שירותי ניצול בעיקר: נבדקו רפואי יקר סמוך להגיעם לארץ, ושעזבו זמן לא רב לאחר תום הטיפול; חשד לזיופי זהות במטרה להשתקע בארץ ולקבל טיפול רפואי חינם; סדריעל מידע וסדרי העברת הרפואי; על מצבם העולים בהצהרות הטיפול

מבוטלי אשרות עולה מהמוסד לביטוח לאומי לקופות החולים.

עיקרי הממצאים חשש לזיופים בקרב אנשים המתחזים לעולים ושעזבו זמן קצר לאחר

עלייתם משרד מבקר המדינה בדק בכללית ובמכבי את צריכת השירותים הרפואיים

; לקופות אלה2006 עד אמצע 2003בפועל על ידי עולים חדשים בשנים עולים המהווים כ-50,000הצטרפו כ- מהעולים בתקופה הנבדקת.75%

יום60בבדיקה ניתן דגש למי שעלו ארצה, וקיבלו שירותים רפואיים תוך ש"ח לעולה. דגש25,000, ושעלות הטיפול בהם עלתה על 0ממועד בואם

כפול הושם על אלה מאותה קבוצה שבתום הטיפולים ירדו מהארץ, דברהעלתה הבדיקה הבריאות. מערכת של לרעה לניצול חשש שמעורר

עולים שענו למאפיינים הראשוניים; מתוכם 1,074 עולים )כ-90 8.4%) (. להלן שתי דוגמאות2006כבר עזבו את הארץ לפני מועד הבדיקה )יולי

של עולים שקיבלו טיפול יקר וסמוך לסיומו עזבו את הארץ: . עשרה ימים לאחר29.12.03 עלתה לישראל ב-1937עולה א' ילידת .1

לקבלת מבוטחת הייתה בה החולים קופת פנתה באמצעות היא בואה טיפולים בבית חולים ציבורי, ועברה ניתוח בעמוד השדרה, כולל הכנסת

₪, וכאמור מחיר32,665משתלים. עלויות הטיפול הרפואי בה הסתכמו ב-ב- בו המשק. שנושא הכלכלי אינו המחיר כחודש,12.2.04זה לאחר ,

עזבה א' את הארץ. . למחרת בואו הוא פנה9.7.03, עלה לישראל ב-1964עולה ב', יליד .2

באמצעות קופת החולים שהיה מבוטח בה לקבלת טיפולים קרדיולוגייםבשנים חולה באותו הטיפול עלויות ציבורי. חולים 2003-2005בבית

, בתום הטיפולים, עזב ב' את2005 ש"ח. בסוף שנת 577,062הסתכמו ב-הארץ.

לדעת משרד מבקר המדינה, היה מקום לבחון היטב שמא עולה שמיד עם בואו לארץ פנה לקבל טיפול רפואי יקר, וזמן קצר לאחר תום הטיפול עזב את הארץ, מלכתחילה לא היה זכאי לעלות בחסות חוק השבות. חשוב לא

לשכת הקשר "נתיב" במשרד ראש הממשלה - ארגון הפועל במדינות חבר0העמים והמדינות הבלטיות ומסייע, בין היתר, לעליית יהודים.

לא הובאו בחשבון מקרים של תאונות דרכים, תאונות עבודה וכו'.0

125משרד הבריאות

פחות - יש להפיק לקחים מהמקרים שנמצאו ולבנות מנגנון שיסתום פרצותמעין אלה.

יוצא, שקיימת מהמקרים דלעיל שמשרד מבקר המדינה הצביע עליהם, אפשרות לנצל לרעה את מערכת הבריאות בישראל, בכלל זה עולה חשש שמא אין מדובר בעלייה, אלא במי שעשוי היה לזייף מסמכים או לזייף זהות או להינשא בנישואין פיקטיביים כדי להנות, בין היתר, מטיפול רפואי יקר

מבלי לשלם עבורו.

חשש לזיופים מתוך כוונה להשתקע בארץ ולקבל טיפול רפואי חינם , כל המבקש לעלות לישראל חייב למלא שאלון. במענה0על פי התקנות

לשאלון אותו קבע שר הפנים, על המבקש לפרט מחלות או בעיות רפואיות מהן הוא סובל. כאמור, כל עולה זכאי לקבל טיפול רפואי אף אם הוא יקר, אך ראוי שתיערך בדיקת זכאות מעמיקה כדי לוודא שהעולה הוא אכן זכאי עליה על פי חוק השבות. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בשנים

קיבלו 2003-2005 הייתה360 שעלותם רפואיים טיפולים עולים מהם קיבלו84 ש"ח לעולה, זמן קצר לאחר עלייתם, 100,000-864,197

16 ש"ח לעולה, ו-200,000-499,000טיפולים רפואיים שעלותם הייתה .0 ש"ח לעולה500,000מהם קיבלו טיפולים שעלותם הייתה יותר מ-

לעיון נוסף ב"נתיב".0 המקרים360 מתוך 39משרד מבקר המדינה העביר המקרים, מצא "נתיב" לאחר בדיקה ראשונית לגבי עולה אחד, כי39מבין

הוא לא היה זכאי לקבל מעמד של עולה או כל מעמד אחר המאפשר עלייה, ובוודאי שלא לקבל טיפול רפואי על חשבון מדינת ישראל. התברר שעולה זה צרך שירותים רפואיים - אשפוזים, טיפול רפואי במכונים, טיפול

רפואי בקהילה ותרופות בהיקף כספי של כמיליון ש"ח.כי המדינה מבקר משרד שערך מהבדיקה עלה כן מתוך 13כמו 39

העולים, שקיבלו טיפול רפואי יקר סמוך להגיעם לארץ, לא מילאו כנדרש הצהרת בריאות טרם עלייתם לארץ. בכך יש כדי להצביע על פגם בסדרי

הבקרה של הגורמים האחראים לנושא.

הצהרת העולה על מצבו הרפואי ככלי בקרה על המבקש לעלות לישראל למלא על פי התקנות שאלון ובין היתר, לפרט מחלות או בעיות רפואיות מהן הוא סובל. בפרטים שמבקש האשרה מציין בשאלון אין כדי לעכב או למנוע את קבלת האשרה, פרט למצבים מיוחדים

המוגדרים בחוק השבות.

- מסדירות, בין היתר, את נוהל הגשת בקשה1956 תקנות השבות, התשט"ז-0לאשרת עולה.

עקב מגבלות במערכות המידע הסכומים אינם כוללים את עלויות הטיפולים0הרפואיים וצריכת תרופות שניתנו במרפאות הקהילה.

תוך 0 טיפול לקבלת שפנו הכללית חברי בעולים מדובר ממועד60 יום הגעתם, חלקם עזבו את הארץ וחלקם נשארו.

ב - תקציר57דוח שנתי 126

לדעת משרד מבקר המדינה יש להבטיח שפרטי מצבו הרפואי של מבקש אשרת עולה ימולאו בשאלון הבקשה באופן מלא. יש מקום להדגיש בפני ממלא השאלון את ההשלכות של השמטת מידע רלוונטי על מצב בריאותו, ובה בעת יש לבחון כיצד לנהוג במקרים של השמטת מידע זה. במקרים

. 0הראויים יש מקום לעשות בין היתר שימוש בסעיף העונשין שיש בתקנות

הצהרת העולה על מצב רפואי העלול לסכן את בריאות הציבור)מחלות מדבקות(

רצונו את יהודי שהביע לכל תינתן עולה כי אשרת חוק השבות קובע, להשתקע בישראל, למעט כמה מקרים, ובהם כשמבקש האשרה "עלול

, קובעת כי על ראש1940לסכן בריאות הציבור". גם פקודת בריאות העם, המשפחה של החולה, קרובי החולה והרופא המטפל בו, לדווח על כל

. 0מקרה חדש של מחלות מדבקות למשרד הבריאות נמצא כי אין בידי הגורמים המטפלים בבקשות לקבלת אשרת עולה הנחיות ברורות לטיפול במקרים של מבקש אשרת עולה החולה במחלה העלולה

לסכן את בריאות הציבור.כי בשנת2007"נתיב" ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מינואר

"ניסתה ליצור קשר עם הגורמים במשרד הבריאות על מנת לקבל2005 מידע מהן המחלות שבגינן אנו חייבים לשקול מתן אשרה לפונים. הפניות

נעשו באמצעות הטלפון ואין לכך תרשומת".

סדרי העברת המידע אודות מבוטלי אשרת עולה לקופות החולים כאשר מבוטלת אשרת העולה, על מטה מינהל האוכלוסין שבמשרד הפניםובצידה הישראלית, האזרחות ביטול ועל כך על הודעה לעולה לשלוח צעדים על והתראה קצוב, זמן פרק בתוך ישראל את לעזוב הוראה משפטיים אם לא יעשה כן. על מינהל האוכלוסין לבטל את אשרת העולה וליטול ממנו את התעודות שניתנו לו - תעודת זהות, דרכון, וכיו"ב. כן עליו לעדכן את קובץ מרשם האוכלוסין ולשלוח הודעות על הביטול - למשרד לקליטת העלייה, למוסד לביטוח לאומי, למשרד השיכון ועוד. משרד מבקר המדינה מצא כי עקב ליקויים בסדרי העברת המידע בין מינהל האוכלוסין

עולים חדשים שאשרתם בוטלה60למוסד לביטוח לאומי ולקופות החולים קיבלו טיפול רפואי בכללית, אף שלא היו זכאים לכך.

.1956 בתקנות השבות, התשט"ז-8 ראו סעיף 0 יש מחלות המחייבות הודעה מידית )כמו אבעבועות שחורות, בוטוליזם, גחלת0

)כמו תסמונת הכשל החיסוני ויש מחלות המחייבות הודעה פרטנית ועוד(, , שפעת העופות, ברוצלוזיס,HIVהנרכש ]איידס[, לרבות נשאות נגיף האיידס

A, B, Cויבריו שאינו כולירה, זיהום קולי, דלקת מוח חדה ודלקת כבד נגיפית ועוד(

127משרד הבריאות

חוק השבות הוא אחד החשובים בחוקי מדינת ישראל. הוא מעגן את הרעיון שעומד בבסיס קיומה של המדינה, ומממש את זכותםהזכויות, מלוא בה את ולקבל לארץ לעלות עלייה זכאי של לא שהחוק כדי הראויה וברגישות בזהירות לפעול יש אולם ישמש פרצה לניצול של הזכויות לרעה, ובייחוד למתן טיפולים רפואיים יקרים על חשבון המדינה למי שלא זכאי להם. בכלל זה על משרד הפנים, על "נתיב", על המשרד לקליטת העלייה ועליסייעו כלי בקרה אשר ולפתח משרד הבריאות לשתף פעולה להפיק לרעה, הבריאות מערכת ניצול של מקרים לאתר

ממקרים אלה לקחים ולמנוע הישנותם.

ב - תקציר57דוח שנתי 128

ממצאי מעקב

סל שירותי הבריאות380ב עמ' 54דוח

)להלן - החוק(, שנכנס1994חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-לתוקף

, מגדיר ומפרט את "סל שירותי הבריאות" )להלן - הסל(1.1.95ב- שזכאי לו כל תושב. בחוק נקבע כי שר הבריאות, רשאי להוסיף על

הסל באמצעות צו, בהסכמת שר האוצר ובאישור הממשלה. מינה שר הבריאות ועדה ציבורית להרחבת הסל )להלן1998בשנת

מכשירים תרופות, לבחון הוועדה תפקיד הציבורית(. הוועדה - רפואיים, ציוד רפואי ותהליכי אבחון וטיפול שאינם כלולים בסל )להלן - הטכנולוגיות החדשות(, ולהמליץ לפני שר הבריאות אלו טכנולוגיות להוסיף לסל לפי מסגרת התקציב המיועדת להרחבת הסל, שנקבעתעם האוצר משרד של השוטפים התקציב בדיוני בשנה שנה מדי

משרד הבריאות. בחוק נקבעה גם עלות הסל לקופות החולים, שהיא מסגרת ההוצאה

המוכרת לקופות להבטחת הספקתו של סל השירותים שבאחריותן.

לות הביקורת פעו בדק משרד מבקר המדינה את אופן העדכון של עלות הסל2003בשנת

לקופות החולים, את תהליך הרחבתו של הסל ואת הפיקוח של משרדבידי קופות החולים. ממצאי הבריאות על מתן השירותים הכלולים בסל

ב עמ'54 בדוח 2004הבדיקה )להלן - הביקורת הקודמת( פורסמו בשנת עשה משרד מבקר המדינה בדיקת מעקב )להלן -2006. בשנת 380

המעקב( אחר תיקון הליקויים שהועלו. המעקב מתמקד בעיקר בשיטה.0ובמשתנים שעל פיהם מבוצע התמחור של הטכנולוגיות החדשות

חישוב העלות הצפויה של הכנסת טכנולוגיה חדשה לסל. מדובר בעלות נטו0בשל החיסכון העשוי להתלוות להכנסת טכנולוגיה חדשה לסל.

129משרד הבריאות

עיקרי הממצאיםתמחור הטכנולוגיות החדשות

שיטת התמחור תמחור הטכנולוגיות המוצעות לכלילה בסל מתבסס על המחיר שבו היצרןהחולים מספר של אומדן על לקופות, הטכנולוגיה את למכור מתחייב

שיצרכו את הטכנולוגיה ועל אומדן הצריכה השנתית הצפויה לכל חולה. בביקורת הקודמת הועלה כי בשיטת התמחור של המשרד, נקבע מחיר מסוים ליחידת טכנולוגיה, ומחיר זה נשאר קבוע כל השנים. אולם עלות הטכנולוגיה החדשה מושפעת משינויים טכנולוגיים וכלכליים )להלן - שינויים חיצוניים(, לעתים ניכרים. שינויים אלה, עשויים להביא להפחתה ניכרת של המחיר ליחידת טכנולוגיה. לדוגמה, תרופה שנרשם עליה פטנט מחירה יורד בדרך כלל עם תום תקופת הפטנט; מחירה של טכנולוגיה חדשה עשויטכנולוגיות פיתוח עקב או לספקה יתחילו נוספות חברות אם לרדת מתקדמות יותר. כמו כן ייתכן שינוי בהיקף השימוש בטכנולוגיה - הוא עשוי לקטון בשל שינוי בנוהג הרפואי ופיתוח חלופות טיפוליות, ולחלופין להיותנוצר "חיסכון" בשל גדול בהרבה מהחזוי. בשיטת התמחור הנהוגה, אם שוטפת, לפעילות הקופות את שנחסך משמש הסכום חיצוניים, שינויים הוצאות לקופות ונגרמות הצפוי מן רב בטכנולוגיה השימוש אם ואילו

נוספות, הן אינן מפוצות על כך. בדוח על הביקורת הקודמת )להלן - הדוח הקודם( העיר משרד מבקר המדינה למשרד הבריאות, כי לנוכח המורכבות של חישוב העלות של כל טכנולוגיה והאפשרות שעם הזמן יחולו שינויים מהותיים במרכיבי העלות, מן

הראוי שהמשרד יבחן דרכי תמחור שיביאו בחשבון גם שינויים אלה. המעקב העלה כי משרד הבריאות לא פיתח מנגנון תמחור כלכלי לקביעתולעדכונה בהתחשב בשינויים טכנולוגיים העלות של הטכנולוגיה החדשה וכלכליים חיצוניים וגם לא בחן דרכי תמחור חלופיות. רק כעבור שנתיים ממועד סיום הביקורת הקודמת, לנוכח החלטות ממשלה, וכן הערות של

2005גורמים מקצועיים במשרד הבריאות ומחוצה לו, החל המשרד בסוף בפעולות שנועדו לשפר את שיטת התמחור של הטכנולוגיות החדשות, ובהן: מינוי ועדת משנה לוועדה הציבורית לדיון בהיבטים מסוימים של הסוגיות

לעיל מחירהאמורות לחישוב שישמש מקדם לקביעת צוות והקמת , התרופות לצורך כלילתן בסל.

טרם נקבע המקדם. משרד הבריאות2006בעת סיכום הביקורת בנובמבר בדצמבר המדינה מבקר למשרד סירבו2006מסר החולים קופות כי

למסור לצוות נתונים בפירוט הנדרש בטענה שחלה עליהם סודיות מסחריתהבדיקה. את שיבצע הוא בסודיות שיחויב חיצוני וביקשו שרואה חשבון הוחלט כי הנתונים יהיו נגישים גם לנציג אחד מטעם משרד הבריאות ולנציג

ב - תקציר57דוח שנתי 130

הסכימו כי הקופות הוסיף הבריאות משרד האוצר. מטעם משרד אחד להסדר זה. כן ציין המשרד כי החלטות הצוות יהיו תקפות רק להחלטות

.2008הוועדה הציבורית משנת

אומדן השימוש בטכנולוגיות החדשות בביקורת הקודמת הועלה כי השיטה שנוקט משרד הבריאות לאומדן.1

השימוש הצפוי בטכנולוגיה חדשה מבוססת על ההנחה שצריכת הטכנולוגיה תהיה מרבית או קרוב לזה כבר בשנה הראשונה. אולם יש שהצריכה בשנהמבקר משרד העיר הקודם בדוח מהצפוי. גדולה או קטנה הראשונה המדינה למשרד הבריאות כי לצורך קביעת העלות יש לפתח שיטות לאומדן השימוש בטכנולוגיות חדשות לאורך זמן, שיביאו בחשבון את כל המשתנים

הרלוונטיים.השימוש לאומדן שיטות פיתח לא הבריאות משרד כי העלה המעקב המשתנים כל את בחשבון שיביאו זמן, לאורך חדשות בטכנולוגיות הרלוונטיים. כמו כן הוא לא בדק את היקף השימוש בטכנולוגיות החדשות שכבר נכללו בסל ואת דפוסי השינויים בו לאורך זמן. זאת על אף שבעת הביקורת הקודמת מסר משרד הבריאות למשרד מבקר המדינה, כי בשנת

של2004 הטמעתן ודפוסי השימוש היקף לבחינת תכנית ביישום יחל הטכנולוגיות לאורך זמן.

באפריל לסל שצורפו התרופות בין כי הועלה הייתה2005במעקב (, המיועדת לטיפול בחולים מבוגרים הסובליםAMEVIVEהתרופה אמבייב )

באוגוסט 0מפסוריאזיס הבריאות משרד שעשה בבדיקה הועלה2005. שמספר המטופלים בתרופה קטן בהרבה מהמספר שצוין בתחזיות ששימשווהיו בסיס לתקצובן של קופות החולים. נמצא כי את הוועדה הציבורית

חולים והעלות הצפויה לקופות החולים150מספר המטופלים הצפוי היה 33 מיליון ש"ח, אך על פי דיווחי הקופות, בפועל טופלו בתרופה 7.5הייתה

כ- של בעלות בלבד בעניין2מטופלים הבדיקה תוצאות ש"ח. מיליון האמבייב מלמדות על החשיבות של איסוף המידע על היקף הצריכה של

הטכנולוגיות החדשות. ,1998בביקורת הקודמת הועלה גם כי למרות החלטה עוד משנת .2

משרד הבריאות לא בנה מסד נתונים על צריכת תרופות שיספק מידע על משק התרופות בישראל, לרבות דפוסי השימוש בתרופות והתפתחות משק התרופות במשך השנים. משרד מבקר המדינה העיר אז למשרד הבריאותהשימוש דפוסי על ובעיקר בארץ התרופות משק על המידע ריכוז כי בתרופות עשוי להיות בסיס לפיתוח שיטת תמחור טובה יותר של התרופות

החדשות.המעקב העלה כי מסד הנתונים על צריכת תרופות בארץ טרם הוקם.

סוג של מחלת עור.0

131משרד הבריאות

שקיפות עבודתה של הוועדה הציבורית להרחבת הסלהרפואה בתחום שעוסקים מי גם הציבורית בוועדה הנציגים בין והטכנולוגיות הרפואיות ועשוי להיות להם עניין בבקשה שנדונה בוועדה ולכן הם עלולים להימצא במצב של ניגוד עניינים. הביקורת הקודמת העלתה שחברי הוועדה הציבורית אינם מחויבים להצהיר על עניינם בבקשה שנדונה

בוועדה. המעקב העלה כי בעקבות הביקורת מחויבים כיום חברי הוועדה הציבוריתגילוי נאות שבו הם מצהירים על וחברי ועדת המשנה לחתום על טופס

עניינם בבקשה הנדונה בוועדה.

עדכון עלותו של סל השירותים שבאחריות קופות החולים קופות החולים מספקות לאוכלוסייה סל שירותים רפואיים. עקב שינויים באוכלוסייה - בהיקפה ובהרכב הגילאים )להלן - שינויים דמוגרפיים(- וכמו כן שינויים בעלויות השירותים בסל ושיפורים טכנולוגיים יש צורך לעדכן מדישהמדינה המשאבים את דהיינו - לקופות הסל עלות את בשנה שנה מעמידה לרשות הקופות. העדכון נעשה לפי מדד יוקר הבריאות, מקדם

דמוגרפי ומקדם טכנולוגי. בביקורת הקודמת הועלה כי מאז נכנס החוק לתוקפו חלוקות הדעות ביןשיש המחירים הם מקדמי אלה: מה בנושאים האוצר למשרד המשרד לכלול במדד יוקר הבריאות, ומה שיעור העדכון הדרוש כתוצאה משינויים דמוגרפיים ושיפורים טכנולוגיים; והאם יש לקבוע את שיעור העדכון מראש ולעגנו בחקיקה, או שיש לקבוע אותו בדיונים השוטפים עם משרד האוצר

לפי סדרי העדיפויות של תקציב המדינה. בדוח הקודם העיר משרד מבקר המדינה כי עדכון נכון של עלות הסל הוא

גורם יסודי בהפעלה נכונה של הסל וביישום מטרות החוק.ובמדד יוקר הבריאות, היה שינוי בהרכב מדד כי אמנם המעקב העלה החדש עליית מחירי התשומות של הקופות מבוטאת במידה רבה יותר אך לדברי משרד הבריאות והקופות המדד עדיין אינו משקף נכונה את עליית מחיריהן משום שאינו כולל את העלייה במחיר יום האשפוז, אף שלדבריהם

מהוצאות הקופות. לפי נתוני משרד הבריאות,50%הוצאות האשפוז הן בין מדד הבריאות למדד התשומות2005 עד 1995הפער המצטבר משנת 1.9, ופער זה שווה ערך לשחיקה של יותר מ-8.4%של הקופות הסתכם ב-

. גם באשר לעדכון עלות הסל2005מיליארד ש"ח בעלות הסל לשנת

ב - תקציר57דוח שנתי 132

חילוקי יושבו טרם טכנולוגיים ושיפורים דמוגרפיים משינויים כתוצאה שנים לאחר שהחוק נכנס לתוקפו טרם נקבעה דרך מוסכמת11הדעות, ו-

לעדכון עלותו של הסל.

פיקוח המשרד על הסל שמספקות קופות החולים בביקורת הקודמת צוין כי מתלונות שהוגשו לנציבת הקבילות לפי החוק.1

שבמשרד הבריאות ולנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה, וכן מתביעות בבתי דין לעבודה ומפרסומים בכלי התקשורת, עלה כי לעתים הקופות אינן נותנות, או מפסיקות לתת, תרופות הכלולות בסל שהן יקרות יותר מהחלופות הכלולות בסל, והדבר עלול לפגוע באיכות הטיפול בחולה

ובבריאותו. בירור התלונות העלה שחלקן מוצדקות. כן הועלה בביקורת הקודמת כי אין למשרד הבריאות מידע בדבר נוהליהשימוש הגבלת בעניין לרופאיהן נותנות שהן וההנחיות הקופות בטכנולוגיות הכלולות בסל; עקב כך אין באפשרות המשרד לבחון באורחהנחיות הצורך, במידת לקופות, ולתת וההנחיות הנהלים את שיטתי

בעניינם.משרד ביקש הקודמת הביקורת במהלך שעוד אף כי העלה המעקב הבריאות מהקופות להגיש לו את הנהלים וההנחיות שהוציאו לרופאיהן,

הוא טרם קיבל אותן.יש.2 כי הבריאות למשרד המדינה מבקר משרד העיר הקודם בדוח

להגביר את השקיפות בכל הנוגע למידע שיש לתת למבוטח על זכויותיו, ומן- ירחיב את הפרסום באשר לשירותים הכלולים בסל כי המשרד הראוי תרופות וטכנולוגיות אחרות - לרבות לתנאים לקבלתם ולמגבלות לנתינתם וכי המידע יהיה נגיש לכל הציבור. הדבר יאפשר למבוטח לממש את זכויותיובסל הכלולות החלופות בין המתאימות בנסיבות ולבחור המלאות

השירותים.המידע נגישות להגברת פעל כי משרד הבריאות אמנם המעקב העלה לציבור, ובאתר האינטרנט שלו מפורטות התרופות הכלולות בסל וההתוויותלכלל באשר מפורט מידע מפרסם המשרד אין עדיין זאת, עם שלהן. השירותים והטכנולוגיות הכלולים בסל ובאשר לתנאים ולמגבלות לנתינתם

בדרך העושה את המידע נגיש לכלל הציבור.

133משרד הבריאות

שירותי רפואה בעבודהבמקומות לעובדים הניתנים בריאות שירותי כולל הבריאות שירותי סל הנחשפים בעובדים בעיקר מדובר רפואיות. בדיקות ובהם עבודתם

לחומרים מסוכנים. בביקורת הקודמת הועלה כי המשרד לא הטיל על הוועדה הציבורית לדוןנכללים אינם אלה שירותים ולפיכך בעבודה, שירותי הרפואה בהרחבת

אינה ממונת והרחבתם טיפולה, להרחבת בתחום המיועדים מהסכומים בוועדה הציבורית. כן הועלה שיש מחלוקת בין הסל, שהקצאתם נדונה מי בשאלה והתעסוקה המסחר התעשייה, למשרד הבריאות משרד האחראי למימון הוספת בדיקות רפואיות לסל לצורך מעקב אחר עובדים

בסיכון, והדבר מונע את הרחבתן של בדיקות אלה. מינו מנכ"ל משרד הבריאות ומנכ"ל2006המעקב העלה כי רק בינואר

העובד לבריאות לאומית מועצה והתעסוקה המסחר התעשייה, משרד לקדם השאר, בין שתפקידה, הבריאות, ולמשרד למשרדו המשותפת חקיקה בתחום הבריאות התעסוקתית לשיפור בריאות העובד. עד מועד

לא תוקנו התקנות האמורות.2006סיכום הביקורת בנובמבר

מחייבת.1 הבריאות שירותי לסל חדשות טכנולוגיות הוספת שינויים שייצרכו. הכמויות של ואומדן מחירן של קביעה בידי הטכנולוגיות ייצור פטנטים, תוקף פקיעת טכנולוגיים, יצרנים נוספים ופיתוח טכנולוגיות חלופיות וכן שינויים במספר המטופלים שיקבלו את הטיפול לאורך זמן - כל אלה משפיעים על המחיר ועל הכמויות. לפיכך המליץ משרד מבקר המדינהשתביא תמחור שיטת פיתוח על הקודמת הביקורת בעקבות זמן. פיתוח שיטה כזאת הוא בחשבון שינויים מהותיים לאורך משימה מורכבת ואף חדשנית, אך חשיבותו הציבורית והכלכלית

היא רבה.כלכלי תמחור מנגנון פיתח טרם המשרד כי העלה המעקב בהתחשב ולעדכונה החדשה הטכנולוגיה של העלות לקביעת בשינויים טכנולוגיים וכלכליים חיצוניים וגם לא בחן דרכי תמחור

, כשנתיים לאחר סיום הביקורת2005חלופיות. רק בסוף שנת זה, על בנושא הקודמת, החל משרד הבריאות בעבודת מטה

יסוד החלטות הממשלה בנושא. המעקב העלה גם כי המשרד טרם פיתח שיטה לאומדן היקף השימוש בטכנולוגיות חדשות לאורך זמן. הוא אף לא בנה מסד נתונים על משק התרופות בארץ ולא בדק את היקף השימוש

ב - תקציר57דוח שנתי 134

בטכנולוגיות חדשות שכבר הוכנסו לסל, אף שמידע זה יש בו כדיהמוצעות בטכנולוגיות הצפוי השימוש היקף באומדן לסייע

לכלילה בסל.מחירי לקביעת חלופיות שיטות ולבחון להמשיך המשרד על הטכנולוגיות והיקף צריכתן כדי להבטיח הקצאה יעילה יותר של

הכספים המיועדים לכלילת טכנולוגיות חדשות בסל. בביקורת הקודמת הועלה כי יש להגביר את שקיפות המידע.2

הניתן לציבור באשר לשירותים הכלולים בסל, בייחוד בתחומים שבהם המידע רב ומורכב, כדי שהמבוטחים יוכלו לממש כראוי

את זכויותיהם לפי החוק. המעקב העלה כי משרד הבריאות אמנם פעל להגברת הנגישותמידע ואולם שלו. האינטרנט באתר תרופות על המידע של מפורט על כל השירותים הכלולים בסל והתנאים לקבלתם עדיין אינו מפורסם בדרך העושה אותו נגיש לכלל הציבור. מן הראוייוכל בקופות המבוטחים שציבור כדי בנושא יפעל שהמשרד

לממש את זכויותיו המלאות.

משרד החוץ

שגרירות ישראל בבריטניההישראליות השגרירויות לאחת נחשבת בבריטניה ישראל שגרירות החשובות בעולם. זאת בשל מעורבותה של בריטניה במזרח התיכון ובתהליך השלום, קשריה עם מדינות ערב, מעמדה הבכיר באיחוד האירופי, שותפותה ההדוקה עם ארה"ב וקשריה המסחריים הענפים עם ישראל. ביקורי גומלין של גורמים רמי דרג בין ישראל לבריטניה

מתקיימים בתדירות גבוהה.

לות הביקורת פעויולי-אוקטובר פעולות2006בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

השגרירות בלונדון. הבדיקה נעשתה בשגרירות ובמשרד החוץ בירושלים.בירורי השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה.

עיקרי הממצאיםארגון וכוח אדם

התחלפו ארבעה מתוך שמונה שליחי2006במהלך החודשים יוני-ספטמבר והציר הנספח הצבאי כן התחלפו כמו - המשרד(. )להלן החוץ משרד לענייני סחר, וכן סגן הקב"ט. החלפתו של חלק ניכר מצוות השליחים בעת ובעונה אחת אינה רצויה, כיוון שהיא עלולה להקשות על שמירת הרציפות

בהתנהלות העבודה. ישראליים עובדים כמה בשגרירות הועסקו האחרונות בשנים כי נמצא מקומיים שנסיבות קבלתם לעבודה אינן ברורות ומעוררות חשש שלא תמיד התקבלו בזכות כישוריהם, אלא בזכות קרבתם וקשריהם לאישים בארץ, או

שהתקבלו שלא על פי נוהלי קבלה תקינים.

ב - תקציר57דוח שנתי 136

תפקוד השגרירותבתחום המדיני הייתה כללית2006תכנית העבודה של השגרירות לשנת

ביותר, והסתכמה בתכנון ביקורי שרים וחברי פרלמנט. על אף החשיבות שייחס אגף אירופה המערבית להרחבת הפעילות במישור הכלכלי-מסחרי

ובמישור הביטחוני, לא נכללו תחומים אלה בתכנית העבודה. בעבר היה על הנציגויות בחו"ל לשלוח למשרד דיווחים תקופתיים לצורך מעקב אחר פעילותן, ועמידתן בתכניות העבודה בתחומים השונים. נמצא, כי במשך השנתיים האחרונות לא המציאה השגרירות דוח ביצוע תקופתי של תכניות העבודה בתחומים השונים, ותחום ההסברה בכלל זה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשיבות רבה להכנת דוחות תקופתיים אלה, הן לשם קבלת משוב מהמטה בארץ, והן לשם עדכון התכניות אם יהיה צורך

בכך. התווה המנכ"ל דאז רפורמה תקציבית במשרד, שהעבירה2005באוגוסט

חלק מהאחריות התקציבית מאגף ההסברה והאגף לקשרי תרבות ומדע התיר המשרד זקיפת הוצאות בין2006לאגפים המרחביים. מאחר שבשנת

סעיפי המשנה השונים בתקציבים של ההסברה והתרבות, אי אפשר לדעתאם הוצאו הכספים על פי סדרי העדיפות שנקבעו בתקציב השגרירות.

מערך ההסברה בבריטניה מסתמך לא רק על אנשי השגרירות, אלא גם הפסיקה2006על ארבעה מרכזי הסברה בערים שונות. בתקציבה לשנת

בשלישי, את תמיכתה להגדיל כדי לשניים מהם, המימון את השגרירות האמור לעמוד בראש רשת ארצית של "תאי הסברה". מתשובת המזכירה המדינית לענייני הסברה ומדוחות הפעילות של המרכזים עולה, שיש קשיים

בתפעולם, ומצבם הכספי קשה.

תקציב, מינהל וכספיםה- העצמאות יום וה-57לחגיגות פנים.58 קבלות השגרירות ארגנה

להשלמת מימונן גויסו תרומות מגורמים פרטיים ומחברות ישראליות בסךליש"ט ובסך 21,750של ליש"ט. משרד מבקר המדינה העיר17,130

כבר בדוחות קודמים, כי גיוס תרומות למימון אירועים בידי נציגויות ישראלהוא בעייתי, משום שלא תמיד ניתן לדעת מהם מניעיהם של התורמים.

פעילות )סיוג שירות המדינה בחוק קיימת הוראה כי כן העיר המבקר, )להלן - חוק הסיוג(, האוסרת1959מפלגתית ומגבית כספים(, התשי"ט-

על עובד מדינה להתרים כספים ולגבות, או לקבל כספים שנתרמו למטרה מסוימת זולת לאוצר המדינה ובתוקף תפקידו. למרות ההוראה בחוק לאלמימון קבלות הפנים היתר לקבלת תרומות ביקש המשרד מהממשלה לרגל יום העצמאות בנציגויות בחו"ל קודם שקבע את ההנחיה המאפשרת

את קבלתן.התקיים בלונדון קונצרט חגיגי של התזמורת הפילהרמונית2006במאי

הישראלית ביוזמת השגריר, כמחווה לקהילה היהודית, שעלותו הסתכמה ליש"ט. חשבון בנק מיוחד נפתח על ידי חברת הפקות200,000ביותר מ-

מקומית לצורך תשלומים עבור הקונצרט. השגריר גייס תרומה מתורם והיא הועברה ישירות לידי חברת ההפקות המקומית שכיסתה את ההוצאות שהיו

137משרד החוץ

כרוכות באירוע. השגרירות לא קיבלה אישור להסדר זה מאגף הכספים, או מכל גורם אחר במשרד, כנדרש בתקנון שירות החוץ, לא דיווחה על כך מראש לאגף הכספים ולא ניתן לה אישור ממנו להשתמש בכסף. גם לאהמיזם. של וההוצאות ההכנסות על מפורט כספי דוח למשרד הועבר

הדולר שנקבעו בתקנון,20,000מאחר שסכום התרומה חרג בהרבה מ- היה על השגריר לדווח על כך למשרד ולקבל אישור או הנחיות לשימושבניגוד לכאורה היה שנעשה כפי הכספים גיוס כן, על יתר בכספים. להוראות חוק הסיוג, האוסר על עובד מדינה להתרים כספים זולת לאוצר

המדינה. , נאותה חברת הכתר הבריטי1994בעקבות פיגוע הטרור בשגרירות, ביולי

)להלן - הכתר( שבניין השגרירות שייך לה, לסייע בחלק ממימון עבודותבמרס שהיא2005השיפוץ. הביטוח מחברת הודעה השגרירות קבלה

ולכתר כ- ליש"ט לתשלום11,000מעבירה לחשבון הבנק המשותף לה התביעה עקב הפיגוע. לדברי קצין המינהלה לא הובא לידיעתו כלל, בעת שהחל את שירותו בשגרירות, כי היה חשבון פעיל כזה, והתברר לו כי גם

הודיע הכתר כי לשגרירות2005המשרד לא היה מודע לכך. בנובמבר 2006 ליש"ט מהחשבון המשותף, ובפברואר 85,000מגיע תשלום בסך כ-

הועברו הכספים לחשבונה. אמנם בסופו של דבר קיבלה המדינה החזר של הכספים שהוציאה לתיקון נזקי הפיגוע, אולם הכסף התקבל הודות להגינות

הכתר, ולא בעקבות מעקב של השגרירות או המשרד אחרי העניין. בשנת שילם השליחים2005המשרד ילדי של החינוך הוצאות עבור

של עתק סכום בשגרירות ליש"ט. עקב ההוצאות הגבוהות יש מקום לקיים דיונים על265,000כ-

תקרות שכר הלימוד בוועדה הבין-משרדית לשכר ותנאי שירות בחו"ל, עוד לפני תחילת שנת הלימודים, כדי שלא יהיה צורך לאשרם בדיעבד. עם שינוילאישור הנציגויות בקשות אוטומטי כמעט באופן מאושרות המדיניות תקרות, על פי שכר הלימוד הקיים בפועל, בבתי הספר שבהם ילמדו ילדי

השליחים, ועל כן יש לתקן את התקנון ולהתאימו למדיניות החדשה.

בניין השגרירות זה שנים רבות נמצא מבנה השגרירות במצב תחזוקתי ירוד המחייב שיפוצים

התלבט המשרד בין החלופות של שיפוץ1994רבים ויקרים. כבר בשנת התנהל בעניין ההחלטות קבלת תהליך אחר. למבנה מעבר או הבניין

שנים מאז, עדיין לא חלה התקדמות של ממש.12בעצלתיים. אף שחלפו אולם השיפוץ, בחלופת לאחרונה המשרד בחר הנראה, ככל אמנם, ההכנות המעשיות לכך הן רק בראשיתן. יש מקום, אפוא, לזירוז הפעולה

בהמשך.

ב - תקציר57דוח שנתי 138

השגרירות בבריטניה היא מן השגרירויות הישראליות החשובותהשגרירות מתפקוד התרשם המדינה מבקר משרד בעולם. ומשיתוף הפעולה בין השליחים, אולם יש לתת את הדעת לכמהלגבי גם לקחים מהם ולהפיק שיפור, הטעונים עניינים

השגרירויות בעולם כולו. כמה עובדים ישראלים מקומיים הועסקו בשגרירות בלי שניתנה הנמקה ברורה לבחירתם, ועלה חשש שהתקבלו לעבודה בזכותבעיקר דעתו, לתת המשרד על בארץ. אישים עם קשריהם במדינות שהעבודה בהן מבוקשת, להעסיק עובדים שנבחרו על

פי אמות מידה ברורות.ברורה עמדה אין שלמשרד עולה הביקורת מממצאי בכל עבודה תכנית שבהכנת לתועלת בקשר וחד-משמעית שגרירות ובמעקב אחר ביצועה. השגרירות הכינה תכנית עבודה חלקית שלא נכללו בה, בין היתר, תכניות העבודה של שליחיעל החלקיים הדיווחים החוץ. משרד עובדי שאינם המדינה ביצועה של התכנית כמעט ולא זכו לתגובה של מטה המשרד בארץ, ולמעשה לא ברור אם לדעת המשרד יש חשיבות למעקב

שוטף ולדוחות תקופתיים על הפעילות של הנציגויות.כספי בעניין קבלת ידי המשרד על יש מקום להפקת לקחים

ב- בשגרירות הפיגוע לאחר לא1994הביטוח שבעתיד כך , יישנה מקרה של אי-העברת מידע חשוב בעת חילופי-גברי.

הבעייתיות על קודמים בדוחות כבר העיר המדינה מבקר תרומות. באמצעות המדינה של רשמיים אירועים שבמימון הנוגעות למימון השגרירות אמנם לא חרגה מהנחיות המשרד אירועי יום העצמאות, אך המשרד עצמו לא הסדיר את ההיתריםעובד על האוסרות הסיוג, חוק הוראות מכוח כספים לגיוס מדינה להתרים, לגבות או לקבל כספים זולת לאוצר המדינה. המשרד הקים צוות פנימי בכיר ליישום המלצות מבקר המדינה בעניין, אך מן הראוי לסיים את העבודה בנושא זה בהקדם, כדי להסדירו עוד לפני יום העצמאות הבא. על המשרד גם לבחון אם הנוהל שבתקנון בקשר למימון פעולות הנציגויות ממקורות

חיצוניים עולה בקנה אחד עם חוק הסיוג.

משרד החינוך

היבטים בטיפול בבחינות הבגרות משרד החינוך )להלן - המשרד( מקיים בחינות בגרות שנועדו להעריך את רמת ידיעותיהם של התלמידים על פי קנה מידה אחיד. כמו כן הבחינות משמשות, בעקיפין, להערכת מידת הצלחתה של מערכת

החינוך להשיג את יעדיה.

לות הביקורת פעוינואר-יולי בטיפול2006בחודשים היבטים המדינה מבקר משרד בדק

בדרכי התאמות ב', מועד הנהגת הבחינה, שיטות הבגרות: בבחינות ההיבחנות לתלמידים לקויי למידה וטוהר בחינות הבגרות.

עיקרי הממצאיםשיטות הבחינה

המיקוד.1 שיטת של עומס0מטרתה את לצמצם הנראה, ככל היא, בשמונה הבגרות. בבחינות הנבחנים התלמידים על המוטל הלימודים השנים שבהן מופעלת השיטה לא בדק המשרד את האפקטיביות שלה. בכירים במשרד סבורים ששיטת המיקוד בעייתית, וחלקם אף סבורים שיש לבטלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לבחון בתשומת לב את תוצאות יישום שיטת המיקוד ואת הביקורת עליה כדי להחליט אם

יש מקום להמשיך בהפעלתה.הבחינות.2 מתכונת השאר, בין נקבעת, שלפיו הצבירה מודל מטרת

לזכות יותר רבים תלמידים של סיכוייהם את "לשפר היא במתמטיקה יכולתם ולפי קצב ההתקדמות האישי שלהם", והוא בתעודת בגרות לפי

על פי שיטת המיקוד התלמידים צריכים להיבחן על כארבע שביעיות מחומר0 הלימוד בכל אחד ממקצועות החובה. המשרד קבע, שהלימודים יתקיימו לפי תכניות הלימודים במלואן בכל המקצועות, וכי צמצום חומר הלימודים יחול רק על בחינות הבגרות עצמן. ההודעה בדבר פירוט המיקוד בכל המקצועות

תימסר לבתי הספר רק בסמוך למועד הבחינות.

ב - תקציר57דוח שנתי 140

ואילך0(2002-2003יושם בהדרגה משנת הלימודים התשס"ג ) . המשרד0 0לא בדק מה תהיה עלות יישום מודל הצבירה קודם להפעלתו. המפמ"רית

למתמטיקה מתנגדת ליישום מודל הצבירה במקצוע זה, ואופן יישומו לאתאם את המלצות אנשי המקצוע.

מועד ב'( הלימודים התשס"א ביוזמת שרת2000-2001בשנת הנהיג המשרד, )

החינוך דאז, גב' לימור לבנת, מועד ב' לבחינות במתמטיקה ובאנגלית, כדיהנכשלים שרוב התברר ציוניהם. את לשפר הזדמנות לתלמידים לתת

(2000-2003בבחינות במועד הקיץ בשנות הלימודים התשס"א-התשס"ג ) לא ניגשו למועד ב', ובמשך השנים הסתמנה מגמה שלפיה מועד ב' משמש לריווח לוח הבחינות. לדעת המפמ"רית לאנגלית, הנהגת מועדי ב' פגעההמפמ"רית ולדעת הקיץ, מועד של הבחינה מחברות בדיקת באיכות למתמטיקה, בדיקת המחברות בעייתית, זאת - עקב הצורך לפרסם את הציונים לפני בחינות מועד ב'. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון אם התועלת המופקת מקיום מועדי ב' מצדיקה את השפעותיה על

איכות בדיקת מחברות הבחינה במועד הקיץ.

התאמות לתלמידים לקויי למידה תלמיד נחשב לקוי למידה אם יש פער ניכר ומתמשך בין הישגיו בלימודים ובין רמת כיתתו וההישגים שהיה צפוי להשיג תלמיד בגילו, ואם יש פער ניכרמבחני ממצאי לפי האינטלקטואליים כישוריו ובין בלימודים הישגיו בין לקוי לתלמיד הבגרות בבחינות ההיבחנות בדרכי ההתאמות המשכל. למידה )להלן - התאמות( לא נועדו להעניק לו יתרון על פני תלמיד שאינו מקבל אותן, אלא למנוע מליקוי הלמידה שלו להגבילו בכל הנוגע למתן

ביטוי לידע שרכש.ב-.1 כי מ-47%נמצא י"ב840 בכיתות תלמידים שהגישו ספר בתי

( ואינם בתי ספר2005-2006לבחינות בגרות בשנת הלימודים התשס"ו )או יותר מהתלמידים בכיתות י"ב אושרה התאמה25%לחינוך מיוחד, ל-

מהתלמידים לכל היותר אושרה10% מהם ל-26%אחת או יותר, ואילו ב-בתי ספר היה שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות192התאמה. ב-

בתי31 מהם מהמגזר הערבי והשאר מהמגזר היהודי. ב-3 ומעלה, 30%; וב-70%-60% בתי ספר היה שיעורם 8; ב-60%-50%ספר היה שיעורם

גדול מ-11 היה שיעורם בתי ספר . ממצאי הביקורת העלו חשש70% אישור התאמות רבות מדי בין הנבחנים עקב אי-שוויון של ממש שנוצר

שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט.0 במודל הצבירה שעליו מבוססות הבחינות במתמטיקה נעשה שימוש בשבעה0

שאלוני בחינה, ועל התלמיד להיבחן בשלושה מהם, לפי רמת הבחינה שבהצריך לימוד יחידות שלוש של בהיקף שנבחן תלמיד לדוגמה, נבחן. הוא להיבחן על שלושת השאלונים המיועדים לרמה זו, ותלמיד שנבחן בהיקף של

חמש יחידות לימוד צריך להיבחן על שלושה שאלונים אחרים.תחומי0 בין מסוים. הוראת מקצוע על המופקד הוא מפקח-מרכז מפמ"ר

פעילותו - הפקה של בחינות בגרות והערכתן.

141משרד החינוך

ואישור התאמות מעטות מהנדרש בבתי לתלמידים בבתי ספר מסוימים, ספר אחרים.

)84%כ-.2 הלימודים התשס"ה לנבחנים בשנת מההתאמות שאושרו היו ברמות 2004-2005 ו-1( הן התאמות שאינן1. התאמות ברמה 2

אין להן השפעה על נבחנים שאינם לקויי משנות את מתכונת הבחינה, למידה, ואין הן נוגעות לתוכן הבחינה אלא לתנאיה, למשל, הארכת זמן

הן התאמות העלולות לשנות שינוי חלקי את2הבחינה. התאמות ברמה המינהל באנגלית. אלקטרוני במילון שימוש למשל הבחינה, מתכונת ולבקר להעריך במחוזותיו שפועלות ועדות הסמיך במשרד הפדגוגי לאישור הכללים יישום ואת ההחלטות קבלת תהליכי את בשיטתיות

התאמות בבתי הספר. הבדיקה בשני מחוזות של המשרד - מחוז ירושלים והמחוז ההתיישבותי, וכן במינהלת חינוך ירושלים )מנח"י( - העלתה שלא היו להם כל נתונים על

. אף שהנתונים האמורים נמצאו בידי המשרד הוא2 ו-1ההתאמות ברמות לא מסר אותם למחוזות ולמנח"י, ועקב כך לא היה אפשר לקיים בקרה,

ולו מדגמית ומצומצמת, על בתי הספר.משנות את מתכונת הבחינה, והן נוגעות לשינויים3התאמות ברמה .3

אלה התאמות אם פה. בעל בחינה למשל ובתוכנה, הבחינה בתנאי את ניכר שיפור משפרות הן למידה, לקויי שאינם לתלמידים מאושרות

-2003הישגיהם. ממועד הקיץ של הבחינות בשנת הלימודים התשס"ד ) ( ואילך הוסמכו ועדות ההתאמה שבמחוזות המשרד )להלן - ועדות2004

, במקום בתי הספר. 3התאמה מחוזיות( לאשר התאמות ברמה ,2003על פי הערכה של אגף השירות הפסיכולוגי הייעוצי במשרד מ-)א(

מן התלמידים ראויים, עפ"י המקובל בעולם, להתאמה... של1.5%"רק כ- אולם בע"פ". בשנת4%היבחנות הקיץ במועד הנבחנים מכלל

הלימודים התשס"ה נבחנו בעל פה. בקשות לאישור התאמות31משרד מבקר המדינה בדק את המסמכים של

שהוגשו לוועדות התאמה מחוזיות. בעקבות הבדיקה התעורר חשש שבשני מחוזות אושרה ההתאמה "בחינה בעל פה" במקרים אחדים לתלמידים

ועוד, ב- ועדת ההתאמות11שלא היו זקוקים לה. זאת מקרים אישרה את בחן לא הספר שבית אף פה, בעל אחת בחינה לפחות המחוזית התלמידים בעל פה עוד לפני שהגיש את הבקשה, כנדרש בנוהלי המשרד. מאחר שבבדיקה נבדקו כמה בקשות ולא מדגם סטטיסטי מייצג, לא הוסקו

ממנה מסקנות על כל מגישי הבקשות. בהנחיות לבחינות בגרות בביולוגיה לתלמידים לקויי למידה שפרסם)ב(

, נרשם שהמורה לביולוגיה של נבחן אינטרני יוכל2006המשרד באפריל להיות נוכח בבחינה כדי להקל על הנבחן. הנחייה זו אינה מתיישבת עםטוהר בנושא קבע שהוא הכללים ועם המשרד, שקבע המידה אמות

הבחינות. בעניין ההתאמות, מבחן2003על פי חוזר מנכ"ל המשרד מדצמבר )ג(

הנעשה באמצעות שאלון מותאם נגזר משאלון הבחינה הרגיל, ואין לפטור את התלמיד מלימוד פרקים בתכנית הלימודים. התברר כי בשאלון מותאם בהיסטוריה צומצם חומר הלימוד בהשוואה לשאלון הרגיל, ולכן הוא לא

ב - תקציר57דוח שנתי 142

הבקשות שנבדקו אושרה31 מ-25עמד בכלל שנקבע בחוזר. נמצא שב- לפחות בחינה אחת באמצעות שאלון מותאם. רק בשני מקרים דיווחו בתיהספר שהם ניסו את ההתאמה הזו קודם להגשת הבקשה, כנדרש בחוזר.

ועדת ערעורים עליונה במשרד )להלן - הוועדה העליונה( מוסמכת לדון.4 בערעורים של בתי ספר על החלטות של ועדות התאמה מחוזיות. לוועדה אין נתונים מלאים על פעילותה, לרבות מספר הערעורים שקיבלה ומספר

(. 2004-2006הערעורים שאישרה לשנות הלימודים התשס"ה והתשס"ו )ישיבות הוועדה העליונה שהתכנסו לקראת23נמצא כי אף לא באחת מ-

הבחינות במועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ה השתתפו נציג המפמ"רים ונציג הציבור; נציג היועץ המשפטי, נציג אגף הבחינות ונציג הקו הפתוח לאהוועדה דנה האלה מהישיבות אחת בכל רבות. בישיבות השתתפו

ערעורים בכל אחת,200 ישיבות אף נדונו כ-2 ערעורים בממוצע, וב-67ב- והתקבלו החלטות בעניינם. עוד נמצא שלקראת הבחינות במועד הקיץ בשנת הלימודים התשס"ו לא הספיקה הוועדה לדון בכל הערעורים שהוגשו לה, ולכן החליטה לקבל את כל הערעורים האלה בנוגע לשנת הלימודים התשס"ו ולאשר התאמות בלי לדון בכל אחד מהם בוועדה. בדיון שנערך

ערעורים ביום אחד. לדעת משרד מבקר303 דנה הוועדה ב-2004בשנת לבחון מאפשר אחד ביום ערעורים במאות דיון אם רב ספק המדינה, ועדת לנימוקי גם ולתת את הדעת ביסודיות ערעור על מסמכיו הרבים

ההתאמות המחוזית. הממצאים מעוררים חשש שחלק מעבודת ועדות ההתאמה המחוזיות נעשה לשווא, שכן קורה שהוועדה העליונה מקבלת החלטות מנוגדות, ולעתים מתקבלות החלטותיה ללא דיון או בדיונים חפוזים ובהשתתפותם של חברי

ועדה מעטים בלבד.

טוהר בחינות הבגרות נפסלו )כ-8,532בקיץ התשס"ה בחינה מחברות מהמחברות(0.67%

תלמידים נפסלה מחברת6,714בשל עבירות על כללי טוהר הבחינות, ול- מהנבחנים(. 2.4%אחת לפחות )

ואילך רכש המשרד שירותי השגחה בבחינות הבגרות2002מינואר .1 משלוש חברות. נמצא שהמשרד לא בדק, ולו באופן מדגמי, שהמשגיחים עמדו בקריטריונים שהוא קבע, למשל שלא ישובץ משגיח שהוא בוגר בית הספר. המשרד גם לא ביקר את פעולותיהן של חברות ההשגחה למיוןמשגיחים על ושוטף מלא באופן לו לדווח אותן חייב ולא משגיחים,

שעבודתם הופסקה בשל עבירות על כללי טוהר הבחינות. ואילך רכש המשרד שירותי "ארגון והפעלת חוליות ביקורת2004מיולי .2

ובקרה על מערך בחינות הבגרות" מחברה פרטית )להלן - הקבלן(. במועד בתי ספר על פי הוראות240קיץ התשס"ה קיים הקבלן בקרה מוגברת ב-

ב- בבקרה עסק הקבלן כי נמצא האמורים 24המשרד. הספר בתי משעות העבודה שהוקצבו לבקרה בכל בתי הספר; לעומת זאת,41%בכ-

בתי ספר הגישו תלמידים לבחינות בגרות במועד קיץ983על פי נתוני המשרד 0בשנת הלימודים התשס"ה.

143משרד החינוך

מבקר משרד לדעת כלל. בקרה התקיימה לא הספר מבתי בכשליש המדינה, על המשרד לבחון אם הקצאת שיעור ניכר מהמשאבים שהוקצבו

לבקרה למספר מצומצם של בתי ספר אכן מוצדקת. ממצאי הקבלן מפורטים במערכת ממוחשבת, אולם עובדי המשרד שעסקוברבים השתמשו לא התשס"ו הלימודים בשנת הבחינות טוהר בנושא לאתר להם לסייע עשוי היה שהדבר אף מהממצאים שהעלה הקבלן, נתונים למשרד הגיש הקבלן למשל, הבחינות. טוהר כללי על עבירות כלל-ארציים על ממצאי הבקרה בבתי הספר במועד הקיץ של הבחינות בשנת הלימודים התשס"ה, ובהם, בין היתר, מידע על משגיחים ועל מורים שיש חשש כי סייעו לנבחנים. אולם לא נמצא שהאגף בירר באילו בתי ספר מדובר ולכן לא היה יכול להשתמש בנתונים כדי לטפל באופן פרטני באותם

בתי ספר. המשרד גם לא דרש להגיש לו דוח נוסף עם הפירוט הדרוש. את מחברות הבחינה בודקים מעריכים, שהם מורים במקצוע הבחינה.3

ומגישים תלמידים לבחינות הבגרות. נמצא שאת רובן המכריע של העבירות( כללי טוהר הבחינות איתרו המשגיחים אלא המעריכים.90%על ( לא

וממצאים אחרים מלמדים אלה לדעת משרד מבקר המדינה, ממצאים לטיפול הנוגע בכל תפקידם את כראוי המשגיחים ביצעו לא שלעתים

בעבירות על כללי טוהר הבחינות.בית הספר רשאי לערער בכתב על חשד לעבירה על כללי טוהר.4

הבחינות לפני ועדת טוהר בחינות, ואף הנבחן רשאי לעשות כן באמצעות בית הספר. מדגם אקראי שעשה משרד מבקר המדינה, של תיקי ערעורים על חשדות של מעריכים שבדקו את מחברות הבחינה במועד הקיץ ובמועדבחשד המשרד של שטיפולו העלה התשס"ה, הלימודים שנת של ב'

ימים בממוצע. על המשרד לבחון אם ניתן105ובערעור ארך בסך הכול לקצר את הליך הטיפול בחשדות.

כי .5 קבעה הבחינות באגף שפעלה משמעת מהתלמידים22ועדת שעברו על כללי טוהר הבחינות במועד קיץ של הבחינות בשנת הלימודים התשס"ה ומחברתם נפסלה, אינם רשאים להיבחן גם במועד בחינות נוסף אחד לפחות. את הדבר יש לרשום במאגרי המידע של המשרד, כדי שלא יהיה אפשר לתת לתלמיד ציון כל עוד הרישום תקף. אולם החלטות ועדת

מ-2המשמעת בנוגע ל- מהתלמידים לא נרשמו במאגרי המידע של22 המשרד, אלא רק בעקבות בדיקת משרד מבקר המדינה.

בקיץ התשס"ה דיווח הקבלן כי פעמים רבות התעורר חשש שמורים.6 סייעו לתלמידים בבחינות שהתקיימו באותה עת, אך נמצא שאף מורה לא

זומן לבירור בעקבות הדיווחים האלה.

בשיטות ניכרים שינויים החינוך משרד ערך השנים במרוצת הלימודים עומס את לצמצם כדי הבגרות, בבחינות הבחינה המוטל על התלמידים, ולשפר את סיכוייהם של תלמידים רבים

ב - תקציר57דוח שנתי 144

במשרד בכירים גורמים אולם בגרות. בתעודת לזכות יותר התנגדו לחלק משינויים אלה, והעלו טענות כבדות משקל בדברמחברות בדיקת איכות ועל הלימודים רמת על השפעתם

הבחינה.לאישור2003מסוף חדשים כללים המשרד הנהיג ואילך

התאמות לתלמידים לקויי למידה, וניכר כי מחוזות המשרד אכן השקיעו מאמצים רבים בתחום זה. אולם לעתים קיבלה ועדת הערעורים במשרד החלטות המנוגדות להחלטותיהן של ועדות ההתאמה המחוזיות, ללא דיון כלל, או לאחר דיונים חפוזים. אףהתשס"ו הלימודים שבשנת התברר בנושא, התקדמות שחלה י"ב תלמידי בשיעור הספר בתי בין גדולים פערים היו עדיין שאושרו להם התאמות: יש בתי ספר שבהם השיעור היה קטן מ-

מ-1% גדול היה שבהם ספר בתי ולעומתם לנוכח70%, . ממצאי הבדיקה יש חשש שבבתי ספר מסוימים אושרו התאמותלכל ניתנה לא זה ובעקבות להן, זכאים שאינם לתלמידים

התלמידים הזדמנות שווה להצליח בבחינות. המשרד רכש שירותים של השגחה ובקרה על בחינות הבגרות מחברות העוסקות בכך, אולם לא השתמש בחלק ניכר מהמידע שהן מסרו לו. לעתים עברו עובדים מצוות בית הספר ומשגיחים מטעם החברות על הכללים, ואף סייעו לתלמידים בעת הבחינה. נראה שבמקרים האמורים הכריע את הכף רצונם של גורמים שונים במערכת לשפר באמצעים פסולים את ציוני הבגרות של

התלמידים, וגבר על הצורך להקפיד על טוהר בחינות הבגרות.הצבירה מודל של יישומם המדינה, מבקר משרד לדעת אנשי לעמדת בניגוד לעתים המיקוד, שיטת ושל במתמטיקה מקצוע; אישור התאמות לתלמידים שאינם זכאים להן; והיעדר טיפול הולם בעבירות על כללי טוהר הבחינות - עלולים להעלות באופן מלאכותי את הציונים בבחינות הבגרות. בכך הם פוגעים בעיקרון של מתן הזדמנות שווה ובהגינות של בחינות הבגרותובמטרתן העיקרית - מתן ביטוי נאות לרמת הידע של הנבחנים.

ב - תקציר57דוח שנתי 146

הטלוויזיה החינוכית והייתה1964הטלוויזיה החינוכית )להלן - טח"י( החלה לשדר בשנת

יחידת סמך במשרד1969אז טלוויזיה לימודית. החל משנת היא החינוך )להלן - המשרד(; עובדיה הם עובדי מדינה, נכסיה הם נכסי

המדינה וחלק הארי מתקציבה ממומן בידי המשרד. טח"י, שהיא גם בית הפקה וגם בית שידור, משדרת בשלושה ערוצי

בערוץ ובערוץ 1טלוויזיה: ובעיקר2 חופשיים( ערוצים - )להלן )בכבלים ובלווין(.23בערוץ

לות הביקורת פעואוגוסט - מאי המדינה2006בחודשים מבקר משרד עשה לסירוגין, ,

וניהולה, נבדקה שאלת מעמדה של טח"י, מבנה טח"י ביקורת בטח"י. בכלל זה: הפצת שידוריה; שיעורי הצפייה ותשלום אגרת תדרים. בדיקות

השלמה נעשו באגף תקציבים במשרד האוצר.

עיקרי הממצאים ועדות שונות נדרשו לשאלת קיומה של טח"י, ושאלת מעמדה עלתה מפעם לפעם. התקבלו החלטות ממשלה אחדות בעניין מעמדה של טח"י, פעם החליטה הממשלה על סגירתה ופעם על המשך פעילותה, אולם בפועל

דבר לא השתנה וטח"י נותרה יחידת סמך במשרד החינוך. על אף ששידורי טח"י הם שידור ציבורי הממומן ברובו מכספי הממשלה,

אינם זמינים לכל האוכלוסייה. על אזרחים, הרוצים23השידורים של ערוץ , לשלם לחברת כבלים או לחברת הלווין כדי23לצפות בשידוריה בערוץ שיוכלו לצפות בשידורים.

המשרד, שטח"י בתחום אחריותו, לא העלה לפני הממשלה את עניין קשיי הקליטה של שידורי טח"י הפוגע בחלק מהאוכלוסייה, ובעיקר באוכלוסיה

בשני עשירוני ההכנסה הנמוכים. מספר שעות השידור של טח"י הוא, ככל הנראה, גדול מיכולתה למלא

רבים משידוריה הם שידורים חוזרים. אותו בתכנים, ומשום כךבערוץ טח"י בשידורי הצפייה בהשוואה23שיעורי מאוד נמוכים הם

לשיעורי הצפייה בשידוריה בערוצים החופשיים. השיעור הזעום של צופים דורש מהמשרד ומטח"י חשיבה מחודשת בדבר נחיצות השידורים בערוץ

23.

147משרד החינוך

חוסר ההצלחה להביא לכדי סיום שינוי ארגוני בטח"י הביא לכך שנציבות שירות המדינה אישרה למנהלת טח"י להעסיק עובדים במינוי זמני. מינוייםירגישו עובדים אלה מחויבות למי שמינתה אלה עלולים ליצור מצב שבו

אותם ויעדיפו שלא להתנגד להחלטותיה. מנהלת טח"י היא העורכת הראשית ולה סמכויות ניהול רבות, המאפשרות לה להשפיע מאוד על פעילות טח"י. ניהול ריכוזי שכזה עלול לפגוע באיזון

הנדרש בניהול מערכת ציבורית. הפסיקה טח"י לשלם את2003טח"י חייבת לשלם אגרת תדרים. בשנת

, הסתכם2006האגרה למשרד התקשורת. במועד סיום הביקורת, נובמבר מיליון ש"ח, כולל ריבית והפרשי83החוב של טח"י למשרד התקשורת בכ-

הצמדה. משרד החינוך לא פעל להסדיר את תשלום האגרה, אף על פי שטח"י היא יחידת סמך שלו. כתוצאה מכך תפח החוב לממדים שיש בהם כדי לסכן את

המשך קיומה של טח"י.

שאלת נחיצותה ומעמדה של הטלוויזיה החינוכית שבה ועלתה פעמים מספר בשנים האחרונות, אולם לא התקבלו החלטות חד משמעיות, ופעילותה לא הוסדרה בחוק והיא נותרה יחידת סמך במשרד החינוך. הסדרת פעילותה של טח"י כגוף שידור ממלכתי

וערוץ הכנסת, היא שאלה של מדיניות שעל1נוסף על ערוץ לדון בה. על הממשלה לקבל החלטה שתקבע את הממשלה אופן וכן את המשפטי, והמעמד הארגוני טח"י, המבנה יעדי

הפיקוח הציבורי עליה ולחלופין להחליט שיש לסגור אותה.

148

משרד החקלאות ופיתוח הכפר

התמודדות משרד החקלאות עם התפרצות

מחלת "שפעת העופות" 16שפעת העופות היא סוג של שפעת נגיפית התוקפת עופות. יש

, עלול להפוך לזן אלים )5Hזנים של שפעת עופות, ואחד מהם, זן H5N1-ועד סוף יולי 1997( ולפגוע בבני אדם. מ גרם הנגיף2006

בני אדם ברחבי העולם. יש חשש כבד שתחול בנגיף130למותם של לנגיף בדומה אדם, בבני מהיר הדבקה כושר לו ותקנה מוטציה כך ועקב לאדם, מאדם בקלות העובר הנפוץ, מהסוג השפעת תתפשט ברחבי העולם מגיפה שתגרום למותם של בני אדם רבים.מעריכים אך זה, נגיף נגד יעילה תרופה נמצאה לא כה עד עשויה רגילה, בשפעת לטיפול המשמשת "תמיפלו", שהתרופה להפחית את הנזק שנגרם לאדם הנדבק בשפעת העופות )להלן - המגיפה( אם כי לא לחסן מפניה. המטרה הכללית היא למגר את

המגיפה, או לפחות להקטין את הסיכוי שבני אדם יידבקו בה. ביעור - האחת העופות: שפעת עם להתמודדות שיטות שתי יש העופות, דהיינו, השמדת המוקד הנגוע והשמדת כל העופות ותוצרת הלול בטווח מסוים מהמוקד; השנייה.- חיסון עופות, דהיינו, השמדתכשאר ישראל, המוקד. באזור העופות כל וחיסון הנגוע המוקד

מדינות המערב, אימצה את שיטת הביעור. התגלתה שפעת העופות בקיבוץ עין השלושה2006באמצע מרס

בדרום הארץ. עד סוף אותו החודש אובחנה המגיפה בעוד שמונהב- הסתיימה יישובים באותם העופות המתת 1.4.2006יישובים.

והמגיפה מוגרה. על פי הערכות מקצועיות המגיפה עלולה להתפרץלהיערך לקראת התפרצויות יש להוסיף ולכן שוב בשנים הבאות,

נוספות של המגיפה.

לות הביקורת פעו

149משרד החקלאות ופיתוח הכפר

אפריל-יולי אופן2006בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק התמודדותו של משרד החקלאות ופיתוח הכפר )להלן - משרד החקלאות(

ואת היערכותו לעתיד לבוא. 2006עם המגיפה שפרצה במרס

ב - תקציר57דוח שנתי 150

עיקרי הממצאיםהיערכות לקויה למגיפה

המגיפה עשויה לפרוץ במוקד אחד, בכמה מוקדים או במוקדים רבים.1האחרות, המדינות במרבית המגיפה התפרצות אופן לפי בעת. בה

בשנים פרצה2003-2004ההתפרצות בהולנד רב-מוקדית: הייתה ב- ב-20המגיפה קוריאה בדרום מוקדים; ב-17 ובקנדה מוקדים 42

מוקדים, אבל השירותים הווטרינריים בארץ לא היו ערים לכך דיים. הבדיקההחקלאות משרד קיבל המגיפה פרוץ לפני ששנתיים אף כי העלתה התרעות בעניינה מרחבי העולם והחל להיערך לקראת הבאות, היערכות משרד החקלאות והשירותים הווטרינריים )יחידת סמך במשרד החקלאות( הייתה לקויה; ככלל לא נערכו להתפרצות המגיפה במספר מוקדים )להלןלטיפול מקצועית עתודה להכשיר ובמקום רב-מוקדית(; התפרצות - לטיפול עובדים בהכשרת המשרד הסתפק רב-מוקדית, בהתפרצות

בהתפרצות חד-מוקדית. 2.  : ב י צ ק היערכותת גם נדרשה העופות בשפעת הטיפול לצורך

באוקטובר ואכן, הווטרינריים2005תקציבית; השירותים מנהל פנה למנכ"ל משרד החקלאות והתריע לפניו כי עקב התפרצות שפעת העופותלצורכי ניכרים כספיים במשאבים צורך יש וברוסיה ברומניה בטורקיה, היערכות למגיפה. לפי אומדנו של מנהל השירותים הווטרינריים היה צורך

מלש"ח. לדבריו סכום זה נדרש כדי לתגבר את מערך10.5בתקציב של השדה ואת החטיבה לעופות במכון הווטרינרי; תוספת רופאים וטרינריים ועובדי מעבדה אם המחלה תתפשט. הוא ציין את הצורך להתקשר עם קבלן לצורך הליך ההמתה והכילוי. אף כי בהחלטת הממשלה מנובמבר

מיליון ש"ח למשרד החקלאות לצורך6.5 נקבע שיועמד תקציב של 2005למשרד בפועל הגיעו לא הכספים מועד מבעוד למגיפה היערכות

. עם פרוץ המגיפה העביר2006החקלאות לפני שהמגיפה פרצה במרס אגף תקציבים שבמשרד האוצר )להלן - אגף התקציבים( כספים לטיפול

באוקטובר מבקר2006בהתפרצות. למשרד התקציבים אגף השיב הכרה ומתוך במחלה, הטיפול בתום קדימה, הפנים "עם כי המדינה במציאות חדשה בענף הלול, עמדת אגף התקציבים הייתה כי יש מקוםלמצב ולהתאימה במחלה לטיפול המשאבים הקצאת אופן את לבחון החדש". משרד מבקר המדינה מעיר, כי לקחים אלו ישימים גם למישורים

אחרים ורבים הכרוכים בהערכות מדינת ישראל לשעת חירום.3.  : ע ו ר י הא ת ע ב ה ר ק ראוי היה שעם פרוץ המגיפה יוקמו ב

בה הטיפול על ויפקחו שיעקבו אחר התפשטות המגיפה בקרה מוקדי ימים מפרוץ המגיפה רק לאחר חמישה בפועל לאיזור האירוע. בסמוך נפגמה כך ועקב פיקוד קדמי(, )חבורת הקים משרד החקלאות חפ"ק

יכולת הניהול, השליטה והבקרה. 4.  : ת ו פ ו הע ל ש ה מת ה ה טת י הןש והכילוי שיטות ההמתה

סוגיות רבות חשיבות והיה צריך לסכם אותן כבר עם התפרצות המגיפה ב-בנובמבר 2003 שרק אלא באירופה. מדינות במספר הוקם,2005 ,

מועד עד וכילוי. המתה שיטות לבדיקת צוות משימות" "צוות במסגרת התפרצות המגיפה לא הסתיימה בדיקת כל הסוגיות בנושא המתה וכילוי

151משרד החקלאות ופיתוח הכפר

של העופות. השיטה שבאמצעותה הומתו העופות - הצמאת העופות במשך שעות לפחות והרעלתם ברעל זרחני - לא הייתה יעילה: חלק מהעופות24

נקיעת באמצעות אחד אחד להמיתם צורך והיה מתו, לא שהורעלו צווארם. עקב כך התעכבה המתת העופות הנגועים, ונדרש כוח אדם נוסף והעובדים היו חשופים לנגיף זמן רב יחסית והיה בכך כדי לסכנם אף שהם

לבשו בגדי מגן. 5.  : ם י ל ה הייתהנ המגיפה התפרצות עם להתמודדות ההיערכות

בנוהל ביטויה את שתמצא מסודרת מטה עבודת תוך להעשות צריכה שיסדיר את התיאום והכילול )אינטגרציה( של כל התפקידים המוטלים על- החקלאות משרד יחידות ובהם במגיפה הטיפול על הממונים הגופים

הפיצו"ח יחידת המשרד, הרשויות0מחוזות הווטרינריים; השירותים , שמאוקטובר אף הבריאות. ומשרד ישראל משטרת 2005המקומיות;

התרבו ההתרעות שהמגיפה מתקרבת לישראל לא הכין משרד החקלאות את הנוהל האמור ועקב כך נבצר מהשירותים הווטרינריים להתמודד כראוי עם המגיפה; היה חוסר תיאום בין כל הגופים השונים הפועלים בשטח; לא היה ברור מי מבצע ומתי, חלק מהפעולות להמתה וכילוי ומי מתקצב את

הפעולות השונות.6.  : ל ו ג ר מערךת נדרש העופות שפעת להתפרצות להיערך כדי

הנהלים של תרגיל מראש לבצע הווטרינריים השירותים של העופות שנקבעו לטיפול במגיפה בשטח. בביקורת עלה, כי אומנם כבר באוקטובר

ערכו השירותים הווטרינריים תרגיל בבניין המינהלה שלהם בבית דגן,2003שהופקו הלקחים אחד ואכן, די. אין ובכך מינהלי היה התרגיל אולם מהתרגיל המינהלי היה שיש לבצע תרגיל מעשי - כדי לבחון כיצד הגופים המפקחים על יישום הנהלים והאוכפים אותם מתמודדים עם בעיות טכניות.

במרס בישראל מועד התפרצות המגיפה עד וחצי2006אך כשנתיים , לאחר התרגיל המינהלי, לא נעשה כל תרגיל מעשי. זאת ועוד, השירותים

בינואר בלולים של המכון2006הווטרינריים תכננו לבצע תרגיל מעשי הווטרינרי אך התרגיל לא בוצע. התרגיל המתוכנן היה תרגיל חד-מוקדי והוא יועד רק לאנשי מערך העופות של השירותים הווטרינריים, ולפיכך גםיוצא, הקונספציה של השירותים בו די. פועל אם היה מתבצע לא היה הווטרינריים כיצד יתנהלו בזמן אמת הייתה תיאורטית בלבד והתבססה על

בעופות. 0ניסיונם בהתמודדות עם מחלת ה"ניו קאסל"7.  ם: ד א ח ו הייתהכ הווטרינריים השירותים של היסוד הנחת

הלולים של והחיטוי ובניקוי הפגרים בקבורת שיטפלו הם שהחקלאים ועובדיהם החקלאים חששו המגיפה, שפרצה לאחר בפועל, הנגועים. להיכנס ללולים הנגועים שמא יידבקו במגיפה ואיש לא הסכים לבצע את העבודה. בסופו של דבר נחלץ משרד הביטחון לעזרת משרד החקלאות ושלח קבלנים שחתם איתם על חוזים לבצע את העבודה. עקב כך נגרמו

עיכובים במיגור המגיפה.

יחידת הפיצו"ח, היחידה לפיקוח על הצומח והחי, הוקמה במשרד החקלאות0 , ותפקידה, בין היתר, פיקוח על יישום ההסכמים שנחתמו בין1994בשנת

ישראל לאוטונומיה. מגיפה שפוגעת רק בעופות ואינה פוגעת בבני אדם.0

ב - תקציר57דוח שנתי 152

להכין עתודה כדי יכולתו על משרד החקלאות לעשות כמיטב בהתאם, קבלנית גדולה דייה שתוכל לטפל בהמתתם וקבורתם של העופות הרבים

אם תשוב ותפרוץ המגיפה בכמה מוקדים בעת ובעונה אחת. 8.  ם: י ל ו ל ב ל ו פ י והרפדט הפגרים פינוי את0לאחר לנקות יש

הלול את ולהכין המגיפה התפשטות את למנוע כדי ולחטאם, הלולים לא נעשו הפינוי, הניקוי2006לאכלוס מחדש. כשפרצה המגיפה במרס

מבטיח אינו כזה איטי קצב הנדרשת. במהירות הלולים של והחיטוי התמודדות אפקטיבית עם המחלה ועלול להקשות על מניעת התפשטותה,

במיוחד אם היא תפרוץ בעתיד במספר מוקדים. אחד הלקחים שנלמדו בעקבות התמודדות עם שפעת העופות הוא שיש

במרבית הלולים. מאחר שבמועד סיום הביקורת0להתקין רצפות קשות יש חשש שאם תפרוץ המגיפה רצפות קשות אין גדול מהלולים בחלק התפשטות את ולעצור הנגיף את להשמיד קשה יהיה מוקדים בכמה

המגיפה.

מסקנות והמלצותלטיפול דייה גדולה מקצועית עתודה להכין החקלאות משרד על בהתפרצות רב-מוקדית, להפיץ במהירות את הנהלים החדשים שהוכנו, בין כל הגופים האמורים להשתתף במיגור המגיפה ולבצע תרגיל מעשי בשיתוף חקלאים - לולנים - בייחוד במחוז הגליל שיש בו לולים רבים, שלא נפגעותרגיל ביצוע בעתיד. בהם לפגוע עלולה המגיפה אך הקודם, באירוע במגוון לגופים המופקדים על הטיפול במגיפה להתנסות יאפשר כאמור פעולות שיש לבצע בלולים בפרוץ המגיפה. תרגיל מעשי שבוצע במחוז

עדיין מלמד שהיערכותו של משרד החקלאות2006העמקים בספטמבר לוקה בחסר.

ולכנסת אם הוא ערוך ולבסוף, על משרד החקלאות להודיע לממשלה כנדרש להתמודדות עם התפרצות נוספת של המגיפה ולאילו אמצעים הואלחירום. סוגית התקציב את להסדיר זה ובכלל ההיערכות לצורך זקוק

למשרד מבקר המדינה2006בתשובתו של משרד החקלאות מאוקטובר לא התייחס משרד החקלאות לסוגיה האמורה אף שהוא נושא באחריות

לנושא זה.

משרד2006במרס היה לא המגיפה, פרצה שבו המועד , החקלאות ערוך כיאות להתמודד עמה, ומכך יש להפיק לקחים לעתיד לבוא. הצלחה בבלימת התפשטות המגיפה בעתיד תהיה

רפד - התוצר של חומר גלם שמכניסים ללול, כמו נסורת שמתערבב עם0 הלשלשת.

רצפות מבטון, אספלט או מחומר אטום מים אחר הניתן לניקוי וחיטוי בקלות.0

153משרד החקלאות ופיתוח הכפר

הטיפול על הממונים הגופים של התגובה במהירות תלויה במגיפה בכלל ושל השירותים הווטרינריים בפרט, וכן בנחרצותם וביעילותם. מהירות הפעולה תלויה בכוח האדם העוסק במיגורלטיפול היערכות תרגילי בביצוע המטה, בעבודת המגיפה, השירותים לרשות שיעמדו ובאמצעים בסמכויות וכן במגיפה חשש יש המקצועיות ההערכות פי שעל כיוון הווטרינריים. לקחים להפקת רבה חשיבות נודעת שוב, תפרוץ שהמגיפה בהקדם וליישומם, לפתרון מזורז של בעיות מקצועיות דחופות

ולעמידה בלוח הזמנים הנקבע על ידי הדרגים המקצועיים. תרגילים לבצע והפצתם, הנהלים עדכון סיום את להחיש יש במגיפה, הטיפול על המופקדים הגופים כל בשיתוף מעשיים להשלים את הכשרת העתודה המקצועית המופקדת על הטיפול במגיפה בשעת חירום ואת ההתקשרות עם קבלנים. כמו כן עלכל לגיבוש יחד לפעול האוצר ומשרד החקלאות משרד הנדרשות הפעולות כל של שוטף מימון להבטחת ההסדרים בשעת חירום, כדי להבטיח שביצוען יהיה תקין, מהיר ומקצועיכלכליים נזקים לצמצום להועיל עשויה כזו פעולה כנדרש.

ובריאותיים כאחד אם תשוב ותפרוץ המגיפה בעתיד. כמו כן על משרד החקלאות להודיע לממשלה ולכנסת אם הואהמגיפה של נוספת התפרצות עם להתמודדות כנדרש ערוך ולאילו אמצעים הוא זקוק לצורך ההיערכות, ובכלל זה להסדירכי מדגיש לחירום. משרד מבקר המדינה סוגיית התקציב את

משרד החקלאות נושא באחריות לנושא זה.

ב - תקציר57דוח שנתי 154

ועדה ציבורית לבחינת הפיקוח על מחירי החלב ומוצריו

ענף החלב הוא אחד הענפים המרכזיים בתעשיית המזון בישראל:כ- הוא בישראל הגולמי החלב בשנה;1.1ייצור ליטר מיליארד

כ- הוא חלב מוצרי של הכספי המחזור לצרכן מחיר 7במונחי מיליארד ש"ח בשנה.

החליטה הממשלה על צמצום המונופולין בענף2003בספטמבר החלב. היא החליטה להטיל על שר החקלאות ופיתוח הכפר ועל שר האוצר )להלן - השרים( למנות "ועדה ציבורית לבחינת הפיקוח עלהמלצות שתגבש הוועדה( - )להלן לצרכן" ומוצריו החלב מחירי בנושא ותגיש אותן לממשלה. בין היתר, היא נתבקשה לגבש המלצות בעניין "שיטת הפיקוח הרצויה על מחירי החלב ומוצריו לצרכן, הרכב

סל המוצרים המפוקחים".

לות הביקורת פעובדק משרד מבקר המדינה את מינוי2005בחודשים אוקטובר-נובמבר

הוועדה ואת פעילותה. הבדיקה נעשתה באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר, ובמשרד החקלאות ופיתוח הכפר )להלן - משרד

החקלאות(.

עיקרי הממצאים בהחלטתה קבעה הממשלה כי הוועדה תכלול נציג מהאקדמיה שיכהן.1

כיו"ר הוועדה וחמישה חברים נוספים ובהם נציג ציבור בעל רקע בתחום החלב. את הוועדה מינו שר האוצר דאז, מר בנימין נתניהו, ושר החקלאותהיה שונה מזה כץ. אך, בפועל הרכבה ישראל ופיתוח הכפר דאז, מר שקבעה הממשלה: ליו"ר הוועדה מינו השרים איש עסקים ומנהל חברות, מר רן קרול )להלן - יו"ר הוועדה( ונוסף עליו, ארבעה חברים בלבד. נציג ציבור בעל רקע בתחום החלב לא מונה כחבר בה. משרד האוצר ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר )להלן - משרד החקלאות( והשרים הנוגעים בדבר לא ביקשו מן הממשלה אישור לשינוי ההרכב, והם לא דיווחו לה על כך.

דבר זה נוגד סדרי מינהל תקין.

155משרד החקלאות ופיתוח הכפר

יו"ר ועדה ציבורית אמור להיות אובייקטיבי וחסר פניות, ועליו לשקול.2 באופן ביקורתי ובלתי-תלוי את המסקנות ואת ההמלצות המקצועיות של היועצים - נותני השירותים, בטרם יחליט לקבלן או לדחותן. במקרה דנןליו"ר - אגף התקציבים( אישר אגף התקציבים שבמשרד האוצר )להלן הוועדה להעסיק ממועד מינויו חברה שבבעלותו )להלן - חברה א'( לשםיו"ר ייעוץ לוועדה. לצורך כך העסיקה החברה בתשלום את מתן שירותי הוועדה עצמו. העובדה שיו"ר הוועדה היה גם יועץ בשכר שלה הביאה אותו לידי ניגוד עניינים מובהק בשל תפקידו בוועדה מצד אחד ובהיותו יועץ להיכולת הפיקוח והבקרה שלו והאפשרות לשקול את מצד אחר. כמו כן, ואת תוצריה באופן בלתי-תלוי עלולה נותן השירותים רמת העבודה של להיפגע. דבר זה איננו תקין מבחינה ציבורית, והיה בו כדי להביא לפגיעהחובת חוק כך, נוסף על כולה. הוועדה וההכרעה של ביכולת הבדיקה

התשנ"ב- להתקשר1992המכרזים, חובה חלה המדינה שעל קובע , לביצוע עבודה או לרכישת שירותים במכרז. אך, שירותיה של אותה חברה נרכשו ללא מכרז ועל אף התנגדות משרד החקלאות להעסיק את חברה

א'. את אישורה של ועדת המכרזים המשרדית שבמשרד האוצר להעסקתה.3

של חברה א' ביקש סגן הממונה על התקציבים דאז במשרד האוצר, מר , כתשעה חודשים לאחר2004אמיר לוי. אך, בקשתו הוגשה בספטמבר

ועדת בנוסף, בוצע. כבר ולאחר שרובה של העבודה עבודתה, תחילת המכרזים עצמה כשלה משום שלא הבחינה בניגוד העניינים שיו"ר הוועדה

היה שרוי בו כאשר כיהן במקביל כיועץ לה. סגן החשב הכללי במשרד האוצר וכן רכזת חקלאות באגף התקציבים.4

כ- של בדיעבד תשלום א' לחברה של360,000אישרו הדיווח ש"ח. ואת חודש בכל העבודה שעות ציון את כלל לא העבודה על החברה גבוה היה לתשלום לה שאושר התעריף כן, כמו שביצעה; המטלות מתעריפי התשלום ליועצים לניהול שקבע החשכ"ל עצמו. לפי חישוב שלקיבלה החברה ראויה בקרה מהעדר כתוצאה המדינה, מבקר משרד

ש"ח יותר מן הסכום שהייתה אמורה לקבל. 114,000לפחות בוועדה,2005בפברואר .5 מחברותו החקלאות משרד נציג התפטר

פעילותה, על פי בקשת שר2005ובעקבות התפטרותו הוקפאה במארס החקלאות. במקביל העביר יו"ר הוועדה באותו חודש לשרים את "טיוטת

הגיש אגף התקציבים לשר האוצר הצעה2005דוח הועדה". באוגוסט להחלטת ממשלה )להלן - הצעת ההחלטה( הכוללת דברי הסבר בעניין שינוי הפיקוח על המחירים בענף החלב בהתבסס על "טיוטת דוח הועדה". באותו חודש אישרה הממשלה את הצעת ההחלטה. בהצעת ההחלטה צוין שהיא מתבססת על "מסמך המרכז את עבודת הועדה". מניסוח זה אפשרגיבשה ואף הועדה" דוח "טיוטת את הוועדה אישרה שלכאורה להבין ואישרה מסמך מרכז, ולא היא. הנוסח שהכין אגף התקציבים והניחו בפני

הממשלה היה בו אפוא כדי להטעות.

ב - תקציר57דוח שנתי 156

לפי ההצעה שהגיש אגף התקציבים לממשלה ושאותה היא אישרה יהיו.6 בפיקוח ארבעה מוצרי חלב בלבד. הצעת ההחלטה האמורה הסתמכה, בין השאר, על המלצות חברה אחרת )להלן - חברה ב'( שבחנה עבור הוועדהב' המליצה אולם חברה השונים. מוצרי החלב בין בשוק את התחרות להשאיר בפיקוח שישה מוצרים נוספים על אלה שנכללו בהצעת ההחלטה, אלא שאגף התקציבים לא הביא בדברי ההסבר את המלצתה המלאה של

חברה ב'. המלצות חברה ב' ניתנו לאגף התקציבים לאחר שמשרד החקלאות.7

פרש מן הוועדה ולאחר הקפאת פעילותה כך שהן כלל לא נדונו בה. אולםאגף שהגיש ההסבר ובדברי ההחלטה בהצעת צוינה לא זו עובדה התקציבים לשר האוצר ולממשלה. כלומר, דברי ההסבר להצעת ההחלטה אותה הגיש אגף התקציבים, לא הציגו למקבלי ההחלטות את העובדות

במלואן.

מינו שר האוצר דאז, מר בנימין נתניהו, ושר2003בדצמבר החקלאות דאז, מר ישראל כץ, ועדה ציבורית לבחינת הפיקוח על מחירי החלב ומוצריו לצרכן, אך הרכב הוועדה היה שונה

מזה שקבעה הממשלה. אגף התקציבים שבמשרד האוצר העסיק חברה שבבעלות יו"רלוועדה ללא כל הליך של מכרז ייעוץ הוועדה, במתן שירותי ואישר לה להעסיק בתשלום לצורך עבודתה את יו"ר הוועדה. במצב דברים זה היה יו"ר הוועדה שרוי בניגוד עניינים מובהק בגלל תפקידו בוועדה, מצד אחד, ובשל תפקידו כיועץ לה, מן

הצד האחר.

בקביעת התעריפים שעל פיהם שולם שכר לחברה ובתשלומים ששולמו לה פעל אגף התקציבים ואגף החשכ"ל בניגוד לסדרי

מינהל תקינים. מסמך שהכין יו"ר הוועדה כ"טיוטת דוח הועדה" הוגש על ידיאגף אותו. אישרה לא שהוועדה אף לשרים, הוועדה יו"ר לממשלה הוגשה עליו ובהסתמך שימוש, בו עשה התקציבים בענף המחירים על הפיקוח משטר שינוי על החלטה הצעת החלב. נוסח הצעת ההחלטה שהובאה לממשלה ודברי ההסבר

שצורפו לה, היה בהם כדי להטעות. מדרך פעולתו של אגף התקציבים נראה כי לכאורה הוא סימן

את המטרה, הסרת הפיקוח על מחירי החלב ומוצריו, מראש.

ב - תקציר57דוח שנתי 158

אגרקסקו חברה ליצוא חקלאי בע"מ

ההובלה הימית אגרקסקו חברה ליצוא חקלאי בע"מ )להלן - אגרקסקו או החברה(הממשלתיות, החברות בחוק כהגדרתה מעורבת, חברה היא

ישראל מחזיקה במחצית אמצעי השליטה1975התשל"ה- . מדינת החקלאיות. הייצור מועצות בידי בעיקר מוחזק והיתר בחברה, אגרקסקו מובילה ומשווקת תוצרת חקלאית לחו"ל ומהתמורה שהיא מוסרת לחקלאים מגדלי התוצרת )להלן - המגדלים( היא מנכה אתהיא אינה לפי תקנון החברה וכן עמלה. בכך ההוצאות הכרוכות שמקבלים לתמורה יתווספו הם עודפים יהיו ואם רווחים מפיקה

המגדלים או ישמשו לכיסוי גירעונות החברה. כ- התוצרת, מרבית מ- 320,000את )יותר טון מובילה80% ,)

מובילה היא היתר ואת בקירור, ימית בהובלה לחו"ל אגרקסקו יותר ממחצית התוצרת שהיא מובילה אווירית. אגרקסקו בהובלה ימית באמצעות שתי אניות חדשות שנבנו במיוחד מובילה בהובלה

לצרכיה והיא חוכרת אותן לתקופה ארוכה.

לות הביקורת פעו בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים2006בחודשים יוני-אוקטובר

באניות - ההצטיידות שנבדקו הנושאים בין באגרקסקו. הימית להובלה החדשות ותמחור ההובלה. בדיקות השלמה נעשו ברשות הספנות והנמלים.

עיקרי הממצאים ( ביצעה אגרקסקו את ההובלה הימית בין2004שנים רבות )עד שנת .1

ישנות שחכרה מתאגיד חברות ספנות היתר באמצעות שתי אניות קירור החליטה אגרקסקו כי עקב מצבן של1997)להלן - תאגיד א'(. בשנת

ויש להחליפן. רב זמן עוד יהיה אפשר להשתמש בהן אניות אלה לא החליטה אגרקסקו להתקשר עם חברת ספנות שוודית )להלן -1999ב-

159משרד החקלאות ופיתוח הכפר

החברה השוודית( במיזם משותף לבניית שתי אניות חדשות שיותאמו לצרכי אגרקסקו. התברר כי המאמצים שהשקיעה אגרקסקו בבחינת חלופות היוולא היא הסתפקה בהעברת בקשה להצעה לשלוש חברות, - מועטים ניהלה עמן משא ומתן המשכי. עוד יצוין כי יוזם ההתקשרות עם החברה השוודית, ששימש כיועץ לאגרקסקו בנושא ההתקשרות ובניית האניות, עבד באותה עת בסוכנות שייצגה את החברה השוודית בישראל והיה ממונה על הקשר עמה. בעניין זה נמצא טעם לפגם. כמו כן, הדבר לא הובא לידיעת

הדירקטוריון כראוי. מהתחייבותה2000בשנת .2 בה חזרה השוודית שהחברה לאחר ,

להשתתף במיזם, חתמה אגרקסקו על הסכם עם חברה גרמנית ובו נקבע כי החברה הגרמנית תממן את בניית שתי האניות עבור אגרקסקו ותחכיר

, לאחר2004 שנה בתמורה לדמי חכירה ותפעול שנתיים. ב-12לה אותן ל-בשנת תוצרת. בהן להוביל אגרקסקו החלה האניות, בניית שנשלמה

, עקב בעיות הנוגעות להפעלת האניות באמצעות החברה הגרמנית,2005 הציעה אגרקסקו לתאגיד א' להחליף את החברה הגרמנית ולהחכיר את האניות לאגרקסקו במקומה. בסוף אותה שנה מכרה החברה הגרמנית אתיחכיר א' שתאגיד נקבע א'. לחברה שבשליטת תאגיד באניות זכויותיה

שנה, ובסופן14את האניות ל- לאגרקסקו )באמצעות חברות שבשליטתו( אגרקסקו תרכוש אותן מידיו. הבדיקה העלתה כי אגרקסקו הפנתה את

ההצעה האמורה רק לתאגיד א'.הניכרת ההשקעה עקב העניין, בנסיבות המדינה, מבקר משרד לדעת היותה עסקה ועקב מיליוני ש"ח( הכרוכה בעסקה )שמסתכמת במאות כמה של הצעות לקבלת תפעל שאגרקסקו מקום היה טווח, ארוכת מציעים אחרים, אף שהיא אינה חייבת לבצע הליך מכרז פורמלי. אין זה מן הנמנע שבדיקת הצעות עם מספר מציעים וניהול משא ומתן עמם במקביל לניסיונה לפתור את הבעיות שנוצרו, היו מאפשרים לאגרקסקו בסופו של

דבר להשיג תנאי התקשרות נוחים יותר. במסמך שהגישה הנהלת אגרקסקו לדירקטוריון ובו הוצגה ההשוואה.3

כל צוינו לא א' עם תאגיד לעסקה הגרמנית עם החברה בין העסקה ההיבטים הכספיים שמקורם בהבדלים בתנאי העסקות: לא הובהר שהערך המהוון של התשלומים לתאגיד א' בתקופת החכירה )לרבות תשלום עבור

מהערך המהוון של0 מיליון אירו4הרכישה בסוף תקופת החכירה( גבוה בכ- התשלומים לחברה הגרמנית. כמו כן לא הובהר שבמסגרת העסקה עם

2.7תאגיד א' אגרקסקו לא תקבל בתקופת החכירה ריבית )המוערכת בכ- מיליון אירו מהוונים( על מקדמה לרכישת האניות ששילמה לתאגיד א' עם

ביצוע העסקה. בין אגרקסקו לתאגיד א' התברר לאגרקסקו שעליה העסקה בעקבות.4

לרשום בדוחותיה הכספיים את האניות האמורות כנכס. אולם אגרקסקו העדיפה להימנע מלעשות כן עקב מדיניות החברה שלא להחזיק אניות

.10% התשלומים הוונו בשער ניכיון שנתי של 0

ב - תקציר57דוח שנתי 160

בבעלותה, ומאחר שאילו הייתה נרשמת בדוחותיה התחייבות לשלם דמיהפרשי בגין לסיכון נחשפת הייתה היא ממושכת תקופה באירו חכירה אגרקסקו ולפיו להסכם תיקון נעשה זה מרישום להימנע כדי מטבע. רשאית שלא לרכוש את האניות, תמורת תוספת עלות מסוימת. לפי חישובי משרד מבקר המדינה, תסתכם תוספת העלות שאגרקסקו תישא בה אם

בכ- האניות את תרכוש ההסכם6לא שתיקון להדגיש יש אירו. מיליון והיבטיו הכספיים לא הוצגו לדירקטוריון כדי שיבחן אם יש מקום לאשרו.

בעקבות הערות משרד מבקר המדינה נעשה בהסכם שינוי ולפיו בוטלה תוספת העלות האמורה ועדיין אגרקסקו אינה מחויבת לרכוש את האניות.

נובמבר אישר2006בסוף האמור, השינוי בהסכם שנעשה לאחר , הדירקטוריון את תיקון ההסכם.

על ההתקשרות עם נותן שירות להיעשות לפי נוהלי החברה ולפי סדרי.5החיצוני היועץ של העסקתו סדרי כי התברר ואולם, תקין. מינהל לקו בחסר: בניית האניות פיקוח על לצורך שאגרקסקו התקשרה אתו כללים קבעה ולא התקשרות חוזה על עמו חתמה לא אגרקסקו

לו בשנת אישר ומנכ"ל החברה שכר טרחה למפרע2006להעסקתו, דולר. כמו300,000 בסכום כולל של 2000-2006תמורת עבודתו בשנים

היועץ, של הוצאותיו את האמורות השנים בשש אגרקסקו שילמה כן ש"ח. בהיעדר כללים אי-אפשר לוודא שיש יחס745,000שהסתכמו בכ-

הולם בין שכר הטרחה שנקבע בעד הייעוץ ובין העבודה שנעשתה. אגף תכנון, תקציב ובקרה של אגרקסקו ממונה על הכנת התקציב.6

הימית ההובלה תעריפי גם מצוינים בתקציב הימית. ההובלה להוצאות המשמשים למימון הוצאות החברה, ולפיהם מחייבת החברה את המגדלים.כדי ולדירקטוריון להנהלת החברה מגיש האגף את התקציב שנה בכל שיקבע אם יש מקום לאשרו. על מנת לקבוע את התעריפים ליעדי ההובלה יש לחשב את הסכום הכולל של ההוצאות הצפויות על ההובלות לכל יעד ולחלקו במספר יחידות התוצרת )משטחים( שיש להוביל לאותו יעד. אשר על כן חשוב לקבוע מה הן ההוצאות על ההובלות לכל אחד מיעדי ההובלה הימית של התוצרת החקלאית ולוודא שהן נזקפו לחובת היעד הנכון. נמצא כי התקציב מוצג לפי סוגי ההוצאות ולא לפי הוצאות ההובלה הצפויות לכלהוא יעד כל עבור שנקבע שהתעריף לוודא אי-אפשר כך עקב יעד.

התעריף הנדרש למימון הוצאות ההובלה הצפויות ליעד. והוצאותיה.7 הכנסותיה את לאחר שהחברה מסכמת שנה, כל בסוף

יעדי לפי בפועל והוצאותיה הכנסותיה בין להשוות עליה שנה, באותה וההוצאות הצפויות שצוינו בתקציב לאותה שנה, ובין ההכנסות ההובלה ואם אין התאמה בין הסכומים האמורים עליה לחשב את ההפרשים ביניהם.כי החברה אינה עושה את ההשוואה האמורה לצורך הבדיקה העלתה והוצאותיה בפועל לפי בקרה על התקציב, אינה מנתחת את הכנסותיה יעדי ההובלה לעומת ההכנסות וההוצאות הצפויות לכל יעד לפי התקציב

וממילא אינה מציגה נתונים אלה להנהלה ולדירקטוריון.

161משרד החקלאות ופיתוח הכפר

תוספת.8 נכללת אגרקסקו של הימית ההובלה הוצאות בתקציב שאם להבטיח ונועדה ביטחון, מקדם משמשת התוספת להוצאות. ההוצאות בפועל בעד ההובלה הימית יהיו גבוהות מההוצאות הצפויות, יהיה אפשר לממנן. בתקציב לא הוצגה התוספת בנפרד ולא צוין הסבר על אופןשבהם ההובלה תעריפי על השפעתו ועל הביטחון מקדם של החישוב מחויבים המגדלים. יש להציג לדירקטוריון את התוספת להוצאות בשקיפות ובנפרד כדי שהוא יביאה בחשבון בעת שישקול אם יש מקום לאשר את

תעריפי ההובלה. באניות החדשות המובילות תוצרת חקלאית ליעד א' מובלת גם כמות.9

גדולה של מטענים שאינם חקלאיים. מטענים אלה מובלים עבור חברות אחרות, והרווחים מהובלתם נועדו להקטין את עלויות ההובלה של התוצרת החקלאית, ובהתאם לכך להוזיל את תעריף ההובלה. התברר כי הרווחיםההובלה מהוצאות מקוזזים אינם האמורים המטענים מהובלת הצפויים הימית ליעד זה לצורך חישוב תעריף ההובלה הנוגע לו. הדבר לא הוצג

. 2006בשקיפות הנדרשת בתקציב לשנת

אגרקסקו מובילה ומשווקת תוצרת חקלאית לחו"ל. לפי תקנון החברה היא אינה מפיקה רווחים ואם יהיו עודפים הם יתווספולתמורה שמקבלים המגדלים או ישמשו לכיסוי גירעונות החברה.

עסקה אגרקסקו במיזם לבניית שתי אניות1998-2005בשנים חדשות המותאמות להובלת התוצרת החקלאית שהיא מייצאתלמיזם הנוגעות ההחלטות קבלת תהליך בדיקת לאירופה. העלתה, בין היתר, כי אגרקסקו לא בדקה בדיקה מעמיקה דייהוכי כאשר הוצגו לדירקטוריון העסקות את החלופות לעסקה; הוצגו לא לאשרן, יש מקום אם שיבחן כדי למיזם, הנוגעות לפניו כל ההיבטים הנוגעים לעסקות, ובכללם היבטים הנוגעים לסיכונים הכרוכים בעסקה עם החברה הגרמנית והיבטים כספייםשאושרה אחר תאגיד עם חלופית לעסקה הנוגעים מהותיים

לאחר מכן. אגרקסקו העסיקה במשך יותר מחמש שנים יועץ חיצוני לתכנוןמינהל תקין: לא סדרי לפי בנייתן שלא על ולפיקוח האניות למפרע, סוכמה העסקתו עלות התקשרות, חוזה עמו נחתם

והבקרה על הוצאותיו לקתה בחסר.

תקציב הוצאות ההובלה הימית לא הוצג בשקיפות לדירקטוריון לפי יעדי ההובלה ולכן אי-אפשר לדעת כיצד נקבע התעריף לכל יעד. הוצאות ההובלה הימית כוללות מרכיבים שלא הובהר אופן חישובם והם אינם מוצגים בשקיפות בתקציב. אגרקסקו אינה

ב - תקציר57דוח שנתי 162

מציגה בסוף כל שנה השוואה בין ההוצאות וההכנסות בפועלהצפויות שנקבעו וההכנסות ההוצאות ובין ההובלה יעדי לפי בתקציב לאותה שנה, אף כי השוואה כזו נדרשת לשם ניתוח

מן באשר הסטיות יותר מושכלות החלטות וקבלת התקציב ובאשר שלאחריה לשנה הימית ההובלה תקציב להכנת

לתעריפים שבהם מחויבים המגדלים. נוכח השפעתם של תעריפי ההובלה על הכנסות המגדלים יש חשיבות לכך שאגרקסקו תציג לדירקטוריון את מרכיביהם שלכן, על ואת אופן חישובם בשקיפות המרבית. כמו התעריפים מנת לשפר את הפיקוח בעניין זה ראוי גם לשקול הקמת ועדת

משנה מקרב חברי הדירקטוריון שתתמקד בכך.

163

משרד הפניםממצאי מעקב

ניהול מקרקעין לאורך חופי הכינרתושימוש בהם

שבניהול המקרקעין עם ברובם נמנים בכינרת החופים מקרקעי מינהל מקרקעי ישראל )להלן - המינהל( המיועדים לתועלת הציבור, ואותם הוא הקצה בעיקר לרשויות המקומיות הגובלות בכינרת בחוזי הרשאה לתקופות קצרות תמורת דמי חכירה סמליים לשם הפעלתםלהפעיל המקומיות לרשויות אפשר המינהל ורחצה. נופש כחופי חופים אלה באמצעות מפעילי משנה מטעמן, ובלבד שלא יוקנו להם

זכויות במקרקעין.

לות הביקורת פעובדק משרד מבקר המדינה את הטיפול במקרקעין לאורך2004בשנת

אופן ואת ורחצה נופש למטרות הציבור לשימוש הניתנים הכינרת חופי ניהולם, את ההתקשרויות החוזיות בנוגע אליהם, את תפעולם של החופים למטרות האמורות באמצעות הרשויות המקומיות ובעיקר את מידת נגישותוהביקורת - )להלן הביקורת החופים. ממצאי אל הציבור החופשית של

787-806ב של מבקר המדינה, עמ' 55הקודמת( פורסמו בדוח שנתי בחודשים ספטמבר-נובמבר הדוח(. - מבקר2006)להלן משרד עשה

המדינה ביקורת מעקב )להלן - ביקורת המעקב או - המעקב( שנועדהלבדוק אם ובאיזו מידה תוקנו הליקויים העיקריים שצוינו בדוח.

עיקרי הממצאיםגידור החופים

)להלן -1965הקמת גדר טעונה היתר לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-ואילו הקמתה בחופי הכינרת במרחק קטן מ- 50חוק התכנון והבנייה(;

מטרים מקו המים אסורה לפי תכנית מתאר ארצית חלקית לחופים מס'- תמ"א 13ת/מ/א/ וחופיה )להלן - מרחב הכנרת (. בסיורים שעשו13

ב - תקציר57דוח שנתי 164

לאורך חופי2004עובדי משרד מבקר המדינה בעת הביקורת הקודמת מ- הכינרת התברר, כי כל חופי הנופש והרחצה פרט לאחד היו מגודרים )עד קו המים או בסמוך אליו( באופן שמנע גישה חופשית של הציבור אליהם. בדוח צוין, כי לא נמצא שרשויות הרישוי המקומיות או הוועדות המקומיותהיתרים להקמתן של נתנו הוועדות המקומיות( - )להלן ולבנייה לתכנון האסור בתחום המצויים הגדרות לחלקי לעיל, וכאמור הללו, הגדרות

למרות שהוועדות לא היה ניתן כלל להעניק היתר.13לבנייה לפי תמ"א המקומיות היו מודעות למצב המתואר, רובן ככולן לא נקטו אמצעי אכיפה

נגד הגורמים שהקימו את הגדרות הללו או שעשו בהן שימוש.בעניין זה העלתה ביקורת המעקב את הממצאים האלה:

מאז תום הביקורת הקודמת ובעקבותיה הוסרו גדרות וקטעי גדרות.1 שהיו חלק מהגידור ההיקפי של שמונה חופי רחצה ונופש פעילים שלאורך חופי הכינרת. הוסרו גם כעשרים גדרות וקטעי גדרות, שאמנם לא היו חלק מהגידור ההיקפי של חופי הנופש והרחצה הפעילים בכינרת, אך הם שללוהסרת המים(. לשפת )או הכינרת לאורך הציבור של חופשית תנועה הגדרות נעשתה בתוקף פסקי דין וצווים שונים שניתנו בידי בית המשפט

, בהליכים פליליים בהם נקטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה0המוסמךהתכנון חוק על עבירות בגין המחוזית( הוועדה - )להלן הצפון למחוז

והבנייה. לא הובחן שיפור בפעולות האכיפה של הוועדות המקומיות ושל רשויות.2

הרישוי והפיקוח המקומיות בעניין הגידור ועבירות הבנייה האחרות בחופי הנופש והרחצה. הדברים אמורים במיוחד לגבי המועצות האזוריות עמק

הירדן וגולן. הובחן שיפור בפעילותו הישירה של משרד הפנים בנושא, ובייחוד בזו.3

של גורמי התכנון והפיקוח במחוז הצפון של המשרד: מאז תום הביקורתנפתחו הבנייה31הקודמת לעבירות במישרין הנוגעים פליליים תיקים

מהם הוצאו בידי בית המשפט22הקשורות בגידור הבלתי-חוקי בחופים. ב- צווי הפסקת בנייה או שימוש, צווי איסור שימוש וצווי הריסה, שרובם כבר בוצעו. על הנאשמים שהורשעו הוטלו קנסות בסכומים ניכרים, ועל אחדים מהם אף הוטלו עונשי מאסר שחלקם הומרו בעבודות שירות. עם זאת יצוין

המדינה מבקר משרד שבידי הנתונים לפי בסוף 0כי בחופי2005, היו הכינרת כמאה גדרות )בלתי עבירות להולכי רגל( בתחום האסור לבנייה. מכאן, שאף כי נעשתה פעילות חשובה בנדון, עדיין רבה מאד המלאכה

ונדרשת פעילות אכיפה נמרצת ורחבת-היקף בנדון.

גביית תשלומים מהציבור בחופי נופש ורחצה- חוק הסדרת1964חוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד-.1 )להלן

מקומות רחצה, או - החוק( מתיר לרשות מקומית, באישור שר הפנים, לקבוע בחוק עזר דמי כניסה למקום רחצה בים בעד השירותים הניתנים בו

בית משפט השלום בבית שאן.0.2005 דוח של החברה להגנת הטבע על מצב חופי ישראל שפורסם בסוף 0

165משרד הפנים

)למעט נוכחות מציל, ניקיון, בתי-שימוש והספקת מים לשתיה, שבעבורם לחוק, "לא ייגבו דמי-כניסה8נאסר עליה לגבות תשלום(. אולם לפי סעיף

למקום-רחצה בים, בנהר או באגם אלא אם נקבע חלק סביר של אותו מקום, שהגישה אליו נוחה, לכניסה בלי תשלום ובכפוף לקבלת אישור שר

הפנים". בבדיקת המצב ששרר בעת הביקורת הקודמת בחופים שהקצה המינהל למועצות האזוריות עמק הירדן וגולן, החולשות על רוב רצועת החוף של הכינרת, התברר כי אף שלהלכה הן גובות תשלום רק עבור חניית רכבאין אלה בחופים ולרחוץ לנפוש למבקשים למעשה החופים, במתחמי אפשרות מעשית להיכנס לתחומו של חוף כלשהו בלא לשאת בתשלום זה, שכן עקב מיקומם של החופים הללו הגישה הסבירה היחידה אליהם היא באמצעות כלי רכב; אולם אין בקרבת אזור החוף מקום חלופי אשר ניתן

להחנות בו רכב כדין ולהגיע ממנו ברגל אל החוף. : "פקודת התעבורה ]נוסח חדש[ וחוקי0בעניין זה ציין מבקר המדינה בדוח

השלטון המקומי מתירים אמנם לרשות מקומית לקבוע במסגרת חוקי עזררוחו אולם בתשלום. מותנית החנייה שבהם מוסדרים, חנייה מקומות ומגמתו של חוק הסדרת מקומות רחצה הן לאפשר לציבור נגישות נוחה,)או בו חנייה ממגרש - זה ובכלל מהחוף, סביר לחלק תשלום, ללא מן הראוי כן לחוף. על גישה סבירה לציבור אין בקרבתו(, אם בלעדיו שמשרד הפנים ייתן דעתו ליחס שבין ההסדרים החקיקתיים, בהתחשב בכך שאין הלימה בין רוחו ותכליתו של חוק הסדרת מקומות רחצה לבין המצב

השורר בחופי הכינרת". ( הוסיף2006ביקורת המעקב העלתה, כי עד מועד סיומה )סוף נובמבר

ואף לא באחד מהם הייתה לשרור בחופי הכינרת המצב שתואר בדוח, הגישה לתחום החוף חופשית ללא תשלום כלשהו )תשלום דמי כניסה מכל נופש או דמי חנייה - כאשר הגישה הנוחה והסבירה היחידה היא באמצעות כלי רכב(. יוצא אפוא כי עד מועד סיום ביקורת המעקב עדיין לא הסדיר משרד הפנים את אי-ההלימה בין רוחו ותכליתו של חוק הסדרת מקומות רחצה )לאפשר לציבור גישה נוחה, ללא תשלום, לחלק סביר מהחוף(,

לבין המצב השורר בחופי הכינרת. עם זאת ראוי לציין לטובה כמה פעולות שמשרד הפנים החל לעשות.2

"אדם ובעקבות עתירה שהגישה עמותת תום הביקורת הקודמת לאחר , וכדלהלן: 0, בסמוך לאחר פרסום הדוח2005טבע ודין" לבג"ץ ביוני

דווח על2006בהודעת המדינה לבית המשפט העליון מסוף אפריל )א( עמדתו העקרונית של משרד הפנים בשאלת אמות המידה שלפיהן יבחן את בקשות הרשויות המקומיות להתיר להן גביית דמי כניסה לחופיהן, בשים לב למגבלות הקבועות כאמור בחוק הסדרת מקומות רחצה. עם זאת יצוין, כי

.789(, עמ' 2005)ב של מבקר המדינה 55דוח שנתי 0 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר 5824/05בג"צ 0

. העותרת ביקשה מתן צו על תנאי נגד שר הפנים המורה לוהפנים ואח' לנמק מדוע לא יפעיל את סמכויותיו ויבצע פעולות מסוימות, כדי להבטיח את

ינואר סוף עד והכינרת. התיכון הים לחופי היחיד 2007זכות הגישה של פרקליטות באמצעות הפנים, שר אולם הסתיימו, טרם בבג"ץ ההליכים פעולות על דיווח בהן בכתב הודעות כמה לבית המשפט מסר המדינה,

שמשרדו עשה או שהוא עומד לעשות בנושא העתירה.

ב - תקציר57דוח שנתי 166

עד מועד סיום ביקורת המעקב טרם גובשו סופית אמות מידה אלה ואף לא אחת מהרשויות המקומיות הגובלות בחופים קיבלה היתר מאת שר הפנים

לגבות דמי כניסה למקומות הרחצה שבניהולה. בהודעת המדינה האמורה לבית המשפט העליון אימץ משרד הפנים)ב(

את גישת מבקר המדינה בדוח שתוארה לעיל בנוגע לצורך לאפשר לציבור נגישות נוחה ללא תשלום לחלק סביר מהחוף, ובכלל זה ממגרש חנייהאין - אם בלעדיו יהא כרוך בתשלום בו לא - אשר השימוש שבקרבתו לציבור גישה סבירה לחוף. עם זאת התברר, כי למרות עמדתו המוצהרת של משרד הפנים, עד מועד סיום ביקורת המעקב הוא טרם נקט צעדים

מעשיים ליישום עמדה זו בחופי הכינרת. שנת .3 של השנייה הצפון2005במחצית מחוז על הממונה הקים

במשרד הפנים ועדה בין-משרדית רחבה בראשותו, לקביעת מדיניות כללית לפעילות הקשורה בחופי הכינרת ולמעקב אחריה )"פורום סובב כינרת"(. עד מועד סיום ביקורת המעקב דנה הוועדה בכמה סוגיות מרכזיות, אולם אף לא באחת מהן התקבלו עד כה החלטות אופרטיביות, בשל חילוקיבפרטים - הרשויות המקומיות נציגי עם ובעיקר - בין משתתפיה דעות

הנוגעים אליהן.

הפעולות להבטחת שירותים חיוניים לציבור במקומותרחצה

רוב חופי הכינרת המשמשים לנופש ולרחצה, שאותם הקצה המינהל.1 לרשויות המקומיות הגובלות בהם, הם בגדר "חופים בלתי מסווגים", דהיינו חופים שמחד גיסא, שר הפנים )בתוקף סמכותו לפי החוק( לא קבע שהםכמקומות אותם קבע לא הוא גיסא, ומאידך מוכרזים, רחצה מקומות אסורים לרחצה. בחלק ניכר מהחופים הללו לא סופקו לציבור שירותים חיוניים כדוגמת שירותי הצלה, שחובה לספקם לפי החוק רק במקומותשבין ההרשאה בחוזי כי העלתה, הקודמת הביקורת מוכרזים. רחצה המינהל ובין הרשויות המקומיות חייב אותן המינהל לנהוג בכל מתחם חוף שהקצה להן כאילו הוא מקום רחצה מוכרז ולקיים בו את הוראות הדין החלות על מקום כזה. יוצא אפוא כי באי-מתן שירותי הצלה בחופים הבלתי מסווגים הפרו הרשויות המקומיות את חוזיהן עם המינהל. למרות האמורהרשויות של האמורה החוזית ההתחייבות לאכיפת המינהל פעל לא

המקומיות. ביקורת המעקב העלתה, כי המינהל טרם נקט צעדים לאכיפת ההוראות האמורות שבחוזי ההרשאה, אף שהוראות אלה כלולות גם בחוזי ההרשאההקודמת הביקורת תום מאז שנחתמו החדשים

. 2004מ- המעקב העלה, כי משרד הפנים טרם קבע אמות מידה מוגדרות לפיהן.2

יכריז מיוזמתו על חופים כאלה ואחרים כמקומות רחצה מוכרזים, למרות שידוע לו על חופים בלתי מסווגים לא מעטים, שלגביהם הרשות המקומיתרחצה כמקומות לקבעם בבקשה אליו מלפנות נמנעת לעניין הנוגעת

167משרד הפנים

לחסוך כדי - אותם פוקדים רבים ומתרחצים שנופשים הגם - מוכרזים לעצמה את העלויות הכרוכות במתן שירותי הצלה בהם.

תפעול חופי נופש ורחצה בידי הרשויות המקומיות התקשרויות חוזיות ללא מכרז

הביקורת הקודמת העלתה, כי "במשך שנים רבות )כעשור לפחות( נעשו ההתקשרויות החוזיות של המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן, החולשות על רוב רצועת החוף של הכינרת, עם מפעילי חופים בתחומיהן המשמשים

והתוספת השנייה לצו89לנופש ולרחצה, ללא מכרז. זאת, בניגוד לסעיף ". 1958המועצות המקומיות )מועצות אזוריות(, התשי"ח-

הקודמת הביקורת תום ומאז במצב, שינוי חל לא כי העלה המעקב מוסיפות המועצות האזוריות עמק הירדן וגולן להתקשר עם מפעילי החופים

מטעמן שלא במכרז.

הפעלת חופים ללא חוזי הרשאה עם המינהל בידי ומופעלים מוחזקים חופים חמישה היו הקודמת הביקורת בעת מפעילים פרטיים, כקבלנים של הרשויות המקומיות הנוגעות לעניין, אף שמקרקעי חופים אלה לא נמנו עם המקרקעין שהמינהל הקצה לאותן רשויות מקומיות, או שהסתיימה תקופת ההרשאה שניתנה להן לגביהם; ארבעה מחופים אלה מצויים בתחום המועצה האזורית עמק הירדן ואחד - בתחום עיריית טבריה. שישה חופים אחרים )בתחום המועצה האזורית עמק הירדן( היו מוחזקים ומופעלים בידי מחזיקים שונים, בלא שנמצא כי נכרתו חוזים עם המינהל או עם הרשות המקומית הנוגעת לעניין, המתירים להם חזקה ושימוש כאמור בחופים. בעניין זה צוין בדוח, כי אף שהמינהל היה מודע למתואר לעיל, עד מועד סיום אותה הביקורת הוא לא נקט צעדים נגד רשויות מקומיות שאפשרו למפעילים מטעמן להפעיל חופים, אף על פיחלק נגד ורק אליהם, בנוגע עמו תקפים הרשאה חוזי להן היו שלא מהמחזיקים בחופים הנ"ל הוא הגיש תביעות משפטיות )אזרחיות( לסילוק יד, לסילוק המבנים והמתקנים השונים שהוקמו בהם ולתשלום דמי שימוש

ראויים. המעקב העלה כי לא חל שיפור ממשי במצב, ובמובנים מסוימים הוא אף החמיר: )א( עד מועד סיום ביקורת המעקב הוסדר מעמדם של שנייםהאזורית עמק בתחום המועצה )חופים לעיל המנויים החופים מחמשת

פג תוקף חוזה ההרשאה שבין2005הירדן( בלבד. )ב( בסוף אוגוסט המינהל ובין המועצה האזורית עמק הירדן בנוגע לחוף אחר המופעל בידימטעמה. מפעיל )ג( רק בנוגע לאחד מששת החופים בתחום המועצה האזורית עמק הירדן, שלא נמצא כי נחתמו לגביהם חוזים עם המינהל או עם המועצה האזורית,

.2012נחתם בינתיים חוזה הרשאה עם המינהל לתקופה המסתיימת בסוף פג תוקף חוזה ההרשאה שבין המינהל ובין המועצה2006)ד( בסוף מרס

ב - תקציר57דוח שנתי 168

האזורית גולן בנוגע לקטע מרצועת החוף של הכינרת, שבו מצויים ארבעהורחצה; בסוף מרס נופש חוזי2007חופי יתר לפוג תוקפם של אמור

ההרשאה שיש למועצה אזורית זו בנוגע לחופי הנופש והרחצה שבתחומה. בדיקת המעקב העלתה, כי אחד הגורמים לעיכוב בחידוש חוזי ההרשאה שבין המינהל ובין הרשויות המקומיות הוא, שהמינהל טרם הכין את הנוסח החדש של חוזי ההרשאה באשר לחופי הנופש והרחצה שבתחומן, כמתחייב מהחלטת מועצת מקרקעי ישראל האחרונה בעניין הקצאת שטחי חוף הים

. 2004מיוני

הכינרת היא נכס טבע ייחודי, אחד ממוקדי המשיכה המרכזיים במערך התיירות והנופש בישראל. רובם של חופי הכינרת הם)המינהל( ישראל מקרקעי מינהל שבניהול ציבור מקרקעי המיועדים לתועלת הציבור. על רקע זה ניתן היה לצפות שגישת הציבור אליהם תהיה חופשית ככל הניתן, בלא מגבלות שאינןמ- אולם המציאות שנגולה בביקורת הקודמת בדין. מעוגנות

במהלך2004 כי למדים הקודמת מהביקורת שונה: הייתה החופשית הגישה ונחסמה ונסגרו, הכינרת חופי הלכו השנים לחלקים ניכרים שלה, משום שלאורך חופיה הוקמו כמאה גדרות המגיעות עד קו המים בתחום האסור לבנייה, והן מונעות מעבר חופשי לאורך קו החוף. יתרה מזאת, התברר כי כל חופי הכינרת המשמשים לנופש ולרחצה )פרט לאחד( גודרו גידור היקפי עדונגבו כחוק, בנייה היתרי בלא אליו( בסמוך )או המים קו

תשלומים מבאיהם כתנאי לכניסתם לתחומיהם. המודעות גברה הקודמת הביקורת מאז כי העלה המעקב הציבורית לצורך לפעול להבטחת הגישה החופשית של הציבור אל החופים, ומסתמנת נקיטת צעדים מוחשיים ראשוניים לתיקון המצב - בעיקר מצד משרד הפנים ומחוז הצפון שלו. כך למשל,שניתנו המוסמך, המשפט בית של דין ופסקי צווים בתוקף בהליכים משפטיים בהם נקטה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הצפון וביוזמת יחידת הפיקוח המחוזית של המשרד, הוסרו גדרות שהיו חלק מהגידור ההיקפי של שמונה חופי נופש ורחצהללא הוקמו אשר גדרות כעשרים הוסרו כן בכינרת. פעילים היתר במקומות אחרים בסמיכות לכינרת ושללו מהציבור תנועה חופשית באזור הכינרת. עם זאת, עדיין רבה מאד המלאכה שיש

להשלימה. בעקבות הביקורת הקודמת החל משרד הפנים להיערך להסדרתמבאי תשלומים גביית יאשר שלפיהם המידה ואמות התנאים החופים בתנאי שבחלק סביר ממקומות הרחצה תאושר כניסה ללא תשלום )לרבות אי-תשלום דמי חנייה, כאשר הכניסה לחוףהחנייה במגרש שימוש בלא מעשית מבחינה אפשרית אינה

המצוי בתחומו או בקרבתו(, אך פעילות זו עדיין בתחילתה.

169משרד הפנים

מנגד, הרשויות המקומיות הגובלות בכינרת והוועדות המקומיותהליקויים לתיקון ממשיים צעדים נקטו לא ולבנייה לתכנון בפעילותן שהועלו בביקורת הקודמת, ובכלל זה בעניין אי-מילויעם מפעילי להתקשר הרשויות המקומיות החוקית של חובתן החופים מטעמן במכרז. גם מינהל מקרקעי ישראל )המינהל(היתר, בין לפעילותו. הנוגעים הליקויים לתיקון דיו פעל לא הוסיף המינהל לאפשר הפעלת חופים בלא חוזי הרשאה תקפיםולא פעל בקצב ובין הרשויות המקומיות הנוגעות לעניין בינו הראוי לחידוש חוזי ההרשאה שתוקפם פג או עומד לפוג במהלך

. 2007שנת לבסוף, ראוי לציין לטובה יוזמה שנקט משרד הפנים: בעקבות הביקורת הוא כונן פורום בין-משרדי רחב )"פורום סובב כינרת"( לטיפול בבעיות הנוגעות לכינרת ולחופיה. אולם עד כה נתקלה פעילות הפורום בקשיים ולא הניבה תוצאות ממשיות, בין היתר משום שאין לו סמכות חוקית לקבל החלטות מחייבות, ופעילותו נשענת על הסכמה הדדית של כל חבריו. בעניין זה המליץ משרד מבקר המדינה לשקול נקיטת צעדים במגמה להעניק סמכויות

חוקיות לגוף זה.

170

משרד הרווחה

היבטים בהעסקת אנשים בעלי מוגבלות במסגרת ה"קרן - רשת מרכזי אבחון

ושיקום מקצועי"מהאוכלוסייה10%על פי הערכות המקובלות בעולם ובישראל, כ-

הם אנשים בעלי מוגבלות פיזית, שכלית או נפשית, בדרגות שונות של חומרה. התפיסה השיקומית בנוגע לאנשים בעלי מוגבלות מבוססת על הצורך לשלבם בחברה ולהכניסם למעגל העבודה, מתוך ראיית האדם המוגבל כשווה זכויות בחברה. תפיסה זו באה לידי ביטוי, בין

.1998היתר, בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח- משרד הרווחה, באמצעות אגף השיקום, הוא הגוף העיקרי המופקד על מתן שירותים בתחום השיקום התעסוקתי לאנשים בעלי מוגבלות.

הקים האגף את ה"קרן - רשת מרכזי אבחון ושיקום1964בשנת מקצועי" )להלן - הקרן(, כהקדש ציבורי לשם העסקת אנשים בעלינכסים ציבורי משמעותו הקדשת פי מדיניותו. הקדש על מוגבלות

כ- ציבורי. הקרן מעסיקה עובדים650לטובת מטרה בעלת אופי 73 אנשים בעלי מוגבלות ב-13,000ונותנת בכל שנה שירותים לכ-

ונתמכת מוגנת לתעסוקה מסגרות בהן: הארץ, ברחבי מסגרות ומרכזי שיקום שבהם ניתנים שירותי אבחון, הכשרה מקצועית והשמה

מיליון101.3 היה 2005בעבודה בשוק החופשי. תקציב הקרן לשנת ש"ח.

לות הביקורת פעו היבטים אחדים2006 בחודשים מאי-ספטמבר 0משרד מבקר המדינה בדק

מוגבלות בעלי אנשים העסקת בתחום הקרן של לפעילותה הנוגעים במינהל נעשתה הבדיקה ניהולה. ולסדרי המשפטי למעמדה ושיקומם, בדיקות וברחובות. בירושלים שלה השיקום ובמרכזי הקרן של המרכזי

1958( לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-5)9הקרן היא גוף מבוקר מכוח סעיף 0]נוסח משולב[, שכן היא גוף שהממשלה משתתפת בהנהלתו.

171משרד הרווחה

ההקדשות רשם ואצל הרווחה שבמשרד השיקום באגף נעשו השלמה שבמשרד המשפטים.

ב - תקציר57דוח שנתי 172

עיקרי הממצאיםתעסוקה מוגנת

על פי מדיניות משרד הרווחה מטרת השיקום התעסוקתי היא לסייע לאדם בעל מוגבלות, באמצעות פעולות שיקום מגוונות, לפתח את הפוטנציאל התעסוקתי שלו ולהתקדם על פני רצף של אפשרויות תעסוקה )להלן - רצף תעסוקתי(, החל מתעסוקה במסגרת מוגנת שבה מבצעים עבודותבשוק נתמכת תעסוקה דרך מוגנת(, תעסוקה - )להלן פשוטות ייצור החופשי הכרוכה בליווי, תמיכה והדרכה )להלן - תעסוקה נתמכת(, וכלה בשילוב מלא בתעסוקה בשוק החופשי. בהתאם למדיניות זו קבעה הקרן כי היא תכוון את שירותיה לעקרונות שיקומיים מובילים בהם עקרון הרצף

מסגרות לתעסוקה מוגנת ותעסוקה נתמכת47התעסוקתי. הקרן מפעילה אנשים בעלי מוגבלות בדרגות חומרה שונות.2,500שבהן מועסקים כ-

מועסק.1 לכל אישית תכנית הכינה לא שהקרן העלתה הבדיקה בסולם להתקדם לו שיסייעו כלים לו שתקנה לצרכיו, המותאמת התעסוקה, ולא עשתה אבחון תקופתי למועסקים כדי לבדוק אם יש מהם שיכולים להיקלט בעבודה במסגרות של תעסוקה נתמכת ואף בתעסוקהבמסגרות המועסקים של ניידות כמעט אין בפועל החופשי. בשוק התעסוקה המוגנת, למי שמסוגלים לכך, על פני רצף תעסוקתי שמשמעותו

התקדמות ברמת התעסוקה וצמצום התלות במסגרת המוגנת. הפועלים.2 במכשירים מצוידים הקרן של המוגנים המפעלים רוב

לא פשוטה; ידיים עבודת על בעיקר ומתבססים מיושנות בטכנולוגיות עסקיות יוזמות פותחו ולא חדשים תעסוקה סוגי גם למפעלים הוכנסו ולהכשיר את מי שמסוגל לכך לשוק העבודה החופשי, שיאפשרו לקדם

המתאים לצורכי שנות האלפיים. המועסקים במסגרות התעסוקה המוגנת של הקרן מוגדרים משתקמים.3

ולא מתקיימים בינם לבין הקרן יחסי עובד ומעביד כמשמעותם במקומותכגון סוציאליות, לזכויות זכאים אינם הם לכן החופשי. בשוק עבודה מקבלים המועסקים מחלה. ודמי פיטורין פיצויי פנסיה, לקרן הפרשות לפי המחושב עבודה", ביצוע "גמול המוגדר תשלום עבודתם בעבור

מהגמול25%תפוקתו של כל משתקם ומגיע לסכומים נמוכים. ואולם, כ- נאגמים בקופה מרכזית לצורך מימון פעולות רווחה ודמי חופשה. לדעת

משרד מבקר המדינה על הקרן לחדול לאגום הכספים כאמור. בעניין הענקת זכויות סוציאליות למועסקים במסגרות התעסוקה המוגנת,ובין המסגרות בינן והן בין המסגרות של הקרן הועלה שאין אחידות הן המופעלות בידי גופים אחרים. מפעל מוגן אחד של הקרן מפריש בשביל המועסקים כספים לקרן פנסיה ויש שהקרן משלמת מענקי פרישה, לפניםחברת זאת, לעומת כזה. מענק ממנה שדורש למי הדין, משורת "המשקם", שגם היא מעסיקה אנשים בעלי מוגבלות, מעניקה לעובדיהיוצא אפוא שאדם זכויות סוציאליות ומפרישה להם כספים לקרן פנסיה. לרעה מופלה בקרן מוגנת תעסוקה למסגרת שהופנה מוגבלות בעל בחברת "המשקם". לדעת משרד מבקר לתעסוקה מי שהופנה לעומת התעסוקה במסגרות המועסקים בין אבחנה ליצור מקום אין המדינה,

המוגנת בכל הקשור למתן זכויות סוציאליות.

173משרד הרווחה

לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום לבחון מחדש את תנאי ההעסקה במפעלים המוגנים, שכן העסקת אנשים בעלי מוגבלות במשך שנים ארוכות והגדרתם משתקמים, ללא תנאי שכר הולמים וללא זכויות סוציאליות אינה

תורמת לשילובם בחברה כשווים בה.

מידע על פעולות השיקום התעסוקתי בשוק בעבודה היא השמה במרכזי השיקום התעסוקתי השיקום מטרת

מרכזי16החופשי בתום תהליך השיקום. הקרן מפעילה ברחבי הארץ הכשרה לרבות תעסוקתי, ושיקום אבחון שירותי שמספקים שיקום

והשמה בעבודה בשוק החופשי. בשנת עברו כ-2005מקצועית 5,000 וכ- בקרן אבחון הליכי שיקום3,700אנשים של הליך עברו נוספים

תעסוקתי. לנתונים עדכניים על פעילות המרכזים יש חשיבות לצורך זיהוי וניתוח שלאיכות לבחינת מדדים לקביעת ובתוצאותיה, הפעילות בהיקף מגמות הביצועים של הקרן ושל כל מרכז, להגדרת יעדי הפעילות שלה ולבחינת ביצועם. במועד הביקורת לא היו בידי הקרן נתונים מרוכזים על פעילות

, לרבות מספר מקבלי השירותים השונים2003מרכזי השיקום מאז שנת שיעור - מרכז בכל הפעילות תוצאות השיקום; ממרכזי אחד בכל ושיעור במהלכה, שנשרו או מקצועית הכשרה שסיימו המשתקמים

ההשמות בעבודה.

הרחבת פעילותה של הקרןהשנים במהלך מטרותיה. את הקדש המגדיר כתב מכוח פועלת הקרן הרחיבה הקרן את פעולותיה מעבר למטרות שצוינו בכתב ההקדש. במועד הביקורת הייתה הקרן גוף גדול שאמור להתנהל על פי שיקולים כלכליים, עתיר כוח אדם ותקציבים הנותן שירותים לאוכלוסייה בהיקף גדול ומקיים קשרי עבודה עם גופים ממשלתיים וציבוריים ועם הרבה ספקי שירותים. בנסיבות אלה ספק אם המעמד המשפטי של הקרן - הקדש ציבורי - הוא המעמד המתאים להמשך פעילותה, שכן הקדש ציבורי הוא מבנה פשוט ונטול מנגנוני בקרה ופיקוח שאינו מתאים לניהול גוף כאמור, וכן משום שמעמדה זה כהקדש מחייב אותה לפעול רק להשגת המטרות שנקבעו

בכתב ההקדש.

סדרי ניהול הקרן נאמנים שמונו בידי שר הרווחה. לא נקבע משך14בהנהלת הקרן חברים

יותר משמונה שנים. הכהונה של הנאמנים, ומרביתם מכהנים בתפקידם כמו כן, לא נקבעו קריטריונים בדבר הכישורים הנדרשים ממי שמתמנה לנאמן בהנהלת הקרן, כמקובל בגופים דומים בעלי מטרות ציבוריות. אחד הנאמנים הוא מנכ"ל חברה המספקת אף היא שירותי תעסוקה לאנשים בעלי מוגבלות, ולכן בחברותו בהנהלת הקרן הוא נמצא במצב של ניגוד עניינים עם תפקידו מנכ"ל באותה חברה. כמו כן, ארבעה מנאמני הקרן

ב - תקציר57דוח שנתי 174

לקביעת הקרן כנאמני השותפים הרווחה במשרד תפקידים בעלי הם מדיניות הקרן ולביצועה ואמורים כבעלי תפקידים במשרד הרווחה לפקח על הקרן. במצב זה עלולה להיפגע יכולתם להפעיל סמכויות פיקוח ובקרה

על הקרן. בחינת הליכי המינוי של כמה מעובדי הקרן העלתה כי אחדים מהם מונו בלי שהתקיים הליך של מכרז פנימי, כנדרש על פי הסכם עבודה קיבוצי מיוחד

, ובלי שנבחנו מועמדים2005בין הקרן לעובדיה ועל פי נוהל הקרן משנת אחרים לאיוש המשרה. עוד הועלה כי יש שתואר המשרה, דרישות המשרה ותיאור התפקיד נקבעו בדיעבד, לאחר שאוישה המשרה. הליכי מינוי כאלה אין בהם שקיפות ולא ניתנת הזדמנות למועמדים כשירים אחרים להתמודד

על אותן משרות.

שירותים מתן של המופקד הרווחה, שבמשרד השיקום אגף לאנשים בעלי מוגבלות ובכלל זה בתחום התעסוקה, הקים את ה"קרן - רשת מרכזי אבחון ושיקום מקצועי", כהקדש ציבורי, להעסקת אנשים בעלי מוגבלות ושיקומם. התפיסה השיקומית הרווחת כיום בנוגע לאנשים בעלי מוגבלות מבוססת על הצורך לשלבם בחברה ולהכניסם למעגל העבודה, מתוך ראיית האדםגם ביטוי לידי זו באה זכויות בחברה. תפיסה המוגבל כשווה

התשנ"ח- מוגבלות, עם לאנשים זכויות שוויון .1998בחוק בעל לאדם לסייע היא הרווחה משרד מדיניות לכך בהתאם את לפתח מגוונות, שיקום פעולות באמצעות מוגבלות, הפוטנציאל התעסוקתי שלו ולאפשר לו להתקדם על פני רצף של אפשרויות תעסוקה החל בתעסוקה במסגרות מוגנות דרך תעסוקה נתמכת וכלה בשילוב מלא בתעסוקה בשוק החופשי. לשם כך מפעילה הקרן יחידות לאבחון היכולות התעסוקתיות, מרכזי שיקום להכשרה מקצועית לפיתוח הפוטנציאל התעסוקתי

ומסגרות תעסוקתיות )מפעלים מוגנים(.הקרן של המוגנת התעסוקה שמסגרות העלתה הביקורת משמשות למועסקים בהן מסגרות תעסוקה בלעדיות לטווח ארוך ולא כל המועסקים המסוגלים לכך מקודמים לתעסוקה ברמהתעסוקה סוגי פותחו לא גם אלה במסגרות יותר; גבוהה לשוק לכך המסוגלים עובדים להכשיר שיאפשרו מתקדמים העבודה החופשי המתאים לשנות האלפיים. כמו כן, סוגיית תנאיטרם המוגנים במפעלים מוגבלות בעלי אנשים של העסקתם באה על פתרונה - המועסקים בהם, המוגדרים משתקמים, אינם מקבלים שכר אלא גמול על ביצוע עבודה, ששיעורו קטן ביותר, ואינם זכאים לזכויות סוציאליות. עם זאת, הקרן הרחיבה את תחומי פעילותה וספק אם במעמדה הנוכחי, הקדש ציבורי, היא

הייתה רשאית לעשות כן.

175משרד הרווחה

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה לפעול ליישוםרצף פני על מוגבלות בעלי אנשים קידום בדבר מדיניותו הראויים ההעסקה תנאי הם מה ולקבוע לבחון תעסוקתי, הנאות הגמול מהו - המוגנים במסגרת המפעלים למועסקים והזכויות הסוציאליות שהם זכאים להם. בכלל זה על המשרדהוא ציבורי, הקדש הקרן, של המשפטי המעמד אם לבחון פעילותה היקף נוכח פעילותה, להמשך המתאים המעמד כן, כל עוד הקרן והצורך לנהלה לפי שיקולים כלכליים. כמו פועלת במתכונת הנוכחית, עליה לפעול לשיפור סדרי המינהלולמינוי בקרן הנאמנים חבר למינוי הנוגע בכל והשקיפות

עובדים.

ב - תקציר57דוח שנתי 176

ממצאי מעקב

רכישת שירותים חברתיים מדינת ישראל מספקת לאוכלוסיות נזקקות מגוון שירותים חברתייםלזקנים, מעונות כגון והשיכון, הבריאות החינוך הרווחה, בתחומי מעונות למפגרים, מעונות יום והוסטלים. רוב השירותים האלה ניתנו בעבר ישירות מידי רשויות ממשלתיות. מהמחצית השנייה של שנות

גוברת והולכת המגמה לרכוש שירותים20התשעים של המאה ה- הממשלתיים המשרדים ואילו וציבוריים, פרטיים חוץ, ממקורות מתמקדים בעיקר בקביעת מדיניות, בהסדרה )רגולציה(, בהכוונה, בקביעת סדרי עדיפויות, בהקצאת תקציבים ובפיקוח על נותניהם.

לאגף השיקום, לאגף2004גופים שאינם ממשלתיים סיפקו בשנת ולאגף לטיפול באדם המפגר במשרד וחברתיים לשירותים אישיים

מיליארד ש"ח.2הרווחה שירותים בכ-

לות הביקורת פעובמשרד2004בשנת הרווחה, במשרד המדינה מבקר משרד בדק

סדרי את השיכון( משרד - )להלן והשיכון הבינוי ובמשרד הבריאות ההתקשרות עם גופים ציבוריים ופרטיים )להלן - נותני השירותים( לרכישת שירותים חברתיים, את סדרי הפיקוח והבקרה עליהם ואת תהליך קבלת ההחלטות בדבר הערכת פעולות מסוימות במגזר הלא ממשלתי. ממצאי

ב של מבקר55הבדיקה )להלן - הביקורת הקודמת( פורסמו בדוח שנתי אוגוסט - בחודשים מארס עשה משרד מבקר המדינה2006המדינה.

ביקורת מעקב )להלן - המעקב( כדי לדעת באיזו מידה תוקנו הליקוייםשהועלו בביקורת הקודמת.

עיקרי הממצאיםכוח אדם לפיקוח על רכישת שירותים

הגידול במספר המסגרות שאינן ממשלתיות הנותנות שירותים בעלי אופישהיו הצמצום או ההקפאה עם אחת ובעונה בעת שחל גידול ציבורי, במספר המסגרות הממשלתיות העוסקות בכך, מגביר את חשיבות הפיקוחמשרד באגפי כי העלתה הקודמת הביקורת היקפו. הגדלת את ודורש

ובכלל זה16%הרווחה שנסקרו פחת מספר משרות התכנון והניהול בכ- משרות הפיקוח, ובד בבד גדלו השירותים שנרכשו מגופים חוץ-ממשלתיים.

177משרד הרווחה

לא הגדיל המשרד2004המעקב העלה שמאז הביקורת הקודמת בשנת את כוח האדם למילוי משרות פיקוח על רכישת שירותים.

תנאי החוזים לאספקת שירותים חברתיים חוזים לרכישת שירותים חברתיים הם בדרך כלל חוזים מורכבים לזמן ארוך וכרוכים בסכומים גדולים. הביקורת הקודמת העלתה שמשרד הרווחה לא השתמש במדדים לצורך הערכת הספק, כגון איכות השירות והתפוקות, לאיעדים מדידים כלל בחוזים לניהול מסגרות לאספקת שירותים חברתיים, שהספקים חייבים לעמוד בהם וגם לא תמריצים שיעודדו את הספק למלא

בצורה מיטבית את התחייבויותיו על פי החוזה. המעקב העלה שאף שעברו שנתיים ממועד הביקורת הקודמת לא כלל

המשרד בחוזים יעדים מדידים כאמור.

שיתוף ידע בין משרדי הממשלהבין מידע וחילופי פעולה שיתוף היו שלא העלתה הקודמת הביקורת המשרדים שנבדקו, חוץ משיתוף פעולה שבין משרד הרווחה למשרד השיכון

בנוגע לניהול משותף של מעונות לזקנים.המעקב העלה שלא חל שינוי במצב.

פיקוח תפעולי-מקצועי  : ה ח ו ו הר ד ר פיתח המשרד שיטה לפיקוח על1993כבר בשנת מש

הקרויה וחברתיים, אישיים לשירותים האגף שבאחריות לזקנים מוסדות "שיטת הרף". השיטה כוללת כלי פיקוח מובנים ואחידים, שלוקחים בחשבון גם את המומחיות המקצועית של המפקח. בביקורת הקודמת צוין ששיטהעשויה מוסד בכל הניתן הפרטני הטיפול איכות להערכת המשמשת זו לשמש גם כלי להשוואה בין השירות הניתן במוסדות שונים, אך הביקורת

הקודמת העלתה שהמשרד לא השתמש בה לצורך השוואה כאמור.חלקית מופעלת השיטה הזקנים מעונות על נוסף כי העלה, המעקב

ברשות חסות הנוער בלבד.

פיקוח כספי וחשבונאי  : ה ח ו ו הר ד ר 4.5בביקורת הקודמת נמצא כי בפרק זמן של מש

שנים קיים המשרד בקרה חשבונאית על כשליש מהגופים בלבד. עוד נמצאבבדיקה הקודמת שתדירות הבקרות החשבונאיות שעשה המשרד הייתה כ-

בממוצע מזו הנדרשת על פי החלטת ממשלה10% שקבעה שתיעשה0 ביקורת כספית שוטפת בכל שנה.

.1999, מספטמבר 291 החלטה מס' 0

ב - תקציר57דוח שנתי 178

המעקב העלה כי הסוגיה טרם נפתרה.  : ת ו א י ר הב ד ר העובדהמש נוכח כי צוין הקודמת בביקורת

שהבקרה התקציבית היא מצומצמת יחסית, עולה החשיבות של הביקורת שהמשרד מכנה "ביקורות עומק". לפיכך ראוי שהמשרד ישקול להגדיל את

היקף "ביקורות העומק". בשנת המדינה מבקר משרד שעשה הבקרה20050המעקב בנושא

כי עומק( על מסגרות השיקום באגף לבריאות הנפש העלתה )ביקורת הבקרה אף צומצמה. כמו כן, לא פורסם מכרז לבחירת רואי חשבון, ובשנת

זה. המעקב בשנת 2005 לא הועסק כלל רואה חשבון בתחום 2006 העלה שלא חל שינוי במצב.

פיקוח הנדסי  : ן ו כ י ש ה ד ר הביקורת הקודמת העלתה כי החברות המפעילותמש

את המעונות לזקנים לא נהגו לדווח למשרד על ביצוע תיקונים במבנים וכיהמשרד עצמו לא בדק אם הן תיקנו את הדרוש תיקון.

המעקב העלה כי בעקבות הביקורת הקודמת החלו החברות המפעילות את המעונות לזקנים לדווח למשרד על ליקוים שהן עצמן גילו במעונות ועל

התיקונים שהן עשו.

רישוי מעונות לטיפול באדם המפגרברישיון להצטייד מחייב הרווחה משרד כי העלתה הקודמת הביקורת

חוסים ויותר. משרד13להפעלת מעונות רק מסגרות בקהילה שיש בהן מבקר המדינה העיר למשרד כי הדבר אינו מתיישב עם חוק הפיקוח על

התשכ"ה- אם1965המעונות, גם מעון, לניהול תנאי כי קובע אשר חוסים, הוא קבלת רישיון כחוק.3-12מתגוררים בו

למסגרות רישיונות בחידוש רק לטפל מוסיף שהמשרד העלה המעקב חוסים ויותר.13שבהן

פיקוח רפואי במסגרת דיור בקהילה בביקורת הקודמת נמצא, שהצוות הרפואי אינו מפקח על אופן אספקתפי על לספק נדרשים היום ומעונות שההוסטלים הרפואיים השירותים

. 1965תקנות הפיקוח על מעונות )בקשה לרישיון(, התשכ"ה- במעקב לא נמצא שהאגף לטיפול באדם המפגר במשרד הרווחה מפקחהחוסה שבטיפולו, לאוכלוסייה הרפואיים השירותים אספקת אופן על הצדדים על בקרה נמצא שנקבעו סדרי ולא יום, ובמעונות בהוסטלים

הרפואיים-סיעודיים של שירותים המסופקים לאוכלוסייה זו.

ב של56 ראו הפרק "העסקת רואי חשבון על ידי גופים שלטוניים", דוח שנתי 0.143מבקר המדינה, עמ'

179משרד הרווחה

ועדות לבדיקת נסיבות פטירת חוסה חוסים, והאגף845 נפטרו בפנימיות שבאחריות האגף 1991-2002בשנים

סיבות הפטירה של כדי לחקור את בדיקה ועדות )כ-45הקים 5.3%) יש הנסיבות שבהן פורטו לא הועלה שבנוהל בביקורת הקודמת מהם. להקים ועדת בדיקה, מועד כינונה, הרכבה ומספר חבריה. כן הועלה כיברוב הוועדות השתתף המפקח שפיקח מטעם המשרד על המעון שנבדק.

, הנסיבות שבהן יש2005בעקבות הביקורת הקודמת נקבעו בנוהל מיוני להקים ועדת בדיקה, מועד כינונה ומספר חבריה. אולם לא נקבע בו שמי

שפיקח על המעון הנבדק לא ישתתף בוועדת הבדיקה.

השתתפות הורים וחוסים בהוצאות החזקה במסגרות טיפוליות משרד הרווחה מממן את עלות החזקתם של חוסים במסגרות טיפוליות,הורי גם במימון משתתפים בדרך כלל בשיתוף עם הרשויות המקומיות.

החוסים )כשהחוסים קטינים( או החוסים בעצמם )כשהם בגירים(. הביקורת הקודמת העלתה כי נותני שירותים מסוימים דרשו מההורים סכומיולא נוספים על דמי ההשתתפות שגבתה מהם הרשות המקומית, כסף כספים שגבו שירותים נותני על תלונות לבדוק הורה שהמשרד נמצא הביקורת ממצאי על בתגובתו מסר המשרד מההורים. ישירות נוספים גביית התשלומים הנוספים ועדה לבדיקת העניין של כי הקים הקודמת,

ב של מבקר המדינה שפורסמו55מההורים. בהערות ראש הממשלה לדוח הובאה תשובת משרד הרווחה ולפיה הוועדה הגישה מסקנות2005במאי

.3.4.05ביניים, והם יובאו לאישור הנהלת המשרד ב-המעקב העלה שטרם התקבלה החלטה בנושא.

מן ניכר חלק תוקנו שלא מראים המעקב ביקורת ממצאי משרד לדעת בשעתה. הביקורת הצביעה שעליהם הליקויים מבקר המדינה, היה ראוי להעלות את נושאי הביקורת בכללםוהיעדר חשבונאית בקרה היעדר נאות, רפואי פיקוח היעדר השירותים רכישת בתחום שיטתי בין-משרדי פעולה שיתוף כדי ביקורת המדינה לענייני החברתיים, לדיון בוועדת השרים

שהיא תקבע בין היתר לוח זמנים מחייב לתיקון הליקויים.

ב - תקציר57דוח שנתי 180

ממצאי מעקב

תקצוב שירותי הרווחה לרשויות מקומיות -

היעדר שוויון שירותי הרווחה ניתנים ליחידים ולמשפחות המתקשים לתפקד תפקודולספק את כדי לסייע להם בפתרון בעיותיהם היומיום, תקין בחיי צורכיהם המיוחדים. שירותי הרווחה ניתנים, בין היתר, על ידי משרד הרווחה באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים הפועלות במסגרתממשרד תקציב מועבר המקומיות לרשויות המקומיות. הרשויות הרווחה המיועד למימון שירותי הרווחה לתושביהן, שירותים שהמשרד

מכלל75%אישרם. מימון משרד הרווחה הוא בדרך כלל בשיעור של ההוצאה, והיתרה ממומנת מכספי הרשויות המקומיות. על פי נתוניברשויות הרווחה לשירותי הכוללת ההוצאה הרווחה, משרד

לשנת כ-2005המקומיות הייתה זה3.2 ובכלל שקל, מיליארד המימון מכספי הרשויות המקומיות.

לות הביקורת פעוביקורת מעקב2006במחצית השנייה של עשה משרד מבקר המדינה

בנושא סדרי התקצוב הקיימים בין משרד הרווחה לבין הרשויות המקומיות למתן שירותי הרווחה ולמימונם. ביקורת המעקב נועדה לבדוק, האם תוקנו הליקויים שצוינו בבדיקה הקודמת שנערכה בנושא זה ושממצאיה פורסמו

.546-561(, עמ' 2001ב של מבקר המדינה )51בדוח שנתי

עיקרי הממצאים צוין הצורך לקבוע2001ב והן בהחלטת הממשלה משנת 51הן בדוח .1

משרד של המשאבים בהקצאת ולשוויון לשקיפות שיתרמו מידה אמות בביקורת המעקב התברר הרווחה לשירותי הרווחה ברשויות המקומיות. וסעיפי ובקצב הנדרשים, שמשרד הרווחה לא קידם את הנושא בהיקף תקציב בנושאים רבים נותרו בלא אמות מידה להקצאתם, למשל סעיפימנותק. ובנוער במתמכרים בנכים, במפגרים, לטיפול הנוגעים תקציב את להגביר המשרד של יכולתו נפגעת להקצאה קריטריונים בהיעדר

השקיפות ואת השוויון בהקצאת המשאבים.

181משרד הרווחה

בביקורת הקודמת צוין שראוי לתת את הדעת לכך שרשויות מקומיות.2 חלשות מן הבחינה הכלכלית עשויות שלא לצרוך את מלוא ההקצבה בשנה מסוימת מאחר שאין באפשרותן לשאת בחלקן היחסי בעלויות. במקרה כזההשנה לאותה להן שייעד המקורי התקציב מן מעביר הרווחה משרד לרשויות מקומיות אחרות. לפיכך המליץ משרד מבקר המדינה לבחון, האם יש לשנות את שיעור השתתפותן של הרשויות המקומיות במימון שירותילפי פרוגרסיבי בשיעור מימון לקבוע יש לבחון, האם כך ובתוך רווחה, שרמתן רשויות כלומר, מקומית. רשות כל של החברתי-כלכלי מצבה החברתית-כלכלית נמוכה יידרשו לשיעור השתתפות נמוך מזה שיידרשו לוויוגברו איזון תקציבי ייווצר רשויות שרמתן החברתית-כלכלית גבוהה. כך השוויון והמועילות בהקצאת המשאבים. מבדיקת המעקב התברר ששיעוריבחן את האפשרות לא הרווחה כן, משרד על יתר המימון לא השתנו. לקבוע שיעור השתתפות פרוגרסיבי כמוצע לעיל ואף לא בחן חלופות לכך. בכך לא עשה המשרד לצמצום נטל ההשתתפות של הרשויות החלשות במימון פעולות הרווחה, מה שהיה בו לסייע בצמצום הפערים בין הרשויות

בהיקף השירותים שהן נותנות ובאיכותם. משרד מבקר המדינה חישב את הוצאת משרד הרווחה בפועל בממוצע.3

של הרשויות המקומיות.0 לפי דירוגן החברתי-כלכלי2005למטופל בשנת כך יותר, גבוהה הרשות של החברתית-כלכלית שרמתה ככל כי נמצא למטופל הממוצעת ההוצאה יותר. גבוהה למטופל הממוצעת ההוצאה

ש"ח,869ברשויות שרמתן החברתית-כלכלית היא הנמוכה ביותר הגיעה ל- ש"ח,3,520היא הגבוהה ביותר הגיעה ההוצאה ל-ואילו ברשויות שרמתן

בממוצע ההוצאה כי התברר מגזרים לפי מבדיקה ארבעה. פי כלומר למטופל ברשויות במגזר היהודי וברשויות מעורבות הייתה גבוהה פי שניים ויותר מזו שברשויות במגזרים הלא-יהודיים. לדעת משרד מבקר המדינה, פערים אלה אינם סבירים, ויש לחשוש שבמשך שנים רבות, שבהן הוקצו עשרות מיליארדי שקלים, לא נעשתה ההקצאה באופן שיש בו לסייע בהשגת שוויון בין הרשויות בהיקף ובמגוון שירותי הרווחה שהן מספקות. את קיומם

, אך עד כה לא2000של פערים אלה ציין משרד מבקר המדינה עוד בשנת נעשה שינוי מהותי.

מדדים.4 פי על קבע לא הרווחה נמצא שמשרד הקודמת בביקורת אובייקטיביים, כמה משרות של עובדי רווחה נדרשות ברשויות המקומיותאף כי נמצא בביקורת המעקב רווחה. לשירותי בדרישה שינויים לנוכח שחלפו יותר מחמש שנים עדיין לא קבע המשרד, מהו מספרן הכולל שלפי כוח אדם על המשרות הנדרשות ברשויות המקומיות. הקצאת תקני התקנים הקיימים בלא בחינת הצרכים על פי מדדים אובייקטיביים מקשה

על המשרד למצות את משאבי כוח האדם ביעילות. מודל חדש להקצאת כוח אדם2001אמנם משרד הרווחה קבע בשנת

מרבית נקבע, מאז שנים אף שחלפו כחמש אולם לרשויות המקומיות, הרשויות החלשות, דווקא הן, מצויות בתקינת חסר לעומת תקן המשרות

הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה סיווגה את הרשויות המקומיות לעשר רמות0ההכנסה הנמדדים: במאפיינים החברתי-כלכלי. מצבן לפי )אשכולות( הממוצעת לנפש; שיעור הלא מועסקים; שיעור השכירים המשתכרים עד שכר המינימום; שיעור מקבלי קצבאות להבטחת הכנסה ודמי אבטלה; יחס התלות

באוכלוסייה.

ב - תקציר57דוח שנתי 182

ברמה ברשויות מקומיות המדורגות מזאת, יתרה זה. מודל לפי המוצע החברתית-כלכלית הנמוכה ביותר הפער הממוצע בין תקן המשרות בפועל

לבין תקן המשרות המוצע לא זו בלבד שלא הצטמצם, אלא אף התרחב.

למטרות שקלים מיליארדי שנה בכל מקצה הרווחה משרד בין משרד הרווחה לבין הרשויות המקומיות רווחה. ההסדרים למתן שירותי רווחה ולמימונם צריכים להתבסס על שקיפות ועל שוויון. אמות מידה להקצאת תקציבי רווחה המביאות בחשבון את רמתן החברתית-כלכלית של הרשויות, במשך הזמן יש בהןלרשות העומדים המשאבים בהיקף הפערים בצמצום לסייע

שירותי הרווחה ברשויות המקומיות. בבדיקת המעקב נמצא כי משרד הרווחה לא קידם את הטיפול

. כך2000בנושאים מהותיים שהועלו בביקורת הקודמת בשנת למשל צוין הן בביקורת הקודמת והן בהחלטת הממשלה משנת

שהתקבלה בעקבות הביקורת, שיש לקבוע קריטריונים2001 להקצאת תקציב הרווחה אשר יתרמו לשקיפות ולשוויון בתקצוב ובמימון של שירותי הרווחה. למרות זאת לא עשה משרד הרווחה לקביעת אמות מידה לסעיפי תקציב רבים מלבד אמות המידההוצאות בבדיקת הקודמת. הביקורת בעת כבר קיימות שהיו שרמתן המקומיות הרשויות כי נמצא בפועל המשרד סכומים למטופל בממוצע מקבלות גבוהה החברתית-כלכלית שרמתן הרשויות שמקבלות מאלו ארבעה פי עד גבוהים כל עיקר המלצת משרד נדונה לא נמוכה. החברתית-כלכלית מבקר המדינה לשקול את השתתפות הרשות המקומית במימוןגם החברתי-כלכלי. מצבה לפי כלומר פרוגרסיבי, בשיעור חלופות להצעה זו לא נדונו. באשר להקצאת משרות: נמצא כי אמנם המשרד קבע אמות מידה חדשות לחישוב תקן המשרות לרשויות המקומיות, ואולם דווקא באשר לרשויות החלשות ישפי אמות על הרצוי לבין התקן בפועל בין התקן פער עמוק

המידה שנקבעו. הדגימה אותם הפערים לנוכח המדינה, מבקר משרד לדעת הביקורת, על משרד הרווחה לבחון מחדש את תבנית ההקצאההקצאה שיטת יאפשרו אשר מהותיים שינויים בה ולשנות שוויונית ומועילה. כמו כן על משרד הרווחה מוטלת האחריות להבטיח כי ייקבעו קריטריונים להקצאת התקציב וכי תהיה בהם

התייחסות גם לרמתן החברתית-כלכלית של הרשויות.

184

משרד התיירות

רישוי שירותי תיירות והפיקוח עליהםרישוי שירותי תיירות - המשרד( מופקד על משרד התיירות )להלן ותיירות החוץ ועל הפיקוח עליהם לפי חוק שירותי תיירות, הפנים

)להלן - החוק(. מתוקף תפקיד זה המשרד מפקח1976התשל"ו- על שירותי התיירות האלה: בתי מלון, סוכני נסיעות ומורי דרך. משרדרכב - )להלן ותיור סיור רכבי של הרישוי על מופקד התחבורה

אשכול( ועל הפיקוח עליהם.

לות הביקורת פעו בדק משרד מבקר המדינה את הפיקוח של2006בחודשים מרס-ספטמבר

משרד התיירות על התחומים האלה: רישוי בתי מלון; סוכני תיירות; מורי דרך; טיפול בתלונות; ואת פעולות הפיקוח של משרד התחבורה על רכבהתיירות שבמשרד התיירותי המוצר במינהל נעשתה הביקורת אשכול.

ובמחלקה להיסעים ומוניות שבמשרד התחבורה.

עיקרי הממצאים ( המשרד פיקח רק2006 - מרס 2004נמצא כי בתקופה שנבדקה )ינואר

על בתי מלון שקיבלו היתר חוקי לספק שירותי הארחה )להלן - בתי מלון( בארץ המלון בתי כמחצית שרק אף 212רשומים(,

( הם רשומים. על בתי המלון שאינם רשומים המשרד לא פיקח, אף440מ-שלפי תקנות בתי המלון הוא רשאי לפקח גם עליהם.

הבטחת כספי לקוחות של סוכנויות הנסיעות מעוגנת בחוק. בהתאחדות סוכני הנסיעות פעלה בעבר קרן שסוכנויות החברות בהתאחדות הפקידו

סוכנויות התיירות אינן מפקידות כספים בקרן ואף2002בה כספים. משנת אינן מבטחות את כספי לקוחותיהן באמצעות פוליסת ביטוח. יוצא אפוא שכספי הלקוחות ששולמו לסוכנות התיירות אינם מבוטחים מפני חדלות

פירעון של סוכנות התיירות.

185משרד התיירות

וחצי לאחר שפורסמו2006עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר , כשנה התשס"ה- תיירות(, חיקוקי - מינהלי )קנס המינהליות העבירות תקנות

, מצאו מבקרי המשרד כמה מדריכי תיירים ששימשו מורי דרך אף2004 שלא היה בידם רישיון מתאים ובכך עברו על חוק שירותי התיירות. אף עלוהסתפק כן לא הטיל המשרד קנסות על מדריכי התיירים האמורים פי

באזהרה.למערכת מוזנות המשרד במחוזות המטופלות מהתלונות חלק רק הממוחשבת של המשרד הראשי. לכן אין בידי המשרד הראשי מאגר מידע כלל-ארצי מלא בעניין התלונות, והדבר מקשה על איתור נתונים באשר לתלונות חוזרות על ספקי שירותי התיירות או על כל בעיה הנוגעת לתחוםועל פיתוח תכניות ואף על תכנון הפיקוח על שירותי התיירות התיירות,

קודמת בביקורת גם כי יצוין ביקר משרד0לשיפורם. שנעשתה במשרד מבקר המדינה את אופן רישום התלונות, שכן בגינו אי-אפשר לנתח את סוגי הליקויים, והמשרד השיב אז שבכוונתו לרכז את התלונות לפי סוגי

שירותי התיירות ולפי סוגי הליקויים, אך הדבר לא נעשה. , אולם הביקורת0משרד התחבורה נותן לרוכשי רכב אשכול הטבה ניכרת

רשאי הוא המשרד והנוהל שפרסם הצו הוראות לפי כי העלתה שאף להטיל סנקציות על בעלי רכב אשכול שפעלו שלא כחוק, הוא ממעט לעשות כן. מבדיקת דיווחיהם של בעלי רכב אשכול על מספר ימי עבודתם

ו-2004בשנים התחבורה2005 במשרד ההיסעים למחלקת שהוגשו , ימי2004באמצעות משרדי ההיסעים, עולה כי בשנת דיווחו על מספר

2005העבודה רק כמחצית מבעלי רכב אשכול החייבים בדיווח; וכי בשנת מבעלי רכב אשכול החייבים בדיווח. לדעת משרד מבקר80%דיווחו כ-

המדינה, לנוכח שיעור הדיווח של בעלי רכב אשכול על מספר ימי עבודתםספק אם מערך הפיקוח של משרד התחבורה פועל ביעילות הנדרשת.

משרד התחבורה חידש את רישיונותיהם של כל בעלי רכב אשכול, ובכללם אלה שלא עמדו במכסת ימי העבודה ואלה שלא דיווחו כלל על מספר ימיהנושאים הם ההסעות משרדי אשכול. רכב נוהל לפי שלא עבודתם, באחריות על הדיווח על מספר ימי העבודה, וחידוש הרישיון להפעלת משרד

להסעות מותנה בקבלת הדיווחים האמורים מבעלי הרכב החייבים בדיווח.- מאי 2005בחודשים אוגוסט בעלי47 אישר משרד התחבורה ל-2006

מהם לא עמדו28רכב אשכול להחליף את רכבם הישן בחדש אף ש- בתנאים הנדרשים לפי הנוהל. יצוין כי מדובר בהטבה ששווייה עשרות אלפי

שקלים בעבור כל בעל רכב.

.480(, עמ' 1991 ) של מבקר המדינה41דוח שנתי ראו 0 ההטבה מותנית, בין היתר, בעמידה במכסה שנתית מסוימת של ימי עבודה.0

ב - תקציר57דוח שנתי 186

הביקורת על שירותי התיירות שבטיפול משרד התיירות ומשרד התחבורה העלתה ליקויים רבים בסדרי הפיקוח שלהם על בתי

המלון ועל בעלי רכב אשכול. גבוה, מוסף ערך בעלת לתעשייה בסיס הוא התיירות ענף התורמת רבות לכלכלה ולתעסוקה בארץ. בתי המלון, הנמניםמדינת של הראווה חלון הם העיקריים, התיירות שירותי עם בעבור רבה חשיבות להם יש כן ועל תיירים, עבור ישראל שנבדקה בתקופה ומדינית. עסקית כלכלית, מבחינה המדינה משרד התיירות פיקח רק על בתי המלון הרשומים, אף שפחות ממחצית מבתי המלון בארץ הם רשומים, ואף שלפי תקנות בתירשומים. המלון שאינם בתי על גם לפקח רשאי הוא המלון לנקוט את הצעדים המדינה על המשרד לדעת משרד מבקר הנדרשים כדי לפקח גם על בתי המלון שאינם רשומים, באשר

היעדר פיקוח עלול לפגוע קשות בתיירות בארץ. על משרד התחבורה לשפר את מערך הפיקוח והאכיפה על בעלי רכב אשכול, כדי שהם יעמדו בתנאי הרישיון שהמשרד הנפיק להם וכדי להבטיח שההטבה שהמדינה מעניקה להם תשמש אך ורק למתן שירות סיור ותיור לתיירים הצורכים שירות זה. משרדוליישומן המבקר הערות להטמעת שיפעל השיב התחבורה

המידי.

188

משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

הפיקוח על משקלות ומידות היא מדע העוסק בקביעת מידות ומשקלות, וכן ביצירת0ֶמְטרוֹלוֹגְיה

עניינה חוקית מטרולוגיה מדידה. מכשירי ולגבי לגביהן תקנים בנוגע למדידות, למכשירי הפעילויות הנובעות מהדרישות החוקיות מדידה ולשיטות מדידה והמבוצעות בידי גורמים שהוסמכו בידי רשויותאמינות. יהיו להבטיח שתוצאות המדידה כדי מטעמן, או השלטון הסטנדרטים קביעת ובכללו בישראל, חוקית במטרולוגיה הטיפול וסטנדרטים מידות למשקלות, היחידה בידי נעשה החוק, ואכיפת )להלן - היחידה( שבמשרד התעשייה המסחר והתעסוקה )להלן -

משרד התמ"ת(.

לות הביקורת פעומאי-אוקטובר פעולות2006בחודשים את בדק משרד מבקר המדינה

היחידה בתחומים האלה: בדיקת פיות של משאבות דלק בתחנות תדלוקוהפעלת מכשירים, בדיקת בעבור אגרות גביית גשר, מאזני ובדיקת המעבדה של היחידה. הביקורת נעשתה במשרדי היחידה, ובדיקות השלמה

נעשו במחוז תל אביב של משרד התמ"ת.

עיקרי הממצאיםפקודת מכוח נגזרת החוקית המטרולוגיה בתחום המדינה סמכות

, )להלן - הפקודה( ומכוח תקנות המשקלות1947המשקלות והמידות, )להלן - התקנות(. בראש היחידה עומד מפקח1963והמידות, התשכ"ג-

שלו סמכויות בלעדיות לבדוק, באמצעות מבקרים שמינה, כל משקל, מידה 0או מכונת שקילה, המשמשים לצורכי מסחר או ממכר, לשם אימות דיוקם

להבדיל ִמֵמֵטאוֹרוֹלוֹגיָה שהיא תורת האקלים ומזג האוויר.0נכנס0 שהוא טרם הנעשה מדידה, מכשיר של אימות הוא דיוק אימות

לשימוש.

189משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

ולצורך ביקורת בעניין דיוקם וכן לתת תעודות המאשרות0או אימות מחדששמכשיר שקילה הוא מדויק.

נמצא שמשרד התמ"ת ומשרד המשפטים טרם סיימו את עבודתם לעדכן עדכן משרד התמ"ת לראשונה2006. רק ב- 1947את הפקודה, משנת

.1963את התקנות משנת היחידה מקיימת פיקוח מטרולוגי במספר מצומצם של תחומים. תחומים אחרים שיש בהם חשיבות רבה לצרכנים, כגון מוני זמן בתקשורת ציבורית )לדוגמה טלפוניה(, מוני גז, מוני חשמל ומוני מים, כל אלה אינם בפיקוח

מטרולוגי ממשלתי.על שעברו עסק בעלי נגד משפטיים הליכים נקט לא כמעט המשרד

הוראות הפקודה ותקנותיה. אף על פי שהמפקח נושא באחריות לביצוע החוק, אין לו סמכות מינהלית לקבוע את פעולות הפיקוח של עובדי היחידה במחוזות; סמכות זו נמצאת

בידי מנהלי המחוזות. היחידה מתקשה לפקח על תנועת מאזני גשר בין עסקים ולכן היא אינהאו דיוק אימות עושה בהם אינה וממילא ומי בעליהם איפה הם יודעת אימות דיוק מחדש. תדירות הבדיקות המטרולוגיות של מכשירים לשקילהשקילה ומכשירי הרצוי, מן נמוכה דלק ומשאבות גשר מאזני ומדידה,

ומדידה של מוצרים ארוזים מראש כמעט לא נבדקים.למנוע את האפשרות לשנות את עופרת כדי היחידה משתמשת בחותם לה מאפשר עופרת בחותם השימוש במכשירים. המכני המדידה מנגנון לגלות ניסיון לשנות, בלי אישורה, את מנגנון המדידה במכשיר. ליחידה אין אפשרות לחסום מנגנוני מדידה במכשירי המדידה האלקטרוניים, שהם כיום

רוב המכשירים.מיליון ש"ח בשנה בעד ביצוע בדיקות5היחידה גובה מבתי עסק יותר מ-

מטרולוגיות. אין הפרדת סמכויות בין העובדים ששולחים דרישות תשלום לבתי עסק לבין העובדים שרשאים לשנות או לבטל דרישת תשלום. מאז

הבדיקות בעד התשלום תעריף התשומותקביעת בעלות שינויים חלו התשומות התאמתווברכיבי למעט, עודכן לא התעריפון זאת למרות ;

דבר זה דורש בדיקה של תמחור האגרות.לשינויים במדד המחירים לצרכן. המעבדה של היחידה שוכנת במקום שאינו עומד בדרישות הבין-לאומיותשל המדעי הציוד מלאי על המשרד של הפיקוח מטרולוגית. למעבדה

היחידה רופף. הסמכה של מעבדה בידי גוף מקצועי חיצוני היא אישור כי למעבדה מערכתלביצוע הבדיקות נאותה יכולת מקצועית בעלי עובדיה איכות מתאימה,

האימות0 לאחר מדידה במכשיר שנעשה אימות כל הוא מחדש אימות הראשוני.

ב - תקציר57דוח שנתי 190

ותנאי הסביבה והמדידה ציוד הבדיקה וכי והכיולים אשר להם הוסמכו, הצורך, לפי מעבדות. לבדיקת התקן לדרישות מתאימים במעבדה יכולה לשמש אישור שעובדים במעבדה מסוגלים לבצע כיולים ההסמכה ומדידות אצל הלקוחות ברמת הדיוק הנדרשת. היחידה אינה מוסמכת עלמכוח בתחומה סמכה בת היא היחידה אמנם חיצוני. מקצועי גוף ידי הפקודה ואינה חייבת לקבל הסמכה מגוף אחר, אולם יש חשיבות רבה לקבלת הסמכה מגוף חיצוני מוסמך כדי לוודא שהיא פועלת לפי התקנים

הבין-לאומיים.

לתבחינים בהתאם יעיל לאומי מטרולוגי שירות הפעלת תעשייה של לקיומה בסיסי תנאי היא מוסכמים בין-לאומיים מפני שימוש להגנת הציבור וחיונית היצוא, ולקידום מתוקנת במכשירי מדידה לא מדויקים. השירות בישראל ניתן באמצעות

היחידה אינה עומדתהיחידה למשקלות ומידות במשרד התמ"ת. ושום מדינה אינה מכירה בתוצאות בדיקותיה. בתבחינים אלו

אינו פועל די לאכיפתהמשרד מטפל בצורכי היחידה בעצלתיים, בשלהפקודה ואינו נוקט צעדים נגד מי שעובר על הוראותיה.

אין הפקודה של אכיפה ותת היחידה בצורכי הטיפול הזנחת ודאות שמכשירי המדידה מודדים כראוי.

הליקויים שהעלתה הביקורת מצביעים כי המשרד לא מילא אתעל הפיקוח כמו לציבור חיוני כה בתחום וחובתו תפקידו והכלים הסמכויות מלוא אין ליחידה וכי ומידות, משקלות

הדרושים למילוי תפקידה.

על משרד התמ"ת לפעול ביתר שאת להשלמת החקיקה הדרושה ולפעול לבניית שירות מטרולוגי לאומי הראוי למשק מתקדם, אשר יספק את ההגנה הראויה לצרכנים ושירות ראוי ליצרנים

ולספקים.

ב - תקציר57דוח שנתי 192

קרן תמורה קרן תמורה )להלן - הקרן( היא גוף שהקים המדען הראשי במשרד

לשם1996התעשייה, המסחר והתעסוקה )להלן - המשרד( בשנת למימון הראשי מהמדען סיוע שמקבלות מחברות תמלוגים גביית

תכניות מחקר ופיתוח תעשייתי.

לות הביקורת פעובדק משרד מבקר המדינה את פעולות הקרן.2006בחודשים מרס-יולי

הבדיקה נעשתה ביחידת המדען הראשי ובחשבות המשרד.

עיקרי הממצאים על פי נוהלי הקרן והמשרד, הקרן שולחת תזכורת ושתי התראות לחברות שאינן מוסרות לה את הדיווחים הנדרשים ולחברות שחובן הוגדר והן אינןשל הגבייה ליחידת בחובות הטיפול עובר מכן לאחר אותו. משלמות

המשרד שהיא חשבות המשרד טיפלה החשבות רק בשיעור קטן מהחובות שהקרן2002-2005בשנים

העבירה לטיפולה, ולמרבית החברות אף לא שלחה מכתב התראה לפני 59 חברות חוב בסכום כולל של כ-166 צברו 2005עיקול. עד אוקטובר

מיליון ש"ח שהחשבות הייתה אמורה לגבות. הגיל הממוצע של החובות היהיותר משלוש שנים. במהלך הביקורת החלה החשבות בטיפול בחובות אלה.

לדעת משרד מבקר המדינה, העיכוב הרב בטיפול של חשבות המשרד בגביית התמלוגים אינו עולה בקנה אחד עם הנורמה הציבורית המחייבת את המדינה לשמור על נכסיה ולממש אתבכושר פוגע והוא חתמה, שעליהם החוזים לפי זכויותיה ההרתעה שלה כלפי בעלי חוב. לא מן הנמנע כי העיכוב בגבייהחברות שהחלו יש שכן לגבייה, הניתנים הקטין את הסכומים

בהליכי פירוק ועקב כך פחתו הסיכויים לגביית חובן.

194

משרד התקשורת

פיקוח על בעלי רישיונות למתן שירותיתקשורת

משרד התקשורת )להלן - המשרד( מופקד על מתן רישיונות למתןושידורים(, התשמ"ב- )בזק 1982שירותי בזק לפי חוק התקשורת

)להלן - החוק(, ועליו מוטל הפיקוח על עמידתם של בעלי הרישיונות בהוראות החוק והתקנות ובתנאי הרישיונות שבידיהם. הפיקוח נועדשר הרישיונות. בעלי בין הוגנת תחרות של קיומה את להבטיח התקשורת )להלן - השר( רשאי לקבוע כי תנאי מתנאי הרישיון הנוגע לטיב שירות הבזק הניתן בידי בעל הרישיון, או לאופן מתן השירות, או לזמינותו, יהיה "תנאי שירות". בגין הפרת תנאי שירות רשאי המנהל הכללי של המשרד )להלן - המנכ"ל( להטיל על בעל רישיון עיצום

כספי.

לות הביקורת פעו בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הפיקוח2006בחודשים יוני-אוקטובר

שירותי של משרד התקשורת על פעולותיהם של בעלי הרישיונות למתן תקשורת. הבדיקה נעשתה באגף פיקוח ואכיפה, ובדיקת השלמה נעשתההיועצת בלשכת הנדסה(, אגף - )להלן במשרד ורישוי הנדסה באגף

המשפטית של המשרד ובחשבות.

עיקרי הממצאיםהזרמת כספי "בזק" לחברת "יס"

"יס", בלווין הטלוויזיה חברת של העיקרית המניות בעלת היא בזק המתחרה בחברת הכבלים "הוט" באספקת שירותי טלוויזיה רב ערוצית.

ההשקעה 2004במרס את להגדיל בזק דירקטוריון אישר )להלן - ההזרמה הנוספת(.2004-2005 מיליון ש"ח לשנים 440ב-יס ב-

יס. ו-יס הסבירו זאת בצורך לממן תוכנית עסקית חדשה לפעילות בזק

195משרד התקשורת

המשרד העריך שתכנית זו תגרום לנטישת מנויים את הוט, ותפגע ביכולתהלהתבסס כמתחרה בבזק בתחום הטלפוניה הנייחת.

, להגביל את2004עקב האמור לעיל הורה השר לבזק, בראשית דצמבר מיליון ש"ח. במרס 350ההזרמה הנוספת ל- הודיע המנכ"ל לבזק2005

שאם תמשיך להזרים כספים ליס, בניגוד להחלטות שרת התקשורת, תחולט הערבות הבנקאית שהפקידה בעת קבלת רישיונה. בזק לא נענתה לכך,

זה הוחלט לחלט ערבות בסך מיליון ש"ח. סכום החילוט10ובעקבות שהוטל נקבע בלא שנערך תחשיב ובלא שנקבעו אמות מידה שיש בהן כדי

להסביר כיצד נקבע דווקא סכום זה. בזק ולקוחות עסקיים

במהלך השנים התקשרה בזק עם לקוחות עסקיים בהסכמים ארוכי טווח למתן הנחות במימון רכישת ציוד, באספקתו או לקבלת שירות ספציפי ללא תשלום. המשרד קבע שבהסכמים אלו יש הפרה מהותית של הוראות הדין והרישיון הכללי של בזק. המשרד הורה לבזק לתקן זאת בתוך חודש ימים, והוסיף שאם לא תבטל את הסדרי המימון וההנחה כנדרש, יחולט סכום של עשרה מיליון ש"ח מתוך הערבות הבנקאית שבידי המשרד. גם במקרה זה

לא נקבע הסכום המחולט על פי תחשיב. ( נגד ממשלת ישראל11421/04בגין החלטה זו עתרה בזק לבג"ץ )בג"ץ

קבע2005. בהחלטת ביניים ממרס 2004ומשרד התקשורת, בדצמבר מיליון ש"ח מן הערבות הבנקאית".8בג"ץ כי "אין מניעה לחלט סכום של מיליון ש"ח מתוך הערבות, לא עשה8למרות החלטת בג"ץ להתיר לחלט

לא ניתן2006זאת המשרד, ובכך איבד מיכולת ההרתעה שלו. עד נובמבר פסק דין בעתירה.

שירות שיחות ארוטיות הודיע המשרד לבזק בינלאומי בע"מ ולאינטרנט זהב2005באוגוסט .1

מיליון ש"ח2.3בע"מ, כי בכוונתו להטיל עליהן עיצומים כספיים בסך של כ- מיליון ש"ח על אינטרנט זהב, בגין אספקת שירות5.2על בזק בינלאומי וכ-

הוטל העיצום הכספי2006שיחות ארוטיות בניגוד לתנאי רישיונן. במרס הופקד והוא למיליון ש"ח, בערעור שהופחת בסכום בינלאומי בזק על

הפחית בית משפט השלום2007על-ידי החברה בקופת המדינה. בינואר בסך 400,000 הכספי העיצום העיצום. מן ש"ח

.2006 מיליון ש"ח הופקד בידי אינטרנט זהב בנובמבר 1.5כ-שקל המנהל הכללי להטיל עיצום כספי בסכום של2006באוגוסט .2

ש"ח על כל הפרה של חברת פרטנר וניתנה הזדמנות להגיש את322,500 . מאז השלים האגף עוד שני2006טענותיה בכתב עד תחילת ספטמבר

עדיין נדונו דוחות2006דוחות פיקוח שהעלו ממצאים דומים. בנובמבר לא2006אלה במשרד, וטרם נשלחו לחברת פרטנר. עד סוף דצמבר

החליט המשרד אילו צעדים עליו לנקוט כלפי החברה. כתב הסמנכ"ל הבכיר לפיקוח ואכיפה במשרד לחברת2006באוגוסט .3

פיקוח העלו שהחברה מאפשרת דוח כי ממצאי בע"מ, ישראל סלקום הפורטל אל הגישה את לחסום בלי ארוטיות שיחות של שירות לקבל

ב - תקציר57דוח שנתי 196

הסלולרי כנדרש. בכך הפרה לכאורה חברת סלקום את הוראות הרישיון שלה, והמנהל הכללי של המשרד שוקל להטיל עליה עיצום כספי בסך של

מספטמבר 322,500 סלקום תגובת ש"ח. מקום2006 אין כי גורסת להטיל עליה עיצום כספי. המשרד עדיין בוחן את טענותיה של סלקום.

חריגה מתנאי הרישיון את מבצע "אביב בזק", המזכה2006בזק השיקה בתחילת חודש אפריל

נוספים בהטבה של דקות ומוצרים לקוחות הרוכשים טלפונים דיגיטליים עמדת המשרד הייתה כי בכך הפרה בזק את הוראות תקנות. שיחה חינם

.2005התקשורת )בזק ושידורים( )תשלומים בעד שירותי בזק(, התשס"ה-להפסיק את המבצע ולהעביר את2006המנכ"ל הורה לבזק באפריל

פרטיו למשרד. בזק המשיכה לקיים את המבצע ולשווקו, ונמנעה מלהעבירהודיע המנכ"ל2006למשרד את המידע ואת המסמכים שנדרשו. במאי

לבזק על חילוט הערבות שהמציאה בסכום של שבעה מיליון ש"ח. משרד מבקר המדינה העלה שבפועל לא חולטה הערבות. גם במקרה זה לא

מיליון ש"ח.7הובהר למשרד מבקר המדינה כיצד נקבע דווקא הסכום של

הענקת סמכויות לעובדי אגף פיקוח ואכיפהבשנת על2004כבר דאז, ולאכיפה לפיקוח הבכיר הסמנכ"ל התריע

בתחומי החקירה להם הדרושות לעובדי האגף סמכויות להוסיף הצורך והמודיעין של מערך התקשורת. לדעתו, הקושי העיקרי הוא היעדר סמכות אכיפה כלפי חשודים במתן שירותי בזק שאין בידיהם רישיון לכך. במצב הנוכחי תלויים העובדים בנכונותם של בעלי הרישיון לשתף עמם פעולה, ובמקרים של הפרות חוק בידי מפעילי תקשורת שאין להם רישיון כלל )כגוןיכולים לפעול כלל ללא ליווי משטרתי. תחנות רדיו פיראטיות( - אין הם נמצא שיש במשרד חילוקי דעות בנוגע להיקף הסמכויות הדרושות לצורך

מ- הסמנכ"ל מכתב מאז עניין2004הפיקוח. את המשרד בדק לא הסמכויות ולא קידם את הטיפול בנושא.

תפקידו העיקרי של משרד התקשורת הוא להסדיר את שירותי התקשורת ואת הפיקוח עליהם. בשנים האחרונות גדל ההיצע והתרחב המגוון של שירותי התקשורת לציבור, התחרות בענףרמת והשתפרה והתרחבו, השירותים הוזלו ובעקבותיה גברה חשיבות משנה מעניקים הללו השינויים לאזרחים. השירות

לפיקוח יעיל בענף כדי להבטיח שתתקיים בו תחרות הוגנת. מממצאי הביקורת עולה שהמשרד לא פעל בנחישות לאכיפת תיקון הליקויים שהועלו על ידו בפעולות הפיקוח. בשני מקרים החליט המשרד על חילוט אך לא חילט בפועל; במקרה שלישי

197משרד התקשורת

התיר בג"ץ לחלט ערבות, אך הדבר לא נעשה; במקרים של הפעלת שירות שיחות ארוטיות איים המשרד בהטלת עיצומים, אך ביצועם מתמהמה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא אכףבענף ראויות התנהגות נורמות ובנחישות ביעילות המשרד התקשורת. הוא ויתר על הפעלת הסנקציות הניתנות לו בחוקהפוגעת והתנהגות ובוטות ברורות הפרות של במקרים גם

בתחרות ובצרכני החברות. גם באותם מקרים שבהם ניסה המשרד לחלט ערבויות, לא ניתן לדעת כיצד נקבעו הסכומים. לדעת משרד מבקר המדינה, עלשנקבעו העיצומים גביית לאכיפת בנחישות לפעול המשרד וחילוט הערבויות. כמו כן, יש מקום שהדרגים הבכירים במשרדהפיקוח אגף לעובדי הדרושות הסמכויות היקף בדבר יכריעו

וימצאו לו פתרונות הולמים.

פרק רביעי

מוסדות המדינה

201

בנק ישראל

תנאי העסקת עובדיםבנק חוק לפי שהוקם תאגיד הוא הבנק( - )להלן ישראל בנק

. תנאי ההעסקה והפרישה של עובדי הבנק1954ישראל, התשי"ד- שנחתמו בין הנהלת הבנק ובין העובדים.הוסדרו בהסכמים ייחודיים

התשמ"ה- התקציב, יסודות יסודות,1985בחוק חוק - )להלן התקציב( הוגדר הבנק גוף מתוקצב וככזה הוחלו עליו הגבלות בעניין שינויים בשכר, בתנאי השירות של עובדיו והוראות בדבר סדרי הטיפול

בהסכמים חורגים. בחוק יסודות התקציב נקבע בין היתר, כי גוף מתוקצב "לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר". עוד נקבע בחוק כי כל הסכם או הסדר הנוגד את

ההוראה האמורה דינו להתבטל.

לות הביקורת פעונובמבר - אוקטובר 2005בחודשים בדק משרד מבקר המדינה2006

כמה תחומים בתנאי העסקת העובדים בבנק, בכלל זה נבדקו תשלומים שהבנק משלם לעובדיו בגין החזרי הוצאות נסיעה בתפקיד, צדדים בהליךוקביעת תנאי עבודתם של עובדים מינויים קידום העובדים בבנק, והליך מהקופה הניזונים ציבור עובדי הם הבנק שעובדי כיוון בבנק. בכירים עובדי על החלות לאלה דומות נורמות עליהם שיחולו ראוי הציבורית, ציבוריות מידה אמות לפי נבחנו בבנק הנהוגות השכר הטבות מדינה. ובהשוואה להתנהגות נורמטיבית וכללי מינהל תקין. הבדיקה נעשתה בבנק

ישראל ובדיקות השלמה נעשו באגף הממונה על השכר.

עיקרי הממצאים

ב - תקציר57דוח שנתי 202

שיטת חישוב החזרי הוצאות הנסיעה בתפקיד שקבע הבנק מאפשרת מימון של החזר הוצאות רכב גם לעובדים שאין להם רכב ורישיון נהיגה, קביעת מכסות ק"מ גבוהות מאוד ובלתי סבירות שתלויות בדרגתו ובמעמדו של העובד, כפל תשלומים, ותשלום החזר הוצאות ללא כל דיווח. יוצא אפואהם בתפקיד נסיעה הוצאות בגין לעובדיו משלם שהבנק שהתשלומים הטבה כספית בכסות של החזר הוצאות המנותקות לחלוטין מההוצאות שלמימונן הן נועדו. רכיבים בלתי תקינים אלה בשכר אינם עומדים בנורמותואת כללי נוגדת את תקנת הציבור זו הנדרשות מגוף ציבורי. התנהלות

המינהל התקין, וראוי להפסיקה לאלתר. הבנק נוהג לקבוע מכסות שנתיות לקידום עובדים. כל עוד המכסה נקבעת מראש כאילוץ לפי הסכמים עם ועדי עובדים, היא פוגעת ביעילות של קידוםבשנים תפקודם. רמת לפי עובדים ותגמול לניהול חשוב ככלי בדרגות

קבעה הנהלת2005האחרונות הקטין הבנק את המכסה השנתית ובשנת הבנק את מכסות הקידום בלי מעורבות ועדי העובדים של הבנק. עם זאת ממסמכי הבנק עולה, כי לקידום עובדים לפי מכסות יש זיקה ישירה לתנאי השכר ועלויותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד מדובר בתהליך רגילוהסכמי לא נדרשת בדיקתו של הממונה על השכר עובדים, של קידום - הממונה על השכר(. אולם אם המכסה עבודה במשרד האוצר )להלן מאלצת את הבנק לקדם עובדים שבלעדיה הם לא היו מקודמים, יש בהיוגש סממנים של הטבת שכר. משכך ראוי שמנגנון הקידום לפי מכסות לבדיקת הממונה על השכר לפני החלתו כדי לוודא שאין מדובר בהטבת

שכר חריגה.ערב עובדים לקדם הבנק נהג התקציב יסודות חוק חקיקת לפני עוד פרישתם מהבנק בשתי דרגות לצורך חישוב הגמלה שתשולם להם. נוהג זהוגדלה ככל שדרגת העובד גבוהה ניכרת, שהולכת מהווה הטבה כספית יותר. נוכח העובדה שעניין זה הוסדר בחוקת העבודה של הבנק רק בשנת

, ושהוא הטבת שכר לכל דבר ועניין, היה על הבנק להגישו לבדיקת1994הממונה על השכר.

נעשה שלא המינוי תקין: לא בתהליך נעשה הבנק הנהלת חברי מינוי בהליך של מכרז פומבי, שוויוני, תחרותי ושקוף, וללא פיקוח של גורמים חיצוניים על המינוי, בניגוד למתחייב מעקרונות המשפט הציבורי. משרד מבקר המדינה העיר לבנק כי אין זה ראוי למנות חברי הנהלה ללא מתן הזדמנות שווה למועמדים פוטנציאליים, בתהליך תחרותי שקוף, ללא משוא פנים, וללא בדיקה והמלצה של ועדת מינויים בלתי תלויה כמקובל לגבי גופים סטטוטוריים, חברות ממשלתיות, ומינויים של בכירים בשירות המדינה.ניכרת במידה טובים וכיום בעבר הבנק הנהלת חברי של שכרם תנאי תאגידים לרבות המדינה, עובדי כלל לגבי הנהוגים השכר מסולמות מבקר משרד לדעת נאותים. ובקרה פיקוח ללא ונקבעו סטטוטוריים, בידי המסווגים התאגידים ברשימת נכלל לא הבנק אם גם המדינה, "הוועדה הציבורית לסיווג תאגידים סטטוטוריים", היה ראוי שתנאי העסקתלאישור ובכפוף הוועדה של להמלצותיה בהתאם יהיו בבנק הבכירים

הממונה על השכר. שכר2006באפריל הטבות בעניין ביקורת דוח המדינה מבקר פרסם

חריגות שקיבלו עובדי הבנק והנהלתו במשך שנים, בעיקר במועד פרישתם

203בנק ישראל

בבנק למתן0מעבודתם נוספות דוגמאות מציג הנוכחי הביקורת דוח . הטבות שכר חריגות ומינוי לקוי של חברי הנהלה.

ישראל במדינת שונים ציבוריים גופים של פעילותם במסגרת ואי תלות מקצועית שתאפשר לגופים נדרשת לעתים עצמאות אלו לקבוע מדיניות, לבקר ולהשיג על דעות והחלטות של גופי ממשל שונים. עצמאות זו נקבעת לפי חוק ומפרקטיקה נוהגתלתחומים בעיקרה נתונה זו עצמאות הגוף. פעילות של כדי מינהליים במנגנונים גם מיושמת לעתים אך המקצועיים תלות. ללא המקצועיים תפקידיו את למלא לגוף שיתאפשר ואולם, על גופים אלה, בהם בנק ישראל, מוטלת גם אחריות וחובה לפעול אגב שמירה על האינטרס הציבורי ולהתנהג לפינכסי על שאמון ציבורי מגוף כנדרש נאותים ונורמות ערכים

הציבור וכספו. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם יאושרו לגופים ציבוריים תנאי שכר ורכיבי שכר ייחודיים, עליהם לעמוד בנורמות ציבוריות ובמסגרות השכר הסבירות למגזר הציבורי. יש להבדיל בין תנאי שכר סבירים לבין תנאי שכר חריגים הכוללים תשלומים בלתיגוף הוא שהבנק אף הציבור. תקנת את שנוגדים תקינים סטטוטורי, תוספות השכר הנהוגות בו גבוהות במידה חריגה ולא סבירה ממסגרות ומתנאי השכר שנקבעו בתאגידים סטטוטוריים. על הבנק לאמץ נורמות ציבוריות ראויות ולפעול לפיהן בעניין תהליכי העסקה וסדרי העסקה של עובדים ולהקפיד להשתמש בכספי הציבור בצורה חסכונית ויעילה שתעמוד בהוראות החוקשינהיג מקום ואין ציבורי מוסד הוא הבנק הציבור. ובתקנת בלתי בצורה החורגים מינויים וסדרי שכר, תנאי שכר, רמות

סבירה מאלה הנהוגים במגזר הציבורי. הבנק נהג בפזרנות ולא שמר על כספי הקופה הציבורית, אלאשקלים, מיליוני עשרות בשווי מופלגות הטבות לעובדיו נתן במקום לנהוג בכספים אלה בחיסכון, בצניעות, וביעילות. למרותלא בצורה וניצל מספקת אחריות הבנק הוכיח לא טענותיו, ראויה את העצמאות המוחלטת שניתנה לו עד כה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהתקציב ותנאי ההעסקה של עובדי הבנקועדת דוגמת חיצוני גוף של ולאישור לפיקוח נתונים יהיו

. כמו כן, ראוי שהמינויים למשרות בבנק,0הכספים של הכנסת.2006" אפריל דוח ביקורת על בנק ישראל - הטבות שכר "0 "הצעת חוק בנק857/17 בעניין זה ראו הצעת חוק של ח"כ יעקב ליצמן פ/0

", שהונחה על שולחן2006ישראל )תיקון - תקציב בנק ישראל(, התשס"ו-ב- פז-פינס 3.7.06הכנסת אופיר ח"כ של חוק והצעת ,

בנק1955/17פ/ תקציב על פיקוח - )תיקון ישראל בנק חוק "הצעת .15.1.07", שהונחה על שולחן הכנסת ב-2007ישראל(, התשס"ז-

ב - תקציר57דוח שנתי 204

שיבטיחו מנגנונים באמצעות ייעשו בכירות, למשרות לרבות שוויוניות, תחרות ושקיפות, כמו מכרז או ועדת איתור, ולאחראת שתבחן תלויה בלתי ציבורית ועדה של והמלצה בדיקה אין המועמדים. של וההתאמה הכשירות ואת המינוי תקינות באימוץ המלצות אלה כדי לפגוע בעצמאות הבנק אלא מטרתן

לוודא שהבנק פועל לפי הנורמות הציבוריות הראויות.

206

הוועד האולימפי בישראל

הוועד האולימפי בישראל )להלן - הוועד או הוועד האולימפי( הוא . הוועד חבר בוועד1980עמותה רשומה לפי חוק העמותות, התש"ם-

האולימפי הבין-לאומי, ופעולתו כפופה ל"אמנה האולימפית" של גוף זה. הוועד דואג להשתתפות משלחות ישראל במשחקים האולימפייםבהכנת ועוסק אולימפית, בחסות בין-לאומיות ספורט ובתחרויות היחידה באמצעות האולימפיים למשחקים הישראלים הספורטאים לספורט הישגי, שהיא הזרוע הביצועית שלו ומנוהלת בשיתוף מינהל הספורט שבמשרד המדע והטכנולוגיה, התרבות והספורט )להלן -

(. 0משרד המדע

לות הביקורת פעופברואר-ספטמבר כמה2006בחודשים המדינה מבקר משרד בדק

היבטים מינהליים וכספיים של פעילות הוועד האולימפי. בין היתר נבדקולטיפוח לרשותו שעמדו המשאבים וניצול ופעילותם מוסדותיו הרכב ספורטאים מצטיינים לייצוג ישראל במשחקים האולימפיים. בדיקות השלמהביחידה המועצה(, - )להלן בספורט ההימורים להסדר במועצה נעשו לספורט הישגי שבמכון וינגייט, במינהל הספורט שבמשרד המדע ובמרכז

הספורט הלאומי תל-אביב בע"מ.

עיקרי הממצאים חלק ניכר מבעלי זכות ההצבעה באסיפה הכללית של הוועד ובהנהלתו הם

)להלן - מרכזי ספורט או מרכזים(, והוא מנוהל על פי0נציגי מרכזי ספורט היה הספורט באחריות רשות הספורט במשרד החינוך,1999עד אוקטובר 0

התרבות והספורט. באותו מועד הועברה האחריות למינהל הספורט ולמינהל התרבות )המקצה תמיכות למוסדות תרבות ואמנות( למשרד המדע. האחריות לחינוך הגופני במוסדות החינוך נשארה בידי משרד החינוך, התרבות והספורט,

בפברואר הספורט". ל"מינהל הוחלף הרשות של חזרו2003ושמה עברו שוב2006המינהלים לאחריות משרד החינוך, התרבות והספורט ובשנת

למשרד המדע.אס"א0 אליצור, בית"ר, מכבי, הפועל, ארציים: ספורט מרכזי שישה יש

לאגודות מסייעים הם - אליהם זיקה יש הספורט אגודות לרוב ועוצמה. המסונפות אליהם ומכוונים את פעולותיהן.

207הוועד האולימפי בישראל

הסכמה ביניהם על חלוקת תפקידי מפתח בו וכן בגופים חיצוניים שיש לו נציגים בהם )המועצה, מכון וינגייט, מינהלת הספורט ההישגי, דירקטוריון מרכז הספורט הלאומי תל-אביב בע"מ וכיו"ב(. ועדות ציבוריות שבדקו אתמבנה הספורט בארץ סברו שיש להפחית את מעורבות המרכזים בספורט.

גם חבר דירקטוריון כפר ורשביאק, הוא יו"ר הוועד האולימפי, מר צבי העמיד "מכבי" הספורט מרכז "מכבי". הספורט מרכז ויו"ר המכבייה לרשות מרכז הספורט "אליצור" משרד בכפר המכבייה, ללא תשלום. עוד נמצא כי הוועד האולימפי השכיר למרכז הספורט "בית"ר" משרדים שלוהוועד פרסם לא המשרדים השכרת לפני וכי מוזל, במחיר אביב בתל מחיר כמה הצעות בין השווה לא וממילא כן, לעשות ברבים שבכוונתו תשלום ללא משרד והעמדת מוזל במחיר משרדים השכרת לשכירתם. למרכזי ספורט שנציגיהם חברים בהנהלת הוועד ומשתתפים בבחירת היו"ר

שלו עלולה ליצור חשש לניגוד עניינים.נציגים של16 מחברי הוועד, בכללם 31לפי תקנון הוועד יהיו בהנהלתו

איגודי הספורט, ונקבע בו גם שיעור הייצוג של האיגודים השונים בהנהלה.כי שיעור הייצוג של חלק מאיגודי הספורט בהנהלת הוועד גדול, נמצא ואילו לאיגודים אחרים יש בה רק מספר קטן של נציגים או אין להם כל ייצוג בה. לוועד אין אמות מידה כלשהן לקביעת שיעור הייצוג של איגודי הספורט השונים בהנהלתו, ולא ברור מה היו השיקולים שלפיהם נקבע

בתקנונו משקלם של האיגודים בה. רבים מחברי הוועד נעדרים מהאסיפה הכללית שלו ומישיבות של הנהלתו

.2006וועדותיו. חלק ניכר מהוועדות לא התכנסו כלל בשנת הנחה הוועד האולימפי הבין-לאומי את הוועדים האולימפיים2004בשנת

מקבלי בקרב הנשים ששיעור לכך לשאוף בו החברות המדינות של ,2006. למרות זאת בספטמבר 20%ההחלטות במוסדותיהם יהיה לפחות

(, ושתי6%מועד תום הביקורת, כיהנו בהנהלת הוועד שתי נשים בלבד )נשים נוספות השתתפו בישיבותיה כמשקיפות.

על פי תקנון הוועד האולימפי, נשיאות הוועד צריכה לאשר את תנאי השכרשל מנכ"ל הוועד. נמצא כי בוועד אין מוסד המוגדר "נשיאות".

עיסוקיהם על מידע בהנהלתו לחברות ממועמדים מבקש אינו הוועד הנוספים, הפרטיים והציבוריים. לכן אין הוא יכול לבחון אם יש אפשרותלבין הנהלה כחברי להם המיועד התפקיד בין עניינים ניגוד להיווצרות

עיסוקיהם האחרים.של גבוה ויחס שוטפות להתחייבויות שוטף רכוש של גבוה יחס לוועד הגבלה לגביהם נטו שאין הנכסים יתרת כל המאזן. לסך נטו 0הנכסים

בכ-31.12.05הסתכמה ב- מיליון ש"ח, ויתרת המזומנים בכ-3.5 מיליון3 ש"ח. נתונים אלה יכולים להעיד על עודף תקצוב. נמצא כי הוועד ייעד את

בשנים העודפים ו-2004מרבית לקרן2005 ולא ומוזאון, בניין לקרן האולימפית המיועדת להשתתפות במימון הכנת ספורטאים לאולימפיאדה.

עודף הנכסים העומדים לרשות הוועד והנהלתו חופשית להחליט מה ייעשה0בהם.

ב - תקציר57דוח שנתי 208

ועיריית תל אביב-יפו הם הבעלים, בחלקים שווים, של הוועד האולימפי מרכז הספורט הלאומי תל-אביב בע"מ בהדר יוסף )להלן - מרכז הספורט הלאומי(. מרכז הספורט הלאומי הוא חברה שבבעלותה מתקני ספורטלענפי אולמות השאר, בין הכולל, ה"רב-ספורט", בניין בהם שונים, בשנת החלה ה"רב-ספורט" של בנייתו ומשרדים. האולימפי הספורט

, אולם רק חלק ממנו הושלם. בחלק האחר נבנה רק השלד ובנייתו1991 הוחל בהשלמתו. עלות הבנייה2004הופסקה במשך כמה שנים, ובשנת

מיליון ש"ח;16.7של חלק זה )להלן - ה"רב-ספורט" החדש( הוערכה בכ- מיליון ש"ח מסכום זה מימנו המועצה ועיריית תל אביב-יפו )כל אחת מהן8

מיליון ש"ח(. ההקצבות שנתנה המועצה למרכז הספורט הלאומי4שילמה נרשמו בספריו ובספרי הוועד האולימפי כהעברות מטעם הוועד, והקנו לו באמצעות המרכז בעלות על נכסים שנבנו במימון המועצה. הדבר עלול להקנות לוועד יתרון, אם תסתיים השותפות בינו לבין עיריית תל אביב-יפו

בבעלות על המרכז. "קרן ושמה לקרן הכללי מתקציבה חלק מקצה המועצה שנה בכל המתקנים", המיועדת לתמיכה בתשתיות יסוד בספורט. את הקרן מנהלת

ו-2002ועדת משנה של מליאת המועצה )להלן - ועדת הקרן(. בשנים ובמליאת המועצה כמה החלטות שעניינן2003 בוועדת הקרן התקבלו

- תכנית רב-שנתית להשקעות במתקני ספורט מרכזיים. פרויקט העשור בדיקת פרוטוקולים של דיוני מליאת המועצה וועדת הקרן בעניין תקצובהלאומי, הספורט במרכז מתקנים לרבות בפרויקט, שנכללו מתקנים האמורים, בגופים החברים האולימפי הוועד הנהלת חברי כי העלתה בדיונים השתתפו הספורט, במרכז דירקטורים שימשו גם שחלקם ובהחלטות הנוגעים להקצבות המועצה למרכז. בכל הדיונים שצוינו לעיל השתתפו גם עורכי דין ממשרדו של היועץ המשפטי של המועצה. אולם על אף חוות הדעת המשפטיות שהוא כתב בנושא עבור המועצה, ולפיהן על חברי המועצה להימנע מלפעול במצב של ניגוד עניינים, הם לא העירו דברמחברי חלק השתתפות בשל העניינים שהתעוררה ניגוד לסוגיית בנוגע לצאת האולימפי הוועד מחברי ביקשו ולא האמורים, בדיונים המליאה

מהדיונים ולא להשתתף בהצבעות.במאי מרכז הספורט הלאומי2004בהסכם שנחתם לבין בין המועצה

למרכז לסייע המועצה התחייבה במרכז, ספורט מתקני הקמת בעניין מיליון ש"ח להשלמת מבנה ה"רב-ספורט" ו-4בסכום של מיליון ש"ח5

למימון הקמה ושדרוג של מתקנים נוספים במרכז הספורט. בהסכם נאמרבנייה או שיפוץ שאינם של כי המועצה לא תשתתף בעלות כלשהי של מתקני ספורט. נמצא כי היקפם של שטחי הספורט ב"רב-ספורט" החדש

בלבד משטחו הכולל.12.6% מ"ר בלבד - כ-690הוא כ-מדצמבר המועצה,2002במצגת לפני הלאומי הספורט מרכז שהציג

נכתב שה"רב-ספורט" החדש הוא "מבנה המשרדים של כל איגודי הספורט , מועד סיום הביקורת,2006בישראל תחת קורת גג אחת". עד ספטמבר

לא עברו משרדי האיגודים למבנה החדש, וגם לא הייתה תכנית להעברתםלשם.

ממאי ההסכם פי את2004על להעמיד הלאומי הספורט מרכז על , ספורט ומועדוני ספורט אגודות לרשות שב"רב-ספורט" המתקנים

209הוועד האולימפי בישראל

התשמ"ח- הספורט, בחוק ההפעלה1988כהגדרתם עלות במחירי , מתל ספורט ומועדוני ספורט לאגודות עדיפות ולתת בלבד, והתחזוקה אביב ולנבחרות לאומיות בענפי הספורט האולימפי. הביקורת העלתה כימחירים: סוגי שני רשומים ה"רב-ספורט" באולמות הפעילויות במחירוני מחיר רגיל ומחיר מופחת, המיועד לקבוצות מתל אביב בלבד; ואין בהם מחיר מופחת לאגודות ומועדוני ספורט ולנבחרות לאומיות בענפי הספורט האולימפי. עוד נמצא שהמרכז גבה מחיר רגיל מאיגודי ספורט אולימפייםלאיגוד ואילו מופחת, ממחיר ליהנות זכאים היו האמור ההסכם שלפי מההנחה אף גדולה שהייתה ניכרת, הנחה נתן אולימפי שאינו ספורט

שקבע לקבוצות מתל אביב.הספורט למרכז אביב-יפו תל ועיריית האולימפי הוועד מהקצבות חלק הלאומי סבסדו את פעילותן של קבוצות מסוימות באולמות ההתעמלות שב"רב-ספורט", ואילו קבוצות אחרות לא נהנו מסבסוד זה. הנהלת הוועד ודירקטוריון המרכז לא קבעו אמות מידה לבחירת הקבוצות שיזכו לסבסוד

פעילותן במתקני ה"רב-ספורט". החל הוועד האולימפי לפעול להקמת מוזאון אולימפי בקומה2004בשנת

בתהליכי ליקויים העלתה הביקורת החדש. ה"רב-ספורט" של העליונה קבלת ההחלטות בוועד האולימפי בנוגע להקמת המוזאון: הוועד לא קייםהעדיפויות של בסדר ומקומו המוזאון נחיצותו של מעמיק בשאלת דיון להנהלת דווח לא המוזאון על הקמת ההחלטה אישור בעת פעולותיו; הוועד מה יהיו המקורות למימון הקמתו והפעלתו השוטפת של המוזאון; והאדריכלית של הפרויקט נבחרה בלי שהוועד פעל לקבלת הצעות של

לא אישר הדירקטוריון2006כמה מועמדים נוספים לתפקיד. עד ספטמבר של העליונה בקומה המוזאון הקמת את הלאומי הספורט מרכז של כ- מועד באותו הוועד הוציא כבר זאת, למרות החדש. ה"רב-ספורט"

ש"ח בגין תכנון המוזאון.310,000 הוועד דרש מהספורטאים שהיו מועמדים להשתתף במשחקים האולימפיים

אתונה( לחתום על מסמך2004באתונה בשנת אולימפיאדת - )להלן התחלת מועד שלפני השבועות ששת שבמשך התחייבות ובו שהכין, האולימפיאדה ושלושת החודשים שלאחר סיומה הם לא ישתתפו בפרסומות העושות שימוש בהישגיהם בה, אלא אם יאשר להם לעשות זאת. הגבלהלפגוע ועלולה מהישגיהם להתפרנס הספורטאים ביכולת פוגעת כזאת

במוטיבציה שלהם.לתחרויות כרטיסים ציבורי גוף של למנכ"ל קנה האולימפי הוועד מחצית את רק תמורתם לו לשלם ממנו וביקש אתונה באולימפיאדת שילם ההפרש ואת המלא, המחיר זה שאין אותו ליידע בלי מחירם,

מתקציבו, הממומן מכספי ציבור. עבודת את לכוון אמורה המינהלה( - )להלן ההישגי הספורט מינהלת

בנובמבר עליה. ולפקח הישגי לספורט מינהלה2005היחידה הוקמה ובישיבת הנהלת הוועד האולימפי שהתקיימה באותו חודש הציע חדשה, וחבר אחיו יהיו החדשה במינהלה הוועד שנציגי האולימפי הוועד יו"ר הנהלה נוסף. לא נמצא הסבר מדוע לא הוצעו מועמדים נוספים לתפקיד. הגופים השותפים במינהלה )הוועד האולימפי ומינהל הספורט( לא הגדירו

את סמכויותיה ותפקידיה של המינהלה החדשה.

ב - תקציר57דוח שנתי 210

בוועד2005בשנת לתמיכה "העמותה את האולימפי הוועד הקים מיליון דולר12האולימפי בישראל" לניהול השימוש בכספי תרומה בסך

קיום כגון כי פעולות הממומנות מכספי העמותה הזאת, נמצא שקיבל. מחנות אימון נוספים וקיום תחרויות נוספות, אינן מובאות לדיון במינהלה, והמינהלה אינה מפקחת עליהן אף שמעורבת בהן היחידה לספורט הישגי,

שהמינהלה אמורה לפקח עליה.בשנת בבייג'ין האולימפיאדה ולקראת אתונה אולימפיאדת 2008לפני

העניק הוועד האולימפי הבין-לאומי מלגות לספורטאים שהוועד האולימפי בישראל המליץ עליהם. נמצא כי בחירת הספורטאים האלה נעשתה ללא

אמות מידה ידועות שנקבעו מראש. על פי תקנון הוועד האולימפי, האסיפה הכללית של הוועד "תקיים דיון ממצה בדו"ח ועדת הביקורת ותפעל ליישום המלצותיה". בדיקת פעולותבשנים הוועד של הכללית האסיפה

בשנים2002-2005 הוועד של הפנימית הביקורת ממצאי כי העלתה האמורות לא הובאו לפני חברי האסיפה, ועל כן לא נדונו בה.

לוועד האולימפי תפקיד מרכזי בספורט ההישגי בישראל והוא מופקד יחד עם מינהל הספורט ואיגודי הספורט על איתורם של ספורטאים מצטיינים והכשרתם לקראת המשחקים האולימפיים.מדינה כל של הצמרת ספורטאי משתתפים אלה במשחקים בתחומי ספורט שונים, והוועד מופקד גם על בחירת הספורטאים

שישתתפו בהם וארגון משלחת ישראל. ההנהלה - הוועד מוסדות שהרכב עולה הביקורת מממצאי והאסיפה הכללית - אינו מתאים די הצורך להשגת יעדי הוועד,שישראל ספורט לענפי מופרז ייצוג ניתן אלה במוסדות שכן התמודדה בהם במשחקים האולימפיים רק בעבר הרחוק, ואילו לחלק מהענפים שהייתה בהם השתתפות תדירה של ספורטאיםבהנהלה, זעום ייצוג יש האולימפיים במשחקים ישראלים לו בוועד, שיש הנשים ייצוג גם בה. ייצוג כל אין ולמקצתם חשיבות לייצוג האינטרסים שלהן בספורט ההישגי הנשי, רחוקהמוסדות הרכב בנושא הביקורת ממצאי הדעת. את מלהניח האמורים מעוררים את החשש שקביעת הרכב הנציגים של מרכזיוהאיגודים בהם לא נעשתה משיקולים עניינים, אלא הספורט בשיטה של חלוקת תפקידים לפי מרכזי ספורט, וכי אין בהרכבהספורט לקידום המיטביות לקבלת ההחלטות להביא כדי זה

ההישגי בארץ.

211הוועד האולימפי בישראל

את למלא יוכל שהוועד כדי המדינה, מבקר משרד לדעת תפקידו ביעילות, עליו לפעול לצמצום מספרם של נציגי מרכזישל הנציגים מספר את בהם ולהגדיל במוסדותיו הספורט התאחדויות ספורט ואיגודי ספורט. ראוי גם שהאסיפה הכללית של הוועד תבחן את הנושא ותקבע בתקנון הוועד אמות מידההספורט איגודי של הייצוג שיעור לקביעת וענייניות ברורות

האולימפיים במוסדות הוועד.

ניתוח המצב הכספי של הוועד האולימפי העלה שהוועד לא ניצלספורטאים לטפח כדי לרשותו שעמדו המשאבים מלוא את במשחקים בכבוד ישראל את לייצג שיוכלו מצטיינים האולימפיים. מסקנה זו מתחזקת נוכח הניצול החלקי בלבד של מבנה ה"רב-ספורט" החדש לצורכי ספורט וההחלטה להקים,מוטלת שנחיצותו אולימפי מוזאון הוועד, של חלקי במימון בספק. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת הוועד לבדוקשל ובתקצובו בהחזקתו השתתפותו להמשך הצדקה יש אם

מרכז הספורט הלאומי, ואם הדבר תורם להגשמת מטרותיו. ראוי גם שהוועד ישקול להקל את המגבלה שהטיל על ספורטאיחסות נותני עם להתקשרויות הנוגע בכל האולימפי הסגל לרווחת הספורטאים לתרום מסחריים. הקלת המגבלה עשויה להגיע כדי להתאמן להמשיך המוטיבציה שלהם את ולהגביר

להישגים ולייצג את המדינה בתחרויות בין-לאומיות. שיתוף הפעולה החלקי של הוועד האולימפי עם מינהל הספורט בקשר לניהול היחידה לספורט הישגי, האמורה להיות בית היוצר של הספורטאים האולימפיים, אף הוא אינו מועיל להשגת יעדי הוועד, ועל הוועד לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי

לשפרו. נוכח הליקויים שהועלו בדוח זה על מוסדות הוועד האולימפי לבחון בהקדם את מכלול הצעדים הדרושים לשיפור פעולתו כדיהספורטאים להכנת שיוקצו המשאבים להגדלת להביא

. 2008המועמדים להשתתף באולימפיאדת בייג'ין בשנת

213

מעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ

סגירת יחידת הסמך מע"ץ והקמת מעצ -החברה הלאומית לדרכים בישראל

מחלקת עבודות ציבוריות במשרד התחבורה )להלן - מע"ץ( הייתהלפיתוח, אחראית הייתה היא התחבורה. משרד של סמך יחידת ב- בארץ. הבין-עירונית הכבישים רשת של ולתחזוקה להפעלה

תיסגר יחידת הסמך31.12.03 החליטה הממשלה שביום 15.9.03חדשה ממשלתית לחברה יועברו ופעילותה וסמכויותיה מע"ץ שתיקרא מעצ - החברה הלאומית לדרכים בע"מ )להלן - החברה(

. 1.1.04ותוקם לשם כך עד הביקורת העלתה כי טרם שהובאה בפני הממשלה הצעת החלטה לשינוי המבני של מע"צ, לא נעשתה עבודת מטה מעמיקה כנדרש. בפני הממשלה לא הוצגו חלופות, כולל חישוב עלות משוערת וניתוח רגישות לכל חלופה. לא נעשה תחשיב עלות תועלת של סגירת מע"ץ

אף תקופת המעבר בין קבלת החלטת הממשלהוהקמת החברה. ובין הקמת החברה, שלושת חודשים, לא היתה מספקת, דבר שמנע

התארגנות ראויה למעבר לחברה. התמשכות המו"מ עם עובדי מע"ץ פגע בתהליך ההיערכות ובקבלתעובדים לקלוט היה ניתן שלא משום החברה, ידי על האחריות בקצב גם פגע הדבר לחברה, חדשים ועובדים הסמך מיחידת

עמד על2005הפעילות של החברה. שיעור ניצול התקציב בשנת בלבד. הניצול התקציבי של עבודות בטיחות היה נמוך במיוחד,74%

עמד על2006 בלבד. שיעור הניצול התקציבי בשנת 32%בשיעור 96%.

והעסקתםהשאלת עשרים עובדים מיחידת הסמך לחברה החדשה יולי יולי 2004בתקופת - נעשתה2005 הגופים במקביל בשני ,

לא נחתם הסכם בין משרד התחבורה ובין החברהבניגוד לתקשי"ר.

ב - תקציר57דוח שנתי 214

באשר לשיטת תשלום המשכורות של העובדים המושאלים, אין פירוט של חלוקת השעות בין החברה ליחידת הסמך ואין התחשבנות בין

החברה ובין משרד התחבורה בגין העבודה שהושקעה בחברה. הביקורת העלתה כי אין במשרד האוצר ובמשרד התחבורה נתונים על עלות הפרישה של עובדי מע"ץ. לפי הערכות של הממונה עלעלות המדינה, מבקר למשרד שנמסרו האוצר במשרד השכר

מליון ש"ח עלות80 מיליון ש"ח, מתוכם 120הפרישה הסתכמה בכ- מליון ש"ח העלות האקטוארית40הפיצויים ומענקים חד-פעמיים ו-

של הגדלת שיעור הקצבה לפורשים לגמלאות. עוד הועלה כי לפניהאוצר שרי או הממשלה לפני הובאו לא ההסכם על החתימה והתחבורה עיקרי התנאים שבהסכם ופירוט עלות הפרישה. התנהלות

זאת אינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקינים. עובדים של67בהסכם נקבע כי המדינה תציע משרות לפי צרכים ל-

הסמך יחידת עובדי לשיבוץ תוכנית היעדר בגלל הסמך. יחידת עובדים שהו46במשרדי הממשלה, נמשך הטיפול בנושא כשנה, ו-

בביתם וקיבלו משכורת בלי שעבדו. ביום כי החברה תקלוט7.7.05בהסכם הקיבוצי שנחתם נקבע,

עובדים מקרב עובדי מע"ץ בתוך שלושה חודשים מיום חתימת180 ההסכם. בהסכם לא נקבע שום מנגנון שימריץ את החברה לקבלבמקרה סנקציות שום נקבעו ולא הסמך מיחידת העובדים את שהחברה לא תקלוט את כל כמות העובדים הזו. החברה לא קלטה

, ובמקומם קלטה עובדים139 עובדים כנקבע בחוזה אלא רק 180 חיצוניים, דבר שהגדיל את מספר העובדים הפורשים ביחידת הסמך תוך מתן תנאי פרישה משופרים או תשלום קצבה מוקדמת, הטיל מעמסה נוספת על תקציב המדינה וגרם לאובדן עובדים שיכלו עדיין

לתרום לחברה. קליטת העובדים החדשים בחברה נעשתה באמצעות חברות השמה.את ביצעה ההשמה חברת בהם במקרים כי העלתה הביקורת שלושת השלבים הראשונים של הקליטה, החברה לא עמדה על כך שחברת ההשמה תתעד את תהליך המיון על שלביו השונים, ולכן לאחברת ההשמה כי יצוין מועמדים. לדחיית ונימוקים ביסוס נמצאו מקבלת בכל פעם מאות הצעות, חלקן נפסלות על הסף בלא שהיאהשני בשלב בנוהל. שנקבע כפי דחייתם על למועמדים מודיעה עורכת חברת ההשמה ראיונות בטלפון בלא שהחברה ביקשה ממנה

אותם. דורשת מחברת ההשמה לערוך מבחנילתעד גם לא היא בנוהלי שנקבע כפי השלישי השלב במסגרת למועמדים התאמה

החברה.עדיפות נתנה החברה חברות. שתי זכו ההשמה לחברות במכרז עבודות שלושה פי כמעט קיבלה והיא אחת, השמה לחברת

215מעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ

מהחברה השנייה. לאחר שנה האריכה החברה את החוזה עם חברת ההשמה המועדפת בלבד, והיקף העבודות שקיבלה היה פי ארבעה

מהחוזה המקורי. הביקורת העלתה ליקויים משמעותיים בסדרי קבלת עובדים בכיריםויז'ינצר, משנה למנכ"ל לחברה, ביניהם מנכ"ל החברה מר אלכס החברה מר יהודה בראון, סמנכ"ל לתכנון וביצוע גב' בינת שוורץ, סמנכ"ל תפעול ואחזקה מר חנן ברנשטיין ומבקר הפנים מר עמנואל מרדכי, דבר המעורר ספק אם סדרי הניהול והבקרה של החברהלגייס היה שאפשר ביותר הטובים העובדים בחירת את מבטיחים

באותה תקופה. הועלו שבעה מקרים של עובדים שהתקבלו לחברה בניגוד לנהליה.דרך חברת כוח אדם במסלול עוקף לכניסת הם הועסקו תחילה עובדים לחברה. ההיכרות שנוצרה עמם בחודשים הספורים שעבדו בחברה דרך חברת כוח האדם הקנתה להם יתרון על פני מועמדים

אחרים תוך פגיעה בעיקרון השוויון.

הממשלה החליטה על הפסקת פעילותה של יחידת הסמך מע"ץ ועל הקמת חברה חדשה שתושתת על מספר עובדים מצומצם,של והאחזקה ניהול, הפתוח סדרי ולשפר את לייעל במטרה

הכבישים הבין עירוניים במדינה.על מצביע לעיל שפורטו הליקויים של המצטבר משקלם מע"ץ - הסמך יחידת סגירת במהלך תקינה לא התנהלות

ובקליטת עובדים בחברה החדשה. ממצאי הביקורת מצביעים כי בחברה החדשה החלו להתקייםבכירים עובדים וקליטת גיוס בתחום תקינות בלתי נורמות וזוטרים המטילים ספק אם החברה קלטה את העובדים היותרעל כנדרש לפקח השכיל לא החברה דירקטוריון גם טובים;

פעולות הנהלת החברה בנושא. ורשות ואוצר התחבורה שרי על הממצאים, חומרת נוכח החברות הממשלתיות לנקוט בצעדים הנדרשים כדי להכניס אתהאמורים; אחרת הממשלה בתחומים למסלול התקין החברה חברה הקימה שבגללן המטרות השגת את להחטיא עלולה

החדשה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מגמת ההפרטה וההתאגדותכלל ועל האוצר משרד על שומה הציבוריים, השירותים של

ב - תקציר57דוח שנתי 216

הגורמים העוסקים בשינויים מבניים ובהפרטה לתת את הדעתלממצאי דוח זה וליישמם לקראת הפרטות עתידיות.

218

המוסד לביטוח לאומי

ביקורת ניכויים - חיוב מעבידים ועדכוןגמלאות

)להלן -1995מכוח חוק הביטוח הלאומי ]נוסח משולב[, התשנ"ה- החוק(, עושה המוסד לביטוח לאומי )להלן - המוסד( ביקורת ניכויים כדי לבדוק אם מעבידים מנכים משכר עובדיהם דמי ביטוח על פישהם השכר מלוא את השכר בתלוש מציינים הם ואם החוק, משלמים לעובדיהם. אם בביקורת הניכויים נמצא שהמעבידים לאאותם מחייב הוא המתחייבים, הביטוח דמי כל על למוסד דיווחו

בהפרש.

לות הביקורת פעוספטמבר עד אפריל את2006בחודשים המדינה מבקר משרד בדק

בעקבות עובדים של הכנסה מחליפות גמלאות עדכון הנושאים האלה: ביקורות ניכויים שבהן חויב מעבידם לשלם הפרשי דמי ביטוח; האמצעים שנקט המוסד כלפי מעביד שלא דיווח לו על שכר ששילם לעובדיו או על כל רכיבי השכר ששילם; קיומם של הסדרים לחילופי מידע בין רשות המסים למוסד על ממצאי ביקורות ניכויים שעשו ועל בסיס החיוב שקבעו ומידת החיוניות של מידע כזה להגדלת הגבייה. הבדיקה נעשתה במטה תחוםנעשו כן כמו במוסד. הכנסה גמלאות מחליפות ובמטה ניכויים ביקורת

בדיקות השלמה ברשות המסים.

עיקרי הממצאיםכתובים,.1 עבודה נוהלי אין ניכויים ביקורת על המופקדת ליחידה

וההנחיות למבקרי הניכויים ניתנות בעל פה או באמצעות חוזרים. עובדים אינם ערים להשפעה שעשויה להיות לממצאי ביקורת ניכויים.2

הנעשית אצל מעבידם על זכאותם להפרשי גמלאות מחליפות הכנסה )כגון דמי לידה, גמלאות נפגעי עבודה ותגמולים למשרתים במילואים( או אינם יודעים כלל שהמוסד עשה אצל מעבידם ביקורת כזאת, וממצאי ביקורות

219המוסד לביטוח לאומי

הניכויים אינם מובאים לידיעתם. בשל כך לא הוגשו למוסד תביעות של עובדים לקבל הפרשי גמלה מחליפת הכנסה לאחר חיוב מעבידם בהפרשי דמי ביטוח בעקבות ביקורת ניכויים, ועובדים )ואם נפטרו - שאיריהם( לא קיבלו הפרשים של גמלאות מחליפות הכנסה בסכום של מאות עד אלפיחויבו שעליהם השכר מרכיבי לשניים רק נגעה והבדיקה )הואיל ש"ח

המעבידים בהפרשים, ניתן להניח שנזקם של העובדים היה גדול יותר(. המוסד אינו ממצה את כל האפשרויות העומדות לרשותו, ובהן פנייה.3

והתעסוקה, המסחר התעשייה, שבמשרד והאכיפה ההסדרה למינהל המופקד על האכיפה של חוקי העבודה, כדי להביא לכך שמעבידים יכללו

בתלוש השכר של עובדיהם את כל רכיבי השכר שהם משלמים להם. המוסד ביטל או הפחית קנסות שהושתו על מעבידים בעקבות ממצאי.4

השכר מלוא על המעבידים דיווחו לא ולפיהם שעשה, ניכויים ביקורת עד בשתיים כלפי מעבידים שגם אף זו בדרך ונהג לעובדיהם; ששילמו ארבע ביקורות ניכויים קודמות שעשה אצלם נמצא אותו ליקוי. ביטול אונוהלי עם אחד בקנה עולים אינם כאלה בנסיבות קנסות הפחתה של להמשיך החוק את המפרים מעבידים לעודד כדי בהם ויש המוסד, לעובדיהם משלמים שהם השכר ממלוא ביטוח דמי מניכוי להתחמק

בהסיקם שהדבר משתלם.יזמו הגורמים המקצועיים במוסד פנייה לשר2006עד נובמבר .5 לא

הרווחה, אשר לו ניתנה בחוק הסמכות לקבוע הסדר לקבלת מידע מרשותרשאי שהמוסד המידע סוגי את בתקנות לקבוע הצורך בדבר המסים, לקבל מרשות המסים. בהיעדר תקנות בנושא אין הרשות מוסרת למוסדהכנסה. מס פקודת מכוח למעבידים קובעת שהיא השומות נתוני את קביעת הסדרים להעברת הממצאים של ביקורות ניכויים מרשות המסיםהשומות קביעת לייעול תורמת הייתה המסים לרשות ומהמוסד למוסד

ולהרחבת בסיס הגבייה של שני הגופים האמורים בעשרות מיליוני ש"ח.

2001-2005מן הממצאים הנוגעים לביקורות הניכויים לשנים עולה שהעברת נתונים על שומות מרשות המסים למוסד הייתהדמי הביטוח שהוא מחייב מאפשרת למוסד להגדיל את סכום בהם את המעבידים בעשרות מיליוני ש"ח. קבלת מידע במוסד על מעבידים שרשות המסים קבעה להם שומות ועל בסיס החיוב שקבעה לגבי רכיבי שכר החייבים בדמי ביטוח, תאפשר למוסד לייעל את מערך ביקורת הניכויים שלו, לקצר את זמן הביקורת ולהגדיל את מספר המעבידים שהוא עושה אצלם ביקורת, ועל

ידי כך להביא להגדלת סכום דמי הביטוח שהוא גובה. על המוסד ליזום פנייה לשר הרווחה, שעל פי החוק ניתנה לוהצורך את לפניו ולהציג בתקנות, הסדר לקבוע הסמכות להתקין תקנות בדבר סוגי המידע שהמוסד רשאי לקבל מרשות

המסים, ולבקשו שיתקינן.

ב - תקציר57דוח שנתי 220

כל עוד אין המוסד מקבל מרשות המסים מידע על שומות, עליו לדרוש מהמעבידים שהוא עושה אצלם ביקורת ניכויים להצהיר בכתב אם נקבעה להם שומה לגבי השנה המבוקרת, ואם כן -למסור לו את השומה כדי שיוכל להיעזר בנתונים הרשומים בה.

כדי לרשותו העומדים האמצעים כל את לנקוט המוסד על להבטיח שדמי הביטוח שהוא גובה ממעבידים בעקבות ביקורות הניכויים שהוא עושה ישמשו בסיס לתיקון החישוב של גמלאותכך לשם להן. הזכאים לעובדים המשולמות הכנסה מחליפות ראוי שהמוסד ישקול את האפשרות להודיע לכל אחד מהעובדים שממצאי ביקורת הניכויים נוגעים לו על השפעתם האפשרית של הממצאים על זכאותו להפרשים של גמלאות מחליפות הכנסהמינהל עם בדברים יבוא גם שהמוסד רצוי מהמוסד. שקיבל ההסדרה והאכיפה שבמשרד התמ"ת, המופקד על האכיפה של חוקי העבודה, לרבות חוק הודעה לעובד, כדי לבחון אפשרות שהמוסד ימסור למשרד מידע זמין ומדויק על מעבידים שביקורתיוכל כזה מידע העבודה. חוקי את שהפרו העלתה הניכויים

להביא לייעול פעולות המשרד לאכיפת חוקים אלה.

221

רכבת ישראל בע"מ

תהליכי רכש והצטיידות חברת רכבת ישראל בע"מ )להלן - הרכבת( הינה חברה ממשלתית

. לפני כן הייתה חלק מרשות הנמלים והרכבות2003החל משנת )להלן - רנ"ר(. הרכבת מבצעת מדי שנה בשנה עסקות רכש במאות

מיליוני שקלים.

עיקרי הממצאיםרכישות המשך

הביקורת העלתה, כי הרכבת קיימה מכרזים לציוד רכבתי )קרונות, קטרים, , ועל סמך אלה רכשה פריטי1991-1999קרונועים וציוד תקשורת( בשנים

ציוד ברכישות המשך במספרים ובסכומים שהיו גדולים עד פי שלושה ויותרמן שחלף הזמן המקורית. הרכישה פריטי של ומהסכומים מהמספרים

(. הפריטים2004הרכישה הראשונה היה ארוך, אפילו תשע שנים )עד ברכישות ההמשך נרכשו שלא בהתאם לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-

1993. המחירים שהרכבת שילמה בעבור הפריטים שנרכשו ברכישות ההמשך לא היו זהים למחירי הפריטים שנרכשו ברכישות הראשונות ולא היטיבו עמה, כפי שנדרש בתקנות חובת המכרזים, אלא היו גבוהים יותר. לכן, אין אלה "התקשרויות המשך" כהגדרת מונח זה בתקנות. בכל פעם הנהלת הרכבת פנתה לוועדת המכרזים בבקשה לפטור ממכרז. בבקשות אלו היא ציינה את הצורך ברכישות המשך בגלל האחידות בציוד, אך לא הכינה מסמך בדיקה כלכלי שבו מפורט החיסכון שיושג כתוצאה מוויתור על מכרז לעומת

חלופות אחרות.

מכרז לרכבות רוכנות )רכבות היכולות1998הרכבת קיימה מכרז לרכישת רכבות רוכנות במאי

לנסוע בעיקולים יותר מהר מרכבות אחרות( לקו לירושלים בלא שבדקההמכרז בהליכי המשיכה הרכבת אחרות. חלופות לעומת עדיפותן את למרות הערכת מומחים מחו"ל כי קיים ספק אם יש יתרון בהפעלתן בקו

לירושלים.

ב - תקציר57דוח שנתי 222

רכבת ישראל והחברה שזכתה במכרז הרכבות הרוכנות ביקשו לשנות אתביקשה לא בידיה, שהיו האפשרויות את מיצתה לא הרכבת תנאיו. מהחברה הזוכה לעמוד בתנאי המכרז ואף לא ביטלה אותו באופן מיידי. התהליך נמשך חמש שנים, התנהל בצורה לא תקינה, ולבסוף בוטל וגרם למחסור בציוד לפתיחת הקו לירושלים; לפיכך נאלצה הרכבת לרכוש ציוד

משומש.

רכישת קרונועים משומשיםלרכישת2003דירקטוריון הרכבת החליט בספטמבר ומתן לנהל משא

שונים ישן מסוגים ציוד רכישת לצורך מידע ולבקש קרונועים משומשים המידע קבלת לאחר לירושלים. הקו פתיחת לקראת

מציעים הרכבת לא המשיכה בתהליך, והדירקטוריון לא עקב אחר12מ- המשך פעולת הנהלתה.

באפריל החל ושיפצה הרכבת רכשה לירושלים בקו 2004להפעלה ממחיר80%-73% שנים בממוצע בעלות של 11קרונועים משומשים בני כ-

ציוד חדש דומה. הרכבת לא בדקה ביסודיות את האפשרות לרכוש ציודנתנה המכרזים ועדת עדיפים. כלכליים בתנאים חדש או משומש אחר ביקשה משמאי לא היא יחיד. ספק של בנימוק ממכרז פטור לעסקה

מוסמך בלתי-תלוי הערכת מחיר לקרונועים המשומשים לפני רכישתם. רכישת עסקת את להצדיק כדי כלכליות בדיקות שלוש עשתה הרכבת רכש בניהול רבים ליקויים העלתה הביקורת המשומשים. הקרונועים כלכלית כדאיות על שהצביעה השלישית הכלכלית ובבדיקה הקרונועים

באחד מארבעה תרחישים.

רכישת חלקי חילוף הרכבת רוכשת חלקי חילוף וחומרים מספקים שהוגדרו ספקים יחידים בליהיחידים למרות שלא בכל מקרה הם על מחיריהם, שמתקיימת תחרות שיכולים לספק את החלפים. הרכבת לא עשתה די מאמצים להגדיל את מספר ספקיה לשם הבטחת תקינות הליך הרכש ומיצוי היתרונות שבקיום

תחרות.

נמצא, כי הרכבת חרגה ממינהל תקין ומתקנות חובת המכרזים כאשר רכשה אותו ציוד ברכישות המשך שנים רבות לאחר המכרז

המקורי במאות מיליוני שקלים. היה עוזני, עמוס מר הרכבת, מנכ"ל כי, העלתה הביקורת בלא רוכנות רכבות של רכישה בדבר מכרזי להליך אחראי שנעשתה לפני כן בדיקה טכנו כלכלית יסודית של חלופות שונותואף ולבאר שבע; לירושלים לקווים רכבתי בציוד להצטיידות

223רכבת ישראל בע"מ

שחברת ייעוץ שוויצרית קבעה כי ספק אם אפשר למצות את כל היתרונות של רכבות רוכנות בתוואים הללו. בדיקה כזו נעשתה

רק ארבע שנים לאחר מכן, ובסופו של דבר המכרז בוטל. את ההצעה לרכישת קרונועים משומשים הגישה למנכ"ל הרכבת מר יוסי שניר, חברה בבעלות אדם שהיה מקורב לו באותה עת, אך המנכ"ל לא דיווח לדירקטוריון על קשריו עם אותו אדם.לאחר חברה אותה ידי על הועסק המנכ"ל בנו של כי יצוין לפני הבאת ההצעה כן יתר על כחודש מישיבת הדירקטוריון. לדירקטוריון לא נוהל הליך תחרותי ולא ניתנה הזדמנות שווהבלתי התנהלות על מצביעות אלו עובדות אחרים. למציעים

תקינה ביותר של המנכ"ל. בלתי על מקרים של התנהלות הצביע משרד מבקר המדינה ועל חריגות מהוראות חוק תקינה של הרכבת בתחום הרכש,

ותקנותיו. הרכבת לא הקפידה1992חובת המכרזים התשנ"ב- והעדיפה להגדיר חילוף ובתחום חלקי לבדוק חלופות לרכש, ספקים שונים כספקים יחידים. התנהלות זאת מצביעה על חוסר

יעילות וחסכון.

224

מוסדות להשכלה גבוהה

היבטים בניהול נכסי דלא ניידי שלהאוניברסיטאות

האוניברסיטאות מחזיקות מחוץ לקמפוסים שלהן נכסים, לרבות נכסיאו נכסים נדל"ן, - להלן ומבנים; פרדסים )קרקעות, ניידי דלא רבי ערך. חלק מהנכסים התקבלו כתרומות, מקרקעין(, שחלקם עם שנחתמו בהסכמים נקבעו לא בנכסים השימוש מטרות ואם ממכירת בתמורה להשתמש רשאיות האוניברסיטאות התורמים, הנכסים לכל מטרה שיבחרו. את שאר הנכסים רכשו האוניברסיטאות עצמן במרוצת השנים, וההחלטה אם למכור את הנכס ומה לעשות

בתמורה ממכירתו נתונה בידי הנהלות האוניברסיטאות.

לות הביקורת פעואפריל נובמבר 2005בחודשים - המדינה,2006 מבקר משרד בדק

לסירוגין, את מידת מעורבותם של הוועדה לתכנון ולתקצוב של המועצה להשכלה גבוהה )להלן - ות"ת( ושל אגף התקציבים שבמשרד האוצר בכל הנוגע לניהול הנדל"ן שהאוניברסיטאות מחזיקות מחוץ לקמפוסים שלהן, ובייחוד מידת התחשבותם בנכסים אלה בהחלטה על הסיוע הכספי שיינתן לאוניברסיטאות. כמו כן, נבדקו היבטים שונים של האופן שבו האוניברסיטה העברית בירושלים )להלן - האוניברסיטה העברית( והטכניון - מכון טכנולוגי- הטכניון( מנהלים את הנדל"ן שלהם. בדיקות השלמה לישראל )להלן

נעשו אצל רשם ההקדשות שבמשרד המשפטים.

עיקרי הממצאיםמעורבות ות"ת ואגף התקציבים בטיפול בנדל"ן של האוניברסיטאות

לא קיימה ות"ת כל דיון בעניין הנדל"ן שהאוניברסיטאות2006עד נובמבר שערכם בנכסים לעתים שמדובר אף שלהן, לקמפוסים מחוץ מחזיקות

225מוסדות להשכלה גבוהה

הכספי לא מבוטל, ואף שפעולות כגון החזקתם, קבלתם כתרומה, רכישתםשל הכספי מצבן על להשפיע יכולות הנכסים של מכירתם או רשימה ביקשה מהאוניברסיטאות לא היא כן, על יתר האוניברסיטאות. ההוצאות מידע על סך בידיה אין ואף מפורטת של הנכסים שברשותן, מחוץ מחזיקה שהיא הנכסים בגין אוניברסיטה כל של וההכנסות לקמפוסים, ולפיכך אין היא יודעת אם האוניברסיטה מנהלת אותם ביעילות.את הנחתה ולא הנכסים בעניין החלטה כל קיבלה לא ות"ת האוניברסיטאות כיצד לדווח עליהם, ובעת שקיבלה החלטות בעניין העברתההקצבות לאוניברסיטאות היא לא הביאה בחשבון את הנכסים שברשותן.

הקצתה ות"ת לכל האוניברסיטאות הקצבות מיוחדות1994-2006בשנים מיליון ש"ח )במחירים שוטפים( לשם יצירת עתודות600בסך כולל של כ-

ויעודות. ות"ת לא עמדה על כך שהאוניברסיטאות יעמדו בהתחייבויותיהן להקצות מכספיהן לעתודות וליעודות ויפעלו לגיוס כספים למטרה זו, בין

היתר באמצעות מכירת נכסים שברשותן. מיליון ש"ח97.9האוניברסיטה העברית קיבלה מוות"ת בשנים האמורות כ-

( והתשס"ד התשס"ג הכספים ובשנות ויעודות, עתודות -2002ליצירת 200, בעקבות הסכם שנחתם ביניהן, היא קיבלה כסיוע מיוחד כ-0(2004

מרס בחודשים נוספים. ש"ח מאי 2003מיליון - מכרה2005 מיליון דולר, אולם19האוניברסיטה שני נכסים וקיבלה תמורתם יותר מ-

כנדרש בהסכם לביצוע העסקות היא לא קיבלה מוות"ת אישור מראש ביניהן.

116.3הטכניון קיבל מוות"ת בשנים האמורות הקצבה מיוחדת בסך של כ- מיליון ש"ח ליצירת עתודות ויעודות. הוא מכר חמישה נכסים תמורת סכום

מיליון ש"ח, ולא דיווח לוות"ת על עסקות אלה ולו בדיעבד.5.2כולל של כ-נוסף על כך הוא לא מסר לוות"ת מידע על נכסים אחרים שניתן לממשם.

בהסכמים הרב-שנתיים שאגף התקציבים שבמשרד האוצר חתם עם ות"ת הוא לא עמד על כך שהאוניברסיטאות יפעלו לכיסוי גירעונותיהן ולשיפור

מצבן, בין היתר באמצעות מכירת נדל"ן שברשותן. בדוחות הכספיים של האוניברסיטאות יש הבדלים במידת הפירוט של נתוני הנדל"ן, והמידע על הנדל"ן אינו מפורט דיו: הנכסים מוצגים, בדרך כלל,די אין בדוחות בגינם פחת; בדרך כלל ולא מופרש בערך סמלי בלבד,

פרטים על שטחם של הנכסים ועל ייעודם. הניסיונות של ות"ת להגיע להסכם עם המוסדות להשכלה גבוהה בענייןבמועד לפיכך מדי. רב זמן ונמשכו צלחו לא אחידים חשבונאות כללי אינם באוניברסיטאות הנהוגים הכספיים הדוחות כי נמצא הביקורת

משקפים נכונה את מצבן הכספי.

שנת הכספים של האוניברסיטאות ושל ות"ת מקבילה פחות או יותר לשנת0הלימודים האקדמית ונמשכת מתחילת אוקטובר עד סוף ספטמבר.

ב - תקציר57דוח שנתי 226

האוניברסיטה העברית לא נקבעו יחסי הגומלין ויחסי הכפיפות בין שני הגופים המטפלים בנכסי האוניברסיטה - חברת נכסי האוניברסיטה העברית בע"מ )להלן - חברתכן כמו באוניברסיטה. ומושכרים דיור ומחלקת החברה( או הנכסים

האוניברסיטה לא הכינה נוהל כולל לטיפול בנדל"ן. כגון התשואה פרטים חשובים, בספר הנכסים שהחברה מנהלת חסרים לצורך השוטפות הוצאותיה האוניברסיטה, מנכסי כל אחד על השנתית

הטיפול בנכסים והשווי של חלק לא מבוטל מהנכסים. במאזן הקרן הבלתי מוגבלת )התקציב הרגיל( שבדוחות הכספיים רשומיםוהמגבלות והתנאים ייעודם נכסים רבים, אך אין כל מידע בדבר שוויים,

לא מצוין0באשר למימושם, אם אלה נקבעו. במאזן הקרנות הצמיתות בנפרד שוויו של כל אחד מהנכסים, אלא שוויים הכולל של כל הנכסים,

אולם גם נתון זה אינו מעודכן. יש נכסים רבים הרשומים במסגרת נכסי הקרנות הצמיתות שנראה כי ישהנהלת תוכל יימכרו הם ואם מוגבלת, הבלתי הקרן במסגרת לרשמם לכיסוי לרבות מטרה, לכל ממכירתם בתמורה להשתמש האוניברסיטה

גירעונות ובהם גירעונות אקטואריים. נמצאו אי-התאמות בין הרישומים שבפנקסי רשם המקרקעין ובין הרישומיםרשם שמנהל הציבוריים ההקדשות בפנקס האוניברסיטה. שבספרי

רשומים היו לא של64ההקדשות הצמיתות הקרנות של נכסים התשל"ט- הנאמנות, בחוק כנדרש שלא אף1979האוניברסיטה, ועל ,

.0הנאמר בדוחות קודמים של מבקר המדינהשל המקרקעין כל על המקרקעין לרשם הודיע לא ההקדשות רשם בתקנות כנדרש שלא ציבורי, הקדש כנכסי שנרשמו האוניברסיטה

.1969המקרקעין )ניהול ורישום(, התש"ל- על פי נוהלי רשם ההקדשות, יש לקבל מראש את הסכמת הרשם למכירתהאוניברסיטה דיווחה רבות פעמים אולם ציבוריים, הקדשות מקרקעי

לרשם ההקדשות על מכירת מקרקעין רק לאחר ביצוע המכירה. לעתים לא התריעה ועדת הנכסים המשולבת שהקימה האוניברסיטה )להלן - הוועדה( לפני חברת הנכסים על שהחברה ביצעה עסקות בלא לקבל

ממנה מראש אישור לביצוען כנדרש.

קרנות שהאוניברסיטאות רשאיות להשתמש רק בפירות ההשקעה שלהן ולא0בהן עצמן.

דוח; 49(, עמ' 1995)דוחות על הביקורת במוסדות להשכלה גבוהה 0המדינה 56שנתי מבקר של ב

.980(, עמ' 2006)

227מוסדות להשכלה גבוהה

המוסדות המנהלים של האוניברסיטה לא דרשו דוח מקיף בדבר מצבתדיונים קיימו ולא מימושם, ואפשרויות שוויים הנכסים של האוניברסיטה,

עקרוניים בנושא. האוניברסיטה לא עמדה על כך שחברת הנכסים תקפיד לקיים בנכסים סיורים בתדירות שנקבעה בתכניות העבודה. נוסף על כך לא נמנעה פלישה לפחות לשניים מנכסי האוניברסיטה. אחד הנכסים האמורים היה קרקע שהאוניברסיטה השכירה לחקלאי; החקלאי איפשר להציב עליה אוטובוס ישן ולהפעיל בו מזנון, וגבה תשלום מהמפעיל. אף על פי כן לא נקטה האוניברסיטה שום צעדים נגד החקלאי בגין שימוש שעשה שלא כדין וללא רשות במקרקעין שלה, ואף לא תבעה ממנו פיצוי כספי בגין הכספים שגבה

ממפעיל המזנון. מועצת המנהלים של החברה והוועדה לא בחנו אם החזקתם של הנכסיםשל המנהלים למוסדות זה בעניין ניתוח מסרו ולא כדאית, השונים

האוניברסיטה.שלוש רק רשומות המדור( - )להלן האוניברסיטה של הקרנות במדור ליתר הנכסים שהחברה מנהלת, ואילו נכסי מקרקעין, יש קרנות שבהן הרשומים אצלה כנכסי קרנות מיועדות, לא ניתן ביטוי, וממילא המדור אינו

מייעד את פירותיהם ליעדים שקבעו התורמים.ממינהל חוכרת שהיא פרדסים משמונה הכנסה כל אין לאוניברסיטה מקרקעי ישראל, אף שעלויות החזקתם לא מבוטלות. ארבעה מהפרדסיםולכן האוניברסיטה אינם מעובדים כלל או מעובדים עיבוד עונתי בלבד,

עלולה לאבד את זכויותיה בהם. האוניברסיטה לא קבעה נוהל המסדיר את כל העניינים הנוגעים להקצאתהקשורים שונים גורמים של לשימושם המיועדות שבבעלותה, דירות ביקורים תקופתיים והליך מסודר של כתוב נוהל לאוניברסיטה. בהיעדר הן אם לדעת אין הדירות, של מצבן לבדיקת אחר הליך או בדירות מתוחזקות כהלכה, אם בוצעו בהן שינויים שלא אושרו ואם צריך לשפצן. כמו כן אין לדעת אם הדיירים השוכנים בדירות הם אלה שהדירות הוקצודיירי בהן שוכנו או מורשים לדיירים לא או שמא הועברו הדירות להם

משנה. מדור הקליטה ממונה על הקצאת דירות לשלוש קבוצות שונות של חברי סגל אקדמי תמורת שכר דירה מסובסד. לא נקבע בנוהל כמה דירות רשאי המדור להקצות לחברי הסגל, לאילו חברי סגל הוא אמור להקצות אתכן כמו למדור. שיוקצו הדירות מספר את לקבוע מוסמך ומי הדירות, אי-אפשר ללמוד מהרישומים מי החליט על עצם סבסוד שכר הדירה של הדיירים, מה היו השיקולים לקבלת ההחלטה ואיך נקבעו שיעורי הסבסוד

השונים. דירות, והוא14האוניברסיטה מעמידה לרשות המכון ללימודים מתקדמים

משכן בהן חברי סגל מאוניברסיטאות בארץ ובעולם. חברי הסגל האמורים

ב - תקציר57דוח שנתי 228

התקיים לא והארנונה. הדירה שכר בתשלום כלל משתתפים אינם באוניברסיטה כל דיון עקרוני בשאלה אם ראוי להעמיד לרשות האורחים

דירות ללא תמורה בכלל, ודירות יקרות וגדולות בפרט.

הטכניון לא נקבע בתקנון מי ממוסדותיו המנהלים של הטכניון ומבעלי התפקידים הבכירים שבו )נשיא הטכניון וסגניו( מוסמך לקבל החלטות בנוגע לקנייה, לקבלה כתרומה, למכירה או להשכרה של נדל"ן הנמצא מחוץ לקמפוס.לטיפול הנוגעים התחומים במגוון העוסק כולל נוהל קבע לא הטכניון הגורמים כל של אחריותם ולתחומי לסמכותם לתפקידם, וכן בנדל"ן

העוסקים בנושא. הטכניון רוכש שירותים משפטיים כבר עשרות שנים ממשרד פרטי של עורכי דין )להלן - היועצת המשפטית( המטפל, בין היתר, בתחום הנדל"ן, בלא שעשה סבב מחזורי הוגן במגמה להחליף את היועץ המשפטי שלו מדי פעם בפעם. תפקידיה המפורטים וסמכויותיה של היועצת המשפטית, ובכלל זה פעילותה בתחום הנדל"ן, לא עוגנו בהסכם בינה לבין הטכניון. הטכניון גם לא קבע נוהל המעגן את סוגיית ההתקשרות של עובדי הטכניון עם היועצת

המשפטית לצורכיהם הפרטיים. הטכניון אינו מנהל ספר נכסים. רשימה מרוכזת שהוכנה בעקבות בקשתוהנכסים רוב של שווי הערכת כוללת אינה המדינה מבקר משרד של

והגדרת מצבם על סמך ביקורות שוטפות. רישום המקרקעין בדוח הכספי של הטכניון לוקה בחסר: הטכניון לא סיווג אותם על פי מטרותיהם, ובפועל כל המקרקעין נרשמו בדוחות הכספייםיש כנכסי קרן הפיתוח ולא כנכסי הקרנות המיועדות או הקרן הכללית; אף הכספי, לדוח שצורפה המקרקעין ברשימת נכללו שלא מקרקעין שלטכניון יש זכויות בהם; הטכניון מציג בדוחות הכספיים את כל המקרקעין, לרבות אלה שרכש מכספו, לפי שווי סמלי של שקל אחד בלבד, כולל מקרקעין שיש בידיו הערכה מעודכנת בדבר שוויים. ברשימת המקרקעיןהתקבלו שלא שניים לפחות נכללו כתרומות התקבלו כאילו שהוצגו

כתרומות, אלא נרכשו על ידי הטכניון מכספו. לעסקות שביצע הטכניון, שבמסגרתן מכר חלק מהמקרקעין שלו, לא ניתן

ביטוי מלא בדוחות הכספיים שלו. ש"ח מתשלום מס שבח בגין מכירת340,000כדי לזכות בפטור בסך כ-

למשרדי מס שבח2004דירה שקיבל כתרומה, דיווח הטכניון בספטמבר הרנטה תשלומי בניכוי שקיבל, התמורה את מסר כי בחיפה מקרקעין הצפויים שישולמו לאלמנת התורם, ל"מימון מענקי עידוד המחקר לשנת התשס"ד" )להלן - מענקי עידוד(. ואולם מעיון במסמכי הטכניון אי-אפשר

229מוסדות להשכלה גבוהה

לדעת בוודאות אם אכן נתן הטכניון מענקי עידוד שלא היה נותן לולא מכראת הדירה.

עניין הסיורים בנכסים כמעט שאינו מצוין בתיקי הטכניון: מעולם לא הוכנו תכניות שנתיות לסיורים בנכסים השונים, ונציגי הטכניון סיירו סיורים מעטים באחד הנכסים בלבד, אף כי מטרת הסיורים היא פיקוח על הנכסים. אין בידי הטכניון מידע על השימוש שנעשה בפועל בכל הקרקעות החקלאיות

שיש לו זכויות בהן ועל מצבם הפיזי של הנכסים שהוא משכיר. נמצא כי עקב אי-ביצוע הסיורים בנכסי הטכניון, השתמשו פולשים לפחות באחד מנכסי הטכניון בלא ידיעתו, קל וחומר ללא רשותו. נכס אחר של הטכניון התקבל כתרומה, אף שהטכניון לא בדק קודם קבלתו אם התרומה כדאית. בפועל התרומה לא הייתה כדאית, כיוון שלא זו בלבד שהטכניון לאלא הוצאות לו שהיו אלא הנכס, בגין כלשהי תמורה היום עד קיבל

מבוטלות בגינו, וספק אם יקבל בגינו תמורה בעתיד. הזכויות של הטכניון בכמה מקרקעין טרם הוסדרו, והם לא נרשמו על שמושני של לשוויים בנוגע שמאי הערכת בידיו אין המקרקעין. רשם אצל פרדסים שיש לו זכויות בהם, והוא גם לא פיקח על הנעשה בפרדסים אלה

ולא הקפיד שהם יעובדו, אף כי הדבר נדרש למען הבטחת זכויותיו בהם. הטכניון לא הסדיר את זכויותיו בנדל"ן שהוא מעמיד לרשות תאגידיו, והוא אינו גובה מהם דמי שכירות. אגף נכסים והשקעות לא טיפל כלל בנדל"ן שהועמד לרשות התאגידים, ולא ברור אפוא מי אמור לטפל בניהול השוטף

של הנכסים האלה.

נכסים משותפים לאוניברסיטה העברית ולטכניוןהעברית,1975בשנת לאוניברסיטה הברית מארצות תורמת הורישה

לטכניון ולעוד שלושה מוסדות )להלן - היורשים( את חלקה בפרדסים שהיו לה בישראל. עד מועד סיום הביקורת לא הגיעו היורשים להסכמה באשר לדרך הפעולה העדיפה, ולמעשה לא נעשה דבר בעניין החלקות. חלקיש באר מים שמפעל מים מקומי מהחלקות מעובדות, ובאחת החלקות מפיק את מימיה. האוניברסיטה העברית והטכניון לא בדקו מיהם מעבדי החלקות, ואם הם קיבלו אישור לעשות זאת. נוסף על כך הם לא בדקו מי אישר למפעל המים להפעיל את הבאר ואם הוא מפיק ממנה רווחים, ואף

לא וידאו שזכויותיהם בחלקות ובבאר נשמרות.

מקרקעין, שלהן לקמפוסים מחוץ מחזיקות האוניברסיטאות שחלקם בעלי ערך כספי ניכר. ניהול יעיל של מקרקעין אלה,

ב - תקציר57דוח שנתי 230

ובמקרים מסוימים אף מכירתם, עשויים לסייע לאוניברסיטאות לשפר את מצבן הכספי. עם זאת, הוועדה לתכנון ולתקצוב של המועצה להשכלה גבוהה החייבת לעקוב אחר ניצול התקציבים של האוניברסיטאות כדי למנוע גירעונות או חריגות, לא נדרשהלא היא היום עד המקרקעין שלהן. ניהול לסוגיית היום עד קשרה בין ההקצבות שהיא מעבירה לאוניברסיטאות, ובהן גם הקצבות מיוחדות לכיסוי גירעונות, לבין הנכסים שהן מחזיקות.על דעתו נתן לא האוצר שבמשרד התקציבים אגף גם הדבר משמעות ועל מחזיקות שהאוניברסיטאות המקרקעין פונות שהן לפני גירעונותיהן לצמצום לפעול חובתן מבחינת

לקבל סיוע מקופת המדינה. החזקת נכסי דלא ניידי כגון פרדסים, מגרשים או דירות וניהולםנדרש שהן ולפיכך האוניברסיטאות, הליבה של פעילות אינה יבחנו את כדאיות המשך החזקת הנכסים ביחס לחלופות השקעה

אחרות. בביקורת על האופן שבו האוניברסיטאות שנבדקו )האוניברסיטה העברית והטכניון( מנהלות את המקרקעין שלהן נמצאו ליקויים לא מעטים: ניהול לא תקין של ספרי נכסים, רישום חסר בדוחותהחשבונות, ובהנהלת הכספיים אי-דיווח לרשם ההקדשות על חלק מהמקרקעין המהווים הקדשציבורי, סיורים ביצוע על אי-הקפדה במקרקעין, הזכויות אי-הסדרת קבלה לנכסים, מורשים לא גורמים של פלישות במקרקעין,

והחזקה של נכסים שאינה כדאית כלל וכיוצא בזה. אכן והן למכרם, שניתן במקרקעין מחזיקות האוניברסיטאות עושות זאת: האוניברסיטה העברית, המחזיקה מחוץ לקמפוסיםלא מקרקעין האחרונות בשנים מכרה רבים, מקרקעין שלה מעטים, ואף הטכניון מוכר מפעם לפעם מקרקעין שבבעלותו. עם זאת, נוכח מצבם הקשה של שני מוסדות אלה והגירעונות הניכרים שצברו, יש לשקול את המשך צמצום גירעונותיהם גםמבחינה ומוצדק שניתן נוספים מקרקעין מכירת באמצעות

כלכלית למכור.

ייחסו חשיבות רבה ואגף התקציבים מן הראוי אפוא שוות"ת ות"ת לקבוע יותר למקרקעין שהאוניברסיטאות מחזיקות. על קווים מנחים לטיפול בנכסים לצורכי דיווח, פיקוח ובקרה. עליה לדרוש מהאוניברסיטאות שיגישו לה רשימה מעודכנת של כל המקרקעין שבבעלותן, כשהם ממוינים ומסווגים על פי השימושפרטים גם ושתכלול ממכירתם, ובתמורה בהם לעשות שניתן ואגף ות"ת על נכס. כל הכספי המעודכן של לערך הנוגעים התקציבים לתת את הדעת גם על נכסי האוניברסיטאות בעת

הקצבת הסיוע המיוחד המוענק להן.

231

מפעל הפיס

היבטים בפעולות מפעל הפיסבשנת הוקם המפעל( - )להלן הפיס החלטת1951מפעל לפי

הממשלה כחברה מוגבלת בערבות בלא הון מניות. חברי האסיפה הכללית של המפעל הם ראשי רשויות מקומיות. דירקטוריון המפעלהציבור. ושל הממשלה של המקומי, השלטון של נציגים כולל המטרות העיקריות של המפעל הן ביצוע הימורים והגרלות בקרב הציבור ושימוש בהכנסות למתן מענקים לשם השגת מטרות בתחומי

הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאמנות ברשויות המקומיות.

לות הביקורת פעופברואר-אוקטובר כמה2006בחודשים המדינה מבקר משרד בדק

תחומים בפעילות המפעל, שבהם יש להנהלתו שיקול דעת נרחב, במטרה לבדוק באיזו מידה הפנים המפעל ומילא את חובתו לפעול על פי נורמותיחידות של נעשתה בכמה בין היתר באותם תחומים. הביקורת ציבוריות המפעל, ובדיקות השלמה נעשו בכמה גופים. אלה התחומים שנבדקו: מתןלראש מתנות חלוקת ואמנות; לתרבות הפיס מועצת פעילות תרומות; השנה לגורמים חיצוניים; טיפול המפעל בחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיו ומשווקיו; סדרי מינהל; הבקרה של המפעל על השימוש בנכסים

הציבוריים שאת הקמתם מימן.

עיקרי הממצאיםמתן תרומות

המפעל העניק תרומות בלא שנקבעו להן יעדים, בלא שנקבע נוהל בנושא- ועדת התרומות )להלן ובלא שנקבעו אמות מידה לחלוקת התרומות. הוועדה( החליטה על מתן התרומות רק בעקבות בקשות שהוגשו למפעל,

והאפשרות לקבל תרומות לא הובאה לידיעת הציבור הרחב. והם בנפרד, הוועדה לכל אחד מחברי טופסי בקשת התרומות הועברו חתמו עליהם בלא שנפגשו כדי לדון בבקשות. הנימוקים להחלטות על מתן

ב - תקציר57דוח שנתי 232

התרומות לא תועדו. הוועדה לא נקטה שיטה אחידה לרישום שמות הגופים שביקשו ממנה תרומה, ולעתים נרשם שמו של אותו מבקש באופנים שונים.

הדבר עלול לפגוע במעקב אחר מבקשי התרומות ומקבליהן. חלוקת התרומות למגזרי אוכלוסייה מסוימים היא, בין היתר, פועל יוצא שללחלוקת מידה אמות היעדר ושל והוועדה הדירקטוריון חברי מעורבות

התרומות. מהגופים שביקשו תרומות אישרה הוועדה שתי תרומות, ולגופים20%לכ-

מחברי וחלק הוועדה חברי תרומות. ארבע או שלוש אישרה מסוימים הדירקטוריון היו מעורבים במתן חלק מתרומות אלה. לעומת זאת, לגופים אחרים שביקשו כמה תרומות אישרה הוועדה תרומה אחת בלבד, ועמותות רבות, בהן עמותות המייצגות מגזרים של חסרי יכולת או שנזקקו לעזרהמידה אמות בהיעדר אחת. תרומה אף קיבלו לא פעילותן, בהמשך ובהיעדר נימוקים מתועדים למתן התרומות, אי-אפשר לדעת מדוע קיבלו

גופים מסוימים כמה תרומות ואחרים לא קיבלו שום תרומה. שלוש תרומות שסכומן2005מרכז השלטון המקומי קיבל מהמפעל בשנת

ש"ח. בהענקת התרומות לגוף זה יש טעם לפגם משום55,000הכולל שארבעה מנציגיו חברים בדירקטוריון המפעל ויש חשש שניתנה לו העדפה

לא ראויה. ממכתבי הבקשה לתרומה שנענו בחיוב והמכתבים שאליהם30%על גבי כ-

צורפה ההמחאה, היו רשומים בכתב יד שמו של יו"ר דירקטוריון המפעל,היו"ר(, מנכ"ל המפעל, מר שאול סוטניק - )להלן מר שמעון כצנלסון )להלן - המנכ"ל(, מזכיר המפעל או אחד מחברי הדירקטוריון. שמותיהםעניין להם כיוון שהיה גבי המכתבים על צוינו אלה בעלי תפקידים של

באישור הבקשות; מעורבות זו מעלה חשש לפעולה בניגוד עניינים. מבין התרומות שחבר הדירקטוריון מר יגאל עמדי היה מעורב בהן, שלוש

ש"ח ניתנו לעמותה שיושב ראשה הוא56,000תרומות, בסכום כולל של ש"ח ניתנה לעמותה שאביו נמנה עם חברי18,000אביו, ותרומה בסך

הוועד שלה. לידי חברי הדירקטוריון שפעלו המפעל מסר חלק מהמחאות התרומות לקבלתן - מר יגאל עמדי, מר ג'אקי ואקים, מר ישראל יהושע ומר אשר קדוש - כדי שימסרו אותן לגופים המבקשים. העברת ההמחאה בדרך זו

עלולה ליצור את הרושם שהתרומה ניתנה בזכות מוסר ההמחאה. ועדת הפרסום של המפעל אישרה התקשרויות עם עמותות וגופים אחריםאחרים גופים של בקשות דחתה בעת ובה חסות, למתן או לפרסום להתקשרויות כאלה במחירים דומים, שנועדו להביא לפרסום לאוכלוסיות דומות בגודלן או גדולות יותר. מעיון בפרוטוקולים של ישיבות ועדת הפרסום לא ניתן ללמוד מה היו השיקולים לאישור או לדחייה של כל בקשה. עולה חשש כי התקשרויות אלה היו תרומות במסווה של פעילות פרסומית. גם החלטות ועדת הפרסום לממן פרסומים בגופים שונים בגלל בקשות של היו"ר או המנכ"ל מעוררות חשש שמדובר למעשה בתרומות שהשיקולים

לנתינתן לא היו שיקולי פרסום.

233מפעל הפיס

כיוון שכספי מפעל הפיס הם כספי ציבור, עליו להקפיד שמתןמלאה. ובשקיפות ושוויוני הוגן בסיס על ייעשה התרומות לארגונים לעמותות, תרומות מתן על המפעל של הוצאותיו ציבוריים וליחידים הן אמנם קטנות יחסית לכלל הוצאותיו, אך אין בכך כדי להצדיק אי-תקינות בחלוקת כספים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן התרומות לא קיבל את תשומת הלב הראויה של דירקטוריון המפעל והנהלתו, והם לא דנו במדיניותהמפעל, יו"ר לכך. להקצות שראוי ובתקציבים זה בתחום את קיבלו תרומות, כוועדת שימשו אשר והמזכיר, המנכ"ל החלטותיהם ללא שקיפות ובלא שנקבעו אמות מידה מפורטות. גם עולה חשש שחלק מהתרומות חולקו בהשפעת נטיות הלבכלי לקידום או שימשו ומנהליו דירקטוריון המפעל חברי של האינטרסים האישיים או הציבוריים הקרובים ללבם. על המפעל להקפיד שלא תהיה לבעלי תפקידים אלה זיקה אישית לחלוקת

התרומות או מראית עין של זיקה כזו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לקיים את תהליך מתןוגלוי, ולצורך כך עליו להביאן לידיעת התרומות באופן שיווני הציבור. נוסף על כך, על הדירקטוריון לדרוש מהנהלת המפעללתרומות הבקשות כל על מפורט דוח שנה בכל לו להגיש השיקולים ועל במהלך השנה, על הבקשות שנענו שהתקבלו להעדפתן על פני הבקשות שנדחו. על המפעל גם לקיים מעקבלוודא שהם שימשו למטרה שלשמה אחר כספי התרומות כדי נתרמו. על ועדת התרומות לקיים דיונים בתדירות שתיקבע ולדון בכל פעם בכל הבקשות שהתקבלו עד למועד שייקבע. כך תוכל

לבחון את כל אותן בקשות במקביל ולקבוע להן סדר עדיפות.

2006המפעל כתב למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי בדצמבר ועדת התרומות את פעילותה... עד לעריכת בדיקה "הקפיאה מאלה יותר מפורטים קריטריונים... בקביעת הצורך בדבר

הקיימים. לפי שעה פסקה אפוא חלוקת התרומות כלל". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמוסדות המפעל יבחנו בהקדם את הצעדים המתחייבים מממצאי הביקורת, ובכלל זה את האפשרות של נקיטת צעדים נגד בעלי התפקידים המפורטים

בדוח זה.

המועצה לתרבות ואמנות המועצה לתרבות ואמנות )להלן - המועצה( היא גוף של המפעל המקצה

חברים ובהם היו"ר. היא פועלת16תמיכות לפעולות תרבות ואמנות ובו המפעל, לנוהלי כפוף ואינו היו"ר בידי המנוהל אוטונומי גוף כמעין ובמערכת הנהלת החשבונות של נפרדת, חשבונותיה מנוהלים במערכת

ב - תקציר57דוח שנתי 234

המפעל יש רק חשבון מסכם שלה, והדירקטוריון והנהלת המפעל אינםמקיימים בקרה כלשהי על פעולותיה.

מרבית ההחלטות של ועדות המועצה לא הובאו כנדרש לאישור המועצה. הפרוטוקולים של ישיבות המועצה וועדותיה נרשמו בקיצור רב ואינם נותניםצוינו לא כלל בדרך בהן. שהתקיימו הדיונים של ממצה תמונה בפרוטוקולים הנימוקים לקבלה ולדחייה של בקשות. גם הנימוקים לדחיית המלצות של יועצים מקצועיים לא נרשמו, אף שמדובר בהחלטות מהותיות

המחייבות תיעוד של נסיבות דחייתן. המועצה לא קבעה מדיניות ואמות מידה מפורטות לחלוקת התמיכות. בין היתר לא נקבעה מגבלה על סכום התמיכה שיינתן לגוף אחד, ואין כללים לקביעת סכום התמיכה אף שלפי קווי הפעולה שקבעה המועצה, תינתןיותר ממחצית ויצירות מהפריפריה. ליוצרים, אמנים מיוחדת לב תשומת

בשנת התמיכות במרכז2005מקבלי ומבוססים גדולים מיישובים באו היישובים שבקשותיהם נדחו הם יישובי פריפריה.86הארץ, וכל

גדולים בסכומים תמיכות המועצה הקצתה מסוימות ולמטרות לגופים ישיבות של נימוקים בפרוטוקולים ובהיעדר מידה אמות יחסית. בהיעדר הוועדות אין לדעת מדוע הוחלט להקצות סכומים אלה למטרות האמורות.

מ-11 וירושלים, ולפיכך16 חברי המועצה הם תושבי תל אביב, אשדוד החלטות על רבה השפעה יישובים אותם תושבי שהם המועצה לחברי

הוועדות בעניין מתן התמיכות לגופים מאותם יישובים.מתן על ההחלטות בקבלת השתתפו וועדותיה המועצה מחברי חלק תמיכות לגופים שיש להם זיקה אליהם מתוקף תפקידם ומעמדם, או שיש להם עניין בסוג הפעילות שלהם, או שהם פעילים במקומות היישוב שלהם באותם תחומים. הם לא הביאו זיקות אלה לידיעת כל חברי המועצה והןוועדותיה יקבלו לא נרשמו בפרוטוקול. נוצרה אפשרות שחברי המועצה

החלטות על מתן תמיכות אגב חשש לניגוד עניינים. מינויו לתפקידו והמועצה, מר שמעון כצנלסון, ששימש עד יו"ר המפעל במפעל כסגן ראש עיריית אשדוד, היה שותף להחלטת המועצה לקיים כנסלאשר את ועדת ההנהלה ולהחלטת וחברה" "אמנויות בנושא באשדוד מימון הכנס. הוא קיבל החלטות או היה שותף להחלטות על מתן תמיכות

מיליון ש"ח, לשישה גופים שהיה לו עניין בהם.1.5בסכום כולל של יותר מ-בעשותו כך הוא פעל לכאורה בניגוד עניינים.

חברים נוספים במועצה - מר יגאל בן זיקרי, גב' ינינה קודליק, מר יגאל עמדי ומר איתן ברושי - השתתפו באישורן של תמיכות לפעילויות במקומותזיקתם על שדיווחו בלא בהם, עניין להם שהיה לגופים או מגוריהם

לפעילויות או ליישוב ולגופים בו. ועדת הפרסום של המפעל החליטה, בהתערבות יו"ר המפעל, לתת חסותיפיק לאירועי תרבות בלא שהובהרה כראוי התועלת העסקית שהמפעל אירועי לקיום שסייעו תרומות נתנה המפעל של התרומות ועדת מכך. בעניין החסויות בעיר אשדוד. ההחלטות תרבות, ששניים מהם התקיימו והתרומות האמורות התקבלו ללא תיאום עם המועצה. חסויות ותרומות

235מפעל הפיס

אלה הן בבחינת תמיכות בפעולות תרבות שניתנו באמצעות יחידות אחרותשל המפעל מתקציבים שלא נועדו לכך, בלא שנראה כי נבחנו כראוי.

במשרדי המועצה מתקבלים כרטיסים למופעים וכן פריטים המדגימים את תוצרי עבודתם של הגופים הנתמכים, וחברי הדירקטוריון והמועצה ועובדי המפעל מקבלים אותם. המפעל גם דורש לעתים בהסכמים עסקיים שהוא חותם לקבל כרטיסי חינם לאירועים עבור עובדיו ומנהליו. הדבר אינו ראוי ויכול ליצור חשש, ולו למראית עין, כי הדבר ישפיע על ההחלטות בדבר

התמיכה באותם גופים.

עניינו של הציבור, שכספיו מופקדים בנאמנות בידי המפעל, הואאת ממלאים ועובדיו שמנהליו ויוודא יקפיד המפעל כי ויטפל בלבד, ענייניים משיקולים וביושר בהגינות תפקידיהם בנחרצות בתופעות שליליות של פעולה בניגוד עניינים, שעלולות להגיע עד כדי חשש לפגיעה בטוהר מידות. זהו גם עניינו של המפעל להרתיע את מנהליו ועובדיו מלבצע פעולות שליליות, שכן פעילות המפעל תלויה באמון הציבור כי הוא פועל כראוי. התנהגות בלתי הולמת של מנהליו ועובדיו, ואף מראית עין שלבו הציבור ובאמון בתדמיתו לפגוע עלולה כזאת, התנהגות בהגרלותיו המשתתפים במספר לירידה היתר, בין ולגרום,

ולהקטין את הכנסותיו. דרך על ומדאיגה חמורה תמונה מעלים הביקורת ממצאי פעולתן של המועצה לתרבות ואמנות וועדותיה, שהתנהלו כגוף

עצמאי בלא בקרה מספקת של דירקטוריון המפעל. המועצה קבעה מדיניות שמטרתה לייחד את התמיכה בתחומיהביקורת ולתושבי הפריפריה, אך והאמנות לצעירים התרבות העלתה כי עיקר התמיכות ניתנו למבצעי פעולות וגופי תרבות

ביישובים מרכזיים וחזקים.

מממצאי הביקורת עולה כי אחדים מחברי המועצה ובכלל זהציבור, כספי שהם המועצה, בכספי נהגו לא המפעל, יו"ר של מימון לקדם פעלו והם הנדרשות, ובאחריות ברגישות ובגופים שיש ביישוביהם או לתמיכה בתחומים פעולות תרבות להם עניין אישי בהם. ההשתתפות בהצבעה על תמיכות כספיותולפי הכללים והמועצה נוהלי המפעל לפי מעין אלה אסורה בעניין מניעת ניגוד עניינים. כספי המפעל לא נועדו לקדם את ענייניהם של מנהליו וחברי המועצה, אלא את ענייניו של כל הציבור במדינה על גווניו ומגזרי האוכלוסייה שבו. חברי הנהלתוהעדפה בלתי ראויה של והיו"ר הם שליחי הציבור, המועצה תושבי יישובים, גופים או עניינים מסוימים, משמעה פגיעה ביתרכל לנקוט בהקדם את והמועצה כן על המפעל על הציבור.

ב - תקציר57דוח שנתי 236

כללים לפי תיעשה התמיכות שחלוקת כדי הדרושים הצעדים ואמות מידה מפורטות ולמנוע פעילות בניגוד עניינים.

לדעת משרד מבקר המדינה על המפעל לעשות בדק בית יסודי ולקבוע אמות מידה, נהלים ואמצעים טכניים ואחרים שיבטיחו חלוקת תמיכות עניינית, שוויונית, הוגנת ושקופה, ולא יאפשרו

העדפה של גופים מסוימים בידי חברי המועצה וועדותיה.נוכח יש גם מקום לשקול חילופי גברי בקרב חברי המועצה, ממצאי הביקורת באשר לתפקוד חלק מהם ובהתחשב בחובהייצוג הולם למגזרים שונים של האוכלוסייה, לתושבי כל לתת אזורי הארץ ולתחומי האמנות השונים, כפי שנקבע בחזון שלבנוהלי לקבוע מקום יש שקבעה. הפעולה ובקווי המועצה המועצה כי לא ימונה חבר למועצה בהמלצת חבר מועצה אחר,

כדי למנוע מחויבות לחבר שהמליץ על המינוי. על המפעל להסדיר את מעמדה של המועצה במפעל, לעגן את מעמד מנהלת המועצה בתקנון התאגדות של המפעל, להשלים

ה- בדיקת יוצא להחיל עלISOבהקדם את וכפועל שתוכננה על הבקרה את להדק עליו כן המפעל. נוהלי את המועצה ורואה הפנימי היתר באמצעות המבקר בין פעילות המועצה,

החשבון המבקר. כמו כן על המפעל לנקוט את כל הצעדים הדרושים למימוש נהליו בנושא "קבלת מתנות וטובות הנאה", לעדכן אותם בכל המתחייב ולהחיל אותם בהקדם גם על חברי דירקטוריון המפעל

ועל חברי המועצה ועובדיה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאסיפה הכללית שלהחמורים הממצאים את בהקדם יבחנו והדירקטוריון המפעל הראוי שהאסיפה מן ואת המתחייב מהם. הביקורת שהעלתה הכללית גם תשקול אם נוכח הממצאים יש מקום שתיזום בדיקה יסודית של הפעילות והתמיכות של קרן מפעל הפיס ע"ש מיכאלהיא שמטרתן - ספיר פינחס ע"ש הפיס מפעל וקרן לנדאו כאמור עידוד וטיפוח של החינוך, המחקר והתרבות בישראל -

כדי לוודא שאין ליקויים דומים בפעילותן.

חלוקת מתנות ראש השנה לגורמים חיצוניים 400,000לקראת ראש השנה התשס"ז חילק המפעל מתנות בעלות של כ-

ש"ח למאות גורמים, בכללם דירקטורים במפעל ונושאי תפקידים בגופיםעובדי כנסת, חברי ומספר - שרים חיצוניים גורמים וכן אליו, הקשורים מדינה, בהם עובדים שבמסגרת תפקידם עוסקים בענייני המפעל, ספקים וגורמים שלמפעל יש קשרי עבודה עמם, וכן חברים אישיים ומקורבים של

בעלי תפקידים במפעל. סוג המתנות ושוויין לא היו אחידים.

237מפעל הפיס

רבות, שנים זה קיימת חיצוניים לגורמים לחגים המתנות שחלוקת אף כללים מוסדותיו לא קבעו רכישתן, על ניכרים סכומים מוציא והמפעל בעניין זה. לא ברור מה היו אמות המידה לחלוקת המתנות וכיצד התקבלו ההחלטות על חלוקתן, למי מותר לחלקן, למי יחולקו וכיצד ייקבע ערך

המתנה שתינתן לכל מקבל.חברים אישיים ומקורבים של היו"ר או של61עם מקבלי המתנות נמנו

המנכ"ל, שלא נמצא כי יש להם כל קשר לפעילות המפעל. היו"ר והמנכ"ל עובדי ציבור, בכללם בעלי תפקידים בכירים במשרדי14נתנו מתנות גם ל-

וכן לכמה שרים ביחסי תלות, ממשלה, אשר עם חלקם נמצא המפעל ומספר חברי כנסת.

שני חברי כנסת ושר אחד החזירו למפעל את המתנה שקיבלו, ובעל תפקיד בכיר במוסד ממלכתי העביר את המתנה למאגר המתנות במשרדו. כל יתרוהגופים הציבוריים שקיבלו בעלי התפקידים הבכירים במשרדי הממשלה את מתנות המפעל לא החזירו לו אותן ולא העבירו אותן לוועדת המתנות,

התש"ם- )מתנות(, הציבור שירות מחוק מהתקנות1979כמתחייב , .0שהותקנו על פיו ומהוראות התקשי"ר

עובדי ציבור בכירים בשירות המדינה, בכללם מנכ"לים, סמנכ"לים למינהל ואמרכלים של משרדי ממשלה, אינם מכירים די הצורך את הוראות החוק, התקנות והתקשי"ר המחייבות עובד ציבור שקיבל מתנה בשל היותו עובד

ציבור להחזירה לשולח או להעבירה לוועדת המתנות במשרדו.

מפעל הפיס עוסק בכספי ציבור והכספים שהוא מגייס מהציבור משמשים למטרות ציבוריות, ולפיכך חלות עליו נורמות התנהגותלהפסיק המפעל על המדינה, מבקר משרד לדעת ציבוריות. לחלק מתנות לחגים שעלותן גדולה ולהסתפק במשלוח מכתבי ברכה, לפי נוהל שייקבע, לגורמים שיש לו קשרי עבודה עמם בלבד. כנאמן על נכסי הציבור על המפעל לנהוג בכספי הציבור בזהירות ובאחריות, כפי שכל אחד ממנהליו היה נוהג בכספיו

2007האישיים. המפעל הודיע למשרד מבקר המדינה בינואר כי הוא מקבל את העקרונות האמורים, וכי "החליט להפסיק את הנוהג של חלוקת מתנות בחגים לגורמים חיצוניים בשלב זה ועד

להחלטה אחרת".

עניינם של חברי הכנסת הנזכרים הועלה אגב הביקורת במפעל הפיס. לא0 נערכה ביקורת בכנסת בעניין זה ולא בקרב חברי הכנסת.

ב - תקציר57דוח שנתי 238

המנכ"ל מר שאול סוטניק והיו"ר מר שמעון כצנלסון היו צריכיםהמפעל בכספי השימוש של הציבורית לרגישות ערים להיות רבים כה לגורמים מכספיו מתנות שמומנו מחלוקת ולהימנע ובכללם עובדי ציבור וחברים ומקורבים אישיים ללא כל אמות מידה וללא קבלת אישור מדירקטוריון המפעל, כמתחייב מכללי מינהל ציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות המפעלהמשפטים משרד - בדבר הנוגעים הממשלתיים והגורמים הן דלעיל, הביקורת בממצאי לדון המדינה- שירות ונציבות הצעדים כל את ולנקוט האישי, במישור והן הכללי במישור

המתחייבים מהם. על משרדי הממשלה לרענן בהקדם בקרב עובדיהם את הכלליםלוודא שוועדת המתנות בהם פועלת הנוגעים לקבלת מתנות, לפי הוראות התקשי"ר ולדאוג לכך שהגורמים המוסמכים בהם יהיו בקיאים בהוראות חוק המתנות והתקנות שהותקנו על פיו

ובהוראות התקשי"ר בעניין קבלת מתנות.

טיפול בחשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדיםומשווקים

הנהלת המפעל נהגה בשנים האחרונות לסיים, בתוך המפעל, בחיפזון רב את הטיפול במקרים שבהם עובדים ומשווקים נחשדו בביצוע פעולות בלתי תקינות בקשר לעבודתם, בלי לבדוק את החשדות במלואם ובלי לבחון אם הפעולות שבביצוען נחשדו השפיעו על המפעל. ההנהלה גם לא דיווחה בזמן אמת לדירקטוריון על ממצאים חמורים שהועלו בבדיקות חלקיות של

אותם חשדות. על חלק מהחשדות לא דווח גם ליו"ר. הנהלת המפעל לא תיעדה את תהליך טיפולה במרבית המקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות, והמסמכים הקשורים בהם לא תויקוניסה חלקם ואת למפעל, מחוץ הוצאו אף חלקם המפעל; של בתיק

המנכ"ל להסתיר ממשרד מבקר המדינה. תהליכי הבקרה והביקורת במפעל לוקים בחסר. בין השאר לא הוסדרוהמבקר של ומעמדם עבודתם סדרי תפקידיהם, סמכויותיהם, כראוי וסדרי עבודתה של והיועץ הביטחוני של המפעל הפנימי, קצין הביטחון

ועדת הביקורת.

על ממצאי הביקורת טען המפעל כי2007בתשובתו מינואר הוא "חרד... לטוהר המידות של עובדיו, ואולם עדיין מחובתו- הצפויות להתפרסם או פומביות ודאי - להימנע מפעילויות שיכולות לפגוע קשה בגיוס הכספים על ידו. אם הציבור יסלוד

239מפעל הפיס

יגיע כסף מההגרלות, ולא מהשקעת כספו במפעלי ההגרלות למטרות כספים ]ולהקצות לתפקד יוכל לא הפיס מפעל ציבוריות שלקידומן הוא הוקם[... חשש זה עומד כל העת לנגד

-החוקעיני ההנהלה, כאשר עליה להכריע - כמובן במסגרת עובדים, בפעילות המתגלות תופעות פסולות על להגיב כיצד משווקים או זכיינים. ההכרעה הניהולית, שאיננה קלה, ניזונה

)כל עודמה מחייבת טובת ]המפעל[בראש וראשונה מן השיקול היא במסגרת החוק(. וטובה זו מחייבת לתקן תופעות ולעקור את הטעון עקירה מן השורש, ככל הניתן, בתוך כתלי ]המפעל[

" )ההדגשות במקור(. שקטהובדרך מתשובה זו עולה כי בעת שהנהלת המפעל שקלה כיצד לנהוג בחשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים, היא נתנה משקל מכריע לפגיעה האפשרית ביכולתו של המפעל לגייס כספים לטובת הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל לשקול קשת רחבה יותר של אינטרסים ציבוריים. כדי להחליט באופן מושכל מה מחייבים האינטרסים הציבוריים מחד גיסא וטובת המפעל מאידך גיסא כשמתגלים חשדות מסוימים, היה על הנהלת המפעל לוודא כי בידיה מלוא המידע הרלוונטי, ועל פי הצורך גם לבקש את הנחיית הדירקטוריון. ייתכנו מקרים שנסיבותיהם ומאפייניהם יחייבו את המפעל, מכוח היותו נאמןהבירור למיצוי להביא או במשטרה תלונה להגיש הציבור, והחקירה באמצעות גורם חיצוני אחר, גם אם בדיקה זו אינההמקרים עלולים מכך כתוצאה אם וגם החוק, לפי מחויבת המוסמכים שהגורמים מחייבים תקין מינהל סדרי להתפרסם. במפעל ייתנו את הדעת על כל מקרה ויכריעו באשר לטיפול בו.

תהליך הטיפול חייב להיות מנומק ומתועד. המפעל הנהלת של הטיפול המדינה, מבקר משרד לדעת במקרים שבהם הועלו חשדות לפעולות בלתי תקינות של עובדים ומשווקים אינו ראוי. המסר המועבר באמצעותו לעובדי המפעלוהבלגה על חשדות חמורים ולציבור הוא של סלחנות וסוכניו במקום בירור מלא ומיצוי הדין. מסר זה עלול לפגום בהרתעה של המפעל כלפי עובדיו וסוכניו ובאמון הציבור בו ומתוך שכך לגרום לו נזק, נוסף על הנזק שייתכן שנגרם לו בשל המעשים שלא נבדקו עד תום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי השקיפותציבוריות נורמות של קיומן ואת המידות טוהר את מבטיחה ראויות, ומגבירה את אמון הציבור במערכת. לא מן הנמנע כי אילו נבדקו החשדות המתוארים בדוח זה כראוי, היה עולה כיידי על הופסק הטיפול בחשדות אלה ואולם אין בהם ממש,

הנהלת המפעל בלי שבדיקתם מוצתה, ובכך יש פגם חמור. במפעל יש כמה בעלי תפקידים שמחובתם להבטיח כי ליקויים במפעל יימצאו, ייבדקו ויטופלו כראוי. בין אלה ניתן למנות אתועדת חברי הפנימי, הביטחון, המבקר היועץ הביטחוני, קצין ליקויים הנוגעים והיו"ר. הביקורת העלתה הביקורת, המנכ"ל לעבודת חלק מבעלי תפקידים אלה שבגללם לא הובאו לידיעת

ב - תקציר57דוח שנתי 240

כל הגורמים הרלוונטיים במפעל החשדות לביצוע פעולות בלתי תקינות המתוארים בדוח זה, שחלקם קשורים לפעילות מרכזית

או רגישה של המפעל, והם לא נבדקו ולא טופלו כראוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המפעל, המשמש נאמן לכספיאת ולמצות ובשקיפות בהגינות לפעול החובה חלה ציבור, הטיפול בכל חשד לפעולה בלתי תקינה. על כן, עליו להשלים את בדיקת הפרשות המתוארות בדוח זה על מכלול היבטיהן,הצעדים כל את לנקוט שיימצאו, הליקויים לתיקון לפעול הדרושים נגד עובדים או משווקים שיימצא כי פעלו שלא כדין,למניעת הדרושים הלקחים את להפיק הדירקטוריון ובשיתוף

הישנות המקרים. בלתי לפעולות שחשדות שיבטיחו נהלים להכין המפעל על ויטופלו כראוי. בין ייבדקו עד תום וסוכניו תקינות של עובדיו במפעל תפקיד בעל כל כי אלה בנהלים לקבוע ראוי היתר שנודע לו על חשדות כאמור יביא אותם ללא דיחוי לידיעתם של

המנכ"ל, היו"ר והדירקטוריון.

סדרי מינהל1.: ת ו א צ ו ה י ר ז ח החזרי הוצאות בתחומים מסוימים ניתנו לבעליה

תפקידים במפעל בלא שניתנה הדעת די הצורך לסבירות ההוצאות ולחובתהמפעל לנהוג בכספיו בחיסכון:

300המפעל משלם לעובדיו הבכירים החזר הוצאות בסכום מרבי של )א(אירועים לרגל לעבודה לחבריהם שנתנו מתנות עבור לאירוע ש"ח

ש"ח לאירוע500משפחתיים; היו"ר והמנכ"ל מקבלים החזר מרבי בסך )גם לאירועים של גורמים שמחוץ למפעל(. נוסף על כך משלם המפעל

ינואר לאפריל 2003לעובדיו שי בגין אירועים במשפחותיהם. בין 2006 ש"ח. 200,000שילם המפעל עבור החזרים ומתנות אלה כ-

החזרי)ב( על עודפות( הוצאות )כולל המפעל של הכוללת ההוצאה ינואר בין וכיבודים אירוח לאפריל 2003הוצאות, בכ-2006 נאמדת

ש"ח. במקרים רבים לא ניתן היה לוודא על פי דוח ההוצאות500,000 האישיות שהגישו עובדים כי הם עומדים בתנאים לקבלת ההחזרים, ולמרות

זאת זיכה אותם המפעל בסכומים שדרשו. 2006 לאפריל 2003הוצאות המפעל על הנסיעות לחו"ל בין ינואר )ג(

מיליון ש"ח. ההוצאות היו בגין נסיעות בתפקיד ונסיעות של2הסתכמו בכ- עובדים שליוו זכיינים או מנויים של המפעל שזכו בחופשה בחו"ל. שליש מהטיסות של מנהלים ועובדים במפעל ושל חברי מוסדותיו היו במחלקת עסקים. המפעל לא קבע נהלים לבחירת העובדים המלווים את הזכיינים והמנויים שזכו בחופשות לחו"ל, ולא ברור מה היו השיקולים לבחירתם. גםכיוון המלווים, של הנסיעה עלויות את לחסוך יכול שהמפעל אפשר

שהזוכים מלווים ממילא על ידי נציג חברת הנסיעות.

241מפעל הפיס

מרבית הנסיעות לחו"ל לא אושרו על ידי הגורמים שהוסמכו לכך לפי נוהלי המפעל, ולגבי חלק מהן אף לא הוגשו דוחות נסיעה כנדרש. בחלק ניכר

מהדוחות שהוגשו לא נכללו כל הפרטים הדרושים על פי הנוהל. 2. : ץ ו ח ה י ר ש ק ו ת ו נ ר הק ל ה נ מ ת ר חי 2004בספטמבר ב

פרסם המפעל מכרז לאיוש תפקיד מנהל הקרנות וקשרי החוץ במפעל.

לתפקיד נבחר מועמד שנתוניו לא תאמו במלואם את דרישות התפקיד.נימוקיה להחלטה, אף ישיבת הוועדה שבחרה בו לא פורטו בפרוטוקול

שהייתה חייבת לפרטם, ובייחוד בנסיבות האמורות לעיל.3.: ל ע פ מ ה ר י כ התייחסות המפעל למשרת המזכיר היא כאלמז

דעתו. שיקול לפי בה הנושא את למנות רשאי אמון", שהיו"ר "משרת ולא "משרות אמון", נוהל המפרט את המשרות המוגדרות אין במפעל

נקבעו תנאי סף של השכלה וניסיון למשרות אלה. , וביתר זמנו60%המזכיר מועסק בתור עובד המפעל במשרה שהיקפה

הוא רשאי להוסיף לעבוד בתור עורך דין עצמאי, ובלבד שבעניינים שהוא מטפל בהם לא יהיה "משום ניגוד עניינים עם תפקידו וחובותיו". נמצא כי המפעל לא דרש מהמזכיר לדווח לו על העניינים שטיפל בהם בתור עורך דין עצמאי לפני שהחל לעבוד במפעל, ולאחר מכן לדווח באופן שוטף על

עניינים אלה, כדי לוודא שאין ניגוד עניינים בין כל עיסוקיו. הדירקטוריון לא אישר את הסכם העבודה של מזכיר המפעל בעת מינויו

, במהלך2006, אף שהדבר נדרש בתקנון. רק באוגוסט 2003באוגוסט הביקורת, הובא ההסכם לאישורו.

4.: ן ו י ר ו ט ק ר י ד ה ר " ו י ת ר ז ו ע ל ש ה ש י ר פ ה ם כ ס אףה שהממונה על השכר במשרד האוצר אינו מאשר בדרך כלל לקבוע בהסכמי

מ- יותר של פיצויים בין150%פרישה שנחתם הפרישה בהסכם נכלל , המפעל ובין עוזרת היו"ר, הגב' מזל איובי )להלן - עוזרת א'(, סעיף חריג,

, בגין שנתיים וחצי בלבד200%ולפיו תקבל עוזרת א' פיצויי פרישה של שעבדה במפעל; הממונה על השכר אישר את ההסכם.

ניתנה הנטען שלפי הבטחה על השכר על לממונה דיווח לא המפעל לעוזרת א' ולפיה היא תוכל לחזור לעבודתה במפעל, אף שהדבר היה עשויהפרישה פיצויי את לאשר אם החלטתו על מהותית השפעה להשפיע

נחתם עמה הסכם2006החריגים. עוזרת א' אכן חזרה למפעל ובאוגוסט העסקה חדש. המפעל לא הביא הסכם זה לאישורו של הממונה על השכר,

, בעקבות הביקורת.2006אלא בדיעבד, בספטמבר 5. : ת י ת ר ב ח ת ו י חר א ל ע ה נ ו מ מ ה י ו נ י ,2005בדצמבר מ

עם פרישתה של עוזרת א', מינה היו"ר, את הגב' עתליה רוזנבאום לעוזרתוהיו"ר הודיע לתפקידה, א' עוזרת הוחזרה וכאשר ב'(, עוזרת - )להלן באוגוסט לאותו מועד, עבודתה. בסמוך את לסיים עליה כי ב' לעוזרת

, ביקש היו"ר את אישור הדירקטוריון למנות "ממונה על אחריות2006 , לטענתו מכוח הסכם50%חברתית" שישמש ב"משרת אמון" בהיקף של

עם ארגון ההגרלות העולמי, והדירקטוריון אישר את הבקשה באוקטובר . הביקורת העלתה שלא היה בסיס לטענה שהמפעל התחייב לפני2006

הארגון כי מימוש ההחלטות שקיבל בעניין אחריות חברתית ייעשה על ידי מינוי בעל תפקיד מיוחד לעניין זה. עולה החשש שתפקיד ה"ממונה על

ב - תקציר57דוח שנתי 242

אחריות חברתית" נועד למעשה לשמש "סידור עבודה" של היו"ר לעוזרתב'.

ם.6 י נ ו י ר ו ט ק ר י ד ב ן ו י ר ו ט ק ר י ד ה ר " ו י ל ש ו ת ו ר חב: ם י חר עם המפעל2003 בהסכם העבודה האישי שחתם היו"ר ביוני א

נקבע כי בתקופת כהונתו במפעל הוא לא יהיה רשאי "לעסוק בכל עבודה אחרת בשכר, או למלא כל תפקיד אחר, אלא אם אישר זאת הדירקטוריון

"ביקשו2006באפריל במפורש". כי היו"ר לדירקטוריון המפעל דיווח את ונתתי הנדל"ן בתחום העוסקת א'[ ]בחברה דירקטור להיות ממני

הסכמתי". חברה א' עוסקת באיתור, ייזום ופיתוח הזדמנויות בתחום הנדל"ן בחו"ל. חברה ב' היא אחת מבעלי המניות של חברה א'. חברה ב' מנהלת ומבצעת פרויקטים נדל"ניים בארץ ומפקחת על פרויקטים כאלה, ומתקשרת עם בעלי קרקעות, יזמים וגופים ומוסדות ציבוריים בהסכמים למתן שירותים. אחיו של יו"ר הדירקטוריון הוא המנכ"ל לשעבר של חברה ב', ובמועד סיום הביקורת שימש כמנכ"ל חברה א'. המפעל נותן תמיכות לרשויות מקומיות בארץ, בין היתר לצורך הקמת מבנים קהילתיים ובתי ספר למען הציבור. עד מועד הביקורת בנושא לא דיווח היו"ר על קשריה של חברה א' עםב' בעבר ומשמש מנכ"ל ולא ציין שאחיו שימש מנכ"ל חברה ב' חברה חברה א' בהווה. הוא גם לא פירט לפני הדירקטוריון את מבנה חברה ב'

ואת תחומי פעילותה, ובעיקר את קשריה עם גופים ציבוריים, כנדרש. הדירקטוריון לא בדק את המידע בעניין המינוי ולא קבע אם הוא עלול

בעקבות2006ליצור ניגוד עניינים. גם לאחר שהיו"ר הציג שוב בדצמבר הביקורת את הנושא לדירקטוריון, לא בחן הדירקטוריון את הצהרתו של היו"ר בעניין חברה א' ולא בדק אם לחברה ב' יש קשרי גומלין עם גופיםאת ואישר עניינים, ניגוד להיווצרות לגרום עלול המינוי ואם ציבוריים,

בקשתו. 7. : ם י ד ב ו ע ל ש ת ו י ט ר פ ת ו ד ו ב נוהל לאישורע אין למפעל

עוסקים בכירים, עובדים רובם במפעל, עובדים שבעה פרטית. עבודה בעבודה נוספת מתוקף אישורים שנתן להם המנכ"ל. מקצת האישורים שפג

תוקפם חודשו רק במהלך הביקורת. 8. : ל ע פ מ ה י ד ב ו ע ן ק אין למפעל תקן כוח אדם מפורט, אלאת

רק מפורטים שבה אגף, או חטיבה בכל העובדים מצבת של רשימה תפקידו של כל עובד ושיעור המשרה שלו.

9.: ת ו ל ר הג ה ל ע ל ע - ח ק דיןמפ עורך עם התקשר המפעל חיצוני כדי שישמש מפקח-על על ניהול ההגרלות ועל תקינותן. בנובמבר

החליטה הוועדה לבחירת יועצים ומומחים לאשר את בקשת המנכ"ל2003 להתקשר עם עורך הדין לתפקיד מפקח-על, בלא שקיבלה מהמנכ"ל מידע על פנייה למועמדים אחרים ועל אופן קבלת ההחלטה לבחור בעורך הדין

האמור. מקומו ממלאי של או מפקח-העל של נוכחותו על דיווחים נמצאו לא בהגרלות המפעל, ורק בעקבות הביקורת ביקש ממנו המפעל שימסור לו דיווח על נוכחותו או על נוכחותם של נציגיו. בעקבות זאת מסר לו עורך

2005הדין דיווח על הנוכחות רק בהגרלות ה"לוטו" וה"אקסטרא", מיולי

243מפעל הפיס

ואילך בלבד. מהדיווחים עולה כי מפקח-העל או נציגיו נכחו במספר מועט ביותר של הגרלות אלה. יצוין כי המפעל משלם למפקח העל עבור עבודתו

דולר בשנה )לא כולל מע"מ(.48,000ליקויים בהגרלות. הדין על עורך דיווחים שמסר כל במפעל לא נמצאו

המפעל לא פיקח כלל על העסקתו של עורך הדין.

מפעל הפיס הוא גוף שמטרותיו ומהותו ציבוריים הם והכנסותיו מכספי ציבור. עליו לנהוג בחסכנות לצמצם את הוצאותיו עלמטרות למען להשקעה כספים יותר ברשותו שיהיו מנת ציבוריות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאות הגבוהותונוכח לחו"ל, ועובדיו מנהליו של נסיעות על המפעל של הממצאים שהועלו בבדיקה, על מוסדות המפעל לבחון ביסודיותקביעת ובהם הדרושים, הצעדים כל את ולנקוט הנושא את רק בהן וישתתפו החיוניות הנסיעות רק שיבוצעו כדי כללים

עובדי המפעל הדרושים.ליקויים בתפקודו של המפעל ממצאי הביקורת דלעיל מעלים מבקר משרד לדעת אדם. כוח לניהול הנוגעים בהיבטים המדינה, על המפעל להקפיד שפעולותיו הנוגעות לתחום ניהולנורמות עם אחד בקנה יעלו השונים היבטיו על האדם כוח התנהגות ציבוריות, לתת לפעולותיו בתחום האמור ביטוי ראוי

בנהליו ולנקוט את הצעדים הדרושים ליישומם.למפעל הפיקוח חשיבות נוכח המדינה, מבקר משרד לדעת מבחינה ציבורית ומבחינה תדמיתית ונוכח גובה השכר שהמפעל משלם למפקח-העל, על המפעל לקיים בקרה צמודה על אופן מילוי התפקיד; בין היתר, על המפעל לנהל מעקב אחר נוכחותו של מפקח-העל או נציגיו בהגרלות למיניהן. לשם כך אל למפעלדיווחי הנוכחות של מפקח-העל, אלא לנהל להסתמך רק על בעצמו מעקב בעניין זה. ההתקשרות עם מפקח-העל נעשתהידרוש ראוי שהמפעל שלו. הציבוריים המוניטין על בהסתמך האפשר ככל נוכחים יהיו נציגיו או הוא כי ממפקח-העל בהגרלות, וכי יקיים את מה שנקבע בהסכם ההתקשרות עמו,מן היוצאים במקרים ורק ההגרלות ברוב אישית נוכח ויהיה

הכלל ייעזר בעובדים ממשרדו.דיווח שוטף ולהקפיד לקבל ממפקח-העל לדרוש על המפעל שכתב על התנהלות ההגרלות שהתקיימו בנוכחותו או בנוכחותליקויים בדבר הערות למפקח-העל אין אם מטעמו. נציגים יימסרו כאלה דיווחים שגם מקום יש ההגרלות, בהתנהלות

בכתב.

ב - תקציר57דוח שנתי 244

הבקרה על השימוש במבניםמ-1989-2005בשנים יותר המפעל של במימונו נבנו מבנים760

לשימושים שונים ברחבי הארץ. בביקורת נבדקו היבטים שונים של הבקרה של המפעל על חריגות בשימוש במבנים שמימן את הקמתם ובעיקר חריגה

בשימוש במבנה של מוסד סיעודי שהקים המפעל בבית שאן. המפעל מעגן בהסכמים שהוא חותם עם הרשויות המקומיות שבתחומיהןישתמשו במבנה נגדן אם מוקמים המבנים את האמצעים שיוכל לנקוט לו, אולם אמצעים אלה לא עוגנו במלואם שלא על פי הייעוד שנקבע

בנוהל לבקרת מבנים.עשה המפעל סקר מקיף בדבר השימוש במבנים שהוקמו1999בשנת

על לא וגם הסקר ממצאי על דווח לא המפעל לדירקטוריון במימונו. ידע לא כך ביצועו. עקב חריגות בשימוש שהתגלו מפעם לפעם לאחר הדירקטוריון על חריגות אלה, ולכן לא קבע עמדה באשר לפעולות שעלעל הסכמת דווח לא גם לדירקטוריון אותן. למנוע כדי לנקוט המפעל ניתנה בלא אישורו. עד והיא ייעודם של חלק מהמבנים, המפעל לשינוי

לא נעשה דבר בעניין החריגה בשימוש בחלק מהמבנים2006אוקטובר שעל פי הסקר נמשכה החריגה בהם גם במועד ביצוע הביקורת.

מבנים שבהם13המפעל גרם להפסקת החריגה בשימוש רק בשניים מ- .2006נמצאה חריגה בשימוש בשנת

ידע המפעל על הקמת בית כנסת בקומת העמודים של2004כבר בשנת המוסד הסיעודי בבית שאן שנעשתה בלא אישורו, אך הוא לא נקט את כל האמצעים החוקיים שעמדו לרשותו כדי למנוע אותה או להפסיקה. רק

, בעת הביקורת, דרש מנכ"ל המפעל מראש עיריית בית שאן2006במרס )להלן העירייה( להפסיק מיד את כל העבודות בקומת העמודים במבנהכי ותבע נגד העירייה נקט צעדים משפטיים ביולי ורק המוסד הסיעודי,

תשיב על חשבונה את מצב המבנה לקדמותו.במעשה הרב, בסיועם נעשתה הסיעודי המוסד במבנה התוספת בניית ובמחדל, של בעלי תפקידים בעירייה ושל גופים הקשורים אליה. העירייה והוועדה לתכנון ולבנייה לא הביאו לידיעת שירותי הכבאות את החלטתם

לתת היתר לבניית בית הכנסת כדי לקבל מהם את האישורים הדרושים. ראש העירייה הקודם, מר פנחס קבלו, וראש העירייה הנוכחי, מר ז'קי לוי, פעלו בניגוד עניינים בטיפולם בנושא. מר פנחס קבלו היה חבר בהנהלתיזם את קבלת ואף בית הכנסת, לבניית העמותה שביקשה את ההיתר ההחלטה בעניין זה בישיבת הנהלת העמותה, ומאידך גיסא הוא שימש יו"ר

הוועדה לתכנון ולבנייה שדנה בבקשת ההיתר. הקמת בית הכנסת בקומת העמודים והפעולות שנעשו להבטחת בטיחותםשכן הסיעודי, במוסד הדיירים של בבטיחותם פגעו בו של המשתמשים בשעת חירום ייתכן שיהיה צורך לפנות רבים מהם על מיטותיהם דרך קומת

245מפעל הפיס

האמצעים את נקטו לא הכבאות ושירותי הבריאות משרד העמודים. הדרושים כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים.

ידע כל הגורמים הקשורים לעניין כשלו בטיפולם בו: המפעל יותר משנתיים על החריגה בשימוש במבנה המוסד הסיעודי אךכדי למנוע לא השתמש באמצעים החוקיים העומדים לרשותו זאת; ורק בגלל הביקורת של משרד מבקר המדינה הוא נקט כלפי העירייה את הצעדים שבאפשרותו לנקוט על פי ההסכם;עניינים בניגוד פעלו והנוכחי הקודם שאן בית עיריית ראשי השכונה ותושבי העמותה חברי את גם שייצגו מאחר מוסדי המעוניינים בבית הכנסת וגם את הוועדה לתכנון ולבנייה; נציגו

את גילה לא העמותה בהנהלת הבריאות משרד הערנותשל את למנוע כדי הדרושים האמצעים את נקט ולא הנדרשת הפגיעה שנגרמה לדיירי המוסד הסיעודי מהקמת בית הכנסת, גם שירותי הכבאות לא היו ערים למתרחש ולא פעלו כנדרש כדי למנוע סיכון לחיי הדיירים. התוצאה היא כי דיירי המוסד הסיעודי, שעבורם ולרווחתם תרם המפעל את המבנה, נפגעו הן באיכותבית הקמת בעקבות להם שנחשפו הסיכונים בשל והן חייהם

הכנסת.מבנים הקמת למימון גדולים כסף סכומי מקצה המפעל ישמשו רק וחשוב מאוד שהמבנים המיועדים למטרות שקבע, למטרות אלה. על כן עליו להקפיד שלא יהיו חריגות בשימושאינו הביקורת העלתה שהמפעל יתוחזקו כראוי. ושהם בהם, עושה את הבקרה הדרושה על הנעשה במבנים שמימן: הוא אינואין הנחיות מפורטות ומקיפים; בנהליו עושה סקרים שוטפים בדבר הצעדים שעליו לנקוט בעקבות מידע על חריגות בשימושחריגות על שלו לדירקטוריון מדווחת אינה הנהלתו במבנים; כאלה שדווח לה עליהן, והדירקטוריון עצמו לא נתן את הדעתשראוי הצעדים ועל החריגות על דיווחים לקבל הצורך על

שהמפעל ינקוט כדי למנוע אותן. על המפעל להכין בדחיפות נוהל שיבטיח קיום בקרה שוטפת ויעילה על הנעשה במבנים שהוקמו במימונו, וכל אימת שהוא מגלה שנעשתה חריגה בשימוש במבנים כאלה, עליו להשתמש בכל הכלים העומדים לרשותו ולפעול בנחישות וללא דיחוי כדי להשיב את המצב לקדמותו. על מנכ"ל המפעל להגיש בהקדם לדירקטוריון את הנתונים שיש לו על חריגות בשימוש במבנים ולפעול בנמרצות לביטולן. על דירקטוריון המפעל לדון בהקדםטיפולו של המפעל בחריגה בשימוש שנעשתה במבנים באופן שהקים ובאחריות הגורמים השונים במפעל לכך ולנקוט צעדים

ליישום ההחלטות שיקבל בנושא.

ב - תקציר57דוח שנתי 246

מטרתו העיקרית של המפעל - שלשמה נתן לו שר האוצר היתר בלעדי וייחודי לגייס כספי ציבור באמצעות הגרלות והימורים - היא לממן פעילויות של הרשויות המקומיות בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והאמנות, כתחליף למימון המדינה. הכספים המתקבלים בידי המפעל הם כספי ציבור. המפעל הואלנורמות ובהתאם הציבור לטובת לפעול ועליו הציבור נאמן ראויות. לדרך פעולתו של המפעל ולשימוש שלו בכספי הציבורכלל על ישירה השפעה אפוא יש בנאמנות בידיו המופקדים

הציבור.פרסומים המדינה, מבקר משרד של דוחות בעקבות בעבר, באמצעי התקשורת וביקורת ציבורית חריפה, שיפר המפעל את דרכיו בחלק מתחומי פעילותו, מנקודת הראות של אינטרסיםציבוריות חשובות בפסיקה נורמות הוחלו עליו ואף ציבוריים,

ובחוק. כי עולה זה בדוח המפורטים הביקורת מממצאי זאת, עם המפעל והעומדים בראשו לא הפנימו די את מהותו הציבורית של המפעל ואת חובתם לנהוג, בין היתר בנושאים המתוארים בדוח זה, בהגינות, בשקיפות ובשוויוניות, כאשר טובת הציבורהיא במיוחד חמורה עיניהם; לנגד עומדת היא, ורק הרחב, חלוקת התמיכות והתרומות מכספי המפעל אגב העדפה בלתי עניינית של גופים ומגזרים, שנראה כי את ענייניהם רצו בעלי תפקידים במפעל לקדם; העדפה כזאת משמעה פגיעה בגופים ומגזרים אחרים. אי-הפנמת מהותו הציבורית של המפעל עולהבראשו והעומדים המפעל שהביעו העקבית מההתנגדות גם נורמות המפעל על שאכפו חוקים להחלת האחרונות בשנים ציבוריות, ומחלק מתגובותיהם על ממצאי הביקורת. ראוי לציין לשבח כי הנהלת המפעל נקטה צעדים לתיקון חלק מהליקוייםלהוצאות בנוגע היתר בין מסוימים, תיקונים אולם שהועלו. ולחלוקת כספי המפעל, נעשו תוך הסתייגות עקרונית מחובתוהשאר, )בין ציבוריות מידה אמות פי על לנהוג המפעל של פי על לנהוג והסכמה פרטית( חברה הוא שהמפעל בטענה אמות מידה אלה רק משום שמשרד מבקר המדינה עמד על כך. הדבר מעלה חשש כי בעלי תפקידים במפעל מעוניינים להמשיךלתועלתם ממשאביו בחלק להשתמש יכולתם את ולשמר

האישית. , היא0אחת הבעיות במפעל, שנדונה בהרחבה בפסק דין גדות

שבשונה מחברה פרטית "רגילה", למפעל אין בעלי מניות שיש להם עניין וכלים להבטיח את ניהולו התקין, ולכן אין בו מנגנוני בקרה בסיסיים המצויים על פי רוב בחברה פרטית. מן הראוי

שבעיה זו תבוא על פתרונה.

פורסם בתקדין.מפעל הפיס נ' גדעון גדות ואח', 300851/98 ע"ב 0

247מפעל הפיס

על המפעל לתקן בהקדם את כל הליקויים שהועלו בדוח זה. כןהממשלתיים והגורמים המפעל של הכללית האסיפה כי ראוי הנוגעים בדבר - משרד המשפטים, נציבות שירות המדינה )לגביידונו - האוצר במשרד השכר על והממונה המתנות( נושא והן במישור האישי הן במישור הכללי בהקדם בממצאי הדוח, הצעדים כל את וינקטו במפעל, תפקידים לבעלי בנוגע אחריותם את לבחון הראוי מן זו במסגרת מכך. המתחייבים האישית של יו"ר דירקטוריון המפעל, מר שמעון כצנלסון, ושל מנכ"ל המפעל, מר שאול סוטניק. המשך פעולתו של המפעלזה עלול לפגוע קשות בבסיס קיומו של באופן המתואר בדוח

המפעל, והוא - אמון הציבור בו. הציבורי החשוב האינטרס נוכח לדעת משרד מבקר המדינה, שבעניין, מן הראוי כי שר האוצר, האחראי למתן ההיתר לביצוע ההגרלות של המפעל, ושר המשפטים, בין היתר מתוקף סמכותו לאשר שינוי בתזכיר המפעל ובתקנונו, יבחנו את הדרך ההולמת להחיל בהקדם על המפעל )לרבות בחקיקה( את כל הנורמות הציבוריות שראוי שיחולו עליו )בהן הנורמות שצוינו בדוח זה(, בהתחשב בנתוניו המיוחדים כגוף העוסק בהגרלות ובהימורים, במהותו ובמטרותיו. בין היתר ראוי שישקלו להרחיב את הפיקוח הציבורי על המפעל, כפי שהומלץ עוד בדוח מבקר המדינה על

ובפסק דין גדות. הסדרה זו יהיה בה כדי1994המפעל משנת לתרום לשיפור פעילותו של המפעל ולהגברת אמון הציבור בו.

248

רשות השידור

נוכחות עובדים ותשלומים עבור שעות נוספות וכוננויות

היסוד החוקי לקביעת שכר עובדי רשות השידור )להלן - הרשות( הואסעיף

, הקובע כי "התפקוד1965)ב( לחוק רשות השידור, התשכ"ה-24 של עובדי הרשות, התקן, השכר, הגימלאות ותנאי העבודה יהיו כשלשל המיוחד באופיים בהתחשב - למקצועותיהם המדינה עובדי תפקידים המיוחדים לרשות בלבד; ובשים לב לכך הם ייקבעו, לפי הצעת הועד המנהל, על ידי השר, לאחר שיתייעץ עם שר האוצר". כיוון שלא נקבעו לרשות הוראות מיוחדות, הדינים החלים על עובדי המדינה, לרבות הוראות תקנון שירות המדינה )להלן - התקשי"ר( והודעות נציבות שירות המדינה, חלים גם על עובדי הרשות, בשינויים

1985 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-29המחויבים. על פי סעיף )להלן - חוק יסודות התקציב(, גוף לא יסכים לבצע שינויים בשכר,אחרות כספיות הטבות להעניק או בגמלאות או פרישה בתנאי כלל לגבי למונהג או למוסכם בהתאם אלא בעבודה, הקשורות את קובע התקשי"ר האוצר. שר של באישורו או המדינה עובדי מכסת שעות העבודה היומית והשבועית ואת ההגבלות על העבודה ביום המנוחה, ומפרט את ההנחיות בעניין השעות הנוספות, הכוננויות

והעבודה במשמרות. הסכמי השכר והסדרי העבודה של עובדי רשות השידור נקבעו עםהנהלות חתמו השבעים בשנות עצמאי. כתאגיד הרשות הקמת הרשות על הסכמי עבודה קיבוציים עם ההסתדרויות המקצועיות ועם ועדי העובדים. במהלך השנים, נוסף על ההסכמים הקיבוציים, נוצרו טלאי על טלאי הסכמי עבודה והסדרים פנימיים, כדי להתאים את תשלומי השכר לאופי המיוחד של העבודה ברשות, וכדי לפצות את העובדים על שעות העבודה הלא שגרתיות - במשמרות בשעות אחרהיתר באמצעות תשלום על שעות בין - והלילה הצהריים, הערב

נוספות ועל כוננויות.

249רשות השידור

לות הביקורת פעו ברשות השידור נבדקו ההסדרים שנקבעו בהסכמי השכר ובנוהלי הרשות לגבי תשלומי שעות נוספות, כוננויות וימי חופשה, את יישומם ואת המעקב

והבקרה על נוכחות העובדים ברשות. עיקרי הממצאים

נוכחות העובדים האופן שבו העובדים מדווחים מדי יום על נוכחותם בעבודה מעוגן בהסכמיקבוצת כל השנים. במהלך ברשות שהשתרשו פעולה ובדפוסי עבודה נוכחות בצורה שונה, אולם הרישום נעשה תמיד עובדים ברשות רושמת באופן ידני ולא באמצעות שעון נוכחות. חלק מהעובדים חותמים בכניסתם לעבודה אך לא בעת סיום העבודה, חלקם חותמים פעם אחת ביום וחלקםנוכחותם של על לדיווח ברשות כלל. ההסדרים שנקבעו חותמים אינם העובדים בעבודה אינם מספקים להנהלה כלים יעילים לפיקוח ולמעקבקיום על הקפידה לא הרשות כי נמצא עבודתם. שעות מספר אחר ההוראות שהיא קבעה בנוגע לרישומים הידניים של הנוכחות, ולכן נוצרו

הסדרים העלולים להוות תמריץ לאחר לעבודה.

תשלום עבור עבודה בשעות נוספותוהתמורה1979בשנת פרסמה הרשות נוהל שבו נקבעו סדרי העבודה

עבור עבודה בשעות נוספות לעובדים המדורגים בדירוג עיתונאים ועיתונות . נמצא כי עובדים המסיימים את עבודתם בדרך0הפקה ובדירוג המשולב

כלל בשעות הרגילות, דיווחו כי במרבית הימים בחודש הם סיימו לעבוד שעות נוספות בחודש. כדי70-100בשעות מאוחרות, וקיבלו תשלום עבור

משנת החל במשמרות, עובדים שאינם ברשות עובדים 1989לפצות החילה הרשות הסדר, ללא קבלת אישור ממשרד האוצר כנדרש על פי חוק יסודות התקציב, שלפיו העובדים מדווחים בכל יום על סיום העבודה

בשעה אחת מאוחרת יותר מהשעה שבה סיימו בפועל את עבודתם. נחתמו הסכמים בין הרשות לבין ארגוני העובדים בטלוויזיה,1991בשנת

כאשר השידור מתחיל4:00שעל פיהם המשמרת בטלוויזיה תתחיל בשעה . נמצא כי עובדים ששובצו במשמרת זו16:00, ותסתיים בשעה 6:30ב-

שעות עבודה,12שהו בעבודה שש שעות בלבד, אך קיבלו תמורה עבור הכוללות חמש שעות נוספות. בגלל העלויות הגבוהות של שידורי הבוקר, הנובעות בין השאר מההסכמים ומדפוסי הפעולה שהשתרשו עם השנים,

2003החליטה הנהלת הרשות לבטל את שידורי הבוקר הקבועים, ומיוני מקיימים אותם רק כאשר יש אירועים חדשותיים מיוחדים, בשעה ששידורים

כאלה מתקיימים באופן קבוע בערוצי השידור המסחריים. שעות נוספות בחודש. נמצא115 עד 90עובדים בתפקידי ניהול זכאים ל-

כי מנהלים דיווחו במרבית החודשים על מכסת השעות המרבית. מהדיווח העובדים בדירוג זה הם עובדים מינהליים, כגון עובדי משאבי אנוש וכספים,0

עובדים בתפקידי מזכירות ועובדי גבייה.

ב - תקציר57דוח שנתי 250

האחיד לאורך זמן עולה החשש כי הדיווח על השעות הנוספות נעשה ללא קשר לביצוען בפועל, וכי לפחות חלק מהמנהלים נהגו כמי שזכאים לקבל

תוספת קבועה לשכרם כשעות נוספות.של1979בספטמבר עבודתם תנאי את המסדיר בסיסי הסכם נחתם

בטלוויזיה ההנדסה( עובדי - )להלן והטכנאים ההנדסאים המהנדסים, נוספות ואת התמורה עבור שעות וברדיו, את סדרי העבודה במשמרות פעולה ודפוסי מנהגים ונוצרו נחתמו הסכמים השנים במהלך וכוננויות. יכולתם של הממונים לקבוע את סדרי שצמצמו במידה משמעותית את כי בחטיבת ההנדסה בטלוויזיה, בחסות פי הצרכים. נמצא העבודה על על שעות עובדים דיווחו עם השנים, פעולה שהתגבשו ודפוסי הסכמים

שעות כאלה ביום11עבודה שלא נכחו בהן בפועל בעבודה - לעיתים עד עבודה.

עבור אותן שעות עבודה עובדים בדירוגים שונים מדווחים על מספר שונה של שעות, בהתאם למה שנקבע לגבי שעות נוספות בהסכם השכר שלשעות לפי מחושב אינו שהתשלום מכיוון משתייכים. הם שאליו הדירוג אותו בעבודה עובדים ששהו שבו אבסורדי מצב נוצר בפועל, העבודה

מספר שעות מדווחים על מספר שעות עבודה שונה.

תוכנה לסידור עבודה ולדיווח על שעות נוכחותולדיווח על2002באפריל לסידור עבודה לפתח תוכנה החלה הרשות

הנוספות ניצול השעות של כוללת לקבל תמונה נוכחות במטרה שעות ולשפר את הבקרה עליהן. התוכנה כוללת ממשק למערכת השכר לצורך העברת נתוני השעות הנוספות ומניעת טעויות הנובעות מדיווח ומחישוב ידני

בנובמבר הסתיים התוכנה פיתוח הנוספות. השעות אולם2003של , מבין200 הגישו רק כ-2006הרשות לא הטמיעה את התוכנה, ובאוקטובר

העובדים הזכאים לשעות נוספות טופס שעות נוספות ממוחשב.1,350כ-

תשלום עבור כוננויותעבודתו יום בתום הנמצא, עובד לכונן: הגדרה נקבעה הרשות בנוהל הרגיל, בכוננות בביתו, ונכון להתייצב לכל קריאה לעזרה בעבודה. נמצא כי רוב סוגי הכוננויות לא נרשמו בסידור העבודה, כלומר העובדים לא היושמחייבת כפי הצורך, בשעת קריאה של למצב זמינים להיות חייבים הכוננות מעצם הגדרתה. למרות זאת דיווחו העובדים על שעות הכוננות מדי חודש בטופסי הדיווח על השעות הנוספות והכוננויות באופן פיקטיבי,וקיבלו על כך תשלום. נמצא שהרשות שילמה לעובדי ההנדסה עבור כ-

שעות כוננות בממוצע לחודש לכל עובד. על בסיס ההסכמים ודפוסי100 הפעולה שהשתרשו ברשות לגבי תשלום עבור שעות נוספות וכוננויות נוצר מצב אבסורדי, שלפיו טכנאים במחלקות קול ותאורה יכולים לקבל תמורה

שעות עבודה וכוננות ביממה. 25עבור מה פי על כוננויות עבור לתשלום בנוגע לפעול הקפידה לא הרשות שהוגדר בנוהל שהיא עצמה קבעה, כי יש לשבץ את העובד בהתאם לצורכי העבודה, וכי על עובד כזה להיות זמין כדי להתייצב לכל קריאה לעזרה

251רשות השידור

הטכנולוגיים השינויים לאור המדינה, מבקר משרד לדעת בעבודה. והאמצעים האלקטרוניים בתחום התקשורת, המאפשרים לעובד המשובץ ככונן לשהות בשעות הכוננות מחוץ לביתו, על הרשות לבחון מחדש את ההסכמים בדבר הכוננויות, את עצם נחיצות הכוננות ואת התשלום בגין

שעות הכוננות.

ימי חופשה על פי ההסכמים והנהלים על העובדים לדווח ליחידת כוח אדם על הימים שבהם שהו בחופשה. נמצא כי המעקב אחר ימי החופשה של העובדים, שיחידת כוח אדם אחראית עליו, הוא לקוי, וכי יתרות החופש של העובדיםימי עבודה בשבוע במשך תקופה דיווחו על שבעה עובדים נכונות. אינן

, ובניגוד1951ארוכה, בניגוד להוראות חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א- לנוהלי הרשות, ובתמורה לכך קיבלו שעות נוספות וצברו מאות ימי חופשה.במערכת נרשמה לא וחופשתם בחו"ל, לחופשה שיצאו עובדים היו הממוחשבת. בחלק מהמקרים העובדים לא דיווחו על יציאתם לחופשה, ובמקרים אחרים העובדים דיווחו, אך יחידת כוח אדם לא חייבה את יתרת ימי החופשה בימים אלו. לטענת כמה מהם, נסיעתם הייתה על חשבון ימיםמבקר משרד לדעת לנוהל. בניגוד בשבת, עבודה בגין להם שנצברו שיתרות לכך שהביאו הכשלים של בדיקה לבצע הרשות על המדינה, החופשה של העובדים אינן נכונות, ולפעול לשיפור מידי של ניהול מערכת

מאזני החופשות של העובדים.

התאמת גודל הצוותים להיקף העבודההתפתחויות האחרונות בשנים עבר והטלוויזיה הרדיו שידורי תחום טכנולוגיות גדולות. השיפורים הטכנולוגיים מאפשרים התייעלות וצמצום של מספר העובדים בכל משמרת. עם זאת, סדרי העבודה ברשות לא הותאמו

, לצוותי צילום1993לחידושים הטכנולוגיים. לדוגמה, על פי הסכם ממאי בחו"ל חייבים לצרף תאורן גם כאשר אין כל צורך בכך; בהפקת השידור

עובדים, אף שניתן לצמצם את20של הגרלת הלוטו משתתפים באופן ישיר כוח האדם ולהשתמש באמצעים טכנולוגיים מתקדמים כדי לצמצם את ניוד

הציוד והעובדים.

פעולות שנקטה הרשות נושא התשלומים עבור השעות הנוספות וחוסר הבקרה על נוכחות עובדיבמהלך רבות. שנים במשך השידור רשות הנהלות את העסיק הרשות השנים נעשו ניסיונות לטפל בנושאים אלה, ובעיקר בבעיית הכמות הרבה של השעות הנוספות שעליה מדווחים העובדים מדי חודש. הנהלות הרשות העלו בעיה זו בדיוניהן, הוקמו ועדות לבדיקת הנושא, נערך דוח ביקורת בנושא על ידי משרד רואה חשבון חיצוני והוצאו הנחיות שונות. נמצא שאףניתנו לפני שנים, נעשו שינויים מעטים בלבד על פי שחלק מההמלצות פי על לעובדים לשלם המשיכה הרשות הרשות. של הפעולה בדפוסי

ב - תקציר57דוח שנתי 252

הרשות שהנהלת אף בפועל, עבודתם שעות את תאמו שלא דיווחיהם מינויו של מר מוטי שקלאר למנכ"ל הייתה מודעת לכך. לאחרונה, עם

, נקטה הרשות צעדים ראשונים להנהגת שעון נוכחות2006הרשות ביולי ולניכוי שעות ההיעדרות משכרם של העובדים. משרד מבקר המדינה רואה

בחיוב צעדים אלו, אולם ראוי שהם יהיו נמרצים.

נציגי העובדים הסכמי במהלך השנים נחתמו בין הרשות לבין עבודה שבאו להסדיר את שעות העבודה במגזרים השונים ואת התגמול בגינן. על הסכמים אלה נוספו הסדרים שונים, נהלים פנימיים ודפוסי פעולה, בכתב ובעל פה, שלא תמיד עלו בקנהמן חלק התקין. המינהל כללי ועם העבודה דיני עם אחד ההסדרים פגעו ביכולתם של המנהלים לקבוע את סדרי העבודה

על פי הצרכים, ופגעו בצורכי הרשות ובקופה הציבורית. לרשות אין שעוני נוכחות או אמצעי בקרה אחרים על נוכחות עובדיה, בניגוד לתקשי"ר ולכללי המינהל התקין. בהיעדר בקרה השתרשו נורמות של דיווח למראית עין על שעות שבהן לא עבדו העובדים כלל או שלא נכחו בעבודה, וההנהלה שילמה עבור מאות שעות בממוצע לעובד בשנה מתוך ידיעה שהעובדים לא עבדו בהן ותוך העלמת עין. על הנהלת הרשות לפעול בדחיפותשעון באמצעות העובדים נוכחות על הבקרה מערכת לייעול של הפיקוח והידוק ממוחשבת במערכת שימוש נוכחות,

המנהלים על הכפופים להם. עובדים הסכינו הנהלות הרשות עם מצב שבו במהלך השנים מצהירים על שעות עבודה פיקטיביות בידיעת הנהלת הרשות,כגון אמת שאינן הצהרות של פסולות נורמות יצירת תוך הדיווחים על הכוננויות, כדי לזכות בהטבות שכר. גם מאזן ימי החופשה של העובדים אינו משקף נכונה את מספר ימי החופשה

שנוצלו על ידיהם. הנהלות הרשות לא נלחמו בנהגים פסולים ובלתי חוקיים אלה, הנוגדים נורמות ציבוריות ראויות, וגילו לאורך שנים אוזלת יד, כנראה משום שביקשו להימנע מסכסוכים עם ועדי העובדים שיש בהם כדי לשבש את מהלך העבודה. התנהלות זו הייתה כרוכההקופה כספי שהם הרשות, מכספי ניכרות כספיות בהוצאות

הציבורית. בשנים האחרונות נעשו ניסיונות לשנות את ההסדרים כך שיהיוהנוספות השעות עבור התשלום את ולהסדיר תקינים, עובדים של והתופעה יפה, עלו לא הניסיונות והכוננויות. המקבלים תשלומים על פי דיווחים פיקטיביים היא עדיין רחבתמיד עם המנכ"ל, האחרונים החל בחודשים זאת, עם היקף.

253רשות השידור

היכנסו לתפקיד, לפעול לשינוי יסודי של הסכמי העבודה ולנקוט צעדי התייעלות. משרד מבקר המדינה רואה צעדים אלו בחיוב,אך ראוי שצעדים אלו יהיו נמרצים ויכללו את כל עובדי הרשות. משפט העבודה הקיבוצי נועד להקנות לארגון העובדים מעמד הולם מול המעביד, אולם בפועל נוצל מעמד זה בצורה פסולה. אין להשלים עם כך שוועדי עובדים בארגונים שהם בגדר נכסיםוינצלו יפעלו בצורה כוחנית ציבוריים, כדוגמת רשות השידור, נכסים אלה לרעה. באשר להנהלת הרשות, התנהלות המעדיפה "שקט תעשייתי" בטווח הקצר על פני תפקוד יעיל, מינהל תקיןלשירותי הזקוק בציבור פוגעת הארוך, בטווח מידות וטוהר חובותיה של ומהווה פגיעה בקיום ובקופה הציבורית, הרשות הרשות כנאמן הציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, דרוש שינוינוספות נוכחות עובדים, תשלומים עבור שעות בנושאי מהותי וזאת כחלק השידור, ברשות וניהול מאזני החופשה וכוננויות

מהמאמצים להבריאה.

פרק חמישי

מערכת הביטחון

257

מערכת הביטחון

ההתמודדות עם הלוחמה התת-קרקעית הפלסטינית

שנה עושים הפלסטינים שימוש במנהרות לצורכי20משך למעלה מ- הברחה בעיקר בין מצרים לבין רצועת עזה. שימוש זה החריף מאוד בשנים האחרונות, והיה לאיום בעל משמעויות אסטרטגיות. המנהרות משמשות בלוחמה התת-קרקעית לצורכי פיגועים, באמצעות החדרת מפגעים דרכן ופיצוץ מנהרות תופת מתחת למוצבי צה"ל, זאת בנוסףאמל"ח ובהם אמל"ח(, - )להלן לחימה אמצעי הברחת על

ועד סוף2001הנחשבים ל"מכפילי כוח" ו"מפרי איזון". מאז שנת "חמא"ס"2004שנת ובעיקר התארגנות ארגוני הטרור, הצליחו

התווך באמצעות פיגועים חמישה לבצע עזה, רצועת בדרום התת-קרקעי, ובהם נהרגו שבעה חיילי צה"ל. בארבעה מהפיגועים

שהיו צה"ל במוצבי תופת מנהרות במוצבפוצצו עזה: ברצועת ; במוצב2003; במוצב "חרדון" בדצמבר 2001"טרמית" בספטמבר

" בדצמברJ.V.T - שם נהרג חייל צה"ל; ובמוצב "2004"אורחן" ביוני - שם נהרגו חמישה חיילים. מנהרה נוספת שימשה להחדרת2004

- אירוע שבו נהרג2004מפגעים לאזור התעשייה "ארז" בפברואר חייל. שבעה חיילים נוספים נהרגו תוך כדי ההתמודדות של צה"ל עם

בהיפגעות נגמ"ש2004איום המנהרות: חמישה חיילים נהרגו במאי בקריסת2004הנדסה בציר "פילדלפי"; חייל אחד נהרג בנובמבר

קיר מנהרה סמוך למוצב "חרדון"; וחייל נוסף נהרג בסריקות לאיתור.2004מנהרות בדצמבר

הלוחמה התת-קרקעית ממשיכה להוות איום בגזרת רצועת עזה גם 2005לאחר היציאה מרצועת עזה )להלן - ההתנתקות(. בדצמבר

"איום המנהרות כי סגן הרמטכ"ל, האלוף משה קפלינסקי, קבע שריר וקיים וככל שההצלחות המבצעיות למניעת מעבר דרך הגדר יגברו, כך יגדל הצורך של הפלשתינאים למצוא מענה דרך המנהרותרבות אטרקטיביות תורפה נקודות קיימות בנוסף, הגדר. למעבר גדודים[, ]מפקדות מפג"דים פילבוקסים, בדמות הגדר לאורך בסיסים ועוד אשר מהווים מטרה לפגיעה באמצעות מנהרות". יצוין,

פינה צה"ל מוצב בגזרת ההיערכות החדשה סביב2005כי בנובמבר בדצמבר אליו; מנהרה לחפירת חשש עקב עזה 2005רצועת

ב - תקציר57דוח שנתי 258

נחשפה מנהרה מתחת לציר "הוברס" בסמוך למעבר "ארז"; וביוניפיגוע, שבו חדרו מחבלים באמצעות מנהרה למוצב2006 אירע

בטנק. ופגעו חייל חטפו חיילים, שני הרגו "כרם-שלום", באזור בלוחמה התת-קרקעית נעשה גם שימוש בהיקף נרחב בדרום לבנון,יולי-אוגוסט )בחודשים בלבנון האחרונה במערכה שהתגלה כפי

בגזרות נוספות, ובהן (. לוחמה זו מהווה גם איום פוטנציאלי2006מרחב התפר.

לות הביקורת פעופברואר-דצמבר לסירוגין,2005בחודשים המדינה, מבקר משרד ערך

הפלסטינית התת-קרקעית הלוחמה עם ההתמודדות בנושא ביקורת (. הביקורת נערכה בעיקר בצה"ל,2006)נתונים אחדים עודכנו לאוגוסט

- )להלן הביטחון ובמשרד שב"כ( - )להלן הכללי הביטחון בשירות .2005משהב"ט( ומתייחסת בעיקרה למצב עד דצמבר

מבקר עם בהתייעצות הכנסת, של המדינה ביקורת לענייני הוועדה המדינה, החליטה שלא להניח פרק זה במלואו על שולחן הכנסת, ולפרסם רק את עיקרי התקציר ואת עיקרי הסיכום שלו, לשם שמירה על ביטחון

]נוסח1958 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-17המדינה, בהתאם לסעיף משולב[.

עיקרי הממצאיםתפיסת ההפעלה

בצה"ל. 1 נתפסה עשורים, למעלה משני נמשך אף שאיום המנהרות פיקוד של כבעיה השנים לאורך התת-קרקעי התווך עם ההתמודדות

, בשני תפקידים: האחד2004הדרום, אשר נאלץ לשאת לבדו, עד דצמבר התמודדות ללא זאת הכוח, בונה של - והאחר הכוח, מפעיל של - מערכתית של צה"ל עם האיום, קרי - ללא התמודדות כוללת ומקיפה שלהכוח לבניין הזרוע ובמפקדת במטכ"ל זה לתחום הנוגעים הגופים כל

קבע סגן הרמטכ"ל דאז, שכיהן2004ביבשה )להלן - מז"י(. בדצמבר כגורם תוגדר מז"י כי חלוץ, דן רב-אלוף הביקורת, בתקופת כרמטכ"ל המרכז את עבודת המטה בנושא המנהרות. באותו חודש מינה מפקד מז"ייפתח רון-טל, את קצין ההנדסה הראשי )להלן - קהנ"ר(, דאז, האלוף

תא"ל שמעון דניאל, לרכז את תחום ההתמודדות עם איום המנהרות. " מינה הרמטכ"ל דאז, רב-אלוף משהJ.V.Tבעקבות הפיגוע במוצב ". 2

יעלון, את אל"ם )במיל'( יוסי לנגוצקי כיועץ לרמטכ"ל לנושא ההתמודדותשהוציא הרמטכ"ל המינוי במכתב היועץ(. - )להלן המנהרות איום עם

259מערכת הביטחון

בדצמבר הפתרונות2004ליועץ מכלול את לבחון תפקידו כי נאמר, ינואר בסוף המנהרות. איום עם להתמודדות והמיבצעיים הטכנולוגיים

המלצות2005 שכלל מסמך, הרמטכ"ל ולסגן לרמטכ"ל היועץ הגיש שונות להתמודדות עם איום המנהרות. ההמלצה העיקרית הייתה להיכנסאת שתרכז מיוחדת, מינהלה כך לצורך ולהקים חירום לתכנית מיידית והמיבצעים; אינטגרציה מרבית בתחומי המדע, הטכנולוגיה הנושא, תוך

מינהלה כזו לא הוקמה.בדצמבר הביקורת סיום מועד עד את2005כאמור, קהנ"ר ריכז

משרד מבקר המדינה מעיר, כי הסמכותההתמודדות עם איום המנהרות. מדצמבר המינוי בכתב שנאמר כפי לקהנ"ר, מיקדה,2004שהוקנתה

מלכתחילה את עבודת המטה שבהובלתו בהיבטים הנדסיים-טכניים בלבד של התמודדות עם האיום, ולא הורחבה גם לאחר הנחיות הרמטכ"ל וסגן

לגיבוש פתרון מערכתי לאיום, ועם מלוא רוחב2005הרמטכ"ל מיוני ומיולי היריעה שמחייב גיבוש מענה כזה לאיום, ובכלל זה גיבוש תפיסה מיבצעית שלמה. כך, למשל, לא נוצר מישק מקצועי כלשהו בין עבודת המטה ובין

מפני גורמי על התרעה היתר, בין ובשב"כ, המופקדים, באמ"ן מודיעין פיגועים והברחות אמל"ח, ובכלל זה בתווך התת-קרקעי.

הבקרה של המטה הכללי על עבודת המטה שהוביל קהנ"ר הייתה. 3 לקויה, שכן גם הדיונים שהתקיימו במטכ"ל בנושא ההתמודדות עם האיום

ו-2004בשנים הרמטכ"ל,2005 סגן בראשות סטטוס דיוני ברובם , להרחבת הביאו ולא קהנ"ר, טיפל שבהם בנושאים בעיקרם התמקדו גורמי לבין גורמים מודיעיניים בין ולחיבור החיוני מעטפת עבודת המטה לגבש תפיסה והגורמים ההנדסיים, כמתבקש מהצורך והפיתוח המחקר

מערכתית כוללת להתמודדות עם האיום.ללוחמה2004בדצמבר . 4 ככוח במנהרות ללחימה יחידה הוקמה

תת-קרקעית על בסיס צוות המנהרות של אוגדת עזה שבפיקוד הדרום.בין2005בפברואר בנוגע לעבודה משותפת אישר הרמטכ"ל המלצות

צוות המנהרות של אוגדת עזה לבין יחידת החילוץ של חיל האוויר. התברר, , לא מומשו המלצות אלה. משרד2005כי עד מועד הביקורת, ספטמבר

מבקר המדינה מצביע בחומרה על אי-יישום ההמלצות שהרמטכ"ל אימץ, על אף שהן תוצאה של לקחים בתחום ההתמודדות עם המנהרות שעלו מאירוע קשה שעלה בחיי אדם, ומעיר על כך שיש לפעול לתיקון הליקויים

לאלתר. שנת . 5 המיבצעים2005במהלך שבאגף המיבצעים בחטיבת גובשה

במטכ"ל תפיסה מערכתית-לאומית להתמודדות עם ההברחות של אמצעי לחימה, שהרעיון המערכתי שלה היה "התמודדות רב משרדית משולבת עם בעיית ההברחות... לשיבוש, לסיכול ולמניעת כלל מרכיבי המערכת לכל אורך שרשרת ההברחות בכל הגבולות ובכל המימדים". התברר, כי על אףאיום עם ההתמודדות על כאמור, המופקד, הוא קהנ"ר שבצה"ל המנהרות, המהוות את אחד מצירי ההברחה העיקריים, לא הוא ואף לא גורם צבאי הנדסי אחר השתתפו בעבודת המטה לגיבוש התפיסה, שבה נטלו חלק גורמי צה"ל, משרדי ממשלה ורשויות ממלכתיות. עולה מכך, כיכראוי נותח לא ההתנתקות לאחר מנהרות באמצעות ההברחות איום במסגרת עבודת מטה זו, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם הרעיון המרכזי

ב - תקציר57דוח שנתי 260

שלה, ועם הערכות מודיעין שצפויים מאמצים לשימוש במנהרות להחדרת מפגעים, להברחות אמל"ח ולפיגועי תופת. לנוכח זאת, לא יוחדה בגיבוש התפיסה תשומת הלב הראויה לסוגיה ייחודית זו, והוחמצה הזדמנות חשובהמולו ולקידום המאמץ להציב לבחינה ממוקדת של האיום התת-קרקעי

מענה ראוי.

המאמץ בתחום הטכנולוגי המינהל למחקר, פיתוח אמל"ח ותשתית טכנולוגית שבמשרד הביטחון. 1

)להלן - מפא"ת( הוא גוף מטה משותף למשרד הביטחון ולמטכ"ל להכוונת מדיניות המחקר, הפיתוח והתשתית הטכנולוגית, ובכלל זה ביצוע בדיקות היתכנות וקדמי-פיתוח. פיתוח מלא והצטיידות במערכות הם באחריות גופי

. כבר1990בניין הכוח. נושא איתור המנהרות מטופל על ידי מפא"ת מאז נמשכו אלה ניסויים אזרחית. וניסויים מחברה הזמין מפא"ת סקרים אז

בשנים 1996, 1991, 1990לסירוגין באמצעות1997ו- לרבות מנהרות, לאיתור שונות שיטות בהם ונבחנו ,

מסמכים נמצאו לא במפא"ת א'(. מערכת - )להלן מסוימת מערכת המצביעים על המשך הפעילות לקידום פיתוח מערכת א' לגילוי מנהרות

עד שנת 1997משנת . רק לאחר פרוץ העימות עם הפלסטינים2001 בתווך2000בספטמבר שמקורם הטרור אירועי התגברות ועקב

התת-קרקעי, שהתבטאו, בין היתר, בפיצוץ מנהרת תופת מתחת למוצב, ובעקבות הנחיית שר הביטחון דאז, מר בנימין 2001"טרמית" בספטמבר

בספטמבר מפא"ת יצא לתעשיות2001בן-אליעזר, קורא" ב"קול בעקבות המנהרות. לסוגיית פתרונות להציע האזרחי בשוק ולספקים ה"קול קורא", קיבל מפא"ת תשע הצעות שונות, ובהן גילוי של חפירות מנהרות באמצעות מערכת א'. תהליך של בחינה מיבצעית ופיתוח מלא של מערכות אלה החל שנתיים לאחר פרסום ה"קול קורא", לאחר שהסתיימה הוכחת היתכנות של יכולות גילוי לאיכון חפירה על ידי מערכת א'. במשך כארבע שנים, מאז פרסום ה"קול קורא" ועד מועד סיום הביקורת בדצמבר

לכדי2005 הבשילה מנהרות ואיתור לגילוי מהמערכות אחת לא אף , ארוכות הפסקות שחלו עולה, לעיל מהאמור והצטיידות. מלא פיתוח ויכול שפעילות במהלך הפיתוח של מערכת א', שסיבותיהן אינן ברורות, רציפה בפיתוח עשויה הייתה להביא להבשלה מיבצעית מוקדמת יותר של

המערכת. במועד הביקורת החליט קהנ"ר להצטייד במערכת א' לפני שהושלמו. 2

שלבי הניסויים והפיתוח הטכנולוגי של המערכת. לדברי קהנ"ר, הוא קיבל החלטה זו נוכח הצורך הדוחק להצטייד במערכת לאיתור וגילוי מנהרות. ההחלטה להצטייד במערכת א' לפני שהושלמו שלבי הניסויים והפיתוח לאהרמטכ"ל סגן אצל לדיוני סטטוס שהוכנו ובמצגות הועלתה במסמכים

ושהוצגו בפניו. בין המערכות לגילוי מנהרות קיימות גם מערכות שנועדו לאתר ולגלות. 3

מפא"ת שקיבל ההצעות בין קיימות(. )מנהרות תת-קרקעיים חללים מדענים שלושה שפיתחו הצעה הייתה תת-קרקעיים, חללים לאיתור

261מערכת הביטחון

מאוניברסיטת "בן-גוריון" בנגב )להלן - מערכת ב'(. המערכת נוסתה בשדה . בניסוי זה זוהו, לטענת מפתחי המערכת, שלוש1998הניסויים בנובמבר

2004מבין ארבע מנהרות שהיו באתר הניסויים. התברר, כי מאז ועד יוני לא בחן מפא"ת את המערכת המוצעת, אף על פי שאין עדיין פתרון לגילוי מנהרות קיימות, ואף שההצעה הועברה למפא"ת פעמיים נוספות בשנים

ו-1999 מאוניברסיטת2004. בהתייחס להצעה שהועברה אליו ב-2004 , כי הצעת המחקר נבדקה בעיון2004בן-גוריון שבנגב, השיב מפא"ת ביוני

רב על ידי המומחים והגורמים המוסמכים בתחום המנהרות במפא"ת, אך בשלב זה הפתרונות הנבדקים ממוקדים לכיוונים אחרים. עוד התברר, כי

ההצעה לא נבחנה במפא"ת על ידי מומחה מתחום הגיאופיסיקה. מערכת נוספת שהוצעה למפא"ת הייתה מערכת ג', שפיתחה חברה. 4

ניסוי2004אזרחית. ביוזמה ובמימון של החברה האזרחית בוצע באוגוסט הניסויים. באתר המנהרות ארבע מבין שלוש בו וזוהו ג', מערכת של התברר, כי מפא"ת לא הוציא סיכום בעקבות הניסוי ולא החליט בנוגע

, בין היתר, בעקבות2005להמשך הטיפול. כחצי שנה מאוחר יותר, בינואר במוצב תופת מנהרת פיצוץ

"J.V.Tהורה סגן הרמטכ"ל על ביצוע ניסוי מיידי של המערכת. בעקבות ," להתקשר עם החברה האזרחית לצורך2005הניסוי אישר מפא"ת בינואר

בדצמבר רק כי התברר, המערכת. של פיתוחה הוציא2005המשך מפא"ת הזמנה לחברה האזרחית. מפא"ת הסביר למשרד מבקר המדינה, כי העיכוב בהוצאת ההזמנה נבע מכך, שבתחילת השנה לא היה תקציבלחברה מסווגת לפעילות אישור נדרש כי התברר, כך ואחר מאושר, האזרחית, דבר שאינו באחריות מפא"ת. משרד מבקר המדינה מעיר, כי

עיכוב זה אינו סביר וגרם לאבדן זמן יקר בפיתוחה של מערכת ג'.

התמודדות המודיעין עם האיוםידיעות של והפצה להפקה הנוגע בכל גישות הבדלי קיימים כי נמצא, כיוון שמדובר בנוגע למנהרות. לדעת משרד מבקר המדינה, מודיעיניות ומיבצעי מודיעיני מענה לכדי להביאה חיוניות שיש בין-תחומית, בסוגיה וכיוון שמדובר בסוגיה שנשארה פתוחה עד מועד סיום הביקורת, מיטבי, ראוי שעניין ההפקה וההפצה של הידיעות המודיעיניות ייבחן שוב לעומקו;

ואם הנושא לא ייפתר, הוא יועלה לדרג המדיני.

ב - תקציר57דוח שנתי 262

במנהרות השימוש התרחב הפלסטינים עם העימות במהלך איכותיים, לחימה אמצעי של ולהברחות פיגועים לצורכי הנחשבים "מכפילי כוח" ו"מפרי איזון". גם לאחר ההתנתקות מהוות המנהרות איום בגזרת רצועת עזה, ולפי הערכות מודיעין שונות, צפוי שבעתיד תיתקל מדינת ישראל בבעיות דומות גםעם בגבול לבנון, בגבול עם ההפרדה, בגדר בגזרות אחרות: ביולי בלבנון, הלחימה במהלך סוריה. עם ובגבול מצרים

, לאחר מועד סיום הביקורת, נחשף שימוש רחב2006ובאוגוסט שימוש לרבות התת-קרקעית, בלוחמה החיזבאללה שעשה במנהרות לצרכים שונים. ההתמודדות עם איום המנהרות מציבה בפני מערכת הביטחון אתגר מורכב מאוד מבחינת הפעלת הכוח,

המודיעין והמאמץ הטכנולוגי. , לאחר שאירעו2004מממצאי הביקורת עולה, כי רק בדצמבר

צה"ל החל תופת, מנהרות באמצעות קשים פיגועים מספר ריכוז באמצעות המנהרות באיום מערכתי לטיפול בניסיון הטיפול בידי מז"י. אולם, גם אז עבודת המטה בתחום זה לאבפועל הביאה ולא הסוגיה, של והמלא בהיבט הרחב עסקה

לפתרון מערכתי של הבעיה.עד המנהרות בבעיית בטיפול מתמשך כישלון עלה בביקורת

, עקב התמודדות לקויה עם2005מועד סיום הביקורת בדצמבר האיום בשלושת התחומים שנבדקו - תפיסת ההפעלה, המאמץ הטכנולוגי והתמודדות המודיעין עם האיום - כל אחד בפני עצמולנקוט את הצעדים יש זה, נוכח מצב דברים ובאופן הכולל.

העיקריים הבאים לשיפור ההתמודדות עם האיום:לבנות את ההתמודדות עם האיום התת-קרקעי. 1 על צה"ל

מתוך ראייה כוללת בכל תחומי העשייה, ולהעמיד לרשות הגורם המוביל התמודדות זאת את הכלים המתאימים לגיבוש תפיסת ההפעלה, שממנה ניתן יהיה לגזור תפיסה מיבצעית וטכניקות

לחימה שיאפשרו מענה כולל לאיום. יש לבחון את ההתמודדות עם סוגיות התרעתיות מורכבות. 2

הקשורות לאיום התת-קרקעי, ובכלל זה מנהרות תופת, החדרתמתודולוגיה ולקבוע באמצעותן, אמל"ח והברחות מפגעים להתרעות בתחום זה. כמו כן, יש לפתור לאלתר את הפערים בגישות בכל הנוגע להפקה והפצה של ידיעות מודיעיניות בנוגעבהתערבות צורך יש ייפתרו, לא אלה פערים אם למנהרות.

הדרג המדיני. על צה"ל ומפא"ת להחיש ולייעל את תהליכי הפיתוח של. 3

האמצעים הטכנולוגיים לגילוי ולאיתור מנהרות, תוך שימת דגש על שילוב כל הגורמים מצה"ל היכולים לסייע בתחום זה, ותוך

שילוב טוב יותר של מומחים מחוץ לצה"ל בתהליכים אלה.

ב - תקציר57דוח שנתי 264

המענה לירי תלול מסלול מרצועת עזה

הרחיב2000פרוץ העימות בין הפלסטינים לבין ישראל בספטמבר את האיום של ארגוני טרור על מדינת ישראל באמצעות נשק תלול

)להלן - האיום(, שהיה עד אז רק מגזרת לבנון, גם לאזור0מסלול חבל עזה )להלן - אזח"ע או רצועת עזה( ולאזור יהודה והשומרון )להלן - איו"ש(. על פי נתוני אגף המיבצעים בצה"ל )להלן - אמ"ץ(

פצצות מרגמה )להלן - פצמ"ר( 4,584 נפלו 2001-2006בשנים זה1,914ו- מאזור רקטות ירי כי יודגש, מאזח"ע. שנורו רקטות

בעקבות13.9.05נמשך גם לאחר יציאת כוחות צה"ל מאזח"ע ב- בשנת שגבר ירי נפלו 2006ההתנתקות, שבה רקטות,1,025,

יותר מזה של רקטות לרבות מספר רקטות קטיושה שטווחן ארוך .0קסאם

מרכיבי האיום כוללים רקטות, משגרים, חוליות ירי ותשתיות ארגוני הטרור. האפשרויות לטפל באיום הן: למנוע אותו או לטפל בו סמוךבעיקר באמצעות מחקר ירי אפשרית מניעת - לאחר התרחשותו לאיתור ויסייע הטרור, ארגוני בתשתיות לטיפול שיתרום מודיעיני יש ירי. אם מניעת הירי לא צלחה, ולסיכול חוליות בדרכן לביצוע לאתר את נקודת יציאת הרקטה ולתקוף את חוליית הירי, ובו-זמניתלמיגון בנוסף זאת כל הרקטה. את וליירט לעורף התרעה לתת

. 0העורף, שבו עסק משרד מבקר המדינה בדוח נפרד

לות הביקורת פעויולי עד דצמבר את הטיפול2005משרד מבקר המדינה בדק בחודשים

בשנים באיום שהתממש2001-2005המערכתי האיום על בדגש ,

איום באמצעות רקטות קרקע-קרקע )להלן - רק"ק( מסוגים שונים ולטווחים0 40שונים. בצה"ל מבחינים בין האיום באמצעות רקטות לטווח ארוך )מעל

ק"מ(, כגון פאג'ר )להלן - איום הרק"ק(, לבין האיום באמצעות רקטות לטווח)עד ק"מ(, הקיימות גם בשטחי הרשות הפלסטינית, כגון קסאם40קצר

)פצמ"ר( או באמצעות פצצות מרגמה וקטיושה, איום הקסאם( - )להלן )להלן - איום הפצמ"ר(.

רקטות קסאם - רקטות לא תקניות המיוצרות על ידי ארגון החמא"ס בבתי0מלאכה אזרחיים ברצועת עזה.

ביקורת על ההתנתקות,2006בינואר 0 פרסם משרד מבקר המדינה "דוח מיגון היישובים בגזרת 'עוטף עזה' - החלטות ויישומן".

265מערכת הביטחון

מאזח"ע; האפקטיביות של איתור וסיכול חוליות הירי )נושא זה נבדק עד(; ופיתוח והצטיידות במערכות לאיתור ירי תלול מסלול.2006יוני

מבקר עם בהתייעצות הכנסת, של המדינה ביקורת לענייני הוועדה המדינה, החליטה שלא להניח פרק זה במלואו על שולחן הכנסת, ולפרסם רק את עיקרי התקציר ואת עיקרי הסיכום שלו, לשם שמירה על ביטחון

]נוסח1958 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-17המדינה, בהתאם לסעיף משולב[.

עיקרי הממצאים בביקורת עלו ליקויים בתהליכי עבודת המטה בצה"ל, שבעיקרם באו לידי ביטוי בהיעדר תפיסה כוללת ובהיעדר טיפול אינטגרטיבי בירי תלול מסלול מאזח"ע, שנמשך כבר כחמש שנים וחצי. יתרה מזאת, בצה"ל לא גובשה

, תכנית עבודה כוללת לטיפול באיום2005עד לסיום הביקורת, בדצמבר של ירי תלול מסלול על כלל מרכיביו, הנתמכת בתקציב רב-שנתי והכוללתליקויים משמעותיים בתהליכי העבודה של מפקדת זמנים. עוד עלו לוח הזרוע לבניין הכוח ביבשה )להלן - מז"י(, של גורמים נוספים בצה"ל ושלמפא"ת(, - )להלן טכנולוגית ותשתית אמל"ח פיתוח למחקר, המינהל ירי תלול שגרמו לעיכובים בפיתוח ובהצטיידות במערכות שנועדו לאיתור מסלול בזמן אמת, וכן ליקויים במישקים הבין-ארגוניים במערכת הביטחון,

אשר פגעו ביכולת לתת מענה מיטבי לאיום הקסאם כמפורט להלן.

הטיפול המערכתי באיוםליקויים מהותיים,2001-2005בעבודת המטה שערך צה"ל בשנים היו

שהתבטאו בכך שלא הייתה ראייה כוללת בעת בחינת אופן ההתמודדות עם האיום על כלל מרכיביו, ולא גובשו תורת לחימה ותפיסה מיבצעית כוללת

ועד לסיום הביקורת, בדצמבר2001מול איום זה - איום שהתממש משנת , בעיקר מאזח"ע.2005

עבודת חקר ביצועים של מפא"ת ועבודת מטה של צוות מפא"ת ושל קציןבשנים - קתמ"ר(, שבוצעו )להלן היו2001-2003התותחנים הראשי ,

גורמים זה מעלה. ומבוזרות בהתייחס למכלול ההיבטים שאיום חלקיות תלול הירי איום עם התמודדות של ההיבטים כלל את בחנו לא אלה וטיפול במרכיב התשתיות של האיום, התלויים ירי המסלול, כגון: מניעת יכולות בבחינת רק התמקדו הגורמים מוקדם. מודיעיני במידע בעיקר

לאיתור ותקיפה של מקורות ירי תלול מסלול. לאיום הפצמ"ר, על2002צוות מפא"ת לא התייחס בהמלצותיו מדצמבר

אף שהטיפול באיום זה נכלל בכתב מינויו, וגם לא לאיום הקסאם, שעדיותר משנה, אלא התמקד למועד הגשת ההמלצות כבר התממש במשך

באיום מגבול הצפון )החל בפאג'ר וכלה בקטיושה(. המלצת צוות מפא"ת, להמשיך בעבודת מטה יסודית יותר כדי לתת מענה טוב יותר לאיום תוך הסתכלות על טווח זמן של כעשר שנים, לא מומשה

. 2004במשך כשנה ורבע - עד אפריל

ב - תקציר57דוח שנתי 266

, כשלוש שנים לאחר שאיום הקסאם החל להתממש2004רק באוקטובר מינה הקסאם, רקטות ירי התגברות את מנעה לא מולו וההיערכות הרמטכ"ל דאז, רא"ל משה יעלון, את סגנו דאז, אלוף דן חלוץ, לעמודבראש צוות חשיבה בין-זרועי לבחינת אופן ההתמודדות עם איום הקסאם.

את החלטת שני2005סגן הרמטכ"ל, אלוף משה קפלינסקי, שינה ביולי בין מספר באיום לפצל את ההובלה של הטיפול בכך שהחליט קודמיו גורמים בצה"ל, וזאת בלי שנבדקה בעבודת מטה משמעות הפיצול בטיפול

באיום וללא בחינת חלופות.

יירוט רק"קביוני להתממש,2004רק החל שאיום הקסאם לאחר וחצי כשנתיים ,

החליט סגן הרמטכ"ל דאז, אלוף גבי אשכנזי, שמפא"ת ירכז עבודת מטהליירוט רק"ק. באוקטובר אותה שנה החליט לבחינת רעיונות טכנולוגיים מחליפו, שמפא"ת יקדם גם פתרונות ליירוט רקטות קסאם. יצוין, כי עבודת

40 עסקה ביירוט רק"ק שהטווח שלהן 2004מפא"ת שעליה הוחלט ביוני )עד טווח קצרי לאיומים במענה עסקה ולא ומעלה, ק"מ(40ק"מ

כדוגמת רקטות קסאם.לא הייתה בצה"ל יכולת מיבצעית ליירט רק"ק לרבות2005עד דצמבר

רקטות קסאם. דצמבר דמ"ץ(2005עד - )להלן מיבצעית דרישה הפיץ לא צה"ל

הביטחון במשרד בפיתוחן שהעיסוק טווח, קצר רק"ק יירוט למערכות )להלן - משהב"ט( עדיין נמשך באותו מועד.

חמ"ל ייעודי , כשנתיים לאחר שאיום הקסאם החל להתממש, הטיל2004רק בראשית

לו שניתנו בלי זה, באיום לטיפול אחריות הדרום פיקוד על הרמטכ"ל המשאבים הנדרשים לכך.

הדרום בהקמת חמ"ל2004בספטמבר פיקוד בה עסק כשנה בתום , ייעודי, וזאת בטרם גובשה תפיסה סדורה לטיפול באיום הקסאם, עדיין לא הייתה בפיקוד הדרום תכנית עבודה שכללה את תכולות החמ"ל, לוחות הזמנים, כוח האדם, התקציב והמשאבים הנדרשים להקמת החמ"ל. מצבהמשאבים את הדרום לפיקוד להקצות לטענתו, מאמ"ץ, מנע זה

הנדרשים. בעבודת המטה של פיקוד הדרום הוגדרה השתתפות גורם נוסף בחמ"ל והוחלט על יישום תפיסה חדשה, על אף התנגדות הגורם הנוסף. זאת ועוד, לא נמצא, כי בעקבות הגדרת הצורך באמצעים מסוימים נלקחו בחשבון דיאותם על הנשענת הנוסף הגורם מפעילות הנגזרים האילוצים הצורך

אמצעים.

267מערכת הביטחון

לא חל שיפור באפקטיביות הנמוכה2006 עד יוני 2004בתקופה אוגוסט ולא שונים, באופנים ופעל הדרום בפיקוד שהוקם הייעודי החמ"ל של הושגה באמצעותו התועלת שלשמה הוקם - מתן מענה כולל לסוגיית ירי

הקסאם. צה"ל לא הפעיל באפקטיביות את החמ"ל להתמודדות עם2006עד יוני

איום הקסאם. על אף שחמ"ל כזה הופעל בגלגולים שונים ברמת החטיבה, האוגדה והפיקוד המרחבי, ובגלגולו הנוכחי משולב בו אף גורם מטכ"לי באמצעות זירת טרור, היו תפוקותיו עד כה נמוכות מאוד בתחום בלימת ירי

תלול מסלול, והן מבטאות למעשה אי-הצלחה מתמשכת.

מערכות א' ו-ב'רק"ק, ירי באיתור מיבצעי לפער מענה לתת נועדו ו-ב' א' מערכות ולהעברת נקודת ציון של משגר הרק"ק לאמצעי תקיפה שונים ולמערכת

התרעה של פיקוד העורף. נמצאו ליקויים בעבודת המטה של מז"י, בייזום ובפיתוח שתי המערכות,בפיתוח לעיכובים ושגרמו צה"ל, שקבע המידה לאמות בהתאם שלא

ובהצטיידות במערכות אלה: לא שילבה מז"י את הדרישה לאיתור רקטות קסאם2004עד אוגוסט א.

במסגרת דרישותיה מהמדגים הטכנולוגי למערכת א', על אף שהצורך בכך. 2003עלה כבר ביוני

מימשה מז"י את הנחיית הרמטכ"ל מיולי 2005רק באוגוסט ב. 2004 התברר למז"י2005ל"מימוש מיידי" של מערכת א'. זאת ועוד, בנובמבר

שמערכת א', שהזמינה לפיקוד הדרום, נותנת מענה חלקי לכיסוי השטח. מיליון ש"ח,22הזמנת ההצטיידות בשתי מערכות א', שהסתכמה בכ-ג.

נמסרה לרשות לפיתוח אמצעי לחימה )להלן - רפאל( לפני שמז"י אישרה להן צורך מיבצעי. זאת ועוד, הזמנת הרכש בוצעה לפני שרמ"ח אמל"חהמטה, לעבודת מסכם מסמך הפרויקט, קרי את משימת אישר במז"י המידה ולאמות המיבצעי לצורך בהתאם ההצטיידות למדיניות ומנחה

, בעיצומה2005שקבע צה"ל. מז"י הפיצה משימת פרויקט רק בדצמבר של הביקורת, כשלושה חודשים לאחר שנמסרה הזמנת מערכת א' לרפאל.א' מערכת של המדגים לפיתוח מפא"ת לבין רפאל בין ההתקשרות את המגדירים טכניים התקשרות מסמכי ללא בוצעה בו, ולהצטיידות ודרישות הבטחת והביצועים הנדרשים, בדיקות הקבלה תכולות העבודה וצה"ל. במקרה זה, האיכות, כמתחייב מאמות המידה שקבעו משהב"ט עיכובים נגרמו כהלכה, הוגדרו לא החוזית והמסגרת שהדרישות משום

בפיתוח המדגים. גילוי, שתספק התרעה פיקוד העורף לא העלה צורך מיבצעי למערכת לפיתוח בפרויקט מעורבותו אף על מכך, יתרה האזרחית. לאוכלוסייה של הכיסוי לשטח דרישותיו את העורף פיקוד הגדיר לא א', מערכת

המערכות לפיקוד הדרום ולפיקוד הצפון, וממילא הן לא הועברו למז"י.

ב - תקציר57דוח שנתי 268

למצוא דרך מיטבית2005למרות הנחיית סגן הרמטכ"ל את מז"י מינואר מז"י בין ההסכמה ולמרות המרכז, פיקוד עבור במערכות להצטיידות עדיין לא התקבלה יותר וחצי מאוחר נחיצותן, שנה לפיקוד המרכז על החלטה על מקורות המימון, בשל חילוקי דעות מתמשכים בין פיקוד המרכזבירי ולטפל זה עלול לגרוע מיכולתו של צה"ל לאתר לבין מז"י. עיכוב

רקטות הקסאם מגזרת איו"ש לעבר ריכוזי אוכלוסייה במרכז הארץ.

מערכת ג' מערכת ג' נועדה לאפשר איתור של ירי תלול מסלול והקטנת זמן תקיפת

מקור הירי. מאז שזוהה הצורך המבצעי ועד לאישורו עברו כארבע שנים.בדרישות אי-עמידתן ג', למרות ניתנה הנחיה להצטייד במספר מערכות בדיקת ההיתכנות מהיבט התרעות שווא ואמינות המערכת. זאת ועוד, במאי

הזמין מפא"ת מספר מערכות ג' על פי תצורה מסוימת, בטרם בוצעו2004ניסויים מיבצעיים למערכת וטרם שאושרה הקפאת התצורה שלה.

אישר רמ"ח אמל"ח במז"י דמ"ץ להרחבת היכולות של2004באוקטובר מערכת ג' לאיתור מהיר ומדויק של מקורות ירי רקטות קסאם בלוח זמנים מיידי. הדמ"ץ אושרה בלא שהתבססה על תוצאות בדיקת היתכנות כנדרש

בהוראות צה"ל, אלא על סמך הערכות מסוימות.לאפריל שולבה2006עד לא והיא ג', למערכת תקניות ניתנה טרם

כמערכת מיבצעית, בין היתר, בגלל אי-שילובה בבחינות מסוימות כנדרש, ,2004אף על פי שהנושא הוגדר כדחוף בדמ"ץ ובהחלטת הרמטכ"ל מיולי

ובשל תקלות שהתגלו בניסויים שנערכו. המועדים שתוכננו להספקת מערכת ג' לא תאמו את המועדים שנקבעושנה של בפיגור הראשונה המערכת את צה"ל קיבל בפועל בדמ"ץ.

בין נע נוספות 12מהמועד שנקבע בדמ"ץ. הפיגור בהספקת מערכות ל- והמערכת16חודשים בדמ"ץ, שנקבעו למועדים בהשוואה חודשים

האחרונה לא נמסרה לצה"ל עד למועד סיום הביקורת.

269מערכת הביטחון

לסיכום, בביקורת עלו ליקויים בתהליכי עבודת המטה בצה"ל, שבעיקרם באו לידי ביטוי בהיעדר תפיסה כוללת ובהיעדר טיפול

כבר כחמש שניםאינטגרטיבי בירי תלול מסלול מאזח"ע, שנמשך הביקורת, לסיום עד גובשה לא בצה"ל מזאת, יתרה וחצי.

ירי,2005בדצמבר של באיום לטיפול כוללת תכנית עבודה רב-שנתי בתקציב הנתמכת מרכיביו, כלל על מסלול תלול בתהליכי משמעותיים ליקויים עלו עוד זמנים. לוח והכוללת מפא"ת, ושל בצה"ל נוספים גורמים של מז"י, של העבודה שגרמו לעיכובים בפיתוח ובהצטיידות במערכות שנועדו לאיתור ירי תלול מסלול בזמן אמת, וכן ליקויים במישקים הבין-ארגוניים במערכת הביטחון, אשר פגעו ביכולת לתת מענה מיטבי לאיום

הקסאם. לטיפול כוללת תכנית עבודה רב-שנתית יגבש כי צה"ל ראוי, ירי תלול המסלול על כלל מרכיביו, הנתמכת בתקציב באיום

רב-שנתי וכוללת לוח זמנים. בשל המגבלות, המקשות ממילא על התמודדות אפקטיבית עם איום הקסאם, ונוכח הגידול המתמשך בהיקפו, והיתרון היחסי של גורם נוסף, מומלץ לבחון את האפשרות שגורם זה ירחיב את

פעילותו גם כנגד גורמי ירי תלול מסלול. ראוי, שצה"ל ומפא"ת יפיקו לקחים מדוח זה בהקשר לתהליכיכיוון שחריגה זאת לחימה, וקליטת אמצעי הצטיידות פיתוח, מאמות המידה שקבעו צה"ל ומשהב"ט עלולה לגרום לפגיעה

בתכנית ההצטיידות של זרועות צה"ל.

271מערכת הביטחון

תהליכי קבלת החלטות בנוגע להקמת שדה התעופה "תמנע"

ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה )הקבינט החברתי-כלכלי( )להלן 61- ועדת השרים( בראשות שר האוצר, החליטה - החלטה מס' חכ/

פברואר 24) ולהקים2004 אילת התעופה שדה את לפנות - ) במקומו שדה תעופה חלופי באזור רמת תמנע באזור המצוי במרחק

ק"מ צפונית לעיר אילת.20של כ-

לות הביקורת פעוערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא2006במחצית הראשונה של

"מימוש האחריות והטיפול במתן מענה לאיומים בתחום 'טרור על'". אירועיראש במשרד לאומי לביטחון המועצה הגדרת פי על הם, על" "טרור הממשלה, "אירועי טרור חמורים ביותר, שהם קפיצת מדרגה ממשית ביחס לדפוסי הטרור הנוכחיים ושיש להם השפעה ישירה על הביטחון הלאומי".לנושא הנוגעים ביטחוניים היבטים בין השאר, נבדקו, הביקורת במהלך איומי "טרור העל" והמענה לאיומים אלה בהקשר להקמה המתוכננת של השדה החדש; וכן היבטים ביטחוניים ומדיניים בתיאום עם ירדן ככל שהם

נוגעים להקמת השדה במקום המתוכנן.מבקר עם בהתייעצות הכנסת, של המדינה ביקורת לענייני הוועדה המדינה, החליטה שלא להניח על שולחן הכנסת ולא לפרסם נתונים מפרק

לסעיף ביטחון המדינה, בהתאם על לשם שמירה לחוק מבקר17זה ]נוסח משולב[.1958המדינה, התשי"ח-

עיקרי הממצאיםבביקורת התגלו ליקויים חמורים, אשר המרכזיים בהם מפורטים להלן:

ועדת השרים אימצה את המלצת שר התחבורה, מר אביגדור ליברמן,א. בנוגע להקמת השדה במקום המוצע, בסמיכות רבה לגבול עם ירדן, בליהסיכונים האיומים, כלל את בחנה אשר המטה, עבודת שהושלמה והפתרונות נוכח הסיכונים הביטחוניים הנובעים מקרבתו הרבה של המקום המוצע לגבול עם ירדן; ללא שגובשו וסוכמו הנושאים הביטחוניים והמדינייםולמעשה בלי שהיו בידיה המרכזיים הרלוונטיים לצורך קבלת ההחלטה;

ב - תקציר57דוח שנתי 272

מלוא הנתונים הרלוונטיים. הדבר חמור במיוחד נוכח הסכנות בהקשר זה, שעליהם הצביעו מראש גורמים בכירים בשירות הביטחון הכללי )להלן -

השב"כ( ובמשטרת ישראל. עמדת צה"ל עד לאותו שלב, שבו החליטה ועדת השרים על הקמתב.

הנוגעים ביטחוניים להיבטים התייחסה לא כלל תמנע, באזור השדה להקמת השדה; זאת למרות שצה"ל אחראי לביטחון השטח מחוץ לשדה

ובסמוך לגבול עם ירדן, נוכח מיקום השדה. ההליך הסטטוטורי לאישור הקמת השדה הגיע אל סף סיום )פרסוםג.

לבחינת המטה עבודת את השלים שצה"ל בלי תוקף( ומתן ברשומות האיומים על השדה במקום המוצע והמענה לאיומים אלה, ובלי שצה"ל,את השלימו התחבורה במשרד האזרחית התעופה ורשות החוץ משרד התיאום הנדרש עם ירדן; זאת למרות שתיאום כזה נדרש, לדעת גורמים אלה, הן לצורך השלמת סידורי הביטחון הנוגעים להקמת השדה, הן נוכח הסכמי השלום עם ירדן, והן על רקע המשמעויות המדיניות העשויות לנבוע

מהמהלך על הקשרים עם ירדן.-ד. )להלן לאומי לביטחון במועצה בטרור ללוחמה והמטה צה"ל

הלוט"ר( לא הביאו לידי ביטוי באופן ממשי וברור את התנגדותם להקמת השדה במסגרת ההליך הסטטוטורי לאישור הקמתו; זאת, כפי שניתן היה לעשות במסגרת שלב ההתנגדויות, וכפי שניתן היה לבצע באמצעות נציג

מערכת הביטחון בוועדה המחוזית לתכנון ובנייה. גם לאחר שהרמטכ"ל וראש השב"כ קבעו, כי יש עלייה ברמת האיוםה.

המחוזית הוועדה מול פעל לא צה"ל באילת, האזרחית התעופה על במטרה לבחון מחדש את מיקום השדה.

בה בעת, מהתייחסות הגופים המבוקרים לטיוטת דוח הביקורת עלה, כי קיימת התנגדות נרחבת להקמת השדה באתר רמת תמנע. כך, צה"ל קבע,גובשה בסיומה של עבודת המטה הינה להתנגד כי "עמדת צה"ל אשר לבניית שדה התעופה באתר המוצע"; מטה הלוט"ר הבהיר, כי הוא "דבקשלא התחבורה משרד ולמנכ"ל התחבורה לשר שהוצגה כפי בעמדתו להקים את השדה החליפי לש"ת ]שדה תעופה[ אילת בתמנע"; משרדהשיקולים מכלול "את משקפת הביקורת דוח טיוטת כי קבע, החוץ המדיניים שאותם יש לקחת בחשבון במהלך הקמת פרוייקט לאומי בסדרירדן"; ישראל וחשיבות לאומית שעתיד להיות מוקם בסמוך לגבול גודל ומשרד התחבורה קבע, כי "אכן לא נמצאה עבודת מטה סדורה המתייחסת

לכלל המרכיבים" ו"מיקום השדה איננו אופטימלי )בלשון המעטה(".לקיים היה הכרח כי זה מעיר משרד מבקר המדינה בחומרה, בהקשר בעניין הפרויקט להקמת ומקצועי תהליך קבלת החלטות מבוקר, שלם )עלות כלכליות משמעויות עתיר בהיותו לאילת צפונית התעופה שדה

ב- נאמדת ב-200הקמתו נאמדת תכנון הקמתו ועלות דולר מיליון 14 מיליון ש"ח(, לאומיות, ביטחוניות ומדיניות. תחת זאת, הפרויקט הגיע אל סף סיום ההליך הסטטוטורי בלי שהובאו בחשבון היבטים ביטחוניים ומדיניים

רבי-משמעות הנוגעים להקמת השדה במקום שנקבע לו והנובעים ממנו.

273מערכת הביטחון

זו, הליקויים שנחשפו מעידים גם על כשלים חמורים בתיאום זו אף לא הבין-משרדי כפי שנדרש היה לקיים בהקשר הנדון, ובכלל זה בין משרד

הביטחון, משרד התחבורה ומשרד החוץ. בעקבות הפצת טיוטת הביקורת, עצר שר הפנים, באופן זמני, את ההליך הסטטוטורי לאישור הקמת השדה במקום הנוכחי צפונית לאילת. נוכח כל האמור לעיל, לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי, כי שר הפנים יפעל לעכב את מתן התוקף לתכנית. כמו כן לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי, כי תושלם עבודת המטה, ובכלל זה בצה"ל, במטה הלוט"ר ובמשרד החוץתעופה שדה והמדיניות מהקמת הביטחוניות המשמעויות מלוא לבחינת

חדש באזור אילת, וכי הנושא יובא מחדש להחלטת ועדת השרים. משום הכשל החמור בעבודת המטה ובהצגת הנתונים, ראוי, כי הגורמים המובילים - בעיקר צה"ל, המטה ללוט"ר, משרד התחבורה ומשרד החוץ - יבדקו בדיקה יסודית את תהליכי העבודה ברמה הארגונית וברמה האישית

שהובילו לכשל זה.

למיקומו המתוכנן של השדה ולקרבתו של השדה לגבול עם ירדן יש נגיעה לאיומים בתחום "טרור העל" על השדה. ועדת השריםשתמונת בלי השדה להקמת בנוגע החלטתה את קיבלה האילוצים והמגבלות הביטחוניות הכוללת הוצגה בפניה, ועל כן

הבסיס לקבלת ההחלטה סבל מחוסר נתונים משמעותי ביותר.שהשלב העובדה חרף כי מדגיש, המדינה מבקר משרד הסטטוטורי הגיע אל סף מתן תוקף, לא הושלמה עבודת המטה למתן מענה לאיומים הביטחוניים ולא בוצע התיאום הנדרש עםאבטחת לצורך והלוט"ר צה"ל לדעת הנחוץ הירדני, הצד

האינטרסים הביטחוניים בסמוך לשדה. בנוסף לזאת, לא בוצע התיאום עם ירדן כפי שהתחייב מעמדת שהב"ט בנוגע לחשיבות שמירתו ופיתוחו של הסכם השלום עם ירדן וכפי שנדרש לדעת גורמים במשרד החוץ, נוכח ראייתם של

הירדנים את הקמת השדה כנסיגה מהסכמי השלום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מכלול ליקויים אלה מצביע על מחדל בתהליכי עבודת המטה להקמת השדה, במערכת הביטחון )צה"ל והמטה ללוט"ר(, בכל הנוגע להצגת האיומים על השדה במיקומו המתוכנן הנוכחי ולניתוח היכולת לתת מענה לאיומיםוגם משרד החוץ אלה; דרך התעלמות צה"ל, המטה ללוט"ר ירדן עם הנדרש והמדיני הביטחוני התיאום מאי-השלמת ומההשלכות המדיניות העשויות להיות להקמת השדה במיקומו המתוכנן הנוכחי על מערכת היחסים הבילטרלית עם ירדן כנגזר מהסכם השלום עימה; ועד לאופן שבו הציג צה"ל - באופן רפה

ולא ברור - את עמדתו לוועדת השרים ולוועדה המחוזית.

ב - תקציר57דוח שנתי 274

נוכח כל האמור לעיל, לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי, כי שר הפנים יפעל לעכב את מתן התוקף לתכנית. כמו כן לדעת משרדזה ובכלל המטה, עבודת תושלם כי ראוי, המדינה, מבקר מלוא לבחינת החוץ ובמשרד ללוט"ר במטה בצה"ל, המשמעויות הביטחוניות והמדיניות מהקמת שדה תעופה חדש

באזור אילת, וכי הנושא יובא מחדש להחלטת ועדת השרים. משום הכשל החמור בעבודת המטה ובהצגת הנתונים, ראוי, כי- בעיקר צה"ל, המטה ללוט"ר שבמועצה הגורמים המובילים יסודית את בדיקה יבדקו - ומשרד התחבורה לאומי לביטחון תהליכי העבודה ברמה הארגונית וברמה האישית שהובילו לכשל

זה.

ב - תקציר57דוח שנתי 276

הטיפול בשיקום סייעני זרועות הביטחון ואנשי צד"ל והטיפול ב"מאוימים"

בקהילת למענה שפעלו סוכנים בשיקום עוסקת ישראל מדינת וכן בשיקום אנשי צד"ל . הגוף המרכזי והממלכתי, אשר0המודיעין

מנב"ס(, - )להלן לסיוע" הביטחונית "המינהלת הוא בכך עוסק אגף בקהילת אחרים גופים גם ברם, השב"כ. במסגרת הפועלת עוסקים - מיוחדים ולתפקידים למודיעין ובמוסד בצה"ל המודיעין לקליטת )בעיקר, המשרד למשרדי ממשלה וכן, סוכנים; בשיקום בפעילות חלק אחרות, ציבוריות ורשויות החינוך( ומשרד העלייה

שיקום הסוכנים ואנשי צד"ל. )ב/1994מקור הסמכות לפעילות מנב"ס הוא החלטת ממשלה מ-

( לשקם סוכנים, שבה נקבע, בין השאר, כי "הסדרי השיקום118וכי מובהקים", הומניטריים ומטעמים הדין משורת לפנים נעשים "תפקידה של המינהלת יהיה לטפל בשאלות השיקום של הסייענים ויצירת בסיס לקיומם בישראל". בחלוף השנים נוספו לכך החלטות ממשלה, אשר נבעו בעיקר מן הצורך להתמודד עם בעיות חדשות שצצו, נוכח שיתוף הפעולה שקיימה ישראל עם צד"ל, כמו גם נהלים

והנחיות עבודה של הגופים המשקמים.

לות הביקורת פעואוקטובר ספטמבר 2004בתקופה עד משרד2005 ביצע לסירוגין, ,

והטיפול צד"ל, ואנשי הסוכנים שיקום בתחום ביקורת המדינה מבקר .0במאוימים

מבקר עם בהתייעצות הכנסת, של המדינה ביקורת לענייני הוועדה המדינה, החליטה שלא להניח פרק זה במלואו על שולחן הכנסת, ולפרסם רק את עיקרי התקציר שלו, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם

]נוסח משולב[.1958 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-17לסעיף

אנשי צד"ל - ששירתו בצבא דרום לבנון, לרבות מי ששירתו במנגנון הביטחון0 בדרום לבנון, בגורמי הסיוע האזרחי ואצל גורמים אחרים שעמדו בקשר עם

.23.5.00זרועות הביטחון של ישראל, עד ל- מאוים - פלסטיני תושב שטחים שנשקפת סכנה לחייו בתחום ה"שטחים" על0

רקע שיתוף פעולה עם ישראל או בשל חשד לשיתוף פעולה עם ישראל, אףשאינו משתף פעולה, ולכן אינו זכאי לקבלת שיקום על ידי מנב"ס.

277מערכת הביטחון

עיקרי הממצאים בביקורת עלה, כי הגורמים השונים העוסקים במלאכה מבצעים פעילות נרחבת ומועילה, כדי לעמוד ביעדים, אותם הציבה ממשלת ישראל. ברם,

עלו גם ליקויים בפעילות הגופים המשקמים ובמישקי הפעילות ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי, כי ראשי קהילת המודיעין יבחנו מהי צורת השיקום המיטבית שיש לפעול בהתאם לה. ראוי, כי מסקנותיה של

בחינה זו תובאנה לדיון ולאישור ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי. תחום חשוב בו עוסקת מנב"ס הוא תחום הדיור. מחד גיסא, זה תחום עתיר משאבים כספיים; מאידך גיסא, זה תחום משמעותי המסייע בשיקום סוכן. בתחום זה בלט, כי אין עדיין החלטה בנוגע לפתרון הדיור לאנשי צד"ל. לבד מכך, נמצא, כי דירות שהמינהלת רכשה באמצע שנות התשעים באותן שכונות, עמדו ריקות במשך שנים אחדות ובסופו של דבר הוצעו למכירה

במחירי הפסד.ליקויים, בהם משמעותיים עד מאוד, הכרוכים בעבודת לצד זאת, בלטו מנב"ס, כגוף השייך לשב"כ ומנוהל בידי ראש השב"כ, בהם כאלה המעידים על התנהלות המנוגדת לסדרי מינהל תקין, ויש לשרשם. כך, למשל: מנב"ס נמנעה מלדווח למשרד האוצר אודות מימוש תקציבה )כולל בעניין תקנים לא מאוישים(; כמו כן, התגלו חריגות גדולות בין התקן לבין המצבה בנושא כוח אדם, כלי רכב וציוד. מנב"ס לא ביטלה תקנים עודפים בתחומים אלה,

אלא השאילה אותם לגוף האב, השב"כ. גם בעבודת אגף המודיעין שבצה"ל נתגלו ליקויים, אשר הבולטים בהם התמקדו באי-מילוי הוראות נוהל במקרים רבים; כמו כן, לוחות הזמנים בתכניות השיקום לא הוגדרו, ולא פורטה השיטה לבקרה ולמעקב אחר

ביצוע השיקום."המאוימים". סוגיית את המדינה מבקר משרד בדק אלה, על בנוסף בעניינה עלה, בין השאר, כי אין בידי הוועדה לטיפול במאוימים הפועלת ביחידת מתאם הפעולות בשטחים, הסמכות או היכולת להחליט על מתןשהייה היתר ממתן החורגים ישראל מדינת בתחומי למאוימים פתרונות תעסוקה, מגורים, מקומות מציאת כלכלי, סיוע בנושאי כגון: בישראל, ובעזרה בקבלת שירותי רווחה ובריאות; עוד נמצא, כי פעילותה נתקלת בסחבת בטיפול בפניות, כך שמשך הזמן הממוצע למתן מענה לפונים, קרי,ידי הוועדה, עמד על חודשים ארוכים )חצי שנה עד קבלת החלטה על

(. יצוין, כי בית המשפט העליון מתח, לא2004שנה, לדוגמה, בנובמבר אחת, ביקורת על אופי הטיפול ב"מאוימים", אף שזו לא הביאה עד כה

לתיקונו.מבקר משרד לדעת המאוימים, לסוגיית כה עד הולם פתרון בהיעדר המדינה, ראוי, כי שר הביטחון יבחן סוגיה זו ויביאה להכרעת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי בהקדם האפשרי, כדי למנוע המשך פגיעה בתנאי

ב - תקציר57דוח שנתי 278

ופגיעה אפשרית במדינה, גיסא ובני משפחתו, מחד הקיום של המאוים מאידך גיסא.

פרק שישי

תכנית ההתנתקות

281

תכנית ההתנתקות

יישום התכנית - הכנת שומות פרטניות לבתי מגורים

סל"ע לפועל0מינהלת להוציא אחראית המינהלה( גם: )להלן )להלן -2005הוראות של חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-

לזכאים את הפיצויים שייקבעו להם לפי ובין היתר לשלם החוק(, החוק. החוק מאפשר לזכאי לפיצוי בשל אבדן בית מגורים לבחור בין שלושה מסלולי פיצוי )על פי תנאי זכאותו(, ובהם מסלול פיצוי לפי שומה פרטנית. שומה כזו נעשית לנכס שבעבורו נדרש הפיצוי, על פידעת, חוות ליזום מוסמכת המינהלה זה. לנכס הייחודיים נתונים יעשה בענייני מקרקעין ובלבד שאת השמאות ושמאויות, הערכות

השמאי הממשלתי הראשי )להלן - השמאי הממשלתי( או נציגו. תביעות בגין אבדן1,983 הוגשו למינהלה 2006עד סוף אוקטובר

וב- מענקים, ובגין מגורים שומה670בית התובעים ביקשו מהן מטעם האחראי היה סל"ע מינהלת לראש המשנה פרטנית. לפי החוק. עד לזכאים לכך המינהלה על תשלום כספי הפיצויים

שמאי מקרקעין )להלן -20מועד פינוי היישובים שכרה המינהלה 14שמאי מאגר(, והשמאי הממשלתי, מר יעקב אודיש, הטיל על

- שמאי )להלן שמאים מאגף שומת מקרקעין במשרד המשפטים האגף( להכין שומות פרטניות. המינהלה רכשה שירותי ייעוץ משמאי מקרקעין )להלן - שמאי המינהלה( לשם פיקוח ובקרה על עבודתם

של שמאי המאגר ולשם שמירה על קשר עם השמאי הממשלתי. השומרון וצפון עזה חבל מתיישבי של הפרטניות השומות הכנת הצריכה עבודה בתנאים שאינם שגרתיים: פרק הזמן שבו התאפשר לתעד את הנכסים היה מוגבל, ופעמים רבות קרה שבעלי הנכסים או המועצה האזורית חוף עזה לא שיתפו פעולה עם השמאים באשרמשימה הייתה לא השומות הכנת הנדרשים. המסמכים להמצאת שמאית שגרתית, ולכן נדרשה היערכות מיוחדת של מזמין השומה,הצד על האמון הממשלתי, השמאי ושל המינהלה, של כלומר

המקצועי של עריכת השומות.

סל"ע - סיוע למתיישבי חבל עזה וצפון השומרון.0

ב - תקציר57דוח שנתי 282

לות הביקורת פעומרס-אוגוסט טיפלו2006בחודשים כיצד המדינה מבקר משרד בדק

המינהלה והשמאי הממשלתי העומד בראש אגף שומת מקרקעין במשרדהבדיקה הפרטניות. השומות בהכנת השומה( אגף - )להלן המשפטים נעשתה במשרד ראש הממשלה - בעיקר במינהלת סל"ע - ובאגף השומה.

.2006נתונים אחדים עודכנו גם בנובמבר

עיקרי הממצאיםריכוז המסמכים לשם הכנת השומות

נמצא כי לא היה ברור מי ממונה על ריכוז תכניות בניין העיר )להלן -.1מבקר למשרד הסבירה המינהלה השומות: להכנת שנדרשו תב"עות( וכי השמאי המדינה כי השמאים היו צריכים להשיג אותן בכוחות עצמם, יצטרכו עזרה. השמאי הממשלתי, היה צריך לסייע להם אם הממשלתי את לשמאים לספק שצריכה היא שהמינהלה הסביר זאת, לעומת התב"עות. בשל אי-הבהירות בעניין זה קיבלו השמאים את התב"עות של הנכסים רק חודשים לאחר שביקרו בהם, ולעתים קיבלו תב"עות חלקיות

בלבד. הוחלט במינהלה כי "ועדת הזכאות תישלח כל שומה2005באוגוסט .2

או חומר רלוונטי אחר אשר יתקבל בתיקי התביעה עם בקשה לשמאותהעבירה שהמינהלה העלתה הביקורת המינהלה[". ]שמאי אל פרטנית

ביוני 61לשמאים רק מדידה תשריטי לאחר2006 חודשים כתשעה , הביקור בנכסים, ורק לאחר שאגף השומה דרש זאת.

הכנת השומות הפרטניות השמאים היו צריכים למסור את חוות הדעת שלהם לשמאי המינהלה.1

בנכס. שביקרו מיום שבועות שלושה דצמבר בתוך מסרו2005עד יותר מ-99השמאים למינהלה שומות בלבד אף על פי שהתקבלו 200

שומות מטעם התובעים. חמישה שמאי מאגר לא העבירו למינהלה חלק מהשומות עד מועד זה אף על פי שהיו בידיהם שומות מטעם התובעים,

. בידי המינהלה0משום שלא היו בידיהם תב"עות מלאות, לרבות תשריטים היו באותה עת תב"עות תקפות, אולם אלה הועברו לשמאים רק בדצמבר

ואחר כך. המינהלה והשמאי2006, ובמקרים אחדים רק באפריל 2005 הממשלתי לא עשו די כדי לזרז את השלמת הכנת השומות.

בבד2005מנובמבר .2 ובד למינהלה, שומות השמאים מסרו ואילך השמאי בקרה. לשם הממשלתי לשמאי השומות של העתק מסרו

תשריט הוא מפה המתארת, בין היתר, אלמנטים פיזיים בשטח כמו מבנים0 ודרכים, ומפרטת את ייעוד תאי השטח ואת גבולות החלקות.

283תכנית ההתנתקות

שומות, ואת חלקן לא אישר משום71הממשלתי בדק בדיקה מדגמית פברואר בתחילת ביניהן. אחידות וחוסר הגיוניים" לא "פערים שמצא

השמאי2006 נתן בנכסים, ביקרו שהשמאים לאחר שנה מחצי יותר , הממשלתי הנחיות נוספות להכנת השומות הפרטניות. הביקורת העלתה

עדיין לא קיבלו ועדות הזכאות אף שומה סופית2006שעד תחילת מאי אחת, אף על פי שחלפו כשלושה חודשים מאז ניתנו ההנחיות הנוספות. חלק מהשומות לא התקבלו משום שהבקרה עליהן עדיין לא הסתיימה. גם

שמאי האגף לא הגישו אף שומה סופית אחת עד מועד זה. להנחיות2006בפברואר .3 הבהרות האגף משמאי כמה ביקשו

הנוספות. למרות זאת, לא נמצא שהשמאי הממשלתי הבהיר באופן שיטתי את הסוגיות שהועלו לשמאי המינהלה או לשמאי המאגר. לדעת משרדהנקודות כל את להבהיר היה הממשלתי השמאי על המדינה, מבקר הדורשות הבהרה נוספת גם לאחר פרסום ההנחיות הנוספות. זאת כדילצורך השלמת כל המידע המקצועי הנחוץ לוודא שבידי השמאים מצוי

השומות במועד שיאפשר את תשלום הפיצויים לתובעים.

הפיקוח והבקרה על הכנת השומות המינהלה הטילה על שמאי המינהלה, בין השאר, לפקח על עבודתם של

קבע השמאי2005שמאי המאגר, לבקר אותה ולאשר את השומות; ביולי הממשלתי ששמאי המינהלה יבדוק את השומות של שמאי המאגר, ואחר

כך יבדוק אותן אגף השומה בדיקה מדגמית. הביקורת העלתה שהשמאי הממשלתי סבר ששמאי המינהלה צריך.1

צריך שהוא סבר המינהלה שמאי ואילו ביסודיות, השומות את לבדוק לבדוק אותן בדיקה חלקית בלבד.

לא היה ברור עד מתי יש להמתין לשומות מטעם התובעים, שבלעדיהן.2 לא הייתה אפשרות להשלים את הכנת השומות הפרטניות: בלשכה של מנכ"ל משרד המשפטים סברו שהשמאים היו צריכים להתחיל להכין את

לכל המאוחר; השמאי הממשלתי סבר עד מרס2005השומות בדצמבר שאין להשלים את הכנתן של שומות פרטניות לפני שיתקבלו שומות2006

מטעם התובעים; והמינהלה סברה שאין להתחיל להכין את השומות כלל עד שיתקבלו שומות מהתובעים או עד שהתובעים יודיעו שאינם מעונייניםחלק של הכנתן זו החלה אי-בהירות בשל כי נמצא כזו. שומה להגיש

, כשישה חודשים לאחר שהנכסים תועדו. 2006מהשומות רק במרס לא הסתיימה הבקרה על רבות מהשומות שהכינו2006עד סוף יולי .3

שמאי מאגר. לעתים ארכה הבקרה של המינהלה על שומות שערכו15 שמאי20שמאי המאגר זמן רב: שמאי המינהלה בדק שומות של שבעה מ-

המאגר במשך כשלושה חודשים ואף יותר. ליועץ המשפטי2006ביולי .4 שלח השמאי הממשלתי מכתב למשנה

לממשלה )משפט אזרחי(, ונתן בו דוגמאות לטיפול הלקוי בשומות שהכינוועדות שעשו מבדיקה למינהלה. שנמסרו שומות - מאגר שמאי שישה

ואילך עולה כי 2006הזכאות בנוגע לשומות שנמסרו ממאי 30%-20% מהן התבססו על נתונים שגויים, ובהן גם שומות של שמאי האגף.

ב - תקציר57דוח שנתי 284

תיקון השומות הביקורת העלתה כי גם לאחר שבקרת השומות הסתיימה והן הועברו.1

לוועדות הזכאות, הוועדות לא יכלו להשתמש בחלק מהשומות האלה בגללליקויים שנמצאו בהן.

ציין השמאי הממשלתי שהשמאים אינם מוכנים כלל לשנות2006ביולי .2 את שומתם על פי ההנחיות הנוספות, "זאת כאשר מדובר בשינוי בנתונים

200 עוכבו כ-2006עובדתיים ולא חלילה בשיקול דעת". עד תחילת יולי שומות של שישה שמאי מאגר משום שהליכי הבקרה והתיקון בעניינן עדיין

לא הסתיימו.על.3 הפרטניות. השומות הכנת את עיכבו אחדים שחסמים נמצא

שיהיה כדי החסמים, להסרת לפעול היה והשמאי הממשלתי המינהלה יכלו להציג את אפשר להשלים את הכנת השומות במועד שנקבע. הם הבעיות לגורם בכיר יותר, כמו מנכ"ל משרד המשפטים. מאחר שלא עשו

זאת כמתבקש, התעכבה הכנת השומות הפרטניות עיכוב ניכר.

ההשפעות של העיכוב בהכנת השומות הפרטניות על תשלוםהפיצויים לתובעים

החליטה ועדת זכאות בפעם הראשונה שאם התובע2005בנובמבר .1 לו מקדמה שלא תהיה גדולה מסכום יש לשלם נתון בקשיים כלכליים, הפיצויים המחושב על פי נתונים על שטח הבית ועל סוג הבנייה שלו, לפי מסלול א' על פי החוק )להלן - הסכום הנורמטיבי(. לשם כך דרשה הוועדה משמאי המינהלה לקבל נתונים על שטח הבית ועל סוג הבנייה. לעתים לאסביר זמן בתוך לקבל המינהלה, שמאי באמצעות המינהלה, הצליחה נתונים בסיסיים כאלה. הוועדות קיבלו את הנתונים המבוקשים רק כעבור

יום בממוצע, וגם מסיבה זו התעכב לעתים תשלום הסכום הנורמטיבי28 לתובעים שהיו נתונים בקשיים כלכליים.

הסכום2006במאי .2 של תשלום לאשר כדי הזכאות ועדות כונסו הנורמטיבי. כאשר התעכב הטיפול בשומה, התעכב גם חלק מהתשלום.מעוניין שהוא התובע הודיע שבהם תביעות תיקי של מדגמית בבדיקה בשומה פרטנית, התברר שמשך הזמן הממוצע של העיכוב היה כשלושה

בממוצע היה שעוכב הסכום ושיעור וחצי, מהסכום53%חודשים 693,000הנורמטיבי בתיק. הסכום שעוכב בתיקי התביעות שנדגמו היה כ-

ש"ח לתביעה בממוצע. למרות המאמץ הניכר של ועדות הזכאות לשלםהשומות של שהכנתן משום גם התשלום, התעכב למפונים מקדמות

הפרטניות התעכבה.

285תכנית ההתנתקות

תביעות לפיצוי לפי החוק,5,000למינהלת סל"ע הוגשו יותר מ- מהן בגין אבדן בית מגורים. לשם הכנת מאות שומות2,000כ-

למשימה השומה ואגף הממשלתי השמאי נרתמו פרטניות לא הפרטניות השומות הכנת ניכרים. מאמצים בכך והשקיעו הייתה משימה שמאית שגרתית, ולכן השמאי הממשלתי ומינהלתולחלק פעולה, שיתוף תוך למשימה להיערך נדרשו סל"ע

ביניהם סמכויות ותחומי אחריות. אולם השמאי הממשלתי והמינהלה לא הגיעו להסכמה בענייןהשמאי סברה שעל אף והמינהלה השומות, בהכנת תפקידם להכין את השומות ולהגישן לה כמוצר מוגמר. המינהלה והשמאיתחומי ומה הסמכויות מה מראש הבהירו לא הממשלתי האחריות של כל אחד, ולא עשו זאת גם חודשים רבים לאחרנוכחו שהכנתן של וגם כאשר ונהרסו, שבתי המתיישבים פונו דאז המשפטים משרד מנכ"ל נשלמה. לא השומות מרבית התערב בעניין פעמים אחדות, אולם גם אז לא הובהרו כהלכה

התפקידים של שני הגופים.עיכוב הפרטניות השומות הכנת התעכבה זו אי-בהירות בשל ניכר. ועדות הזכאות אמנם העבירו מקדמות למרבית התובעים, ובייחוד לתובעים שנקלעו למצוקה כלכלית, ואף על פי כן יתרתחודשים במשך לעתים התעכבה, מהתובעים לחלק התשלום

אחדים.

ב - תקציר57דוח שנתי 286

תקצוב התכנית ואומדן עלותה

החליטה ממשלת ישראל על תכנית להתנתקות מרצועת2004ביוני עזה ומאזור בצפון השומרון )להלן - תכנית ההתנתקות או התכנית(.

בפברואר נחקק יישום ההחלטה תכנית2005לצורך יישום חוק )להלן - חוק היישום(. במרס 2005ההתנתקות, התשס"ה- 2005

)להלן - חוק2005התקבל בכנסת חוק התקציב לשנת הכספים הוקצבו ובו עם2.2התקציב( התכנית. למימון ש"ח מיליארד

- הפינוי מועד והתקרבות קיבלה15.8.05התקדמות התהליך - פתרונות למתיישבים לתת שנועדו החלטות של סדרה הממשלה והעברות תוספות הצריכו אלה החלטות חלופית. להתיישבות

ושינו באופן2005תקציביות ניכרות למימון הוצאות התכנית במהלך משמעותי את האומדן הכולל שלה.

לות הביקורת פעוספטמבר מאי 2005בחודשים - המדינה,2006 מבקר משרד בדק

לסירוגין, את הליך התקצוב של תכנית ההתנתקות ואת מנגנוני הפיקוח והבקרה של משרד האוצר על ביצוע התקציב. הבדיקה נעשתה בעיקר באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר; בדיקות נוספות נעשו במשרד ראש הממשלה, ובמועצה לביטחון לאומי. בדיקות השלמה נעשו לפי הצורך גם במזכירות הממשלה, במשרד הביטחון ובמשרד הבינוי

והשיכון.

עיקרי הממצאיםכי לה ידוע והיה הממשלה של יזום מהלך הייתה ההתנתקות תכנית את קבעה שהממשלה לאחר גדול. בהיקף תקציב יידרש למימונה צריך היה התקציבי השיקול ההתנתקות, תכנית ביצוע בדבר המדיניות

לתפוס מקום חשוב במהלך בחינת החלופות ליישומה, דבר שלא נעשה. עוד לפני שאושרו חוק היישום וחוק התקציב היה ידוע לוועדה שהקימה הממשלה על מנת לטפל בכל העניינים הנוגעים לביצוע התכנית )להלן - ועדת ההיגוי( כי ייתכן שיהיה על הממשלה להיערך למתן סוגים שונים של

נקבע כי2004פתרונות דיור למתיישבים. אף שבהחלטת הממשלה מיוני "ועדת ההיגוי תדווח לקבינט על פעולותיה ותעלה בפניו נושאים הטעונים

287תכנית ההתנתקות

הערכות ולכנסת לממשלה הוצגו ולא נעשו לא מדיני", דרג החלטת למימון להידרש שעשויים ההוצאה להיקפי באשר כלשהם ואומדנים

פתרונות אלה.התנתקות לענייני השרים ועדת של ההחלטות קבלת תהליך בבדיקת

. הצעות1בתחום תקצוב תכנית ההתנתקות הועלו הממצאים האלה: החלטה רבות שהוגשו לוועדת השרים עסקו בנושאים נקודתיים ופרטניים. זאת בשעה שבנושאים אחרים, מהותיים ומרכזיים, לא התקבלו החלטות. לדוגמה, לא התקבלה החלטה בדבר תכנית כוללת למתן פתרונות דיור למתיישבים לטווח הקצר ולא נקבעו מסגרת תקציב כוללת למימון פתרונותרב-שנתית. תקציב ומסגרת הדיור

. הוועדה קיבלה החלטות רבות שביצוען מחייב תוספות תקציב ניכרות2 . בנושאים רבים קיבלה3בלא שהציגה את המקורות למימון ביצוען.

קצב על לה שדווח בלא תקציב, תוספות המחייבות החלטות הוועדה ההוצאה בגין החלטות קודמות באותו עניין וללא מידע על אומדן עלות

. חלק מהצעות ההחלטה הובאו לידיעת מקבלי4השלמת הפרויקטים. ההחלטות רק במועד הדיון בלא שניתנה להם שהות מספקת לבחון אותן.

אגף התקציבים במשרד האוצר העביר למשרדי ממשלה תקציבים נוספים על אלה שהועברו להם באמצעות משרד ראש הממשלה. תקציבים אלהבדבר. הנוגעים מן המשרדים בכל אחד מיליוני ש"ח בעשרות הסתכמו של הנאות והגילוי ובעקרונות השקיפות התקציבית בבקרה פגע הדבר משרד באמצעות מרוכזת בצורה להתנתקות שהוקצו התקציבים מלוא

ראש הממשלה. יעילות הניצול של ופיקוח על הביקורת העלתה שיש קושי לנהל בקרה התקציבים ולעמוד על סך כל ההוצאה בגין כל פרויקט גדול בנפרד בשל הצגת תקנות ההשתתפות ברמת המשרדים. מאחר ששיקוף מהימן שלבעל הוא ההתנתקות במסגרת שבוצע גדול פרויקט כל על ההוצאות חשיבות רבה מבחינה ציבורית, היה על אגף התקציבים להפעיל מנגנון תקצוב שיאפשר לו לעקוב אחר ההוצאות האמורות ולדווח עליהן למקבלי

ההחלטות ולציבור.האומדן הכולל של עלות תכנית ההתנתקות הוכפל בתוך כשנה וחצי מכ-

היה2004 מיליארד ש"ח. אף שעוד בסוף שנת 9 מיליארד ש"ח לכ-4.5 ידוע לוועדת ההיגוי כי ייתכן שיהיה על הממשלה לממן פתרונות דיור זמנייםולו התכנית על הכוללת ההוצאה באומדן נכללו לא ניכרים, בסכומים

שנת אמצע עד לפיכך ההוצאות. על ראשוניים אומדן2005אומדנים והיה העלות הכוללת לא שיקף את האומדן האמיתי של עלות התכנית

מוטה כלפי מטה.

מהנתונים עולה כי על אף היותה של תכנית ההתנתקות מהלך יזום מראש שנעשה בהובלתה ובשליטתה של הממשלה, ההיבט

ב - תקציר57דוח שנתי 288

התקציבי לא תפס מקום חשוב לצורך בחינת חלופות והפעלת שיקולי יעילות וחיסכון. זאת למרות שמדובר בתכנית שהיקפה

חלו תמורות2005הכספי הכולל נאמד במיליארדי ש"ח. בשנת רבות בתקצוב התכנית ולעתים קרובות קיבלו הממשלה וועדתהתקציבית המצב תמונת בהן שהוצגו בלא החלטות השרים המלאה והמקורות למימון יישומן. לדעת משרד מבקר המדינה היה על הממשלה בבואה לתכנן ולאשר תוכניות לצורך ביצוע ההתנתקות להעמיד לנגד עיניה גם את ההיבט התקציבי כחלק חשוב ממערכת השיקולים. זאת במטרה להבטיח ביצוע יעיל של התכנית, ניהול פיקוח ובקרה נאותים על ביצועה; וכדי לאפשרגודל בסדר עתידיים, פרויקטים תכנון לקראת לקחים הפקת

לאומי.