卷首语卷首语

周 军

新疆生态环境十分脆弱，生态问题比较突出，面临

诸多的困难和问题。如生态保护与发展矛盾突出，相关

政策法规滞后，生态保护主流化机制尚未形成，多部门

合作、跨区域治理格局有待加强，牧民缺少替代生计，传

统游牧方式造成的生态压力等。正确处理生态与产业、

保护与发展的关系，始终尊重自然、顺应自然、保护自

然，自觉按科学规律和自然规律办事才能相得益彰。

2014年在国家财政部和全球环境基金（GEF）的支持下，新疆启动了为期 5年的“加强阿尔泰山两河源流域景观保护区有效管理项目”。项目得到 GEF 赠款354.46万美元，承诺地方配套资金 2 100万美元。项目以阿尔泰山两河源流域733万公顷范围为示范区，约占阿勒泰地区总面积的62%。

项目旨在通过强化机构能力建设，加大社会宣传，

对自然保护区相关法律法规进行评估修订，加强部门之

间的合作，促进生物多样性和湿地保护的“主流化”。在

保护区层面开展“社区共管与替代生计”以减少草场压

力，对两河源保护区废弃矿区进行植被恢复。

自 2014年启动以来，项目在三个层面取得了瞩目的成果。自治区林业厅组织对《新疆自然保护区管理条

例》进行了调研评估，提出修订建议。2018年9月18日，自治区十三届人大常委会第六次会议听取了《关于集

中修订等 7部地方性法规的建议（草案）》说明，项目完成了《新疆自

然保护区管理条例》的修订任务。林业厅等部门完成制

定了《新疆湿地修复制度方案》《新疆湿地公园确认办

法》《新疆湿地名录管理办法》《新疆占用重要湿地审批

办法》《新疆实施河长制工作方案》等部门规章10项；制定了《新疆维吾尔自治区卡拉麦里山有蹄类野生动物自

然保护区管理条例》《乌鲁木齐市湿地保护条例》《和布

克赛尔蒙古自治县湿地保护条例》《新疆玛纳斯国家湿

地公园保护条例》《吉木乃县萨吾尔山冰川水资源保护区

域管理条例》《新疆北鲵自然保护区管理条例》6部县市级地方法规，对规范保护区管理起到了积极作用。同时，各

地制定湿地保护相关的中长期发展规划、技术规范等近

30项，及大地促进了湿地保护主流化。项目期间，全疆新增国家级自然保护区 5处；新增

湿地保护面积 49.76万公顷；新增卡拉麦里山保护区保

护地面积19.8万公顷；恢复矿区植被恢复面积达886.67公顷。期间，阿勒泰地区行署叫停、取缔原批准的近70多个的探矿权、探矿点。

项目编制完成的《阿尔泰山及两河源湿地景观保护

和可持续发展规划》《阿勒泰地区生态旅游指南》《两河

源保护区融资计划》《阿勒泰湿地保护主流化评估报告》

《废弃矿区植被恢复评估报告》《边境野生动物生境及通

道建设可行性研究报告》，5个自然保护区《保护区管理计划》等19份文件被项目应用。向全国政协、自治区专家顾问团、自治区人大、政协、民革提出的 11项有关生态恢复、生物多样性保护、湿地保护等方面的提案、建

议，大部分得到回复并采纳。

项目促进了“新疆自然保护区和湿地生态监测监控

与管理大数据平台”建设并建立了新疆 48个湿地和自然保护区工作网站，促进了保护区信息化建设。引进和

推广的保护区能力建设评估（METT）和环境监测评估（EHI）方法2项，对5个保护区进行了连续的监测，在两河源保护区 50多处布设远红外相机。制定和应用了《湿地保护区基础指标体系和技术规范》，在阿勒泰保护

区形成监测网络体系。

项目期间，举办各类培训班 56期，培训各类人才2 031人次。其中女性参与比例为 20.4%。创办了阿勒泰市三中湿地学校和阿勒泰地区二中户外生态体验基

地。开展系列宣传、比赛活动，宣传生态保护，特别注重

从社区和中小学生抓起，取得了非常好的效果。项目期

间，收集摄影作品1 500余幅，阿勒泰地区2万余名群众参加了相关活动。采用社区共管模式，吸收两河源保护

区周边牧民参与管理。近几年聘用了 280名牧民担当生态管护员、环境清洁员，既增加了牧民收入，又解决

了边远林区管护问题。加大牧民替代生计培训，培训

哈萨克妇女 900多人次，发展社区刺绣合作社 ，制作当地传统黑肥皂，销售当地特色农产品，大大提高了牧

民收入。

项目引入参与式生态综合管理理念，公众保护意识

明显增强。湿地保护主流化格局逐步形成。社区牧民

参与式规划能力加强。项目的实施对项目区产生了积

极的生态效益、社会效益和经济效益，具有很强的可持

续性和可复制性。

认真实施好UNDP-GEF中国湿地保护体系新疆项目新疆维吾尔自治区林业厅、新疆GEF阿尔泰山项目指导委员会主任 李东升

主管单位 新疆维吾尔自治区林业厅

主 办 自治区林业宣传信息中心

编辑出版 《新疆林业》编辑部

主 编 邢廷江

地 址 乌鲁木齐市黑龙江路12号

电子邮箱 xjlyxc@sina.com发 行 部 0991-5811060电 话 0991-5851215 5811060

传 真 0991-5851215

邮政编码 830000

责任编辑 张 娟

编 辑 崔文霞 乔丽盼·艾买提别克

印刷单位 新疆新华华龙印务有限责任公司

制 版 乌鲁木齐华瑞达文化传媒有限公司

发行范围 全国公开发行

发行方式 自办发行

刊 号 ISSN 1005 - 3522CN 65- 1149/S广告经营许可证号 6501004000022

定 价 8.00元

综合性林业

双月刊

2018年第4期（总第260期）

出版日期：8月30日

新疆维吾尔自治区林业厅网站

http：//www.xjlyt.gov.cn

卷首语

1 认真实施好UNDP-GEF中国湿地保护体系新疆项目李东升

工作指导

4 做好一个项目 造福一方人民—— UNDP-GEF中国湿地保护体系新疆“加强阿尔泰山两河源流域景观保护区有效管理”项目成果显著

崔培毅 杨艺渊

调查研究

11 阿尔泰山土地退化问题分析 阿勒泰·塔依巴扎尔

政策法规

14 完善《自治区自然保护区管理条例》的建议徐福军 徐海量

17 湿地保护的立法 梅莲香18 新疆自然保护区法规实施成效 李秀明

地县之声

21 阿勒泰地区自然保护区生物多样性监测体系建设叶 茂 徐福军

23 “社区共管”是加强两河源保护区管理的必由之路徐福军 杨曙辉

CONTENTS 目录《新疆林业》焕然一新，欢迎订阅2018年《新疆林业》

告 示

《新疆林业》订阅款的汇入银行有所

变动，现予以公告。

开户行：新疆天山农村商业银行股

份有限公司黑龙江路支行

开户账号：

8024070201201100009286

开户行行号：402881000943

本刊编辑部

PP4242

PP1717

PP2929

重点工程

25 加强湿地保护 维护新疆国土安全杜 农 刘亚峰

27 阿勒泰地区湿地保护主流化建议 刘早阳29 新疆湿地保护政策与规划主流化评估 杨建军

科技推广

31 阿尔泰山生态因子变化研究 叶 茂33 矿区恢复典型案例分析

——以卡拉麦里自然保护区为例 徐海量

37 野马寄生虫病的防治措施 陈 琳 王镇山38 两河源矿区修复措施及思路

阿勒泰·塔依巴扎尔 徐海量

动植物王国

41 古脊椎动物的“活化石” 蒙新河狸保护在行动韩尚平

42 蒙新河狸研究现状 兰文旭

经验交流

45 两河源保护区“社区共管”的实践 李德怀 杨曙辉47 阿尔泰山矿区生态恢复经验总结

阿勒泰·塔依巴扎尔 韩尚平

工作指导

UNDP-GEF“加强阿尔泰山两河源流域景观保

护区有效管理”项目是全球环境基金（GEF）“加强中

国湿地保护体系，保护生物多样性”规划型项目的一

个子项目，新疆项目主要实施区域为阿尔泰山湿地景

观系统。阿尔泰山从大的生态区位来看属于欧亚大

陆的萨彦岭（Sajan）-阿尔泰山生态区，是世界自然基

金会 (WWF)200个全球生物多样性热点区域之一；是

我国规划的生物多样性保护和可持续管理的25个关

键生态功能区之一，也是环保部“国家生物多样性保

护战略行动计划”中35个主要保护区域之一。

随着人口的增长和农牧业发展，区域过度开发、

草场超载过牧、水资源超量利

用、矿业开采、旅游开发、道路及

围栏建设都直接对生态环境造

成负面影响，这一区域存在着栖

息地退化、生境丧失和破碎化、

气候变化等生态问题。

2014年2月，GEF董事会批

准我国启动“加强中国湿地保护

体系，保护生物多样性”规划型

6+1项目，新疆项目是6+1项目

的子项目。项目区面积为733万

公顷，约占阿勒泰地区面积1 177

万公顷的62%，包括5个保护区

（喀纳斯国家级自然保护区、两

河源自然保护区、布尔根国家级

河狸自然保护区、科克苏国家级湿地自然保护区、额

尔齐斯河科克托海自然保护区），保护区总面积

109.23万公顷。

项目设计总投资为2 554.46万美元。其中GEF

赠款354.46万美元，承诺地方配套资金2 100万美元

（其中实物配套450万美元）。项目执行期：2014年2

月启动至2019年2月结束，为期5年，国际执行机构

为UNDP驻华代表处。

项目旨在消除、缓解阿勒泰区域面临的生态威

胁，提高机构能力建设。在新疆自治区层面应加强湿

地保护方面的法规政策的完善和系统性；在阿勒泰地

做好一个项目 造福一方人民——UNDP-GEF中国湿地保护体系新疆“加强阿尔泰山

两河源流域景观保护区有效管理”项目成果显著

新疆GEF项目执行办 崔培毅

新疆林业科学院项目评估专家 杨艺渊

新疆林业 2018.44

工作指导

区层面促进生物多样性保护和湿地保护的“主流化”，

扩大陆地景观自然保护区面积，开展生物多样性保护

跨国合作；在保护区层面开展“社区共管和牧民替代

生计”、恢复废弃矿区及退化土地植被恢复等示范活

动。同时，建立健全保护区监测体系。项目包含自治

区层面（成果一）、阿勒泰地区层面（成果二）和示范保

护区-两河源（成果三）三个层面的10项产出。

项目鼓励采用国际上综合生态系统管理的理念，

引进METT和EHI监测方法和技术手段，开展生物多

样性监测。旨在解决或者缓解人为的生态威胁，达到

对阿尔泰山及其湿地景观系统的有效保护，进而为全

球生物多样性保护做出贡献。

项目自2014年启动以来，在UNDP国际执行机

构、新疆自治区GEF项目指导委员会、阿勒泰地区项

目协调领导小组的指导下，按照项目文本设计要求全

面展开。在相关法律法规政策的评估修订、机构能力

建设、跨部门协调、保护区和湿地公园信息平台建设、

扩大阿尔泰山湿地景观保护区面积、建立生物多样性

保护能力评价METT及EHI监测体系、推进阿尔泰山

及其湿地景观(AMWL)管理主流化、提高公众保护意

识、开展生物多样性保护跨国合作、恢复废弃矿区植

被示范、社区共管替代产业等方面开展了大量的工

作，取得了阶段性成果。

1 项目取得的主要成果1.1 完成了《新疆自然保护区管理条例》的评估，提出修订建议

组织专家开展了自治区和阿勒泰地区生态环境

现状调研评估，包括“生态文明建设与生态补偿”“额

尔齐斯河生态用水研究”“阿勒泰地区荒漠草原生态

修复补偿机制研究”等10多个方面的专题调查研

究。通过调研，对《新疆维吾尔自治区自然保护区管

理条例》进行了评估并提出了对《条例》修订建议。

2018年9月18日，自治区十三届人大常委会第六次会议听取了《关于集中修订等7部地方性法规的建议（草案）》说明，项目完成了《新疆自然保护区管理条例》的修订任务。

林业厅等部门完成制定了《新疆湿地修复制度方

案》《新疆湿地公园确认办法》《新疆占用重要湿地审

批办法》《新疆实施河长制工作方案》《新疆自治区湿

地名录管理规范》等部门规章；制定了《新疆维吾尔自

治区卡拉麦里山有蹄类野生动物自然保护区管理条

例》《乌鲁木齐市湿地保护条例》《和布克赛尔蒙古自

治县湿地保护条例》《新疆玛纳斯国家湿地公园保护

条例》《吉木乃县萨吾尔山冰川水资源保护区域管理

条例》《新疆北鲵自然保护区管理条例》6部县市级地

方法规，对规范保护区管理起到了积极作用。

1.2 支持保护区系统的行业治理和监管框架完成了《新疆四大厅局十三五规划湿地保护项目

分析报告》，制定了《新疆自然保护区发展和湿地保护

“十三五”规划》，编制了《新疆湿地保护修复工程“十

三五”实施规划》《新疆生物多样性保护战略与行动计

划（2015-2030年）》。

1.3 加强体系能力建设，建立保护区数据与信息共享机制与平台

2015年由自治区林业厅湿地办组织完成了新疆

自然保护区和湿地48个网站建设；2017年自治区林

业厅湿地办聘请南京大学完成了“自治区自然保护区

和湿地生态监测与管理大数据平台系统”；2017年安

排部署制定自治区自然保护区生物多样性技术规范、

信息元数据标准、基础信息代码编制规范等5个规

范、标准。该项工作列入自治区质量监督局2017年

第二批自治区地方标准项目编制计划。目前完成了

标准初稿的编制。

1.4 扩大阿尔泰山及湿地景观保护区系统截止2017年，自治区新增湿地保护面积49.6万

公顷，项目期阿勒泰新增保护区面积近25万公顷。

其中仅卡山自然保护区新增陆地景观保护面积达到

19.8万公顷。阿勒泰科克苏湿地晋升为国家级湿地

保护区。目前阿勒泰已有3处国家级自然保护区。

近几年阿勒泰项目区新建了5处国家级湿地公园。

1.5 建立了保护区管理和生物多样性监测体系项目推动湿地及保护区开展生物多样性保护能

力评价METT和生态健康指数（EHI）监测。

项目每年举办生物多样性监测及保护区管理培

训班，两河源、布尔根河狸、喀纳斯、科克苏、额尔齐斯

科克托海5个湿地自然保护区和阿尔泰山国有林管

理局福海分局技术人员参加培训。按照湿地及保护

区系统的EHI监测技术方案，阿尔泰山相关自然保护

新疆林业 2018.4 5

工作指导

区和湿地公园均开展EHI监测工作。制定了阿尔泰

山两河源自然保护区生物多样性监测技术规程和监

测工作方案，在保护区按照规程内容开展动植物和湿

地环境要素的动态监测工作，为湿地保护提供基础和

可持续的技术数据支持，使生物多样性监测形成体系

从两河源保护区扩大到5个保护区 。

1.6 制定“保护区管理计划”2017年，项目聘请专家已经初步完成了“阿尔泰

山两河源自然保护区管理计划”，2018年初步完成了

其他4个自然保护区的管理计划。保护区管理计划

的批准实行，促进了自然保护区规范化管理。

1.7 项目完成的相关规划、可行性研究报告得到应用，提出的11项相关提案、建议得到当地人民政府高度重视，被广泛采纳和应用

项目编制完成的《阿尔泰山及两河源湿地景观保

护和可持续发展规划》《阿勒泰地区生态旅游指南》

《两河源保护区融资计划》《阿勒泰湿地保护主流化评

估报告》《废弃矿区植被恢复评估报告》《边境野生动

物生境及通道建设可行性研究报告》，5个自然保护

区《保护区管理计划》等19份文件被项目应用。在阿

勒泰地区项目协调领导小组会议上，阿勒泰地区行署

对项目表示非常认可。在阿勒泰地区协调领导小组会

议纪要（2018年1月18日）中提到：“《阿尔泰山及两河

源流域湿地保护与可持续发展规划》是个非常重要的

规划，各部门尤其是发改委要重视规划内容的应用。”

向全国政协、自治区专家顾问团、自治区人大、政

协、民革提出的11项有关生态恢复、生物多样性保

护、湿地保护等方面的提案、建议大部分得到回复并

采纳。《阿勒泰地区生态保护的问题与建议》《阿勒泰

地区畜牧业的建议》《三道海子保护措施及思路》等融

入到阿勒泰地区行业规划内容，将湿地生物多样性保

护和其他保护区的管理目标整合后纳入区域发展规

划框架，生态保护的主流化的局面逐步形成。

《库尔木图放牧的生态经济价值评估报告》《库尔

木图开矿的生态经济价值评估报告》和《阿尔泰山湿

地景观区域的生态系统评估报告》, 对湿地景观和生

物多样性及生态功能价值进行了评估，探索阿勒泰地

区的生态补偿机制和替代产业。

阿勒泰地区高度重视《关于加强阿勒泰地区生态

环境保护的建议》，下发了《关于严肃天然水域禁渔期

管理工作的通知》，在地区所有天然水域实施全面禁

渔，禁渔期内严禁一切捕捞作业。成立禁渔执法检查

组，加强巡逻检查力度，严厉打击各种违法捕鱼行为，

从严从重进行处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责

任。自2017年开始，阿勒泰地区在实施抢救和生态

恢复工程的同时，采取了最严“禁渔令”，在额尔齐斯

河流域实行了全方位的禁渔，从建章立制、源头治理、

执法检查等方面多措并举禁渔，2018年禁渔期比此

前延长一个月，从每年的4月1日起到7月31日禁渔。

《在阿勒泰地区建立大规模资源开发利用生态补

偿机制的建议》，得到阿勒泰地委和行署的高度重视，

提出了对调水进行补偿的建议，已经落实了8.9亿国

家补偿资金。

自治区水产局督促水利工程建设单位落实生态

补偿措施，尽可能地减少工程建设对渔业资源的负面

影响，取得良好成效。同时，就鱼道和可升降液压生

态坝的问题，及时向自治区水利厅报告有关情况，并

提出建议措施。

《保护乌伦古河生态，推进阿勒泰地区生态文明

建设》提案中提出的、严禁在布尔根河狸保护区附近

开建污染性工厂的建议获得自治区的重视，2016年

当年皮革厂项目即被中止，有效地保护了布尔根河河

狸生境。

《修改额尔齐斯河生态调度方案》，针对阿勒泰地

区大范围的林地和草地退化问题, 为保护和恢复额尔

齐斯河流域受损的生态系统，依据该《方案》，新疆额

尔齐斯河流域开发工程建设管理局组织实施了水库

联调下的生态调度及河谷林草湿地的生态淹灌工作。

1.8 项目加强机构能力建设，加大宣传力度，完成了系列培训

项目启动后及时成立了阿勒泰地区GEF项目协

调领导小组，对项目进行具体的指导。为提高各级领

导和利益相关者生态保护意识，项目开展了多种形式

的座谈、培训、现场观摩活动。针对地区四套班子主

要领导及地区各相关部门，举办生态保护、生态文明

教育培训讲座，召开相关联系会议，建立了阿勒泰地

区保护区及湿地保护跨部门的协调机制，促进了与当

地政府有关部门积极沟通，商讨保护生态的策略和建

新疆林业 2018.46

工作指导

议，多层次多形式地促进了湿地和生物多样性主流化。

项目办结合世界湿地日、新疆湿地日、植树节、爱

鸟周、世界生物多样性日等宣传日及野生动物宣传

月，采用横幅、LED屏、宣传车，散发各类宣传折页、宣

传单等多种形式，开展生态保护宣传。通过保护区微

信平台、网站等新媒体及时发布保护区工作动态，普

及森林、湿地、生物多样性知识，不断增强保护区的知

名度和影响力。通过摄影大赛、影像展、微电影等多

种形式，促进社会各界的关注，提高了阿勒泰地区生

态保护、湿地保护的公众意识。

2014年~2018年，项目为阿尔泰山国有林管理局

举办了30期培训班，培训技术、管理人员915人次，其

中妇女参与比例为20.4%。同时，开展跨行业规划研

讨培训。林业、环保、水利、旅游等部门人员参加，对

环保厅起草的新疆生物多样性保护行动计划进行研

讨修改，确定新疆生物多样性保护战略和优先保护区

域及行动。

1.9 项目加强了对生物多样性保护工作，所开展的专题研究，提高了对野生动物的保护意识

与蒙古国萨彦塔旺保护区河狸保护机构建立了

跨国协调保护河狸的合作机制。2014年至2015年，

中蒙双方互派代表团进行了考察学习，增进了友谊和

互信，召开会议讨论跨国保护河狸的相关事宜。2014

年双方签署了《中蒙阿勒泰-萨彦生态区域生物多样

性保护合作备忘录》，2015年项目专家赴蒙古国进行

了河狸调查工作。2016年10月，蒙古国孟克海尔汗

国家公园考察组一行对阿勒泰地区部分自然保护区

建设和生物多样性保护工作进行了考察访问，召开会

议讨论跨国保护的相关事宜，签署了生物多样性保护

合作备忘录。

在进行野外调查的基础上，对边境地区主要野生

动物的迁徙廊道进行专题可行性研究，形成专题报

告，并提出改善野生动物生存状况和迁徙的32个通

道的开通方案。组织阿勒泰边防及阿勒泰地区相关

部门参加野生动物廊道建设座谈研讨会，广泛征求

相关单位的意见，寻求开通野生动物廊道的途径和

方法。

1.10 废弃旧矿区修复和退化土地植被恢复初见成效项目实施以来，组织土地修复专家和相关人员对

阿尔泰山两河源自然保护区库尔木图废弃矿址和三

道海子退化草地破坏状况进行了调查，对阿尔泰山土

地退化进行了评估，计算出其生态系统服务价值，提

出本区可持续发展的土地利用方式。

在调查213个植被和土壤样方的基础上，应用了

19种恢复措施和方法。经过3年连续对不同恢复措

施对比监测，总结提炼出山地、平原矿区及湿地生态

类型的修复技术模式，并在两河源保护区和卡拉麦里

保护区实践应用。编制完成了《矿区土地修复培训教

材》和《两河源废旧矿区及退化土地恢复方案》及《阿

尔泰山及周边地区退化土地恢复计划及实施方案》。

目前修复面积已达到886.67公顷。

目前，阿勒泰地区行署和相关部门已经认识到无

序开矿对生态造成的严重伤害，采取了全面关停和禁

止采挖的行动，仅两河源保护区范围内就有70余个

探矿权被叫停，多家采矿点被取缔，无序开矿的行为

得到了遏制。

1.11 阿尔泰山两河源自然保护区开展社区共管与牧民替代生计培训，开展社区参与式监测工作

建立了两河源保护区社区共管体系并运转。项

目启动之初，制定了社区共管框架，与两河源保护区

所在地富蕴县和青河县达成一致，成立了县级和乡村

级社区共管机构和库尔木图和三道海子区域的社区

共管联席会。根据社区经济发展的需求，协助保护区

的农牧民解决替代生计，开展多种培训，与哈萨克牧

民一同寻求不同方式的替代生计。社区参与管护工

作。每年聘用当地牧民作为保护区生态管护员、监管

员，通过宣传党的各项方针政策和生态保护建设、法

律法规知识，负责牧民居住地的卫生清洁工作，开展

森林管护、生态监测等工作。几年来聘用280名牧民

担当生态管护员，既解决了管护人员不足的矛盾，又

增加了牧民的收入。

（1）在社区举办社区共管与可持续发展论坛，制

定生态保护乡规民约，开展中药材开发与种植的论证

及试验等活动。

（2）培训保护区牧民10余期，参加人数近400人

次，其中少数民族妇女占90%，总结推广多项牧民替

代生计。如：举办了民族刺绣、哈萨克传统手工艺品

技术培训班、哈萨克糕点和饮食厨艺培训等各种生态

新疆林业 2018.4 7

工作指导

旅游、替代生计示范等各种培训，购置制作工具、设

备，组织三道海子旅游合作社人员进行实地考察学

习。

现在已经通过发展社区生态旅游、社区产业、生

态种植农产品、有机牛羊肉产品和生态服务等替代生

计的方式，增加社区居民收入。逐步形成规模化管

理，不断完善共管体系，不断增强社区能力，形成多元

化的替代生计模式，实现社区保护与发展的平衡，从

而实现保护区的有效管理。

与此同时，在社区开展参与式的监测，使两河源

自然保护区监测体系不断完善。成立了两河源保护

区监测工作领导小组，保护区各所站人员和社区人员

共同参与监测工作。

2017年重新修订完善了《阿尔泰山两河源自然

保护区管理局生物多样性监测技术规程》，制定了《阿

尔泰山两河源自然保护区2017年度生物多样性监测

工作方案》，2018年继续开展实地监测调查工作。

组织人员对保护区野生动物种类和数量进行监

测，对设立的68条动物样线进行了实地监测记录，发

现了大量的野生动物活动痕迹，拍摄了雪豹、貂熊、猞

猁等大量的野生动物活动影像资料，初步掌握了两河

源保护区的野生动物的生存状况。

设立了70个植物样方，组织人员进行监测活动，

采集了植物生长状况数据。

2 项目产生的影响2.1 项目对机构能力建设的影响2.1.1 综合协调机构及能力建设得到加强

项目强调多部门、跨区域合作，成立了由相关部

门组成的自治区项目指导委员会和阿勒泰地区层面

的协调领导小组。设立自治区GEF项目执行办公

室，下设四个GEF项目执行办，强化了项目机构能力

建设。

2.1.2 加强培训工作，促进生态保护主流化项目开展以来，自治区举办了各类培训学习14

期，培训业务骨干566人次。阿尔泰山国有林管理局

及两河源社区共举办培训班30余期，培训相关人员

约915名。

2.1.3 密切了AMWL各保护区交流合作通过项目，密切了阿勒泰地区5个自然保护区和

国有林管理分局的交流合作。在项目执行前，阿尔泰

山两河源自然保护区隶属阿尔泰山国有林管理局管

理，其他4个湿地自然保护区隶属阿勒泰地区政府或

下属县级政府管理，5个保护区基本没有沟通交流。

项目执行后，通过开展培训，其他4个保护区和天保

区分局申报生态、野生动植物监测项目，加强了交流

合作，达成了部分数据共享。

2.1.4 建立了两河源保护区地方社区共管体系并开展工作

两河源保护区建立了富蕴、青河2个县的社区共

管委员会，3个乡镇级共管委员会，8个村级共管小

组，明确了共管委员会的主要职责，在组织框架上保

障了社区参与共同管理的可持续性。

2.2 对民族传统文化的影响2.2.1 利用“长辈的教诲”等活动，促进生态文明建设

收集整理各族群众保护生态的谚语、故事、传说

等200多条进行生态保护宣传，如哈萨克族谚语“不

可以捡拾鸟蛋，不然会长雀斑”；“不砍单独的树木，否

则会孤独一生”等。这些民俗的文化可能不具有科学

性，但是对于生态保护意识的教育，特别是对青少年

极具教育性。

2.2.2 哈萨克妇女走出家庭、走向社会项目实施以来进行民族手工艺品和生态旅游厨

艺的培训，共培训少数民族哈萨克妇女207人，妇女

从家庭劳作中解放出来，从事手工艺品制作劳作，平

均提高其家庭收入2 000元/月，提高了家庭的整体收

入，同时也提高了妇女在家庭中的地位。

2.2.3 哈萨克族手工艺发扬光大培训保护区牧民18期，447人次，其中少数民族

妇女占90%。项目社区成立了妇女刺绣合作社，将有

手工技能的哈萨克族妇女群体和社会创新企业合作，

促成设计、制作、传播、走入市场的全循环。

2.2.4 阿肯弹唱歌词增添保护生态新内容阿肯弹唱是哈萨克族人民悠久的民间传统艺术

形式，每逢阿肯弹唱会，各路歌手登场献艺，听众们喝

彩助威，经常是通宵达旦一连数日地尽兴。在项目支

持下，两河源保护区举办第三届社区文化艺术节，以

后每年举办一届，将宣传保护生态、保护环境的内容

填进阿肯唱词，当地居民更容易接受，效果明显。

新疆林业 2018.48

工作指导

2.3 项目对地方社区经济和公众意识的影响2.3.1 发展替代产业，增加牧民收入

两河源保护区社区发展生态旅游，开办牧民家庭

旅馆、牧民家庭博物馆，成立哈萨克传统刺绣合作社、

面点制作合作社，成立了2个刺绣合作社共21人，6

家生态旅游家庭，6家生态农家乐，1个黑肥皂制作小

组，1家手工艺品家庭，1个青年创业团队，58户家庭

转变了传统行业，从事了新的事业，12户牧民家庭按

照草场载畜量减少了牲畜。

随着合作社项目增多，社区家庭收入稳定增长。

2018年，妇女刺绣合作社负责人年收入1.5万~5万

元，合作社成员年收入7千~1.5万元不等。项目实施

以来，受培训妇女家庭平均每月多收入2 000元。

2.3.2 哈萨克牧民从资源的使用者转变为守护者截至2018年5月，共620名林区内建档立卡的贫

困户经过培训，成为生态护林员，发挥着保护与监测

的重要作用，提高了管护的实效性，逐步建立起林管分

局-管护所站-管护员-生态护林员的四级管理模式。

2.3.3 创建特色生态文明教育基地开展生态文明教育宣教培训，加强保护区宣教设

施和机构能力建设，通过一系列生态文明创建活动，

全面促进了阿勒泰地区生态文明教育基地建设工作。

2.3.4 强化了项目宣传工作，提高了全社会保护生态环境的意识

项目每年结合世界湿地日、新疆湿地日等，采取

丰富多彩形式，开展保护环境、保护湿地、保护野生动

物、保护生态等宣传活动，并通过新疆广播电台、阿勒

泰电视台等新闻媒体广泛传播。

2.4 项目对地方政府及相关部门规划的影响2.4.1 项目促进了新疆湿地保护相关法律法规的制定

项目支持出台了5部“一区一法”“一园一法”，制

定了11部行业标准和发展规划。推动和促进了出台

一系列自治区生态环境保护新政。

2.4.2 项目区域AMWL重点区域纳入了阿勒泰地区生态红线范围

在制定阿勒泰地区国民经济和社会发展“十三

五”规划中，对国土的开发空间布局强调“生态优先”

的思路，项目的实施区域——阿尔泰山及湿地景观系

统的保护区、湿地公园、森林公园、天保工程区及调蓄

河道，共计23 227平方公里纳入了生态红线范围。

2.4.3 在GEF项目资金的有力撬动下，不断落实中央财政补助资金

项目期间，新疆落实湿地保护工程项目资金

（2013-2017年）总投入9 658.66万美元。其中，投入

阿勒泰地区湿地保护区资金为1 954.82万美元。通

过一批湿地保护重点项目的实施，许多新疆重点湿地

得到有效保护，湿地生态环境得到有效改善。

2.5 项目的可持续性与可复制性项目制定的《湿地保护可持续发展规划》确定了

阿尔泰山及两河流域湿地景观生物多样性保护的10

个重点领域及40个优先行动。《规划》得到阿勒泰地

区行署批准，可做为中长期规划参考使用。

项目推广“社区共管”模式促进保护区生态保护

工作可持续性发展。

项目与社会组织（NGO）合作在青河县开展社区

替代生计活动，为社区牧民替代生计工作提供专业引

导和帮助，确保了项目成果的延续。

项目研制的“新疆自然保护区和湿地生态监测、

监控及管理大数据平台”，2018年底可完成10个子系

统建设，2019年可完成14个子系统，计划用3年时间

将我区22个省级以上自然保护区和51个国家湿地公

园全覆盖。

项目编制的《自然保护区生物多样性监测技术指

南》可实际操作，并不断修改完善。

2.6 可复制性社区共管保护生物多样性模式具有可复制性。

保护区管理局与社区所在牧民村集体签订“共同保护

协议书”，与社区签订共管协议在项目终期测评中，实

现社区共管，两河源保护区生态效益、经济效益、社会

效益均取得了显著的效果。

两河源废旧矿区及退化土地进行恢复项目示范，

解决了矿区受损生态廊道重建、管理及持续运行中存

在的技术瓶颈问题。该项目的实施对全疆的经济社

会发展和生态环境协调具有重要意义，并对其他区域

起到良好的示范带头作用。

项目大力支持项目区中小学校的湿地知识宣传

建设工作。阿勒泰市三中被“湿地国际——中国办事

处”授牌，成为全新疆第一所“湿地学校”，有效开展湿

新疆林业 2018.4 9

工作指导

地环境教育，实践性教学活动变为普遍性、常态化和

持续性。

2.7 项目的经验教训分享国际执行机构的指导和支持至关重要。项目每

年召开的项目指导委员会会议暨三方评审会，审查新

疆项目每年开展工作情况、双年度工作计划，对于需

要调整的内容形成了现场会议纪要，并由三方签字确

认，确保了项目正确执行和顺利推进。

理顺关系，加强机构能力建设对项目具支撑作

用。实践证明，通过高层管理人员对专题报告评审、

主要活动评价及项目节点效果跟踪，各项活动都保证

了质量，取得了非常显著的效果。

加强领导，提高对外资项目管理的认识。加强对

项目工作的领导，提高认识，保证项目顺利执行。

3 下一步重点工作3.1 加快《新疆维吾尔自治区自然保护区管理条例》修订和完善有关法规、政策工作

《新疆维吾尔自治区自然保护区管理条例》修订

工作已列入自治区政府法制办2018年预备项目计

划，目前抓紧时间完成基础工作，相关部门尽快明确

修订意见提交自治区人大常委会。争取项目结束前

能完成《新疆维吾尔自治区自然保护区管理条例》的

修订工作，并通过审批正式颁布。

3.2 推广生物多样性监测与评估理念，为湿地保护决策部门的政策制定、规划编制和资金的有效投入提

供依据

林业厅直属的阿尔泰山、天西、天东三大国有林

管理局编制湿地保护规划，明确湿地保护重点工程，

对区域内优先纳入生态保护红线的国家重要湿地、湿

地自然保护区和湿地公园实施最严格的保护措施。

贯彻落实党的十九大提出的“建立以国家公园为

主体的自然保护地体系”精神，配合自治区发改委，推

动新疆建立国家公园工作。

3.3 加快保护区信息平台建设工作和湿地保护地方标准的编制

完成新疆湿地生态监测监控大数据平台系统验

收、系统培训及保护区子系统建设工作。完成自治区

自然保护区生物多样性技术规范、信息元数据标准、

基础信息代码编制规范等 5 个规范、标准的编制任

务。

3.4 进一步深入项目主流化，协调相关部门和利益相关方，使项目成果落地应用

加快对编制项目区内的布尔根河狸、科克苏、额

尔齐斯科克托海、喀纳斯4个自然保护区《管理计划》

的审查批复工作，按照保护区管理计划开展培训，尽

快落实相关措施，提高保护区管理水平。

3.5 继续采用EHI、METT等工具，开展项目实施的监测与评估，确保监测体系的可持续运转

一方面要开展项目EHI、METT等末期值调查；另

一方面要延续阿勒泰自然保护区生物多样性监测指

标体系，形成阿尔泰自然保护区生物多样性监测实施

方法，加强培训，开展生物多样性监测评估工作。

3.6 继续开展阿勒泰保护区废旧矿区土地修复总结出阿勒泰保护区废旧矿区土地修复模式，形

成的《矿山修复技术报告》已经在出版中，要广泛宣传

和应用这项成果。编制的《阿尔泰山生态修复工程项

目建议书》已经通过了阿尔泰山国有林管理局的评

审，要按照项目建议书的内容分类上报，争取将提出

的建设内容列入自治区和国家项目库。

3.7 继续强化社区共管和牧民替代生计机制，积极开展生态旅游、替代生计示范活动，减少草场压力

对之前在社区共管中的经验教训进行分析总

结。梳理、归纳现在的新的理念、新成果和成功的经

验，与主流化的理念融合，达到人与自然和谐共存的

目标。特别要强调提高哈萨克牧民的参与程度。

3.8 重点做好项目推广计划（1）首先加强机构能力建设，确保项目的可持续

性，将阿勒泰地区项目领导小组的协调工作常态化

并使其与阿勒泰地区生态委成为跨部门协调工作小

组，确保跨区域、多部门合作成为今后工作的主要形

式。

（2）推广应用项目成果，多部门讨论成果推广计

划。落实项目规划和可研报告中提出的生态优先保

护区域和生态修复优选项目。积极划定生态红线，并

以此为依据开展优先活动。

（3）积极推广自然保护区社区共管和牧民替代

生计，在其他社区推广替代生计模式和合作机制，开

展电商社区服务，使牧民替代生计实现可持续发展。

新疆林业 2018.410

调查研究

阿尔泰山地处区高纬度高海拔，生态环境非常脆

弱，对气候变化、生态干扰非常敏感。根据土地质量

评估发现，近20年阿尔泰山的土地质量有所下降，本

文分析近20年来阿尔泰山的土地质量现状，从气候、

生物、水资源等因素，总结造成阿尔泰山土地退化的

主要原因。

1 土地退化现状1.1 林、草和沼泽面积减少、功能下降

阿勒泰地区曾经连年无序开采、过度放牧，使阿

尔泰山区森林资源锐减、林分结构不稳定、自然更新

缓慢、多样性减少。阿尔泰山区天然林由于长年乱采

滥伐和牧民生活需要的樵采，导致天然林的郁闭度不

断下降，许多地段由密林变疏林、疏林变旷地，过度放

牧使林区幼苗难以生长，森林自然更新受阻，加速了

森林的老化，尤其是前山带灌木林的退化更为严重，

致使森林生态功能下降，水土流失加剧。

1.2 天然草地退化严重阿勒泰地区牲畜最高饲养量2012年已达274.69

万头，上世纪80年代后，牲畜归户自主经营发展，放

松了管理与指导，没有科学地以草定畜，无节制地增

加存栏数，再加上生态保护和畜牧业基地建设的长年

投入严重不足，牲畜超载的现象较为严重，致使草场

普遍退化。

1.3 生物多样性减少由于过度放牧、矿产资源开发等人类活动，侵占

并破坏了野生动植物原有的生存生境，致使野生动植

物分布范围逐年缩小，种群数量明显减少。额尔齐斯

河的支流库尔木图河的源头诺尔特湖，上世纪80~90

年代有大量的哲罗鲑生存，但2002年两河源考察队

到诺尔特湖已找不到哲罗鲑的踪迹。本区盛产200

多种名贵中草药，如赤芍、黑槌虫草、等野生植物，现

如今种群数量明显减少。20世纪80年代，整个乌伦

古河水系有河狸家族160个，每个家族有6～8只，而

据2003年调查显示，乌伦古湖水系的河狸家族减少

至135个，每个家族仅有2～4只。

1.4 废弃矿区面积增大矿业开发造成大面积的裸地，据初步计算，仅采

金造成的沙石裸露面积就达4 070 hm2，沙石量至少

达9 840万m3。在河床两侧50~100 m的范围内随处

堆积着从河床中挖出的沙石。矿山开采对山体植被

造成巨大破坏，在暴雨的冲刷下易形成滑坡、崩塌、泥

石流等灾害，这些灾害反过来又加剧了水土流失。

2 成因分析2.1 自然因素

阿勒泰地区地处干旱区，自身孕育着荒漠化过

程。阿尔泰山沿河谷植被覆盖低，在大风吹袭下必然

引起土地荒漠化，受大风、洪水等自然侵蚀力的影响，

表土遭受冲刷大量流失，这是河岸两边大面积沙石裸

露的自然原因。由于全球变暖，阿勒泰地区的年均气

温也在不断升高，时常发生旱灾，导致草原昆虫世代

时间缩短，病、虫、鼠害频繁发生，致使植被矮化，草场

退化。

2.2 人为因素2.2.1 放牧数量增多

放牧数量增多，1949年阿勒泰地区牲畜头数仅

为46.23万头，到2012年增加到了433.03万头，加之

生态保护和畜牧业基地建设的投入不足，导致草场超

载。阿勒泰地区放牧数量在1949~2004年间是呈明

显上升趋势的，2004年放牧数量达到历史以来最高

值，2004~2012年呈下降趋势。

阿尔泰山土地退化问题分析阿尔泰山国有林管理局 阿勒泰·塔依巴扎尔

新疆林业 2018.4 11

调查研究

2.2.2 开矿破坏严重阿尔泰山近20年的疯狂的、无节制淘金和采矿

活动，使原有的自然景观被彻底破坏、地表土被剥离、

草地植被消失、动物被迫迁徙、水土流失，直接后果就

是水体环境恶化，土壤肥力下降，草场退化，草场退化

反过来又加剧水土流失，使生态环境陷入恶性循环的

怪圈。在阿尔泰山的黄金矿区，企业和个人均由于受

资金和技术设备的限制，在金矿采选过程中，违反操

作规程的现象经常发生，不仅造成物质损失和人员伤

亡，还使平坦的河床变成支离破碎的废石堆。

2.2.3 旅游业开发忽视了生态保护旅游业的发展极大地推进了阿尔泰山经济社会

的全面发展，但随着旅游业的兴盛，在巨大的利益驱

使下，一小部分人利益熏心，急功近利，盲目开发，给

阿尔泰山的生态环境造成了一定程度的破坏。首先

是植被的破坏。随着旅游业的开发，不少的树木遭到

砍伐，草原资源遭到严重破坏，使得原本脆弱的生态

环境压力倍增，尤其是在旅游旺盛季节。一些部门只

顾着自己的利益，有的旅游景点不考虑自身的环境承

受能力，大量的接待游客，游客的一些不文明的行为，

最终导致阿尔泰山生态环境的破坏；其次是水资源的

污染。大部分的游客都是以自驾游的形式在景区游

玩，尾气的排放对阿尔泰山周围的空气产生明显的影

响，河流中到处见到了都是漂浮物、悬浮物，严重影响

该地区的水源；再次，旅游业的开发已经破坏了当地

的牧民的经济利益，相关部门应该给予补偿或者让牧

民加入旅游业的开发，最后往往是监督力度不足，相

应的规章制度并没有严格执行。

3 加强阿尔泰山土地保护与修复的对策建议虽然阿尔泰山土地受到较为严重的破坏，但并没

有失去自然恢复能力。实践证明，减少人为干预，充

分发挥生态环境的自我修复能力是改善生态状况的

重要措施之一。因此，阿尔泰山区作为国家重点生态

功能区，必须按照《全国主体功能区规划》的要求，以

保护和修复土地、提供生态产品为首要任务，因地制

宜地发展不影响主体功能定位的适宜产业，重点做好

以下几方面的工作。

3.1 科学编制生态保护与修复规划阿尔泰山区生态系统的退化是人类长期不合理

地开发利用自然资源、多种因素综合作用的结果，其

生态系统的修复也应是一项长期复杂的系统工程。

因此，阿尔泰山生态保护与修复必须建立在科学论

证、统筹规划的基础上。按照《全国主体功能区规划》

的分类，阿尔泰山森林草原生态功能区的类型是“水

源涵养”，综合评价是：“森林茂密，水资源丰沛，是额

尔齐斯河和乌伦古河的发源地，对北疆地区绿洲开

发、生态环境保护和经济发展具有较高的生态价值，

目前草原超载过牧，草场植被受到严重破坏”；发展方

向是：“禁止非保护性采伐，合理更新林地。保护天然

草原，以草定畜，增加饲草料供给，实施牧民定居。”应

按照《全国主体功能区规划》对阿尔泰山的生态功能

定位，确定阿尔泰山森林草原生态功能区的发展方

向，从本地区乃至全疆经济社会可持续发展的高度，

科学制定阿尔泰山生态保护与修复规划。必须区分

不同情况，采取有针对性的措施，根据目前阿尔泰山

的生态状况、存在的问题，制定切实可行的目标及路

径，有计划、有步骤地解决目前出现的各种生态隐患，

使山区自然生态得以恢复。同时兼顾长远的发展趋

势，进行合理布局，制定出符合区域可持续发展的中

长期规划，并将之纳入地区乃至全疆的国民经济与社

会发展总体规划中，确保工程目标的真正落实。

3.2 全面实施牧民定居工程，使天然草场得以休养生息

阿尔泰山区数千年来一直是优良的天然牧场，适

度放牧有利于生态链的良性循环，过度放牧是导致天

然草场退化的主要原因之一。因此，应通过实施退牧

还草、休牧育草、减牧增草和牧民定居等措施，科学地

利用草原资源，以草场容量来控制牲畜数量，逐步恢

复草地植被，使天然草原的生态功能得以有效发挥。

其中，最为关键的环节是牧民定居。这是关系新疆生

态安全和社会和谐稳定的重大惠民工程，也是一项引

导并促进牧民转变生产生活方式的系统工程，必须统

筹兼顾，多方协调，全面推进，方能使牧民真正“定得

下、稳得住、能致富”。从目前阿尔泰山区牧民定居的

情况看，一些地方并未达到预期的效果。各定居点普

遍存在着规模小、居住比较分散、基础设施不完善等

问题，加上医疗卫生、道路、水、电、文化公共设施跟不

上，金融、科技、市场等服务体系不健全，使定居后的

新疆林业 2018.412

调查研究

牧民增收渠道有限，实现定居的牧民仅占30%左右。

大部分定居点以老人和小孩为主，传统的游牧生产生

活方式并没有从根本上得到改变。从2003年开始实

施的“退牧还草”工程也因缺乏总体的科学规划和可

操作性，在实践中成效并不理想。禁休牧区和划区轮

牧都只是搞围栏建设，而且其中只包括围栏的投资款

和禁休牧区的饲料粮补助款，其他配套建设项目（如人

工草地、改良草地、棚圈建设等）均未有专项投资，要靠

牧民自筹，划区轮牧围栏补助款不高，饲草不足加上管

理不到位，造成禁牧后仍有牧民在围栏中放牧的状况，

并且加大了未围栏草场的压力，而使其继续退化。

为此，首先要加强牧民定居基础设施建设。必须

做好定居点选址、饲草基地、棚圈、牧草加工机械等基

础设施建设，以及水、电、交通、通信等配套建设，为牧

民转变畜牧业生产生活方式创造条件；其次是加强人

工草场建设。加强人工草场建设，应该是实现退牧还

草、牧民定居的基础和前提条件。可借助国家的大型

生态建设项目，利用当地水土资源优势，大规模建设

现代畜牧业基地，大力发展人工草地或人工改良草

地，建设稳定、高产、优质牧草基地，才能使天然草地

真正实现自我更新、自我修复，恢复其原有的生态功

能；第三是积极推广先进适用的畜牧业生产技术，优

化畜群结构，提高牧民的生产收益，从根本上改变传

统的畜牧业生产方式，加快推进草原畜牧业的现代化

进程。

3.3 实行最严格的开发准入制度，切实保护生态环境实现阿尔泰山生态保护与恢复，首先应加强对资

源环境的管理，要采取最强有力的措施，严格禁止各

种形式的非法采金活动；坚决禁止一切破坏生态环境

的开发活动，严厉打击非法进入林区破坏生态环境和

自然资源的各种行为。应按照资源开发可持续和生

态环境可持续的要求，停止一切对生态破坏严重的采

矿活动。即使是关系国计民生的重大矿业开发，也应

按照国家主体生态功能区的要求，以不损害生态环境

为前提，并与生态保护充分协调，对利害作全面权衡，

对可能造成的生态问题作科学细致地评估，并提出可

行的对策途径，将对生态环境的影响控制在最低限

度。实施阿尔泰山生态环境修复工程，还应对废弃矿

点和裸露沙石进行回填平整，恢复植被，治理水土流

失，使自然景观得以修复。

3.4 加大封禁保护力度，提高森林自然恢复功能实现阿尔泰山的森林资源面积、蓄积双增长，仅

靠目前实施的天然林保护工程的管护工作是远远不

够的，应加大对成、过熟林和前山带严重退化的灌木

林的封育保护力度，提高森林自然恢复的功能。实现

阿尔泰山的森林资源面积、蓄积双增长，仅靠目前实

施的天然林保护工程的管护工作远远不够的，应实施

阿尔泰山生态环境恢复工程，加大人为干预，提高森

林自然恢复的功能。根据多年来人工更新经验来看，

人工造林成活率低，成本过高，生态功能有限，而人工

辅助自然恢复投资少、见效快、效果好，特别是阿尔泰

山区自然条件好，经过5～8年围封，可以使天然林得

到较好地恢复。因此，应对成过熟林和前山带严重退

化的灌木林地，采取有效的封山育林、人工辅助自然

恢复等措施，提高森林自然恢复功能，有控制地进行

非盈利性采伐，调整林分组成，实现森林资源可持续

发展目标。

3.5 加强生物多样性的保护与合理利用实施阿尔泰山生态保护与恢复工程，还应对本区

的各种自然资源进行科学调查和评估。对一些种群

数量较多、增殖力较强、采集对生态不造成破坏的生

物资源，如接骨木、黑果小檗等药用与观赏植物，大型

真菌，蚂蚁、芫菁、蝴蝶等药用与观赏昆虫，松鼠、旱獭

等动物，可以在野外适度开发利用；对阿尔泰山珍贵

物种加大人工培育，减轻生态压力。如，近年来在富

蕴林场苗圃成功种植野生一枝蒿，为疆内外各大药厂

提供了原料。对一些分布受到限制，濒危灭绝的物

种，则应严格加以保护，并采取人工培育、野外散放措

施，扩大其种群数量和分布。

3.6 合理调配水资源，保证山区生态用水的供给阿尔泰山是额尔齐斯河和乌伦古河的发源地，其

生态环境和水资源的状况，不仅关系阿勒泰地区各族

人民的生存与可持续发展，而且作为北疆地区重要的

水资源战略储备区，还将影响到天山北坡经济带发展

空间和发展规模。因此，必须合理调配水资源，保证

山区的生态用水。要建立以流域单位合理的水资源

调配制度，根据大气-土壤-植被水分平衡及区域内

植被格局的生态用水估算结果，优化流域内生产-生

活-生态用水结构，是阿尔泰山生态保护与恢复的重

要手段。

新疆林业 2018.4 13

《自治区自然保护区管理条

例》1997年 1月 22日出台，至今已有 20多年了。由于出台较早，经济社会发展给自然保护区管理带

来的一些新问题未能预见。该条

例是为了贯彻落实《中华人民共和

国自然保护区条例》而制定，但在

结合新疆实际有针对性地解决问

题方面还有所欠缺，在实施中出现

诸多问题，有必要结合实际进行修

订，具体建议如下。

1 完善自然保护区建设和管理的原则

以党的十九大精神为指导，把生态优先、绿色发

展和尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明建设

理念，贯穿于《自治区自然保护区管理条例》的修订之

中。具体讲就是要把“保护优先、统筹规划、科学管

理、合理利用、可持续发展”等原则，作为自然保护区

立法和执法的基本原则。保护优先就是要把自然资

源和生态环境保护放在首要位置；统筹规划就是要从

经济社会发展和生态安全的全局统筹安排布局自然

保护区建设；科学管理就是遵守自然规律，采取科学

的办法和措施，分类、分级和分区进行自然保护管理；

合理利用就是在保护好资源环境的基础上，适度开展

资源利用活动；可持续发展就是要做到自然保护、生

态建设与经济社会发展相协调。

2 完善自然保护区的管理机制一是要改革自然保护多部门管理的体制，将各类

自然保护区统一由一个部门主管，以实现对各类自然

保护区建设统一规划布局、统一政策措施、统一资金

支持、统一监督管理。改变过去分部门管理体制下，

各类自然保护区主管部门各行其是、人力物力财力分

散投放和布局不合理、发展不平衡等弊端。新一轮的

党政机构改革将为这种新体制奠定基础。整合各部

门的自然保护区行政管理职能，在自然保护区主管部

门下设立统一管理自然保护区的行政管理机构。二

是要明确规定自然保护区管理机构的设立、性质和职

责定位，按照自然保护区的级别、保护面积、保护对象

等实际情况，确定不同自然保护区的机构设置、人员

编制和考核奖惩办法。自然保护区批准设立后一定

时间内，必须设置管理机构，国家级自然保护区管理

机构由自治区人民政府设置，地方级自然保护区管理

机构由同级人民政府设置。三是通过立法加快构建

自然资源资产产权制度，落实领导干部自然资源资产

完善《自治区自然保护区管理条例》的

阿尔泰山国有林管理局保护处 徐福军

中科院新疆生地所（GEF阿尔泰山项目咨询专家） 徐海量

新疆林业 2018.4

政策法规

14

离任审计和生态环境损害责任追究制度，将各级各类

自然保护区纳入生态保护红线范围，确立政府及相关

部门自然保护区建设和管理主体责任，并完善督察考

核和问责机制。建立保护区保护协调机制，以解决社

会事务管理缺位制约保护区职能行使的问题。根据

保护区的具体情况，鼓励创建政府、自然保护区管理

机构、社会单位和个人共同参与自然保护区建设、监

管的新模式。

3 完善自然保护区规划制度一要强化规划编制的法规约束。要求县级以上

人民政府自然保护区主管部门必须组织编制本行政

区域的自然保护区发展规划，各自然保护区管理机构

或者其主管部门必须编制自然保护区总体规划，并对

不依法编制自然保护区发展规划和总体规划的行政

主管部门、自然保护区管理机构设定相应的法律责

任。二要细化自然保护区规划的编制、审批程序。编

制自然保护区发展规划必须事先对本地区自然资源

及环境进行科学考察和调查评价，并将自然资源分

布、主要保护对象的保护价值以及经济社会发展状况

等作为编制的依据。在申请设立自然保护区之前，要

先编制自然保护区总体规划纲要，经批准设立后要在

法定时限内完成总体规划编制。编制自然保护区规

划需要征求有关部门和单位、专家、利益相关者以及

社会公众的意见，并注意与有关规划相协调。同时，

对规划的主要内容、规划的审批等也要有比较具体的

规定。三要确立自然保护区规划的法律效力。自然

保护区发展规划、总体规划一经批准，必须严格执

行。确需修改的由其编制机关提出修改意见，按法定

程序报原批准机关批准。对于不按自然保护区规划

建设和管理自然保护区的，以及擅自变更自然保护区

规划的，要有相应的法律责任规定。

4 完善自然保护区设立、调整及撤销方面的规定一是细化自然保护区设立、调整、撤销的程序。

通过立法确立设立自然保护区评审制度，严格规范自

然保护区设立、调整和撤销的依据、条件、原则、审批

程序以及相应的责任，以防止随意设立、调整和撤销

自然保护区。需要强调的是，设立自然保护区要统筹

考虑保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设

和居民生产生活的需要，注意防止贪大求全和盲目扩

大保护范围。二是进一步规范自然保护区功能区管

理。划分自然保护区的核心区、缓冲区和实验区，需

要进行科学论证，既体现自然保护区保护目标，也要

更好地实现保护目标。禁止擅自调整、撤销已批准的

功能区划。三是建立自然保护区升降级考核和退出

机制。对于不再符合条件或者失去保护价值的自然

保护区应当给予降级或撤销处理。对人为原因造成

保护区降级或者撤销的，应当依法追究有关责任人的

责任。

5 完善自然保护区建设和管理制度一是完善自然保护区内土地和水域管理制度。

对自然保护区的土地和水域实行用途管制，不得擅自

改变土地用途或者扩大使用面积。严禁任何单位和

个人侵占、破坏自然保护区内的土地和水域。要通过

立法明确自然保护区土地和水域确认登记、核发证书

等权属管理制度和办法。二是完善自然保护区资金

保障制度。包括按事权划分，将各级自然保护区建

设、管理和运行经费纳入各级政府公共财政预算和

建设计划，并逐步增加投资；经过批准的自然保护

区规划，其实施必须要有相应的资金保障；自然保

护区经营活动收入必须主要用于自然保护区建设

和管理；自然保护区可以接受社会捐赠并用于自然

资源保护等等。三是完善自然保护区基础管理制

度。规范自然保护区资源调查、科学考察和管理评

估，定期开展资源本底、生物多样性、外来入侵物种

等调查和保护绩效评价。加强自然保护区信息化

管理，健全自然保护区生态监测网络。保障自然保

护区依法履行科研、教育宣传、执法、资源调查等各

项职能所需条件。

6 完善自然保护区社区共管机制社区共管有利于保护区生存和持续发展。立法

应当明确自然保护区与社区的关系，引入社区共管新

理念，推动社区共管活动开展。一是自然保护区的设

立、晋级、降级、调整或撤销，应当公示，必要时可以采

取听证会、论证会或者其他方式征求利益相关者或者

新疆林业 2018.4

政策法规

15

公众意见。二是在自然保护区统一行使资源保护管

理权的前提下，自然保护区内资源使用的历史和法定

权属关系应当给予尊重。在不改变原有自然资源利

用方式，以及不超过原有利用规模、强度的前提下，自

然保护区内居民可以在自然保护区实验区内，开展种

植、养殖、放牧、养蜂等传统自然资源利用方式。三是

根据法律法规必须禁止或者限制自然保护区内相关

生产经营生活的，保护区管理机构应充分协调和调动

相应的资源，为其提供倾斜性扶持和帮助，协同政府

引导和帮助当地群众开辟新的生产门路。要把“完善

的自然保护与高效的自然资源利用并举”的理念引入

立法，引导和帮助群众进行资源的保护性利用。四是

自然保护区管理机构应当与原住居民所在组织签订

共管协议，建立联保机制，让社区居民广泛参与自然

保护工作，给予相应的报酬并缴纳相关社会保障费

用。各级政府及相关部门、自然保护区管理机构以及

媒体应当加强自然保护区的宣传工作，不断增强民众

参与自然保护的意识和自觉性。

7 完善自然保护区生态补偿制度在自然保护区实行生态效益补偿，是保护生态系

统的最重要、最有效的措施。自然保护区范围清楚，

生态补偿的主体和受体明确，自然保护区内及其周边

居民数量不多，实行生态效益补偿较为简便且花钱不

多。一是建立基于资源环境利用的生态补偿。对利

用自然资源、生态环境从事盈利性活动的，征收生态

补偿费，用于自然资源和生态环境的保护与修复。补

偿多少取决于对生态环境、自然资源利用的方式与强

度，体现真实的环境成本。二是建立财政支持的生态

补偿。由财政安排一定数额的资金，用于生态保护建

设投入以及由于生态保护对自然保护区居民和其他

相关单位、个人利益损害的补偿。从较低水平的补偿

做起，根据资源的变动情况和财力情况进行动态调

整，逐步提高补偿水平。补偿标准调整的时间最长不

能超过两年。补偿费用必须直接补偿到户到人。具

体补偿标准和办法可授权相关部门制定，经自治区人

民政府批准实施。强化自然保护区生态服务功能评

估和生态效益评价等工作，为合理确定生态补偿范围

和标准提供依据。三是建立生态移民的补偿。确因

自然保护区保护需要迁移居民的，应当在当地政府的

领导下，通过依法协商，合理补偿和赔偿，并解决好迁

移居民安置、转产等问题，切实维护群众的生存权、发

展权，对自然保护区生态移民应当设立专项补偿资

金。四是建立资源环境损害的生态补偿。各种开发

建设活动，造成自然保护区自然资源和生态环境损害

的，应当按照“谁破坏、谁治理、谁受益、谁补偿”的原

则，进行生态补偿或赔偿。五是建立自然保护区生态

补偿分级管理体系。与自然保护区级别相对应，完善

自治区、州（地、市）、县（市）三级生态补偿体系。鼓励

社会单位和个人依法投资、参与自然保护区的建设和

保护。

8 完善自然保护区开发建设活动的管理规定一是规范自然保护区资源开发利用管理。开发

利用自然保护区资源必须服从规划，自然保护区总体

规划应当在保护优先的前提下，对资源利用做出安

排，没有规划依据的资源开发利用项目不得批准实

施。按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁

补偿”原则，完善自然资源使用许可证、有偿使用和

破坏恢复制度。二是完善保护区修建工程设施管理

制度。在自然保护区内建设工程设施，必须事先进

行环境影响价，经有关部门审批，方可立项。环境影

响评价应对可能造成的自然保护区功能和保护对象

的影响作出预测，提出保护与恢复治理方案。项目

实施后，有关部门应当加强项目实施期间的监管，督

促建设单位落实保护与恢复治理方案，并定期开展

生态监测和管理评价，及时处理不良损害和进行生

态修复与保护，必要时可终止项目。违法从事工程

设施建设的，除给予相应的处罚外，必须恢复原状、

赔偿造成的损失。三是规范自然保护区旅游等经营

活动管理。在实验区内组织开展生态旅游及其他生

产经营活动，应当根据生态系统承载力科学确定开

发强度、控制发展规模，确保不影响保护区管理目标

的实现。自然保护区生态旅游必须由自然保护区管

理机构统一管理，其收入用于自然保护区的建设和

管理。

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政策法规

16

我国高度重视湿地保护工作，湿地保护已纳入了

国民经济和社会发展计划，也在逐步纳入法制化轨

道。目前，国家颁布的一系列有关自然资源及生态保

护的法律和行政法规，涉及湿地保护的主要有《野生

动物保护法》（2016年 7月修订）、《渔业法》（2013年12月修订）、《水法》（2016年7月修订）、《土地管理法》（2004年 8月修订）、《环境保护法》（2014年 4月修订）、《森林法》（1998年 4月修订）、《水污染防治法》（2017年 6月修订）、《水土保持法》（2010年 12月修订）、《海洋环境保护法》（2016年11月修订）、《环境影响评价法》（2016 年 12 月通过）、《环境保护税法》（2016年 7月修订）、《风景名胜区管理暂行条例>>

（1985）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1990）、《防止船舶污染海域管理条例》（1990）、《陆生野生动物保护实施条例》（1992）、《水生野生动物保护实施条例》（1993）、《基本农田保护条例》（1994）、《自然保护区条例》（1994）、《野生植物保护条例》（1996）、《森林法实施条例》（2000）、《河道管理条例》（1988）、《水土保持法实施条例》（1993）、《矿产资源法实施细则》（1994）等。同样，新疆地方也相继出台了一系列涉及湿地的地方性法规，特别是《新疆维吾尔自治区

湿地保护条例》经 2012年 7月 27日新疆维吾尔自治区第十一届人大常委会第三十七次会议通过并颁布

实施，该条例结合实际明确了湿地的定义，对湿地管

理体制、湿地分类、恢复治理、湿地资源可持续利用等

作出了规定，是专门规范湿地保护、管理和利用的一

部地方性法规。

回顾湿地保护立法，大体分为以下三个阶段：

1 加入《湿地公约》前的湿地保护立法1992年我国加入《湿地公约》前，限于当时对湿

地概念及其生态价值的认识局限，这个阶段的湿地

保护立法呈现出体系零散化、保护价值单一化的特

征。有关湿地保护的立法，其目的主要是促进资源的

开发利用，对湿地保护起到的作用是有限的。例如，

在 1986年《渔业法》、1988年《水法》和 1988年《河道管理条例》中都有禁止围湖造田、禁止围垦沿海滩涂

等规定。这些规定虽在一定程度上具有保护湿地的

效果，但规定旨在促进渔业养殖发展和预防水害。

与国家立法相一致，新疆地方湿地保护立法也比较零

散，立法目的同样是建立在更好地开发利用和获取

经济利益基础上的保护。

2 十八大前湿地保护立法1992年我国加入《湿地公约》至十八大前，为履

行《湿地公约》的义务，我国开始了保护湿地生态系

统及其功能的立法。1994年9月国务院制定的《自然保护区条例》，首次规定具有特殊保护价值的湿地应

当建立自然保护区。1999年 12月修订的《海洋环境保护法》第二十条规定：国务院和沿海地方各级人民

政府应当采取有效措施保护滨海湿地等具有典型性、

代表性的海洋生态系统。并在第二十二条规定：具有

特殊保护价值的滨海湿地等，应当建立海洋自然保护

区。 2002年 12月修订的《农业法》第六十二条第二款规定：禁止围湖造田以及围垦国家禁止围垦的湿

地。已经围垦的，应当逐步退耕还湿。2008年 2月

湿地保护的立法新疆林业重点工程稽查总站（林业厅外经办） 梅莲香

新疆林业 2018.4

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《自治区自然保护区管理条例》结

合新疆实际，细化了自然保护区管理体

制和分级管理制度，确立了“保护为主、

保护与利用相结合”的自然保护区工作

基本原则，有针对性地规定了保护管理

制度和措施，对自然保护区管理机构设

置、专业人员配备、联合保护、公众参与

等提出了原则要求，对保护区各种人为

活动作了规范，设置了相应的处罚条

款，为新疆自然保护区的管理与建设提

供了更加具体的法律依据和更为有力

的法制保障。自治区各级人民政府及

自然保护区主管部门认真贯彻实施有

关自然保护区法律、行政法规和该条

例，依法加大自然资源和自然环境的保

护力度，取得了显著成效。

1 自然保护区建设依法加快推进《自治区自然保护区管理条例》颁

布实施以来，自治区各级政府依法对有

代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生

动植物物种的天然集中分布区、有特殊

意义的自然遗迹等保护对象所在的地

域或者水体建立各类各级自然保护区，

予以特殊保护和管理。截止 2018年 5月，全区已建立森林生态、野生动植物、

湿地、草原、荒漠等各种生态系统类型

的自然保护区共计52个，其中：国家级15个，自治区级 19个。保护区总面积约为 1 963.75 万公顷，占全区面积的11.82%。林业系统管理的自然保护区有 40 个，占新疆自然保护区总数的76.92%，总面积为1 032.75万公顷。其中：其中：国家级12个、自治区级10个、地市级3个、县级15个；森林类型6个、湿地荒漠类型 20个、野生动植物类型14个。目前，已初步形成类型比较齐

修订的《水污染防治法》第六十一条规定：县级以上地

方人民政府应当根据保护饮用水水源的实际需要，在

准保护区内采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林

等生态保护措施，防止水污染物直接排入饮用水水

体。2005年以来，国家林业局和原建设部就国家湿地公园建设、湿地生态风险防范以及国际重要湿地保

护等制定了一系列行业标准和技术规则，初步构建

了中国湿地保护的法规规章和标准体系。

3 十八大之后的湿地保护立法2012年11月党的十八大报告提出要扩大湿地面

积。党的十八大后，立法开始将湿地作为独立的环境

要素保护。2013年3月，国家林业局颁布了《湿地保护管理规定》，这是国家层面第一个专门规范湿地保

护的部门规章。2014年 4月全国人大常委会修订的《环境保护法》，在第二条新的环境定义中将湿地列为

环境要素。这是法律首次通过修改环境定义的方式

将湿地明确列举为保护的对象。2015年 8月修订的《大气污染防治法》第六十八条特别强调：“扩大绿地、

水面、湿地和地面铺装面积，防治扬尘污染。”2016年 7月修订的《野生动物保护法》，将第二章标题“野生动物保护”改为“野生动物及其栖息地保护”，并相

应增加了保护野生动物栖息地的内容，强化了作为野

生动物重要栖息地的湿地的保护。

十八大之后，党和国家对湿地保护更为重视，提出

了具体的制度建设要求，除新修改的《环境保护法》和

《大气污染防治法》对湿地保护有原则性规定外，在有关

法律法规制定或修订中还将作具体、深入的回应。目

前，国家还没有专门的湿地保护法律或行政法规，关

于湿地的规定散见于各单项法律中，大多内容为湿地

保护及管理的原则性或单一方面规定。2006年以来，全国人大代表多次呼吁制定统一的湿地保护法律，国

务院也将制定《湿地保护条例》列入立法计划任务。

新疆自然保护区

法规实施成效

G

EF

新疆阿尔泰山项目专家

李秀明

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政策法规

18

全、布局比较合理、功能较为完备自然保护区网络，有

效地保护了我区 90%以上的珍稀野生动植物资源和典型生态系统，对推动经济发展方式转变、实现绿色

发展和可持续发展发挥了重要作用。

2 自然保护区管理体制依法健全一是建立了综合管理和分部门管理相结合的行

政管理体制。按照《自治区自然保护区管理条例》关

于“自治区人民政府环境保护行政主管部门负责全区

自然保护区的综合管理和监督检查，并拟定全区自然

保护区的发展规划。自治区林业、农业、畜牧、地质矿

产、水利、渔业等有关行政主管部门在各自的职责范

围内，主管有关的自然保护区”的规定，自治区环保厅

设立了自然生态保护处，负责指导、协调和监督各种

类型的自然保护区环境保护工作，协调编制自然保护

区建设规划，组织提出新建、晋升、调整自治区级自然

保护区审批建议等。自治区林业厅设立自然保护区

和湿地管理办公室，负责全区林业系统自然保护区管

理工作，履行国家有关法规及有关国际公约、协定赋

予的有关职责，并协调监督、检查执行情况。自治区

其他有关部门和地州市有关部门也都确定相应的机

构和人员，明确工作职责，负责做好职责范围内的自

然保护区管理工作。由环境保护行政主管部门负责

自然保护区的综合管理，林业、农业、畜牧、地质矿产、

水利、渔业等有关行政主管部门在各自的职责范围内

主管有关的自然保护区的行政管理体制逐步建立。

二是强化了自然保护区管理机构建设。按照“有关自

然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专

门的管理机构，配备专业人员，按照确定的职责，具体

负责自然保护区的统一管理工作”的要求，自治区编

办印发了《新疆维吾尔自治区自然保护区机构编制管

理办法》，解决了多年困扰自然保护区机构规格偏低、

编制偏少的问题，将自然保护区机构设置和人员配备

按照超大型、大型、中型、小型进行划分，科学、规范设

置自然保护区的机构设置和配备人员编制。目前，国

家级自然保护区全部都建立了管理机构，核定了人员

编制，明确了职责，保护区日常管理巡护已经制度化

和常态化。目前，由林业部门管理的 22个自然保护

区编制共 395人。三是完善了管理制度。针对开发与保护矛盾、随意调整自然保护区范围和功能区划等

问题，自治区人民政府办公厅印发了《新疆维吾尔自

治区自治区级自然保护区调整管理规定》，对自治区

级自然保护区的调整管理进行了规范。明确了自治

区级自然保护区的调整内容、调整原则、调整依据、调

整程序以及责任追究。同时也强调调整自治区级自

然保护区原则上不得缩小核心区、缓冲区面积，不破

坏生态系统和生态过程的完整性，不损害生物多样

性，不得改变自然保护区性质，自批准建立或调整自

治区级自然保护区之日起，原则上五年内不得进行调

整。积极推进“一区一法”实施，自治区人大常委会制

定了《新疆卡拉麦里山有蹄类野生动物自然保护区管

理条例》，依法加强保护管理。

3 自然保护区基础建设依法加强“十二五”期间，仅林业系统管理的9个国家级自

然保护区就落实基础设施建设资金和国家级自然保

护区能力建设补助资金共计 13 718.7万元。主要用于国家级自然保护区一期、二期和部分自然保护区三

期基础设施建设和自然保护区能力建设，改善了自然

保护区的条件，提升了自然保护区的整体管理能力，

国家级自然保护区在保护重要生态系统和生物多样

性方面的重要作用得到有效发挥。此外，有 20多个自然保护区纳入森林生态效益补偿基金和天然林保

护工程资金补助范围，大大改善了保护区经费不足的

状况。根据自然保护区管理需要，争取国家和地方项

目资金，建立了自然保护区生态保护和森林防火视频

监控系统，强化了自然保护区监测和管理技术手段。

4 自然保护区管理工作依法开展一是开展自然资源调查和科学考察。按照法规

规定和相关要求，各级各类自然保护区依法相继开展

野生动植物、湿地资源调查和科学考察，掌握了主要

保护对象的基本情况和动态，为自然保护区的科学管

理提供了依据。二是编制和实施总体规划。编制和

实施自然保护区总体规划，是自然保护区建设管理的

重要环节，也是增强保护针对性、提高管理有效性的

关键措施。在自然资源调查和科学考察的基础上，各

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政策法规

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级各类自然保护区依法编制和实施自然保护区总体

规划，并依据规划加强管理，形成了可行的建设、保护

和管理方案。目前，我区国家级自然保护区均编制和

实施了总体规划，典型生态系统受到了有效维护，珍

稀濒危野生动植物得到保护和恢复，生物物种资源种

群数量明显增加，生态环境状况保持稳定或有所改

善。按照自然保护区至少每10年编制一次总体规划的法定要求，有些自然保护区的总体规划已经重新编

制。三是科学划分和管理功能区。按照自然保护区

划分为核心区、缓冲区和实验区并采取不同的保护管

理措施的法定要求，编制了总体规划的自然保护区，

基本上都进行了功能区划并依法实行分区管理，强化

了核心区和缓冲区的保护。四是大力宣传普及科学

知识。自然保护区充分发挥其科普教育功能，利用多

种方式开展生物多样性保护和自然资源可持续性利

用方面的宣传教育活动，提高了公众对自然保护区重

要性的认识和参与保护的积极性。许多自然保护区

已成为普及自然科学知识、开启生态教育、弘扬生态

文明、宣传人与自然和谐相处理念的重要基地。生态

旅游活动的开展，也使人们在回归自然、旅游观光的

同时，很好地接受了保护生态环境、保护生物多样性

的现实教育。五是持续进行业务培训。为切实提高

自然保护区科技人员和管理人员工作能力、业务水

平，各级自然保护区主管部门和自然保护区管理机

构，持续加大工作人员培训力度，每

年举办针对自然保护区管理人员和

科研人员的业务培训活动，并通过

赴兄弟省市考察学习等多种活动，

让工作人员了解最新的有关自然保

护区保护管理方面的科技知识和管

理经验，自然保护区工作人员整体

素质不断提升。

5 自然保护区执法不断加强除加强日常管护外，自然保护

区执法力度不断加大。一是加强执

法监督检查。2015年以来，按照《国家林业局关于开展非法侵占林地清

理排查专项行动的通知》要求，全面开展林业系统国

家级自然保护区监督检查专项行动，专项清理排查

在国家级自然保护区内非法侵占林地问题。二是加

大案件查办整改力度。以中央第八环保督察组进驻

新疆开展环保督查为契机，对全区 42个林业自然保护区进行了全覆盖“拉网式”清理整顿。特别是重点

对 23个自治区级以上自然保护区开展督查 19次，对违法违规设施坚决予以清理拆除。同时，全力配合国

家“绿剑行动”和“绿盾2017”专项行动，先后组成8个督导组，对照卫星遥感影像，对这23个自然保护区人类活动点位逐一进行核查，督查整改各类生态环境突

出问题34个，相关责任人被严肃追究责任，有效遏制了企业、相关单位及个人掠夺性开采和破坏自然保护

区内各种自然资源的行为，对自然保护区内的生态环

境、珍稀动植物及各种自然资源的保护起到了良好作

用。三是完善执法机制。为提高自然保护区执法的

效率和权威，依据国务院有关相对集中行政处罚权的

决定，借鉴内地省区经验，以地方性法规的形式确立

了“卡山自然保护区内有关林业、国土资源、环境保

护、交通运输、水利、农业、畜牧、旅游等方面的行政处

罚权，由卡山自然保护区管理机构集中统一行使，其

他有关部门不再行使”的执法体制，并相应加大了自

然保护区违法行为的处罚力度，给全疆自然保护区执

法体制改革提供了经验、开辟了途径。

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