法学 年第 期

政府信息公开视角下 的不动产登记查询规则

高圣平’

【 内容摘要 】 不动 产登记信息 符合《政府信息公开条例 》 第 条的规定

，在性质上应属政府信息 。

不动产 登记资枓 包括不 动产登记 簿 （ 登记结果 ） 和原始登记资料 （登记过程 中的 申请文件和 审核 文件 ） 。

其 中 ，不动 产登记簿 中 的绝 大部分信息是依 申请而 公开 的政府信息 ，

任何单位和个人均 可 申 请查询 ；原

始 登记资料 关涉登记权利人的 个人隐私和商业秘 密，仅有权利人及其 同 意的人和有 关 囯 家机关 才 能查

询

【 关键词 】 不动 产登记资料 不 动 产登记簿 政府信息公开 利 害关 系人

不动产登记信息公开是 《不动产登记暂行条例 》及其实施细则起草过程 中热议的话题 。 《物权法》

从法律上确立了不动产登记的公示意义 其中亦对不动产登记信息 的公开作了原则性规定 。 其第

条规定 ：

“

权利人 、利害关系人可以 申请查询 、 复制登记资料 ’登记机构应 当提供 。

”

为贯彻 《 物权法 》 的规

定 相关行政机关颁布的 《房屋登记办法》 和 《土地登记办法 》 虽就此作了 相关规定 但均属援引性规

定 ，实践中，关于不动产登记查询 ，仍主要适用 《物权法 》公布之前早已颁行的 《 土地登记资料公开查询

办法 》和 《 房屋权属登记信息査询暂行办法》 。

在不动产登记立法的讨论过程 中 ，孙 宪忠教授主持的 《不动产登记 条例草案建议稿 》 第 条第

款规定 ：

“

权利人、利害关系人 申请查询 、复制不动产登记簿的 不动产登记机构应当提供”

； 于海涌教

授草拟的 《 中国不动产登记法草案 （学者建议稿 ） 》第 条亦规定 ：

“

不动产登 记结果应 向衧会公开 登

记簿记载的 内容可供査阅 、复制 。

“

两者均将应予公开的不动产登 资料局限于不动产登记簿 。

在这些既有规定和立法建议的基础上 ， 《不动产登记暂行条例》第 条第 款规定 ：

“

权利人 、利害

关系人可 以依法查询 、复制不动产登记资料 不动产登记机构应当提供 。

”

该条第 款规定 ：

“

有关国家

机关可以依照法律 、行政法规的规定查询 、复制与调查处理事项有关的不动产登记 资料 。

”

该条规定与

《 物权法 》第 条相比 除 了增加规定第 款，明确有关国 家机关可作为查询主体之外 ， 其他内容几近

相同 并未作 出具有可操作性的具体规定 。 木文不揣浅薄 ，拟从政府信息公开的视角就不动产登记查询

作 者单位 ： 中 国人 民大学 民商事法律科学研 究 中心 本文是教 育邵哲 学社会 科学研 究重 大 攻关 项 目“

农村土地 股份制改 革的理

论探 索与 制度设计”

（ 的 阶段性研 究成果“

不 动严登记 资枓”

与“

不动产 登记信息”

、

“

不 动产 登记数据”

应属 同义， 本文在 同

一意义上使 用这三 个词 。

参 见《 房屋登记 办 法》 第 条规定 ：

“

房屋登记机构 将房屋登记资枓及 时 归 档并妥 善管理 申请 查 询 、 复制 屠屋 登记 资料

的 ， 及 当 按照规定的 权限和程序 办理’

《 土地登记 办法 》 第 条规定 ：

“

国 家 尖行土地登记 资枓公开查询制度 ，土地权利 人 、 利 害 关 系人

可以 申请 查询 土地登记 资料 ， 囯 土 资源 行政 主管部 应 当 提供 土地登记资料的 公 开查询 ， 依 照 《 土地登记 资枓公 开查询 办法》 的规 足

执行

③ 孙 宪忠主编 ： 《 不动 产登记条例 草絮建议稿 》 ， 中 国 社会科 学 出 版社 丨 年版 ， 第 页

④ 于海涌 ： 《论 不 动产登记 》 ，法律 出 版社 年版 ， 第 页 。

政府信息公开视角下的不动产登记查询规则

规则 的解释与适用一陈管见 ， 以求教于同仁 。

一

、不动产登记资料的界定与性质

就应予公开的内容 各规范性文件和建议稿中 的表述并不一

致。 《物权法 》和 《不动产登记暂行条

例》使用的是“

登记资料”

，而前述两个学者建议稿使用的均是“

不动产登记簿”

；在 《土地登记资料公开

査询办法》和《房屋权属登记信息查询暂行办法 》这两个有关不动产登记查询 的部 门规章中 前者使用

的是“

登记资料”

，后者使用的是“

登记信息”

。 此处的“

登记资料”

或“

登记信息”

究竟包括哪些 内容 ，是

仅指不动产登记簿 ，还是包括原始登记资料 直接决定了不动产登记査询规则的解释与适用 。

一 不动产登记资料的界定 ：基于《物权法 》第 条的分析

在 《物权法 》公布后 关于何为不动产登记资料 理解上并不一致。 第一种观点认为 ，

不动产登记资

料是指所有与登记相关的文件材料 不仅包括不动产登记簿记载的内容 而且包括作为档案留存的登记

资料 如当事人的登记 申请表 、不动产物权变动的原因事件 第二种意见认为 ，不动产登记资料限于不

动产登记簿 第三种意见认为 ，不动产登记资料是登记活动 中形成的

一

系列书面证明材料 ，用以推动

登记程序的进行和完成 ，不包括不动产登记簿 ，不动产登记簿是登记活动终结的标志和结果 。

⑦

在《物权法 》立法之时 ，我国相关不动产登记资料的查询规则巳经出台 。 其中 ， 土地登记资料 是指

土地登记结果 包括土地登记卡和宗地图 ） 和原始登记资料 包括土地权属来源文件 、土地登记申请书 、

地籍调査表和地籍图 ） ；房屋登记资料 ， 是指房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息和原始登记凭

证。 其中 房屋权属登记机关对房屋权利的记载信息包括房屋 自然状况 （ 坐落 、面积 、 用途等 ） ，房屋权

利状况 所有权情况 、他项权情况和房屋权利的其他限制等 ） ，以及登记机关记载的其他必要信息 ； 原始

登记凭证包括房屋权利登记申请表 ，房屋权利设立 、变更 、转移 、消灭或限制 的具体依据 ， 以及房屋权属

登记 申请人提交的其他资料 。 而土地登记结果即为登记簿 房屋权属登记机关对房屋权利的记载信

息即为登记簿记载的信息 。⑩

《物权法 》的立法者在对这些规定作了相应研究之后 仍在该法第 条

使用了“

登记资料”一语 。 由此可以看 出 ，

立法机关的原意是 ，登记资料既包括不动产登记簿 也包括原

始登记资料 ，上述第一种观点可资采纳 。 只不过前述两个有关不动产登记查询 的部 门规章均区分这两

类登记资料 分别规定了不 同的査询规则 ，但 《物权法》 和《不动产登记暂行条例》未作具体规定 。

二 不动产登记资料的性质 ：从 《政府信息公开条例 》的视角考察

就不动产登记资料的公开与政府信息公开之间的关系 ，学界鲜有涉及 。 在被称为“

信息公开第一

案”

的董某诉上海市徐汇区房地局信息不公开案 进人社会公众的视野之后 ，关于房屋登记资料是否属

于政府信息似乎已无争议 ， 即该案中涉及的房屋登记资料当然属于政府信息 ，亦属于政府信息公开的范

畴 。 有学者认为 ：

“

不动产登记资料虽然也是 由作为行政机关的登记机构在履行登记职责过程中 制作

或者获取的 ，以一

定形式记录 、保存的信息 但是 ，依据 《物权法 》第 条的规定 登记资料的公开是有

⑤ 参见王利 明 ： 《 物权法研究 》上卷，中国人民大学 出版社 年版

， 第 页 。

⑥ 从前迷孙 宪忠教授和于海涌教授的建议稿 中大致可以看 出 ， 两位教授均将 《物权法 》 第 条规定的 应 予公开 的登记 资料限于

不动产登记簿 。

⑦ 参见朱程 《论不动产登记簿的法律构建》 ， 《房地产权产籍 》 年第 期 。

⑧ 参见 《 土地登记资料公开查询 办法 》 第 条 。

参见 《房屋权属登记信息查询暂行办法 》第 条 。

⑩ 在我 国 《物权法》颁行之前 ，尚无不动产登记簿的概念 但从实 践来看 ，

已有一 些地方建立相应 不动产登记 簿 。 《房屋权属 登记

信息查询暂行办法》 第 条 第 款规定：

“

已建立房屋权属登记簿 （登记册 ） 的地方 登记簿 （登记册

）所记栽 的信 息为 登记机关对房屋权

利的记 栽信 息 。

”

参见全 国人大常委会法制工作委 员会 民法 室 编 ： 《 中华人民共和 国 物权法条 文说 明 、 立法理 由及相 关规定 》 ，

北京 大学 出版社

年版，第 页 。

该案 的详 细情形 ，参见沈颖 、 陈 中小路 《信息公开第一案的 阳 光效应 》

，《 南方周末》 年 月 曰

；刘 飞宇 ： 《行政信息公开与

个人资料保护的衔接 以我国行政公开第一案为视角 》 ， 《法学》 年第 期 。

法 学 年第 期

限的公开 ，只有权利人 、利害关系人有权 申请 、查询登记资料 。 因此 ，登记资料的公开不适用 《政府信息

公开条例 》的规定 。 无论是 申请人 还是登记机构都不得以 《政府信息公开条例 》为依据 ，违背《物权法 》

第 条 ， 随意查询 、复制或准许他人查询 、复制登记资料 。

”

笔者认为 上述观点值得商榷 。 不动产登

记资料应属政府信息 《政府信息公开条例》所确立的公开原则亦应适用于不动产登记信息的公开 。

从《政府信息公开条例》规整的政府信息来看 ，不动产登记资料应属于政府信息 。

“

政府信息是指

行政机关在履行职责过程中制作或者获取的 ， 以一定形式记录 、保存的信息 。

”

通说认为 政府信息的

构成有主体要件 行政机关 ） 、 内容要件 在履行职责过程中制作或获取的信息 ） 和形式要件 （ 以一

定形

式记录和保存的信息 。 不动产登记资料是 由县级人民政府不动产登记机构 （性质上属 于行政机

关 在履行登记职责 过程中制作的 （如不动产登记簿 或获取的 如原始登记资料 ） 信息 这些信息以一定形式 纸质或电子形式 记录和保存 ，符合政府信息的构成要件 。

从公开范围的角度来看，根据《政府信息公开条例 》第 条至第 条 、第 条和第 条第 款的

规定 ，政府信息可分为主动公开的信息 、依 申请而公开的信息 、 不予公开的信息 。 由此可见 ，政府信息虽

以公开为原则 ，但公开的情形却并不相同 。 不动产登记资料采有限公开原则 貌似与政府信息公开原则

不合 但实质上的问题在于 不动产登记资料属于上述政府信息中的哪一

类 。

可以肯定的是 ，不动产登记资料不是登记机构应当主动公开的信息 。 主动公开是为了满足社会公

众普遍的信息需求 公开的是涉及公民 、法人或者其他组织切身利益 ，需要社会公众广泛知晓或者参与 ，

反映本行政机关机构设置 、职能 、办事程序等情况以及其他依照法律 、法规和 国家有关规定应当主动公

开的政府信息 是行政机关对社会公众的“

点对面”

服务 。

⑩ 判断不动产登记资料是否属于应当主动公

开的信息 主要是看不动产登记资料是否属于《政府信息公开条例 》第 条规定的信息 。 不动产登

记资料只涉及个别民事主体的利益 ， 因此不属于“

涉及公民 、法人或者其他组织切身利益”

的政府信

息 只有可能与该不动产存在某些联系的人才需要了解这些信息 ， 因此也不属于“

需要社会公众广泛

知晓或者参与”

的政府信息 。 其他法律 、法规和国家有关规定也没有规定不动产登记资料应 当主动公

开 。 由此 ，不动产登记资料不是登记机构应当主动公开的信息 。 登记机构在某一

具体登记行为完成后 ，

无须主动公开该不动产登记资料 。 在不动产登记立法的讨论过程中 有观点认为应将不动产登记簿的

内容通过上网等方式予以“

公告”

这一观点实际上是将不动产登记簿作为登记机构应予主动公开的

政府信息来看待的 。 至于各类不动产登记资料是属于不予公开的信息 ，还是属于依申请而公开的信息 ，

还需要具体分析。

二、不动产登记簿的公开与查询

不动产登记簿在性质上属于依申请而公开的不动产登记资料 ，公民 、法人或者其他组织可以根据 自

身生产 、生活 、科研等特殊需要 ， 申请査询相关信息 。 不动产登记簿是国家就不动产登记建立的专 门记

载不动产物权及相关权利的专门簿册 是物权归属和内容的依据 。 由此 在不动产交易 中 ，特定当事

程啸 ： 《不动产登记法研究》 ， 法律 出版社 年版 ， 第 页 。

《政府信息公开条例 》 第 条 。

参见张岩 ：《政府信息的认定 》 ， 《 中 国行政管理 》 年 第 期 。

即使 由事业单位践行登记职责 在 《政府信息公开条例 》 第 条之下 ，亦 因 其属于

“

提供社会公共服务”

的“

与人民群众利益 密

切相关的公共事业单位”

而受该条例 的规制和调整 。

参见 《不动产登记局“

三定方案”

确定 》，《 中 国 国土资源报 》 年 月 曰 。

⑩ 参见 曹康泰主编 ： 《 中华人民共和 国政府信息公开条例读本》 ，人民 出版社 年版 ， 第 页 。

⑩ 参见 《政府信息公开条例 》 第 条第 项 。

参见 《政府信息公开条例 》 第 条第 项 。

参见孙宪忠 《 不动产登记基本 范畴解析 》 ， 《法 学家》 年第 期。

同上注 。

政府信息公开视角下的不动产登记查询规则

人探明不动产登记簿上记载的信息就显得尤为重要 。 依申请而公开的制度正是行政机关满足特定人群

需求的“

点对点”

服务 。

关于不动产登记簿是否可 因任何人的 申请而公开一直存在两种不同的观点 。

一种观点认为 ，不动

产登记簿不能对任何人公开 。 物权的公示并不一定意昧着要将物权变动的事实向全社会公开 对于毫

无交易意愿的人就没有必要公开 。

“

如果不加 区别地认为所有人都可以去查询 、复制登记资料 实际上

是一个误导 做了没有必要做的事情 ，甚至会带来没有必要的麻烦 。

”

因此 《物权法 》规定只有权利人

和利害关系人才能 申请查询 。 此外 ， 《政府信息公开条例》第 条明定的是“

根据 自 身生产 、 生活 、科研

等特殊需要”

，才可以 申请公开相关信息 ，自 然就不是对所有人公开 。 另一种观点认为 ，

不动产登记簿

上只记载权利归属状况和权利负担状况 ，并不反映权利人的个人隐私和商业秘密 在我 国奉行物的编成

主义 ，査询者仅得以不动产单元为査询标准的情况下 不存在完全公开登记信息的法律障碍 。 如果借口

个人隐私或者商业秘密拒绝他人查询登记簿 ，会架空不动产登记信息公开制度 甚至从根本上否定登记

公示制度本身 。

笔者赞成不动产登记簿上记载的信息大多数是依 申请而公开的信息 任何人均可查询 ，但就其中涉

及商业秘密和个人隐私的部分只有权利人和利害关系人才能查询 。 理由如下 。

第一

，不动产登记簿不仅清晰地记载了不动产权利人 还标识了不动产权利的边界以及受限制的状

态 。 通过不动产登记簿 ，交易相对人能够了解到该不动产上的权利状况 ，

使其在公开 的前提下 ，基于意

思 自治决定是否与登记簿载明的权利人进行不动产交易 。 因此 不动产登记簿应予公开 ，使相关当事人

了解不动产上是否存在权利瑕疵或权利负担 。

不动产登记簿的记载信息 ，决定了不动产登记簿的公开程度 。 如前所述 不动产登记资料包括不

动产登记簿和原始登记资料 。 不动产登记簿记载的 内容 包括不动产的物理状况 、权利状况和其他事

项 。 其中 ，不动产的物理状况是不动产登记簿的标示部分 ，记载不动产的坐落 、界址、空间界限 、面积 、用

途等 。 在我国实定法上 土地登记簿记载的“

土地的坐落、界址 、面积、宗地号 、用途和取得价格”

， 房屋

登记簿上记载的“

房屋编号 、房屋坐落 、所在建筑物总层数 、建筑面积 、规划用途、房屋结构 、土地权属性

质 、国有土地使用权取得方式、集体土地使用权类型 、地号 、土地证号 、土地使用年限房地产平面 图等”

即属此类 。 不动产的权利状况主要记载不动产上的各种物权变动及引起物权变动的法律事实等 。 在我

国实定法上 ，土地登记簿记载的“

土地权利人的姓名或者名称 、地址”

，

“

土地的权属性质 、使用权类型 、

取得时间和使用期限 、权利 以及内容变化情况”

， 房屋登记簿上记载的“

房屋所有权 、他项权利等有关

情况”

即属此类 。 不动产登记簿的其他事项部分记载其他依法应予记载的事项 包括预告登记 、查封

同 前注⑩ ， 曹康泰主编书，第 頁 。

同 前注 全 国人大常委会法制工作委员会民法室编 书 ， 第 页。

参见孙鹛 、何斌 ： 《论不动产物权登记信 息公开制庋——

兼评 物权法苹案 第 条》 ，《行政 与 法》 年 第 期 。

参见常鹛翱 《不动 产登记法》 ，社会科学文献 出版社 年版

，第 页 。

有观点认为 ，不动产登记 簿包含 了 簿页和其他资料 （ 同上注， 第 页 ） ，

似 乎没有 区 分登记 资料和登记 簿 ， 不利 于问题的展开 ，

笔者不予赞 同 。

《土地登记办法》 第 条第 款第 项 。

《房屋登记 簿管理试行办法 》第 条 。

《土地登记 办法》 第 条第 款 第 、 项 。

《房屋登记 簿管理试行办法 》 第 条 。 其 中 ， 房屋所有权的 内容 记载房屋 所有权人 、 身份证 明 号码 、 户 籍所在地 、共有情 况、房

屋所有权取得方式 、房屋所有权证书号 、补换证情 况 、房屋性质 、 《房屋登记 办法 》 第 条规定的注销事项等 。房屋他项权利 的 内 容 记

栽抵押权人 、抵押人和债务人 、被担保主债权的数额 、担保范围 、倩务履行期 限 、房屋他项权利证书号 、补换证情 况 ； 最 高额抵押权人 、抵

押人和債务人 、最高债权额 、担保范 围 、债务履行期限 、债权确定的期 间 、最高债权额 已经确 定的 事实 和数额 ；在建 工程抵押权人 、抵押人

和债务人 、被担保主债权的数额或最 高债权额 、担保 范 围 、债务履行期 限、在建工程抵押登记证明 号 ；地役权人 、地役权设立情 况 、 地役权

利用期 限等 。

法 学 年第 期

登记、异议登记等内容 。

在我国实定法上的上述记载事项 中 土地的取得价格 ， 可能构成权利人的商业秘密 房屋所有权人

的身份证明号码 、户籍所在地 、预告登记权利人和义务人的身份证号码等 均事涉登记权利人的个人隐

私 ，非如上述第二种观点所认为的那样 。 就此 学界通常认为 此类信息应属不公开信息 ，只有权利人和

利害关系人才能査询 ，并进而认为 ，

公开信息仅限于不动产登记簿 中的物理状况和査封 、抵押等权利限

制部分 。 但笔者认为 ，在不动产登记簿中 除了权利人身份信息和取得价格之外的其他信息 均应是

依申请而公开的信息 。 关键在于 《不动产登记暂行条例 》 及其配套实施细则如何设计不动产登记簿的

记载事项 ，仅就 目前《不动产登记暂行条例 》 的规定 而言 ，不动产 （ 土地 ） 的取得价格已经不是记载事

项 唯一可能涉及权利人个人隐私的是“

不动产权利的主体”

，其中可能会登载权利人的身份信息 。

第二 ， 《物权法 》第 条采取有限公开原则 ，仅允许

“

权利人和利害关系人 查询 ，实施效果不甚理

想 。 学说上 ，此处的“

权利人”

应指不动产登记簿记载的名义权利人 但对于该条中 的“

利害关系人”

则见解纷呈 。 第一

种观点认为，

“

利害关系人”

原则上是指交易相对人或潜在的交易相对人 。 第二种

观点认为 ，

“

利害关系人”

是指与已登记的不动产具有法律上利害关系 的人 ，包括交易相对人和与 已登

记权利人发生法律纠纷的人 。 潜在交易相对人或具有交易意愿的相对人 不属于利害关系人 ，这些人可

以通过取得登记权利人的授权而査询登记簿 ，如登记权利人不授权 则表明其不愿意从事交易 。 第三

种观点认为 ，利害关系人包括不动产买卖中的买受人、用益物权人 、担保物权人 、登记权利人陷入破产后

的所有债权人 。 如此观点迥异的学说 ，实在不利于登记实践的发展 。 潜在的交易相对人如不能作为“

利害关系人”

，极有可能出现的情形是 登记权利人会不胜其烦 ，因为每一个潜在交易相对人如欲査询

登记簿 均得事先取得登记权利人的同意 。 果真如此 ，已经脱逸出 了登记公示的本意 。 不动产登记公示

虽然不是将不动产权利状况向世人公开 ，但是应对潜在的交易相对人公开 。 如欲与登记权利人从事交

易 的潜在相对人无从知道拟交易的不动产的权利状况 ，还要取得登记权利人的 同意才能探知不动产上

的权利状况 ，这使得潜在的交易相对人不仅不能直接借助于不动产登记簿 而且还不得不付出额外的搜

寻成本以控制交易风险 ，这无异于否定 了登记公示的功用 。

在解释上 ，利害关系人申请查询不动产登记簿 应就其与已登记的不动产存在利害关系进行举证 ，

仅就潜在的交易相对人而言 其根本无从举证证明其与不动产存在利害关系 。 在同样采取有限公开原

则的德国 ，虽然亦只有

“

利益人”

才能査询 但利益人的范围相当宽泛 ，且仅需陈述其对已登记不动产具

有合理利益 无须举证 ， 这实际上对査询权未作限制 。 在我 国法上 ，相关法律和行政法规几无可能就“

利害关系人”

的范围作 出具体规定 ，还不如对 《物权法 》第 条作限缩解释 放开对不动产登记簿查询

主体的限制 将“

有限公开原则”

局限于部分登记信息 。

第三 我国既有的登记査询规则均采取登记簿完全公开的规则 。 《土地登记资料公开查询办法 》第

条第 款规定 ，土地登记资料中 的“

土地登记结果”

完全公开 任何单位和个人都可以査询 。 此处的

如《房屋登记簿管理试行办法》 第 条规定 ：

“

登记 簿的其他状况部分 记栽预告登记权 利人和义务人 、 身份证明 号码 、预告登

记证 明号 、补换证情 况 ；弄议登记 申请人 、异议事项 ；查封机关

、查封文件及文号 、查封时间 、 查封期限 、解 除查 封文件及文号 、解 除查封 的

时间 等 。

”

同前 注⑤ 王利 明 书， 第 页

；住房和城 乡 建设部政 策法规 司 、住宅 与房地产业 司 、 村镇建设办公室 ： 《房屋登记 办法释义 》 ，

人

民 出 版社 年版 ， 第 页 。

《不动产登记暂行条例 》 第 条第 款规定 ：

“

不动产登记簿应 当记栽以 下事项 ：（

一

） 不 动产的坐落 、 界址、空 间界限 、 面积 、用 途

等 自 然状况 ； （二

） 不动产权利 的主体 、类型 、 内容 、 来源 、期限 、权利 变化等权属状况 ； （三 ） 涉及不动 产权利 限制 、提 示的 事项 ；

（

四） 其他

相关事项 。

”

同前 注 程嘯 书，第 页 。

同前 注⑤ 王利明 书， 第 頁 。

同前 注，程啸书 ，第 页

。

参见 朱岩 、高圣平 、陈鑫 ： 《 中 国物权法评论》 ，北京大学 出 版社 年版 ， 第 页

。

同前注 常鹏翱 书，第 贸 ； 德 鲍 尔 、施蒂尔纳 《德 国物权法 》上册 ，

张双根译 法律 出版社 年版 第 页 。

政府信息公开视角下的不动产登记査询规则

“

土地登记结果”

包括土地登记卡和宗地图 即土地登记簿 。 《房屋权属登记信息査询暂行办法 》第 条

规定 对房屋权利 的记载信息 ，单位和个人可以公开查询 。 根据该暂行办法第 条第 款的规定 ，此处

的“

对房屋权利的记载信息”

，包括房屋 自然状况 、房屋权利状况和登记机关记载的其他必要信息 实际

上就是房屋登记簿的记载信息 。 此外 民用航空器权利登记簿上记载的信息 也可以供查询 、复制或者

摘录， 可见 ，对査询登记簿没有限制 ，已经成为人们的交易习惯 ，并形成合理的行政信赖 。

综上 ，笔者认为 就不动产登记簿的大部分信息而言 ，应属依申请而公开的政府信息 对查询主体不

应作限制 。 在技术上 不动产登记簿上的部分记载可能涉及个人隐私或者商业秘密的 如住所 、身份证

明号码等 可以仿效我国台湾地区的做法 ，在隐匿这些个人信息后再予公开 ，但登记名义人同意揭示实

际住所资料的 不在此限 。 就不动产登记簿的这些除外信息 应允许权利人和利害关系人査询 。 此处

的利害关系人不包括潜在的交易相对人 。

三 、不动产原始登记资料的公开与查询

不动产原始登记资料主要 由登记 申请书 、 申请人身份证明材料及不动产物权变动原因文件 （ 如当

事人之间的交易合同 、生效裁判等 组成 属于登记权利人的个人隐私和商业秘密 ，应属 《政府信息公

开条例 》第 条第 款豁免公开的政府信息之列 只有权利人及其同意的人和有关国家机关才能查询 。

一 不动产原始登记资料的公开对象

在我国实定法上 ，就不动产原始登记资料的公开 ， 《土地登记资料公开查询办法 》和 《房屋权属登记

信息査询暂行办法》针对不 同的主体作了不同的规定 。 其中 土地权利人 、取得土地权利人同意的单位

和个人有权查询其土地权利范围 内的原始登记资料 ； 土地登记代理机构有权查询与其代理业务直接相

关的原始登记资料 国家安全机关 、公安机关 、检察机关 、审判机关和纪检监察部门有权查询与调查 、处

理案件有关的原始登记资料。 房屋权利人或者其委托人可 以查询与该房屋权利有关的原始登记凭证 ；

房屋继承人 、受赠人和受遗赠人可以查询与该房屋有关的原始登记凭证 国家安全机关、公安机关、检察

机关 、审判机关、纪检监察部门和证券监管部门可以查询与调查 、处理的案件直接相关的原始登记凭证 ；

公证机构 、仲裁机构可以查询与公证事项 、仲裁事项直接相关的原始登记凭证 ；仲裁事项 、诉讼案件的当

事人可以查询与仲裁事项 、诉讼案件直接相关的原始登记凭证 ；涉及保密事项的 可以在国家安全 、军事

等机关同意查询 的范围内查询有关原始登记凭证。 此处 ，很明显排除了利害关系人査询原始登记资料

的可能 ，不过 ，权利人可以 同意或委托利害关系人查询 。

这一规则与政府信息豁免公开的情况颇为一致 。 在 《政府信息公开条例》第 条之下 ，涉及 国家

秘密 、商业秘密 、 个人隐私的政府信息豁免公开 但是经权利人同 意公开或者行政机关认为不公开可能

对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密 、个人隐私的政府信息 可 以予 以公开 。 此处“

商业秘密”

的

含义应同于《反不正当竞争法》上的“

商业秘密”

， 即“

不为公众所知悉 、能为权利人带来经济利益 、具有

实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”

；个人隐私 是指私人生活安宁不受他人非法

干扰 私人信息秘密不受他人非法搜集 、刺探和公开等的状态 。 申请人向登记机构提交涉及商业秘

密 、个人隐私的信息 ，并不构成披露商业秘密和个人隐私 登记机构对在履行登记职责过程 中获取的相

参见 《民用航空法》 第 条 、 《 民用航空器权利登记条例 实施办法 》 第 条。

参见我 国 台湾地 区“

土地登记规 则”

（ 年 月 日修正公布） 第 条之 。

如《土地登记 办法》 第 条 第 款规定 ：

“

申请人申请土地登记 应 当根据不 同 的登记事项提 交下 列材料 ： （一

）土地登记 申请书 ；

二） 申请人身份证 明材料

；（三

）土地权属 来源证明 ；

（ 四）地藉调 查表 、 宗地 图及宗地界址坐标

；（五

） 地上 附着物权属证 明；

（ 六 ） 法律 法

规规定 的完税或者减免税凭证 ； （七

）本 办法规定的其他证明材料 。

”

其第 四章 、第五章 、 第 六章 、 第 七章 分别规定 了各类登记所应提交的

文件，这些文件均构成不动产登记 的原始登记资料 。

参见 张新 宝 ： 《侵权责任法原理 》 ， 中 国人民大学 出版社 年版，第 頁 ；

王利 明 ： 《人格权法论》，中 国人民大学 出版社

年版 第 页 。

法 学 年等 期

关信息仍然负有保密义务 。 该类登记信息并不因登记机关在履行登记职权中 已经获取就转化为公开

信息 ，仍然受到商业秘密权和隐私权的保护 。

至于利害关系人是否可以査询不动产原始登记资料 学说上认为，这些登记资料是各权利人私密信

息的范围 只有能证明 自 己对其有相关利益者 ，才能涉及该领域 并主张此处的相关利益者 （利益人 ） 包

括权利人及其代理人 ；权利人的继承人 债权人 、近亲属等利害关系人及其代理人 权利人授权同意查阅

者及其代理人 ；意欲与权利人建立交易关系 并能举证证明权利证书信息 的人及其代理人 ；举证表明既

有登记信息错误的异议人及其代理人 ；举证证明对登记簿信息有科研 、调研等利益的专业人员 ；相关国

家机构或者专业机构中履行法定职责的人员 。 以登记不动产为交易标的的交易相对人往往被列为利

害关系人的典型

笔者认为 ，利害关系人应被排除于不动产原始登记资料的公开范 围之外 。 理由在于 其一 如前所

述 ，此类登记资料已经构成登记权利人的个人隐私和商业秘密 属于豁免公开的政府信息 。 只有权利人

本身及其同意的人才能查询 。 至于有关国家机关基于法律的直接规定查询原始登记资料 ， 自是其履行

职责之所需 ，此际 ，

登记权利人的私人利益 商业秘密和个人隐私 ） 应让位于公共利益 。 其二’就不动产

登记公示的基本含义而言 登记公示仅是将不动产权利设立和变动的事实公之于世 ， 仅使公示的对象

了解不动产权利状况 ，并非了解先前不动产交易的具体情形 。 因此 ， 即使是不动产登记信息的公示对

象 ，亦仅是透过不动产登记簿了解相关不动产之上的权利现状 ，无须也无权了解先前不动产交易的具体

细节 。 准此 ，除了权利人及其同意的人，以及有关国家机关之外 ，其他人 包括所谓的利害关系人 均无

从查询原始登记资料 。 至于作为利害关系人常态的以登记不动产为交易标的的交易相对人 其可能巳

经作为权利人登载于不动产登记簿 ， 自可 以权利人身份查询相应原始登记资料 ，但其仍然无权查询其前

手与此前权利人的交易细节 如其还未作为权利人登载于不动产登记簿 其 自可依据交易合同 的约定行

使登记请求权 以记载于不动产登记簿 ，此时 ，其也无须査询原始登记资料 。 至于潜在的交易相对人 ，其

只须透过不动产登记簿了解相关不动产之上的权利状况 无须査询现登记权利人与其前手之间的交易

合同等原始登记资料 。

二 原始登记资料公开与档案开放的关系

在 《物权法》第 条之下 法律仅要求不动产登记簿由登记机构管理 ，但并未要求原始登记资料亦

由登记机构管理 ， 由此而出现了原始登记资料由各级国家档案馆管理的情形 。 不动产登记信息最终

会形成档案 ， 相应行政规章亦是如此规定 。 依 《档案法》 的规定 ，有关单位和组织必须按国家规定 ，定

期 向档案馆移交档案 。 同时 ， 《档案法》第 条第 款规定“

国家档案馆保管的档案，

一

般应 当 自形成

之 日起满 年向社会开放 。 经济 、科学 、技术 、 文化等类档案 向社会开放的期限 ，可以少于 年，涉及

国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限 ，可以多于 年，具体期 限由

国家档案行政管理部门制订 ，报国务院批准施行 。

”

这一“

年封闭期”

的规定显然与政府信息的公开原

《不动产登记暂行条例 》第 条规定 ：

“

不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人 员 应 当对不 动产登记信 息保密

；

涉及国 家秘密的不动产登记信息 应 当依法采取必要的安全保密措施 。

”

同前 注⑤ ，王利 明书

，第 页 。

同前 注 常鹏翱书 ，第 页 。

同前 注，程嘯 书

， 第 页 。

同前 注⑤ 王利 明书 ，第 页 。

同前注 程嘯 书 ， 第 页 。

参见 刘飞 宇 ： 《从档案公开看政府信息公开制度的 完善一

以行政公开第 一案为契机》，《 法学评论》 年第 期

。

如《城市房地产权属 档案管理 办法 》 （ 建设部令第 号 ， 年 月 曰

） 。 其 中 第 条规定 ：

“

房地产权属档案是城 市房地

产行政管理部 门在房地产权属登记 、调查 、测绘 、权属转移 、变更等房地产权属 管理 工作 中 直接形成 的有保存价值的文 字 、 图 表、 声像等

不同 形式的历 史记录 是城市房地产权属登记管理工作的 真实记 录和重要依据 是城市建设档案的组成部分 。

”

第 条规定 ：

“

每件 （ 宗）

房地产权属登记工作 完成后 ，权属登记人员 应 当及时将整理好 的权属 文件材料 经权属登记 负 责人审查后 ，送交房地产权属档案管理机

构立卷归 档 。 任何单位和个人都不得将房地产权属文件材料据 为 己有或者拒 不归档 。 国 家规定不得归档的材料 禁止 归档 。

”

政府信息公开视角下的不动产登记査询规则

则相矛盾。

学说上认为，对于 《档案法》与 《政府信息公开条例 》之间的冲突 ，应 以 《政府信息公开条例 》确立的

“

公开原则”

为基础 ，对“

年封闭期 的适用作限缩解释 。 应予公开的政府信息不属于 《档案法》有关“

国家档案馆保管的档案 ，

一般应当 自形成之 日起满 年 向社会开放”

规定中 的“一

般”

情形， 《最髙

人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定 》 （ 法释 〔 〕 号 ） 第 条规定 ：

“

政府信

息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的 ，适用 《 中华人民共和国政府信息公开条例 》 的规定 。 政

府信息已经移交各级 国家档案馆的 ，依照有关档案管理的法律 、行政法规和 国家有关规定执行 。

”

此处

将“

移交国家档案馆归档”

作为政府信息与档案信息的分水岭 即在相关政府信息资料移交给各级国家

档案馆归档之前 它是由行政机关制作 、获取并保存的政府信息 受 《政府信息公开条例 》 的调整 ；

一旦

移交国家档案馆 就转化为档案信息 ，由 国家档案馆保存和管理 ，

其公开和利用受《档案法 》的调整 。

在我国实定法上 ， 《城市房地产权属档案管理办法 》第 条第 款规定 ，各级房地产行政主管部门

负责房地产权属档案的具体管理工作 。 《房屋登记办法 》第 条第 款指 出 ：

“

房屋登记机构应当将房

屋登记资料及时归档并妥善管理 。

”

《土地登记办法 》第 条第 款规定 ：

“

土地登记形成的文件资料 ，

由 国土资源行政主管部门负责管理 。

”

《不动产登记暂行条例》第 条更是明确指出 ：

“

不动产登记簿由

不动产登记机构永久保存 。

”

由此可见 ，不动产登记信息作为政府信息 ’ 由行政机关管理 ，

并未移交各级

国家档案馆 其公开和使用不适用 《档案法 》 ，而受 《政府信息公开条例 》 的调整 。

四 、结语

不动产登记资料的査询工作不仅要反映不动产登记公示的功用 ，也要符合 《政府信息公开条例 》 的

基本精神 。 不动产登记查询规则的解释与适用 ，涉及的主要问题实际上就是登记公示原则与 当事人的

隐私权保护之间的协调问题。 对于 《不动产登记暂行条例 》第 条应区分不动产登记资料的不同情形

作出不同解释 ：任何单位和个人可以依法查询 、复制不动产登记簿中 的不动产登记单元的基本状况 、不

动产权利归属状况 权利人身份、住所信息除外 ） 及查封、抵押等权利限制状况的信息 ；权利人、利害关

系人可以依法查询 、复制不动产登记簿中的其他信息 ；权利人及其同意的人可以依法査询 、复制其权利

范围内的原始登记资料 ；有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询 、复制与调查处理事项有关

的不动产登记资料 。 就此 可以在 《不动产登记暂行条例实施细则 》或 《不动产登记査询办法 》等配套行

政规章中予以 明确 。

责任编辑 ：洪 玉）

参见 江必新主编 ： 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定理解与适 用 》 ， 中 国 法制 出版社 年版 第

頁 。

同上注， 第 頁 。

同上注， 第 页 。