�07《城市观察》2011年第5期Urban Insight, No. 5, 2011

城市社会管理研究URBAN SOCIAL MANAGEMENT

2010年6月28日，国务院下发国函

[2010]55号文，正式批复了北京市政府关

于调整首都功能核心区行政区划的请示，

同意撤销北京市东城区、崇文区，设立新

的北京市东城区，以原东城区、崇文区的

行政区域为东城区的行政区域；撤销北京

市西城区、宣武区，设立新的北京市西城

区，以原西城区、宣武区的行政区域为西

城区的行政区域。

实际上，由于近年来我国城市化进程

北京市行政区划调整对城市发展的影响及启示◎ 赵培红 孙久文

摘 要：行政区划调整是在城镇化快速推进背景下，为实现区域或城市经济协调

发展而采取的一种手段。2010年北京市行政区划调整在资源整合、城市空间拓展和城市

效率提高方面具有重要意义，对城市各主体和制度创新带来重大影响，同时也启示未来

各地区的行政区划调整，要以区域经济发展作为最根本目标，把握调整的着眼点放到区

域资源的整合上，努力实现区域管治的目标。

关键词：行政区划调整  城市发展  区划创新  区域管治【中图分类号】F293.�

【基金项目】国家社会科学基金重大招标项目“调整区域经济结构促进国土开发空间结构优化研

究”（项目编号：10zd&023）；北京市社科重点规划项目“提升首都自主创新能力加快北京世界城

市建设研究”（项目编号：10AaJG395）；中国人民大学2011年度研究生科学研究基金项目“我国城

镇化发展速度与质量的协调性研究”（科研编号：11XNH055）阶段性成果。

快速推进，城市规模不断膨胀，城市行政

区划调整十分频繁。有单个城市内部调整

的，也有拆分一个城市合并到其他城市

的。如2005年4月，民政部网站发布2005

年第1号行政区划调整公告，称自4月28日

起，广州市东山区、芳村区被撤销，并入

越秀区、荔湾区，组成新的越秀区和荔湾

区，同时新成立南沙区、萝岗区。2009年

4月，国务院同意将上海原南汇区行政区

域划入浦东新区。并区后，浦东新区增加

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�08 《城市观察》2011年第5期Urban Insight, No. 5, 2011

了洋山保税港区、上海临港新城等正在

快速发展的新的国家重要产业集聚区。7

个月后，此轮行政区划调整的另外两个主

角闪亮登场。国务院正式批复天津滨海

新区行政体制改革方案。撤销天津市塘

沽区、汉沽区、大港区，设立天津滨海新

区，以原三个区的行政区域作为滨海新区

的行政区域。很快，我国第三个副省级新

区重庆“两江新区”也挂牌成立。“两江

新区”以 北部新区和两路滩保税港区为

核心，包括江北、渝北和北碚三个区的部

分区域。此后，在辽宁省沈阳市宣布将东

陵区、浑南新区、航高基地合署办公，形

成大浑南新格局，成为沈阳新的核心拓展

区。北京公布区划调整方案的第二天，深

圳经济特区提出正式扩容，范围从原来

的罗湖、福田、南山、盐田四区扩大到全

市，将宝安、龙岗纳入特区范围，特区面

积从327.5平方公里扩大至1991平方公里，

面积将增加5倍，发展空间大为拓展，特

区一体化进程驶入快车道。厦门经济特

区的“扩容”也在紧锣密鼓地进行中，从

岛内130多平方公里延伸到岛内外1500多

平方公里，面积将增加10倍多。2011年7

月，国务院向安徽省下发名为《国务院关

于同意安徽省撤销地级巢湖市及部分行政

区划调整的批复》。 安徽省撤销地级巢湖

市及部分行政区划调整，原本所辖的一区

四县行政区划进行相应调整，分别划归合

肥、芜湖、马鞍山三市管辖。

2010年是“规划年”，各地在区域规

划中提得较多的就是要打破行政区划界

线。这是因为现阶段在我国特有的政治体

制下，区域经济发展主要是以行政区为界

而展开的，一切经济活动都是在特定的行

政区域内进行的，必然受到行政区内行政

机关的各种行政权力、发展战略和政策

等影响。突破行政区划编制区域经济发展

规划有积极作用。而那种忽视行政区划

作用单纯推进区域经济的做法很可能陷

入误区。调整追风若是为了沽名钓誉，这

样的狂风一经在全国刮起，产生“折腾效

应”，那就非同小可，不仅眼前经济发展

受损失，民众利益受损害，而且还会产生

滞后影响。

经济基础决定上层建筑，经济发展客

观上要求上层建筑与之相适应。同时，上

层建筑对经济基础有巨大的反作用。合理

的上层建筑能够积极为经济基础服务，推

进经济发展；反之，就会对经济发展起阻

碍作用。实际工作中必须顺应经济基础发

展变化，及时调整上层建筑中不适应经济

基础需要的部分，只有这样才能发挥上层

建筑的积极作用，促进生产力快速发展。

行政区划是国家政权建设的前提和重要组

成部分，通过行政建制的撤设、行政区的

规模等级、行政区范围的合理性及行政中

心的配置等影响着城市自然资源开发、生

产要素的空间流动与配置、经济活动的空

间组织，从而对城市经济的发展产生多方

面的影响。

一、行政区划调整的重要意义

行政区划属上层建筑范畴，指的是国

家根据政权建设、经济建设和行政管理需

要，遵循有关法律规定，充分考虑政治、

经济、历史、地理、人口、民族、文化、

风俗等客观因素，按照一定原则将国土划

分为若干层次、大小不同的行政区域，并

在各级行政区域设置相应的地方国家机

关，实施行政管理。行政区划是国家政权

�09《城市观察》2011年第5期Urban Insight, No. 5, 2011

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结构体系安排的重要内容，既包括行政区

域及其层级的划分，也包括相应行政建制

的设立。作为上层建筑的组成部分，行政

区划对于一个地区的经济社会发展具有重

要的能动作用。

�.适应经济体制转型的需要

随着我国经济体制向市场经济转型，

政府的职能也发生转变，逐步从微观管理

转向宏观管理，区域经济的运行也逐渐从

纵向为主转向以横向为主，由于各行政区

谋求本行政单元内利益的最大化，行政区

划阻碍着区域经济的联系和发展，限制了

生产要素和资源的有序流动。我国行政区

划体制和区域经济发展之间存在着循环互

动和动态协调关系，这就对现行的行政区

划提出了新的要求，迫切要求行政区划的

结构体系由层次多、幅度小向层次少、幅

度大的方向转化。

2.城市社会的要求

1996年以来，我国城市化进入了快

速推进时期，以年均1.25个百分点的速度

推进，“十二五”期间城市化率将超过

50%，我国将进入城市社会，这将会对管

理体制和管理方式提出了新的要求。因

此，作为城市和区域政治经济社会管理权

力空间投影的行政区划体制，应伴随城市

化的发展而适时地作出相应的调整，以满

足经济社会快速发展的需要。

3.促进区域经济协调发展的需要

区域经济具有持续变化性，行政区划

往往滞后于区域经济发展。因此，实际工

作中既要保持行政区划的相对稳定性，又

要体现行政区划对区域经济发展的适应

性。适当的行政区划调整有利于加快发达

地区向欠发达地区辐射，通过区划重组，

从而带动欠发达地区的发展。近年来，上

海、天津、深圳等国内部分城市已经开始

出现大手笔改革调整行政区划的做法，主

要动因就是解决相对固化的行政区划与产

业聚集发展之间的不适应，避免各区县、

各功能区之间在招商引资方面同质化竞争

带来的内耗，理顺功能区与行政区的管理

体制，使优惠政策发挥最大效益。

4.消除现有行政区划局限性的迫切要

求

随着我国政治体制与经济体制的改

革，以及经济全球化带来的区域与区域之

间竞争的加剧，行政区经济逐渐暴露出致

命的缺陷，行政区划成为区域经济一体化

的障碍，相应调整行政区划就理所当然。

在中央与地方分权体制下，受制于施政范

围限制和经济利益驱动的地方政府，在对

涉及跨行政区、涉及区际利益关系的一些

矛盾和问题处理上，能否着眼于长远利益

和全局利益，采取相互合作、因势利导的

理性行为方式，将会对跨行政区的区域经

济成长、发育、发展产生十分深刻的影响。

5.日益提高的行政管理效率的促进

科技的进步、交通通讯的发达和管

理手段的现代化，大大提高了行政管理效

率，增大了行政区域的管辖幅度，增加了

管辖下一级行政区的数量。这有利于从整

体上适当减少行政管理层次，扩大行政区

域管理的幅度，为行政区划体制的结构性

调整创造了条件。

二、北京市行政区划调整的背景

新中国成立以来，北京市行政区划进

行了多次调整，1958年基本形成了格局。

2005年，北京市社会科学院城市所的一

份题为《“十一五”期间加快北京南城发

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��0 《城市观察》2011年第5期Urban Insight, No. 5, 2011

展思路研究》的专题报告中提出了东城、

西城、崇文、宣武四个中心城区合并的建

议；同年，国务院批准了《北京城市总体

规划（2004-2006）》，即“两轴-两带-

多中心”的城市空间布局规划；2006年初

通过的北京市“十一五”规划中将东城、

西城、崇文、宣武四个中心城区划为首都

核心功能区（见表1）。

表� 北京市行政区划调整沿革（�949-20�0）

年份 区划 备注

�949年 将原来划定的32个区，调整合并为20个区，安数字排序为名。 北平更名为北京市

�950年 由20个区调整为16个区，1-9区为城区，10-16区为郊区

�952年 调整为13个区，以地名为设区依据，设东单区、西单区、东四区、西四区、前门区、崇文区、宣武区、东郊区、南苑区、海淀区、丰台区、石景山区、京西矿区

崇文区、宣武区此时得名。

�956年 辖14个区，增设昌平区

�958年 辖13个区、4个县，将河北五县划入并设立通州区、周口店区、大兴区、顺义区。河北省平谷、密云、怀柔、延庆四县划归北京市。东单、东四区合并为东城区，西单、西四区合并为西城区。石景山区并入丰台、海淀、和门头沟区。南苑区并入朝阳、丰台、大兴三区。前门区并入崇文、宣武两区。

东 郊 区 更 名 为 朝 阳区；京西矿区更名为门头沟区。

�960年 辖8个市辖区、9县，撤销昌平区、通州区、顺义区、大兴区、周口店区，恢复昌平县、通县、顺义县、大兴县、房山县。

�963年 辖8个市辖区、9县、1个办事处，设立石景山办事处（区级），以丰台区的部分行政区域设立为其行政区域。

�967年 辖9个市辖区、9县，撤销石景山办事处，设立石景山区。

�974年 辖9个市辖区、9县、1个办事处，设立石油化工区办事处。

�980年 辖10个市辖区、9县，石油化工区办事处改为燕山区。

�986年 辖10市辖区、8县，房山县、燕山区合并为房山区。

�997年 辖11个市辖区、7县，通县改为通州区。

�998年 辖12个市辖区、6县，顺义县改为区。

�999年 辖13个市辖区、5县，昌平县改为区。

200�年 辖16个市辖区、2县，大兴县、怀柔县、平谷县改区。

20�0年 辖14个市辖区、2县 撤 销 东 城 区 、 崇 文区，设立新的北京市东 城 区 ， 撤 销 西 城区、宣武区，设立新的西城区

资料来源：转引自李爱芹.北京行政区划历史演变[J].民主与法制，2010（16）

近些年来，在首都经济社会快速发

展的进程中，行政区划划分过细，首都功

能核心区有限的空间资源难以得到有效

利用的矛盾日益凸显，特别是崇文、宣武

两区发展受空间因素制约更为明显，经济

社会发展水平长期滞后于核心区北部。

2009年，东城区和西城区的区级财政收入

分别为71亿元和152.17亿元，而崇文区和

���《城市观察》2011年第5期Urban Insight, No. 5, 2011

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宣武区区级财政收入仅为20.6亿元和46.7

亿元，四区经济发展差距较大，发展不均

衡。合并后新设立的东城区，辖区范围为

现东城区和崇文区辖区范围，面积41.84平

方公里，常住人口86.5万人。合并后新设

立的西城区，辖区范围为现西城区和宣武

区辖区范围，面积50.70平方公里，常住人

口124.6万人。

2010年是全面完成“十一五”规划任

务的收官之年，也是搞好“十二五”规划

编制，为首都未来数年乃至更长一个时期

科学发展奠定基础的重要一年。抓住这一

时机适时调整核心区行政区划，有利于首

都功能核心区在更大的空间上制定出高

水平的整体科学规划，以更高的标准推动

“十二五”时期首都科学发展，从而更好

地实践人文北京、科技北京、绿色北京发

展战略，把首都功能核心区打造成为建设

中国特色世界城市的示范区。

审时度势对行政区划进行调整，必然

对首都更好地推动科学发展、促进社会和

谐，尤其是更好地保障和改善民生，产生

积极而深远的影响。通过调整区划，可以

推动核心区北部的基础设施、公共服务资

源向南延伸，整合核心区内要素、资源、

服务优势，形成核心区经济社会发展合

力；可以进一步加快南城发展、加大危旧

房改造力度、提高古都风貌保护水平等，

提高核心区的整体建设管理水平，长远惠

及广大人民群众。

三、行政区划调整对北京城市发展的积极影响

本次行政区划调整，是北京市委市政

府按照科学发展观的要求，推动南城加快

发展，实现区域统筹协调发展的重要战略

举措，不仅能够推进首都功能核心区全面

协调可持续发展，增强首都“四个服务”

功能，而且能够推动公共资源的均等化配

置，更好地改善南城群众的生活条件。

�.拓展了发展空间，有利于实现核心

区协调发展

北京核心区四个区面积共92.54平方

公里。由于行政区划划分过细，四个区的

发展受到空间因素的制约，特别是崇文区

和宣武区发展受空间因素制约更为明显，

经济社会发展水平滞后于核心区北部，经

济严重缺衡促使区划调整势在必行。一

份公开资料显示，2008年，北京市南部五

区(崇文、宣武、丰台、房山和大兴)GDP

总量为北部五区 (东城、西城、朝阳、海

淀和石景山)的五分之一，南部五区人均

GDP、全社会固定资产投资额、社会消费

品零售额相当于北部五区的三分之一；而

财政收入南部五区仅相当于北部五区的四

分之一。核心区内南部的崇文、宣武也落

后于北部的东城和西城，再加上崇文区和

宣武区是北京18个行政区中面积最小、人

口最少的两个，发展空间受到局限，经济

社会发展水平滞后于核心区北部。此番区

划调整，既可以共享行政资源，使城市管

理更加灵活，也能在一定范围内弥补北京

城北、城南经济和社会发展的差距，发挥

北京作为首都的核心功能。2009年，东城

区和西城区的区级财政收入分别为71亿元

和152.17亿元，而崇文区和宣武区区级财

政收入仅为20.6亿元和46.7亿元。合并后

新设立的东城区，辖区范围为现东城区和

崇文区辖区范围，面积41.84平方公里，

常住人口86.5万人。合并后新设立的西城

区，辖区范围为现西城区和宣武区辖区范

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��2 《城市观察》2011年第5期Urban Insight, No. 5, 2011

围，面积50.70平方公里，常住人口124.6

万人。

此前，由于现实的发展压力与政绩考

量，四区各自为战，贪大求全，使得资源

分散，低水平重复建设多而核心功能难以

凸显。通过核心区行政区划的合并调整，

可以加强核心区空间资源的统筹利用，

突破原有行政区划的制约，推动要素、资

源、服务的均等化配置，促进北部的优势

资源向南部辐射延伸，推进核心区南北均

衡发展，有利于对现有的空间资源进行有

效整合，实现整体提升、联动发展，提高

首都功能核心区的发展水平。这既是建设

“繁荣、文明、和谐、宜居”的首善之区

的内在要求，又是建设世界城市，以更高

的水平推进“人文北京、科技北京、绿色

北京”建设的具体体现，将为“十二五”

乃至更长一个时期推动首都科学发展奠定

重要的工作基础。

2.扩大城市经济发展空间和规模，有

利于增强城市的综合实力

行政区划在推进城镇化进程中发挥

着越来越重要的作用：一是扩大城市市辖

区范围，满足城市内部经济社会发展、生

态环境治理与保护、人居环境建设等对空

间的需求，增强城市发展的能量；二是调

整城市内部区划格局，有效整合资源，优

化内部功能分区，提高城市空间的利用效

率；三是将城市周边已经城市化或者急需

城市带动才能走出发展困境的乡镇划入

城区，化解城市与乡村之间的矛盾，统筹

城乡协调发展；四是增加城镇数量，为人

口、产业向城镇集聚提供空间载体。

核心区行政区划调整后，可以在更大

的范围内统筹利用空间资源，突破资源环

境承载力对发展的制约，促进核心区北部

的优势资源向南辐射延伸；可以对核心区

的历史文化资源进行更高层次的规划、保

护和开发利用，促进文保区真正走上以历

史文化名城保护为重点的科学发展道路；

还可以更好地统筹利用人力、物力、财力

资源，减少资源的过度分割和重复消耗，

促进资源在更大的范围内合理流动，发挥

更大效益，为广大群众创造更好的工作生

活条件。通过核心区区划的合并调整，可

以大幅度提高合并后的两个区的综合实

力，进一步拓展发展空间，有利于提高核

心区的承载能力和服务水平，也有利于解

决四个区结合部管理薄弱的状况。通过调

整核心区行政区划，可以从整体上提升核

心区的城市基础设施水平和公共服务水平

及建设管理水平，增强“四个服务”的能

力，造福广大群众，把首都功能核心区打

造成为建设中国特色世界城市的示范区。

3.提高政府工作效率，有利于降低行

政成本

城市政府重新定位经济社会职能最基

础的手段就是对辖区内政府部门各自的地

理边界重新划定，为资源的优化组合和高

效利用突破空间的限制。如2005年广州市

将东山区并入越秀区，实现强强联合，大

幅提高越秀区作为大广州的商贸中心的职

能和地位，而对原先两区优质基础教育资

源的重新整合，有利于提升新越秀区的社

会吸引力。再如对原先单纯性的经济开发

区域分别设立南沙区、萝岗区，就是为该

地区增加提供社会服务和公共管理，实现

单纯经济区域向综合行政区域的转型。

行政区划调整将推动区级机关尽快

实现机构整合、工作整合、人员融合，从

而实现精简行政机构、提高工作效率、降

低行政成本、增强管理服务能力，更好地

��3《城市观察》2011年第5期Urban Insight, No. 5, 2011

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推动首都功能核心区科学发展为目标，具

体来说有以下三方面：一是要通过工作整

合，大幅降低行政成本，提高办事效率，

更好地发挥现有行政资源的潜力和作用。

二是要进一步深化核心区城市管理综合配

套改革，以更高的水平实现对核心区的统

一化、经常化和规范化管理，为维护首都

安全稳定作出更大贡献。三是要打通原来

相互分割的财政体制，实现市与两个新区

以及两个新区内部财力的优化配置。[1]行

政区划调整后，核心区减少两个行政区，

有利于精简机构，合理配置地区经济、社

会资源，提高行政效能，降低行政成本，

提升核心区规划建设和整体管理水平，把

首都功能核心区打造成为建设中国特色世

界城市的示范区。

4.明确分工，有利于历史文化名城保

护

一位看过北京旧城改造的德国历史

学家曾感叹：“我们现在有的，你们将来

会有。而你们曾经拥有的，我们永远不会

有，你们也不再会有。”一个不能忽略的事

实是，城市是有性格的，甚至城市的每一

个区域、每一条街道都有着某些独特的性

格，这种性格的塑造，可能是几百年来形

成的，而毁掉它，一朝一夕就可以做到。根

据《北京城市总体规划(2004年—2020年)》

和专项规划，核心区与旧城保护区基本重

合。旧城保护任务由四个区承担，不利于

统一建设、管理和整体保护。尽管旧城四

区多年来都加大了古都风貌保护的力度，

但由于行政区划分割，各区都根据自身特

点，各自制定了发展规划，造成了各行政区

之间规划建设的重点各异、力度不同、政

策也不统一，甚至出现重复建设、业态雷

同的现象。通过推动首都功能核心区行政

区划调整，使行政区划与城市区域功能相

协调，可以增强市、区两级的科学调控能

力，解决经济发展相对滞后与历史文化名

城保护资金不足的矛盾，在更大范围内对

旧城进行统一规划、建设和管理，从而改

善历史文化名城保护与发展之间的矛盾，

实现对历史文化名城的整体保护，不断延

伸和发展北京的历史文化特色和城市风

貌。区划调整后可以集中力量加快老城区

改造，加大历史文化名城保护力度。这次

行政区划调整，不仅不会对原宣武、崇文

的历史文化造成影响，而且由于调整后各

种资源的合理配置，还可以在更高水平上

保护和发展崇文、宣武的历史文化。

四、北京行政区划调整的几点启示

行政区划调整并不是一个简单的撤

销、划分问题，而是影响到城市与区域的

长远发展。行政区划调整必须有利于最大

限度地发挥区域经济优势，行政区域、行

政中心设置要与经济中心、区域经济体系

相协调，与宏观区域经济战略相匹配。只

有保持区域经济与行政区划相协调，才能

充分发挥好政府职能与市场机制两个积极

性，以行政区划创新补充区域经济规划的

弱项，从而推动区域经济协调发展。

总体来说，北京行政区划调整适应了

城市发展的实践，解决了束缚生产力发展

的体制问题，促进了中心城区的发展。但

是，行政区划调整中也存在一些问题，在

今后的工作中应引起进一步重视。

�.解决城市主体的归属感问题

行政区划调整必然会触及原有的利

益格局，因此从干部到市民的认识并不完

全一致。在行政区划调整时进行整治权

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��4 《城市观察》2011年第5期Urban Insight, No. 5, 2011

力的重新分配，已经成为一种比较普遍的

现象。就干部而言，不仅部分人在工作上

表现出为难情绪，而且不少人还唯恐撤并

后会被分流或是落选。许多市民大都习

惯于原有的地域生活，对原建制政区有强

烈的归属感。行政区划调整影响到市民对

政府管治能力的信任。特别是由于调整未

有实质性效果时，使得许多市民对行政区

划调整抱有形式主义、好大喜功的看法。

因此，行政区划调整后需要从行政区内部

发展的差异着手，加快相对落后地区的发

展，尽可能提升其发展的水平，达到区域

内部的相对均衡，使新区域的归属感快速

建立起来。

2.解决城市资源的重新分配问题

行政区划调整后，必然面临城市资源

的重新分配和公共服务的重新布局问题。

在区划调整的初期，保持原有格局的基本

稳定，对平稳过渡十分重要；而制定长期

的发展规划来合理分配资源同等重要。行

政区划调整后的工作必须深入细致，精心

谋划，精心组织，精心实施，平稳有序，

正常运转。

此次行政区划调整后，北京市建设部

门表示，对原来政策性住房的配租配售、

轮候家庭的轮候次序不产生影响，原来确

定的配租配售房源以及旧城区人口疏解的

定向安置房项目也不会发生改变。原东城

区疏解安置房位于顺义区东六环立交桥旁

的仁和镇；原西城区疏解安置房位于昌平

区回龙观；原宣武区首批50万平方米的安

置房中，有40万平方米位于丰台区张仪村，

另外10万平方米则地处大兴区亦庄；朝阳

区东五环外京通快速路南侧定福庄板块，

将成为原崇文老城区居民未来的家园①。

3.解决行政区划调整的长远目标问题

行政区划一般通过行政建制、行政

区域以及行政中心设置，反作用于区域经

济，影响着区域经济活动的开展，对经济

区的培育、形成和发展产生重要作用，而

且会深入影响到资源开发、工业布局、城

市规划等方面，成为促进或阻碍区域经济

发展的重要因素。一方面，区域经济发展

是推动行政区划调整和变更的动力，并且

在一定程度上决定行政区划调整和变更的

方向。尤其在计划经济体制向市场经济体

制转轨的过程中，地方政府成为一定程度

上独立的经济主体，区域经济发展是行政

区划调整的主要导因之一，出现了行政区

划调整的“区域经济转向”和“城市行政

区转向”。另一方面，行政区划的设置和

变化影响区域经济发展，通过行政建制的

撤设、行政区的规模等级、行政区范围的

合理性及行政中心的设置等，进一步促进

区域经济的形成和发展。

此次北京市行政区划调整充分了反映

北京市政府在建设世界城市的经济意图，

在对涉及跨行政区，涉及区际利益关系的

一些矛盾和问题处理上，着眼于长远利益

和全局利益，采取相互合作、因势利导的

理性行为方式，必将会对跨行政区的区域

经济成长、发育、发展产生十分深刻的影

响。特别是此次调整行政区划，在保持一

定层次行政区域完整性的基础上，对区域

经济发展有一定差距的南北城进行整合，

便于在实施宏观经济调控中协调区域经济

发展，缩小城区之间的发展差距，从而促

进经济社会持续协调发展。

4.解决行政区划调整与区域创新的关

系问题

行政区划调整是解决区域矛盾、促

进区域发展的重要手段之一，但不是唯一

��5《城市观察》2011年第5期Urban Insight, No. 5, 2011

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的手段。行政区划调整后的制度创新的跟

进，是保证城市可持续发展的根本手段。

行政区划的调整可能会暂时性地解决城市

发展的协调问题，但城市发展过程中，类

似的问题还会不断出现，继续借行政区划

调整来解决这些问题，基本上是不可持续

的，制度创新才是解决问题的长远之策。

此次的北京行政区划调整，需要达到以下

接轨目的：

首先，要以行政区划创新促进经济区

功能的完善，推进区域统筹规划，从城市

群和经济区发展需要出发，着眼优化生产

力布局和完善经济结构体系，通过适度的

行政手段提高经济运行效果，实现区域效

益的最大化。

其次，要以行政区划创新促进区域统

一协调，打破在资金、人才、技术、产品流

动等方面的各种障碍，确保形成跨区域的

统一市场，实现区域间市场开放和要素的

自由流动，促进区域间的交流合作，形成竞

争、有序、统一、开放的经济合作区。

第三，要以行政区划创新促进产业发

展及合理布局，在经济区之间实现合理分

工，避免不必要的重复建设，不断提高区

域经济主体联动发展的自觉意识，将区域

内各种要素、资源整合而成为区域竞争优

势，更好的承接地区间乃至国际间产业转

移，把握未来发展先机。

第四，要以行政区划创新促进区域基

础设施建设一体化，统一协调区域基础设

施建设和环境保护，以此作为推动区域重

大资源项目开发和城乡建设的主线，努力

使经济区各具特色而又有机联系。

第五，要以行政区划创新促进区域管

理与制度创新，通过行政建制改革促进区

域行政方式创新，不断提升管理理念和水

平，推动行政体制改革和政府职能转变，

以科学规范的制度和高效的执行力助推区

域经济发展。

行政区划调整对推进都市区的成长固

然有着重要的作用，但解决问题的根本还

是要依赖系统的制度创新，不能仅仅停留

在区域边界的调整层面上，而必须和政府

职能转变、地方财政税收体制、地方政府绩

效考核机制、区域管治模式等的变革相匹

配进行。在今后的行政区划调整中，应该高

度重视这些问题并尽快解决，建立一个能

完全适应现实经济、社会发展需要的行政

区划体制，促进城市地区的可持续发展。

5.解决行政区划调整与区域管治的关

系问题

从理论上讲，行政区的相对稳定性和

边界的确定性与城市经济区的动态可变性

和边界的模糊性的矛盾始终存在，这就从

根本上否定了运用行政区划调整手段实现

行政区与经济区的高度一致的可能性。行

政区划调整只能暂时回避而不能彻底解决

“行政区经济”所带来的问题，解决行政

区经济问题的关键在于转变政府职能和实

现区域协调发展。

此外，城市还存在适度规模的问题。

随着城市经济规模、人口规模、建设用地

规模不断增长，如何进行行政区划调整还

需要深入研究。在长江三角洲近年来出现

的城市间合作共建工业区和开发区的现

象，说明在市场机制作用下，解决城市扩

展空间不足并不是只有行政区划调整一条

路可走[2]。

6.解决行政区划调整的稳定性、时机

与节奏问题

行政区划调整要遵循客观规律，与区

域经济发展相协调，既不能滞后，也不能

URBAN HIGHLIGHTS·SOLUTIONS

专题·对策

��6 《城市观察》2011年第5期Urban Insight, No. 5, 2011

超前。行政区划事关政治、经济、社会发

展全局，与国家的政治体制、经济体制、

行政体制、司法体制等密切相关，敏感度

高，牵涉面广。合理稳定的行政区划对城

市经济发展起着积极的作用，频繁变动的

行政区划给地方经济带来长期的波动。每

次行政区划调整，应保证满足较长时间经

济社会发展的需要。如果要进行行政区划

调整，一定要着眼全局，要有前瞻性，既

能解决当前的突出矛盾，又能适应较长时

期经济社会发展的需要。行政区划改革切

忌随意性和盲目性。调整要照顾到广大群

众的历史情感、传统习惯、工作生活地便

利等。制定区划调整方案要广泛征求多方

面的意见，进行科学论证。同时要充分考

虑各方面的利益和承受能力，成熟一个实

施一个。科学的行政区划调整，以经济区

规划及区域经济格局变化作为行政区划改

革调整的重要依据，不断完善行政区划体

系。调整的程序应科学、公开、透明，不

能任由政府单方面拍板或仅凭专家论证决

定，要让社会各阶层有充分地表达心声的

机会。行政区划调整要上下相结合、科学

与传统习惯相结合。按照有利于精简行政

机构、行政层级和提高行政效率，以及有

利于生产要素优化组合、有利于拓展发展

空间的原则，平稳、有序、适度地推进行

政区划改革调整，逐步健全和完善设置科

学、布局合理、功能完善、集约高效、与

城镇化进程相适应、与国家区域发展战略

及综合配套改革相适应的行政区划体系。

实行区域管治是一条可行的路径，区

域管治的实质是在加快政府职能转变、发

挥市场机制资源配置的基础性作用的基础

上，依靠不同行政区、不同层级政府之间

的民主协商，扩大非政府组织参与，行政

多中心、自主治理的合作机制，推动区域

经济一体化[3]。

注释：①刘宇鑫.北京：行政区划调整不影响政策房配租配售[N].北京日报，2010-7-7.

参考文献：[1]孙晓胜.北京市行政区划调整中普遍关心的七个问题[J].北京支部生活,2010(8):53-55.

[2]魏衡等.城市化进程中行政区划调整的类型、问题与进展[J].人文地理,2009(6):55-58.

[3]张京祥,吴缚龙.从行政区兼并到区域管治——长江三角洲的实证与思考[J].城市规划,2004(5):25-30.

作者简介：赵培红，中国人民大学区域与城市经济研究所博士生，研究方向为区域与城市发展。孙久文，中国人民大学区域与城市经济研究所教授，博士生导师，研究方向为区域经济、城市经济。

（责任编辑：陈丁力）

The Impact and Enlightenment of Beijing Administrative Division Adjustment on Urban DevelopmentZhao Peihong, Sun Jiuwen

Abstract: In the context of rapid urbanization progress, administrative division has been

��7《城市观察》2011年第5期Urban Insight, No. 5, 2011

城市社会管理研究URBAN SOCIAL MANAGEMENT

taken as a means in order to achieve coordinated development of regional or urban economies.

Adjustment of administrative divisions of Beijing in 2010 was significant to the integration of

resources, urban space and increased urban efficiency. It too affected the city’s subjective and

systematical innovation, and inspired future adjustment of administrative divisions of the region,

which is, to take regional economic development as the most fundamental goal, to lay focus upon

the integration of regional resources, and to achieve the goal of regional governance.

Keywords: administrative division adjustment; urban development; regional planning in-

novation ; regional governance