גבוה לצדק בשבתו כבית משפט בבית המשפט העליון

4769/95 בג"ץ

כבוד הנשיא א' ברק בפני:

כבוד השופט ת' אור

כבוד השופטת ד' ביניש

רון מנחם ואח' העותרים:

נ ג ד

. שר התחבורה1 המשיבים:

. האיגוד הארצי של נהגי המוניות2

אח' 3-. ישראל בן עמי ו3

תנאי-עתירה למתן צו על

עו"ד צבי ריש בשם העותרים:

עו"ד אסנת מנדל :1בשם המשיב

עו"ד אורי הורנשטיין :2בשם המשיב

עו"ד עידו שפירא :3בשם המשיבים

דין-פסק

:השופטת ד' ביניש

סגרת תיקון מס' "(, בנוסחו במהפקודה" או "פקודת התעבורהה לפקודת התעבורה ]נוסח חדש[ )להלן: "14סעיף .1

לפקודה הפחית את 53ש"ח. תיקון מס' 205,000לפקודה, התנה קבלת רשיון להפעלת מונית בתשלום אגרה בשיעור של 45

פי הוראותיו של חוק -ש"ח. האם החיוב באגרה כאמור הוא כדין על 185,000-שיעור האגרה עבור רשיון להפעלת מונית ל

ית שמעוררת העתירה המתוקנת לפנינו.יסוד: חופש העיסוק? זו השאלה המרכז

בתמצית, עמדת העותרים הינה כי נוכח חוק יסוד: חופש העיסוק וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הוראת חוק המתנה

ות קבלת רשיון להפעלת מונית מן המדינה בתשלום אגרה בשיעור של עשרות אלפי ש"ח, פוגעת שלא כדין בזכויות יסוד חוקתי

1-2ועל כן בטלה. לגישתם, על ענף מפעילי המוניות בארץ להתנהל בתנאי תחרות חופשית מלאה. מנגד, מצדדים המשיבים

בהמשך ויסות ופיקוח מטעם הרשויות על ענף מפעילי המוניות, תוך שסבורים הם כי החיוב באגרה עבור קבלת רשיון להפעלת

הנה כי כן, טיעוני הצדדים בעתירה זו משקפים מחלוקת בנוגע להמשך הסדרת ה לפקודה, הוא כדין. 14מונית כאמור בסעיף

ה לפקודה.14 ידי המדינה, תוך שמעוררים הם שאלות לגבי חוקתיותו של סעיף-ענף המוניות על

נינו, בטרם נפרט על הצדדים לעתירה וההתפתחויות שחלו בה, ובטרם נדון בטיעוניהם המפורטים של הצדדים בפ

מנת להיטיב -פי פקודת התעבורה, על-נבחן את ההתפתחויות שחלו משך השנים בענף המוניות בישראל ובאופן הסדרתו על

לפקודת התחבורה, העומד במרכזה של העתירה המתוקנת לפנינו. 45להבין את הרקע שהוביל לחקיקת תיקון מס'

לפקודת התעבורה 45הסדרתו של ענף המוניות בישראל עובר לתיקון מס'

"( מסדירות את ענף התקנות" או "תקנות התעבורה)להלן: " 1961-פקודת התעבורה ותקנות התעבורה, התשכ"א .2

המשמש כמונית, בטיחותו המוניות בישראל. בין היתר, הן קובעות את אופן נסיעת המוניות ומיקום פעילותן, את סוג הרכב

וציודו, את פרטי הביטוח לרכב ולנוסעים במונית, וכן את חובותיהם של מפעילי המוניות והנוסעים בהן, תוך פיקוח על תעריפי

הנסיעה במוניות ברחבי הארץ. בנוסף, כוללות הפקודה והתקנות הסדרים לרישוי ענף המוניות בישראל. בהקשר זה, קובעות

ת הבחנה בין שני סוגים של רשיונות הרלוונטיים להמשך דיוננו: רשיון נהיגה במונית ורשיון להפעלת מונית.הפקודה והתקנו

מנת לקבל רשיון זה, די שיתמלאו במבקש הרשיון -רשיון נהיגה במונית מאפשר למחזיק בו לעסוק כנהג מונית. על

סובייקטיביים: תושבות בישראל, רשיון נהיגה משך תקופה של -תנאי הכשירות המפורטים בתקנות, שהם בעיקרם אישיים

ות לימוד לפחות, עמידה במבחני שפה ובקורסים שאישרה רשות הרישוי, שנתיים עובר להגשת הבקשה, השכלה של שמונה שנ

)ד( לתקנות התעבורה(. 189-ו 181התאמה רפואית, וכן העדרו של עבר פלילי שיש בו כדי למנוע קבלת הרשיון )ראו תקנות

עומד בתנאי הכשירות הפקודה והתקנות אינן מגבילות את מספר המחזיקים ברשיון נהיגה במונית בארץ, ועל כן כל מבקש ה

האישיים זכאי לרשיון האמור.

כל מטעמים היסטוריים "מספר ירוק". רשיון זה מוגדר -סוג הרשיון השני הוא רשיון להפעלת מונית, המכונה בפי

תקנות". לפקודת התעבורה כ: "רשיון המקנה לבעלו זכות להסיע נוסעים במונית לפי רשיון הסעה שניתן לפי ה 1בסעיף

הרשיון להפעלת מונית מקנה, איפוא, למחזיק בו זכות להפעיל מונית לשם הסעת נוסעים. אופן הפעלת המונית נקבע ברשיון

רשיון לנסיעה מיוחדת )המכונה "נסיעה ספיישל"(, המוגדרת -ההסעה של המונית, והוא עשוי להיות משני סוגים: האחד

רשיון לנסיעת שירות, המוגדרת בתקנות כ: "נסיעה -לרשות מזמין הנסיעה"; והשני בתקנות כ: "נסיעה במונית שעומדת כולה

לתקנות התעבורה(. עניינה של עתירה זו הוא ברשיון 490-ו 485במונית בקו שירות שבעדה משלם כל נוסע בנפרד" )תקנות

להפעלת מונית לצרכי נסיעה מיוחדת.

להפעלת מונית הינם רשיונות נפרדים, אף שקיימת זיקה בין השניים במובן זה שבעל רשיון נהיגה במונית ורשיון

רשיון נהיגה במונית אינו רשאי לנהוג במונית שאין ביחס אליה רשיון הפעלה. בעוד שרשיון נהיגה במונית ניתן מאז ומתמיד

פי -פעלת מונית מהמדינה הוגבלה עללכל מבקש שעמד בתנאי הכשירות האישיים הקבועים בפקודה, הרי קבלת רשיונות לה

מדיניות הויסות של הענף. מדיניות הויסות הונהגה מאז קום המדינה, אולם במשך השנים חלו התפתחויות בנוגע לאמצעים

שהופעלו ליישומה.

ארץ השונים. סמך צרכי התחבורה הציבורית באזורי ה-עד שנות השבעים, רשיונות להפעלת מונית ניתנו בעיקר על

532העברת הרשיון לאחר, הותנתה בהיתר בכתב מאת המפקח על התעבורה והותרה במקרים מצומצמים ביותר )ראו: תקנות

(. בשנות השבעים, אומץ הסדר חדש 1435-1436, ק"ת תשכ"ח 1968-(, תשכ"ח2לתקנות התעבורה )תיקון מס' 537-ו

המשנה זיקה בין נהיגה במונית -ים אישיים. בין היתר, יצר מחוקקשהתנה את קבלת הרשיון להפעלת מונית בקריטריונ

אין לקבלת רשיון להפעלת -בלעדיו-להפעלתה, באופן שנהיגה במונית במשך תקופה ארוכה שנקבעה בתקנות, היוותה תנאי

לת רשיון מונית, למעט הקלות שניתנו לנכי צה"ל, לבני משפחה של חייל שנספה במערכה ולעולים חדשים. אותה עת, קב

, ק"ת 1972-(, תשל"ב3להפעלת מונית מן המדינה לא הותנתה בתשלום אגרה משמעותית. )ראו: תקנות התעבורה )תיקון מס'

(.624, בעמ' 1991לשנת 42; דו"ח מבקר המדינה מס' 908תשל"ב

תיקון )להלן: " 198תשמ"ו , ס"ח1986 -(, התשמ"ו19התקבל החוק לתיקון פקודת התעבורה )מס' 1986בשנת

"(. תיקון זה הכניס שינויים רבים בענף המוניות, הנותנים אותותיהם עד היום. מדברי ההסבר להצעת החוק עולה כי הזיקה 19

אדם והון חיצוניים לו, -שנוצרה קודם לכן בין נהיגה במונית לבין הפעלת מונית, נתפסה כחוסמת את הענף מפני כניסת כוח

את הדרישה כי 19(. בהתאם לכך, ביטל תיקון 34רידה ברמת הרווחיות וברמת השירות בענף )ה"ח תשמ"ו וכאחראית לי

מבקש רשיון להפעלת מונית יהיה בעל רשיון נהיגה במונית או בעל ותק בנהיגה במונית, וקבע תנאי כשירות לקבלת רשיון

ה שנים, שאינו מורשע בעבירה שיש בה כדי למנוע עשר-ההפעלה, לפיהם על המבקש להיות תושב ישראל שמלאו לו שמונה

ידו כדי לפגוע בביטחון המדינה. נוכח הרחבת מעגל הכשירים לבקש רשיון -את קבלת הרשיון, ושאין בהפעלת מונית על

להפעלת מונית, ראה המחוקק לווסת את מספר רשיונות ההפעלה שמנפיקה המדינה בדרך של קביעת מכסות מספריות. בהתאם

כי שר התחבורה, לאחר התייעצות עם הארגון המייצג את המספר הגדול ביותר של בעלי 19)א( לתיקון 14נקבע בסעיף לכך,

רשיון להפעלת מונית ועם ארגון צרכנים ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, יקבע כל שנה מכסת רשיונות להפעלת מונית

מכסה מיוחדת לנכי צה"ל ולבני משפחה של חיילים שנספו אשר יוקצו אותה שנה למבקשים הכשירים לכך, תוך שתוקצה

פי התיקון, אם עלה מספר המבקשים על המכסה השנתית שקבע שר התחבורה, נערכה הגרלה בין המבקשים -במערכה. על

19ד)ה((. תיקון 14העומדים בתנאי הכשירות הקבועים בפקודה, והזוכים בהגרלה הם שקיבלו רשיון להפעלת מונית )סעיף

הוסיף וקבע כי רשיון להפעלת מונית ניתן להעברה לאדם המקיים את תנאי הכשירות האמורים בתיקון, ובלבד שנתקבל היתר

, הוסמך שר התחבורה באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, לקבוע 19לכך מן המפקח על התעבורה. זאת ועוד; במסגרת תיקון

דינה וכן אגרה בעד קבלת היתר להעברת רשיון להפעלת מונית בשוק בתקנות אגרה בעד קבלת רשיון להפעלת מונית מן המ

ש"ח 8,250-החופשי. שיעורה של האגרה בעד קבלת רשיון להפעלת מונית מן המדינה עלה משך השנים באופן הדרגתי מ

ח ש" 65,000-, ועד לכ1989ש"ח בהקצאה לשנת 36,000-, ל1988ש"ח בהקצאה לשנת 30,000-, ל1986בהקצאה לשנת

באמצע שנות התשעים.

רשיונות 500-, ו1988רשיונות להפעלת מונית לשנת 350, הקצה שר התחבורה 19פי סמכותו שנקבעה בתיקון -על

. בפועל, מספר מבקשי הרשיונות להפעלת מונית עלה בהרבה על המכסות שהוקצו )כך לדוגמה, 1989להפעלת מונית לשנת

ד)ה( 14(. בהתאם לאמור בסעיף 11,182כדי 1989, ולשנת 5,135כדי 1988עלת מונית לשנת הגיע מספר הבקשות להפ

, נערכה הגרלה בין אלפי המבקשים, אשר חלק ניכר מהם לא עסק מעולם בנהיגה במונית. נוכח הביקוש הרב 19לתיקון

חשב באפשרות שניתנה במסגרת תיקון ידי המדינה, ובהת-לרשיונות להפעלת מונית ביחס למספר הרשיונות שהוקצה בפועל על

לבעלי רשיונות ההפעלה להעבירם בשוק הפתוח, התפתח מחיר שוק לרשיונות אלה, שהגיע באמצע שנות התשעים כדי 19

$ דמי השכרה חודשיים. מחיר שוק זה היה גבוה בעשרות מונים מהאגרה 800 -$ 700-$ דמי מכירה, ו90,000 -$ 80,000

ידי המדינה -ון הפעלה בהקצאה של המדינה. התוצאה היתה שמי שזכה בהגרלת הרשיונות שהוקצו עלבה חויב מי שקיבל רשי

לפקודה, זכה בפוטנציאל לרווח כספי ניכר. 19, ומי שהחזיק ברשיון להפעלת מונית עובר לתיקון 19לפי תיקון

פצלות ענף המוניות לשתי קבוצות: הקבוצה האחת , שביטוייה ניכרים גם היום, היתה הת19תוצאה נוספת של תיקון

כללה את בעלי הרשיונות להפעלת מונית. כל עוד בחרו האחרונים להשאיר בבעלותם את הרשיון להפעלת מונית, יכול היה מי

ם מהם שהוא בעל רשיון נהיגה במונית לעסוק בנהיגת מונית ולהשתמש לצורך זה "במספר הירוק" שברשותו )כינוים של נהגי

אלה הוא "נהגי מוניות עצמאיים"(. כמו כן, היה באפשרותם של בעלי "המספרים הירוקים" שלא לעסוק בנהיגה במונית

בסיס חודשי או אחר לנהגי מוניות הזקוקים לרשיון לצורך הפעלת -)חלקם לא עסק בכך מעולם(, אלא להשכיר רשיונם על

היוותה מקור פרנסה משמעותי ואפיק השקעה רווחי עבור בעליהם. מונית. ברי כי השכרתם של הרשיונות להפעלת מונית,

הקבוצה השניה בענף המוניות כללה את העוסקים בנהיגה במונית שאין בבעלותם רשיון להפעלת מונית )אם מאחר ולא זכו

ים ואם משום שלא היו ברשותם אמצע 19בסיס מכסת הרשיונות שהוקצו במסגרת תיקון -בהגרלות שערכה המדינה על

מספיקים כדי לרכוש רשיון להפעלת מונית בשוק החופשי(. נהגים אלה נאלצו לשכור "מספר ירוק" מבעלי רשיונות להפעלת

מונית, תוך תשלום דמי שכירות. אלה כונו "נהגי מוניות שכירים". ברי כי תשלום דמי השכירות הקטין באופן ניכר את

רווחיהם של נהגי המוניות השכירים מעבודתם.

נוכח מציאות בה נהגי מוניות רבים, ביניהם נהגי מוניות בעלי ותק רב בנהיגת מונית, לא הצליחו לקבל רשיון

להפעלת מונית בהקצאות המדינה ונאלצו לשכור או לרכוש רשיונות אלה בשוק החופשי תמורת תשלום גבוה, נמתחה ביקורת

איפשר גם למי שמעולם לא עסק בנהיגת 19. עיקר הביקורת נגעה לכך שתיקון 19על שיטת הקצאת הרשיונות במסגרת תיקון

מונית להשתתף בהגרלה ולזכות ברשיונות להפעלת מונית שהקצתה המדינה, על חשבונם של נהגי מוניות שבכך פרנסתם.

)להלן: 35תשנ"א , ס"ח1990-(, התשנ"א25בעקבות הביקורת, התקבל בכנסת החוק לתיקון פקודת התעבורה )תיקון מס'

מנת לקבל רשיון -"(. מטרת התיקון היתה להקל עם נהגי מוניות ותיקים, שהיו חסרים תקופת ותק קצרה בלבד על25תיקון "

הוראת שעה ולפיה שר התחבורה, באישור 25. בהתאם לכך, נכללה בתיקון 19להפעלת מונית בשיטה שנהגה עובר לתיקון

מכסה של רשיונות להפעלת מונית המיועדת לנהגי מוניות שעסקו לאורך תקופה 1990נת ועדת הכלכלה של הכנסת, יקבע לש

ממושכת בנהיגה במונית כעיסוק עיקרי, כמפורט בתיקון. מכיוון שנותרו נהגי מוניות בעלי ותק שלא הצליחו לקבל רשיון

הוראת שעה(, -נות להפעלת מונית החוק לתיקון פקודת התעבורה )רשיו 1992, התקבל בשנת 25הפעלה אף במסגרת תיקון

. במסגרתו, הוגדלה באופן רטרואקטיבי מכסת הרשיונות להפעלת מונית המונפקים לטובת 138, ס"ח תשנ"ב 1992-התשנ"ב

ידי שר התחבורה -, לא נקבעה על1995לפקודה בשנת 38ועד חקיקתו של תיקון מס' 1992נהגי מוניות ותיקים. החל משנת

קצאת רשיונות להפעלת מונית.כל מכסה נוספת לה

המשך מדיניות המכסות תוך הקצאת מספר מצומצם בלבד של רשיונות להפעלת מונית ביחס לביקוש הגובר במשך

שנים, וכן האפשרות שניתנה לסחור ברשיונות ההפעלה בשוק החופשי, הביאו לעליה במחירי השוק של הרשיונות האמורים.

גוברת בקרב נהגי המוניות ה"שכירים", שפרנסתם הפכה להיות תלויה בשכירת רשיון להפעלת מונית או הדבר עורר בקורת

בקנייתו מבעלי רשיונות ההפעלה תמורת סכומי כסף גבוהים. ההקצאות המצומצמות של רשיונות הפעלה משך השנים,

באזורים מסויימים בארץ. נוכח הביקורת הביאו למחסור גובר במוניות, באופן שפגע ברמת השירות הניתן לתושבים אף

ועדת מומחים בראשותו 1989הקשה על המציאות שנוצרה, ביקש משרד התחבורה לעצב הסדר חדש. לפיכך, מונתה בשנת

"( אשר נתבקשה לחוות דעתה ולהמליץ על דרכי פעולה בנוגע לשיטת ההקצאה ועדת רייכמןשל פרופ' שלום רייכמן )להלן: "

מונתה ועדה נוספת, בראשותו של עו"ד אהרון שריג )להלן: 1993ידי המדינה. בשנת -הפעלת מוניות עלשל הרשיונות ל

"( לבחינת הנושא. שתי הועדות הגיעו למסקנה כי על משרד התחבורה, לפחות בשלב הנוכחי, להמשיך ולווסת את ועדת שריג"

פעמית בשיעור מתאים. ועדת רייכמן -גביית אגרה חדענף המוניות בישראל, אך לא בדרך של קביעת מכסות, אלא בדרך של

, ואילו ועדת שריג המליצה כי גובה האגרה יהיה קרוב לשווי 1989ש"ח נכון לשנת 30,000המליצה על שיעור אגרה של

.$1993 נכון לשנת 65,000-$ ל60,000השוק של הרשיון דאז, בין

(, 38, במסגרת החוק לתיקון פקודת התעבורה )מס' 1995י בלבד בשנת מסקנות שתי הועדות אומצו באופן חלק

כלל 38"(, שעמד במרכז העתירה המקורית שהגישו העותרים. תיקון 38תיקון )להלן: " 346, ס"ח התשנ"ה 1995-התשנ"ה

מכסת רשיונות שני נדבכים מרכזיים: ראשית, בניגוד להמלצת שתי הועדות, המשיכה להתקיים שיטת המכסות, תוך שנקבעה

הוראת שעה והוראות קבע. הוראת השעה ייחדה 38מינימלית שעל שר התחבורה להקצות מדי שנה. בעניין זה, כלל תיקון

מכסות עבור נהגי המוניות הותיקים שלא זכו לקבל רשיון הפעלה בהקצאות הקודמות, וכן קבעה מכסות עבור מבקשים שהם

1.1.97קבעו הוראות קבע, לפיהן החל מיום 38ה במערכה. יתר סעיפיו של תיקון נכי צה"ל או בני משפחה של חייל שנספ

רשיונות הפעלה לשנה, עבור כל המבקשים העומדים בתנאי הכשירות המפורטים 550יקצה שר התחבורה מכסה מינימלית של

ל רשיון נהיגה במונית להגיש המשיכו ליתן אפשרות גם למי שאינו בע 38ב לפקודה. ודוק, הוראות הקבע בתיקון 14בסעיף

בקשה לקבלת רשיון להפעלת מונית מן מדינה. כן נמשך ההסדר לפיו רשיון להפעלת מונית ניתן להעברה, בכפוף להיתר מן

המפקח על התעבורה. התוצאה היתה כי המסחר ברשיונות להפעלת מונית בשוק החופשי נמשך אף לאחר קבלת התיקון

האמור.

התייחס לאגרה המשתלמת בגין רשיון להפעלת מונית שנתקבל מן המדינה. בעניין זה, 38בך השני של תיקון הנד

ו לפקודת התעבורה, שזו היתה לשונו:14קבע המחוקק הסדר מפורט בסעיף

)א( בעד מתן רשיון להפעלת מונית, ישלם מקבל הרשיון

אלף שקלים חדשים; שר התחבורה, 135אגרה בסכום של

בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת,

יקבע כללים לעדכון סכום האגרה.

)ב( הסכום המעודכן בהתאם לסעיף קטן )א( ייקבע, אחת

בדצמבר של כל שנה לגבי השנה 31-לשנה, לא יאוחר מ

שלאחריה; המפקח על התעבורה יפרסם ברשומות את

סכום האגרה המעודכן לפי אותו סעיף קטן.

)ג( שר התחבורה, בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת

וכל 2000שנת הכלכלה של הכנסת, רשאי לקבוע, לגבי

שנה שלאחריה, אגרה סכום נמוך מהסכום שנקבע לפי

סעיף קטן )א(.

)ד( שר התחבורה, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת,

יקבע אגרה בעד מתן היתר להעברת רשיון להפעלת

מונית".

אגרות ו14"

ש"ח, 138,000העלה, איפוא, את שיעור האגרה בגין קבלת רשיון להפעלת מונית מן המדינה לסכום של 38תיקון

. הסדר מקל יותר 2000דעת לפעול להפחתת שיעורה של האגרה החל משנת -תוך שהעניק לשר התחבורה סמכות שבשיקול

ותיקים שקיבלו רשיון להפעלת מונית במסגרת ההקצאות של הוראת מבחינת שיעורי האגרה, נקבע ביחס לנהגי המוניות ה

, במסגרת תיקון לתקנות התעבורה, נקבע כי תשולם אגרה נוספת בעד הגשת בקשה לרשיון 1997השעה. יצויין כי בספטמבר

(.1224, 1223, ק"ת התשנ"ז 1997 -(, התשנ"ז6ש"ח )ראו: תקנות התעבורה )תיקון מס' 500להפעלת מונית, בסך

עת נתקבלה החלטת ממשלה בדבר קידום התחרות בענף התחבורה הציבורית 1997התפתחות נוספת ארעה בשנת

"(. במסגרת אותה החלטה, צידדה הממשלה בפתיחה הדרגתית ומבוקרת של ענף המוניות החלטת הממשלהבארץ )להלן: "

ידי קביעת אגרה מתאימה.-עלת ויסות על מספר המוניות בארץ עללתחרות בדרך של ביטול המכסות שנקבעו בפקודה, והפ

לפקודה 45תיקון מס'

)תיקוני 1998התקבל בכנסת החוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 5.1.98ביום .3

"(. 45 תיקוןלפקודת התעבורה )להלן: " 45. פרק ד' לחוק קבע את תיקון מס' 48, ס"ח התשנ"ח 1997-חקיקה(, התשנ"ח

כליל את שיטת המכסות, באופן 45בהתאם להחלטת הממשלה האמורה וברוח המלצות ועדת רייכמן וועדת שריג, ביטל תיקון

לפקודה, זכאי לקבל רשיון להפעלת מונית מן המדינה. וזו לשונו של 14שכל מי שעומד בתנאי הכשירות המפורטים בסעיף

:14סעיף

זכאי לקבל רשיון להפעלת מונית מי שנתקיימו בו כל אלה:

( הוא תושב ישראל.1)

( לא הורשע בעבירה שלדעת ועדת המוניות, מפאת 2)

. זכאות 14"

לקבלת רשיון

להפעלת מונית

חומרתה או נסיבותיה, יש בה כדי למנוע מתן רשיון

להפעלת מונית או שחלפה לגבי ההרשעה תקופת

ההתיישנות לפי חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים,

בעלי -, ואם הוא תאגיד הרשום בישראל1981-התשמ"א

עבירה כאמור; השליטה בתאגיד או מנהליו לא הורשעו ב

כהגדרתה בחוק ניירות ערך, -לעניין זה, "שליטה"

;1968-התשכ"ח

( לדעת ועדת המוניות אין בהפעלת מונית על ידו כדי 3)

לפגוע בבטחון המדינה; החלטה שלא לאשר אדם לקבל

רשיון בשל באמור בפסקה זו לא תתקבל אלא על פי פניה

של משטרת ישראל;

ון להפעלת מונית לפי סעיף ( שילם אגרה בעד מתן רשי4)

ה)א(".14

הנ"ל אינם כוללים דרישה לרשיון נהיגה במונית; מכאן שגם לאחר 14יודגש כי תנאי הכשירות האמורים בסעיף

, זכאי מי שלא עסק מעולם בנהיגה במונית לקבל רשיון הפעלה מן המדינה, אם הוא עומד בתנאי הכשירות 45קבלת תיקון

לא שלל את עבירותם של הרשיונות להפעלת מונית ואת -לפניו 38תיקון כמו - 45המפורטים בסעיף. זאת ועוד; תיקון

ידי -מכסה מוגבלת להקצאת רשיונות להפעלת מונית על 45סחירותם בשוק החופשי. עם זאת, בניגוד לקודמיו, לא קבע תיקון

ה לפקודת 14סעיף המדינה; האמצעי שאומץ במסגרתו לויסות ענף מפעילי המוניות בארץ היתה אגרה ששיעורה נקבע ב

התעבורה. כנגד האגרה שנקבעה בסעיף זה, מופנית העתירה המתוקנת שלפנינו. וזו לשון הסעיף:

( בעד מתן רשיון להפעלת מונית ישלם מקבל 1)א( )

-אלף שקלים חדשים )להלן 205הרשיון אגרה בסכום של

, מי שהוא 2006עד 1998אגרה רגילה(, ואולם, בשנים

בעל רשיון בתוקף לנהיגה במונית ונהג בישראל במונית

שנים לפחות שקדמו למועד הגשת 6כעיסוק עיקרי במשך

אלף שקלים חדשים 110בסכום של הבקשה, ישלם אגרה

עבודה בפועל בישראל -בלבד; לעניין זה, "עיסוק עיקרי"

בנהיגה במונית הרשומה בישראל;

, יהיה שר התחבורה רשאי, באישור 2000( החל בשנת 2)

( 1ועדת הכספים של הכנסת, לקבוע בצו לעניין פיסקה )

שנים. 6-תקופה הקצרה מ

באוקטובר 1-ביולי וב 1-בבאפריל, 1-בינואר, ב 1-)ב( ב

, יעודכנו סכומי האגרות 1998של כל שנה, החל באפריל

שהסעיף קטן )א( לפי שיעור עליית המדד הידוע באותו

, ואולם בכל 1997מועד לעומת המדד לחודש נובמבר

יופחת מדי רבעון 2007ועד ינואר 1998רבעון בשנים

סכום האגרה הרגילה המעודכן כאמור, בשיעור של

מסכום האגרה הרגילה הנקוב בסעיף קטן )א( 1.25%

מדד המחירים -כשהוא מעודכן כאמור; לענין זה, "מדד"

לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

יהיה שר התחבורה רשאי, באישור 2000)ג( החל בשנת

ועדת הכספים של הכנסת, להפחית בצו את סכום האגרה

ק מצדיקים זאת, ותקופת הרגילה, אם ראה כי צורכי מש

הפחתת סכומי האגרה הרגילה, כאמור בסעיף קטן )ב(,

ה אגרות14"

תקוצר בהתאם.

)ד( שר התחבורה, באישור ועדת הכספים של הכנסת, יקבע

אגרה בעד מתן היתר להעברת רשיון להפעלת מונית".

ש"ח עבור קבלת רשיון 205,000, קבע כי תשולם אגרה בסך 45ה הנ"ל בנוסחו במסגרת תיקון 14הנה כי כן, סעיף

ועד 1998בכל רבעון של השנה החל משנת 1.25%-"(, ושיעורה יופחת באגרה רגילהלהפעלת מונית מן המדינה )להלן: "

אם ראה כי 2000דעת להפחית את שיעור "האגרה הרגילה" החל משנת -ול. הסעיף אף הקנה לשר התחבורה שיק2007ינואר

ה קבע הקלות בשיעור האגרה לטובת נהגי 14צרכי המשק מצדיקים זאת, באישור ועדת הכספים של הכנסת. זאת ועוד; סעיף

מדינה במקום ש"ח עבור רשיון להפעלת מונית מה 110,000, כך שהוטל עליהם לשלם 1998-2006מוניות ותיקים בשנים

"(.אגרה מופחתתש"ח )להלן: " 205,000

, לאחר שהעתירה המתוקנת כבר היתה תלויה ועומדת בפנינו, התקבל בכנסת חוק ההסדרים במשק 2001בשנת

, ס"ח התשס"א 2001-(, התשס"א2001המדינה )תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים

"(. במסגרת תיקון זה, הוחלף סעיף 53תיקון " )להלן: לפקודת התעבורה 53. בפרק ג' לחוק האמור נחקק תיקון מס' 227

ש"ח. שיעור "האגרה המופחתת" לנהגי המוניות 185,000-( לפקודה, באופן ששיעור "האגרה הרגילה" הופחת ל1ה)א()14

יגת מונית הנדרשת לצורך "האגרה המופחתת" קוצרה. בנוסף, ש"ח, אולם תקופת הותק בנה 110,000הותיקים נותר בסך

ה לפקודה נותרו בנוסחם כפי שנקבע במסגרת 14הכיר המחוקק בותק שנצבר עקב נהיגת מונית בחו"ל. שאר הוראות סעיף

:53( לאחר תיקון 1ה)א()14לפקודה. וזהו נוסחו של סעיף 45תיקון

( בעד מתן רשיון להפעלת מונית, ישלם מקבל 1)א()

-אלף שקלים חדשים )להלן 185הרשיון אגרה בסכום של

, מי שהוא 2007עד 2001אגרה רגילה(, ואולם, בשנים

בעל רשיון בתוקף לנהיגה במונית ונהג בישראל במונית

שנים לפחות שקדמו למועד הגשת 5כעיסוק עיקרי במשך

פחות שנתיים וחצי בישראל, ישלם הבקשה, ממנה לכל ה

אלף שקלים חדשים בלבד; לעניין 110אגרה בסכום של

עבודה בפועל בישראל בנהיגה -זה, "עיסוק עיקרי"

במונית הרשומה בישראל או עבודה בפועל בחוץ לארץ

בנהיגת מונית".

ה אגרות14"

אוסיף כי תקנות התעבורה המשיכו להורות על תשלום אגרה נפרדת בעד הגשת בקשה לרשיון להפעלת מונית,

ש"ח. 569ושיעורה עומד כיום על

ה לפקודת 14כאמור, עיקר העתירה המתוקנת לפנינו, הוא כנגד השיעור הגבוה של האגרה שנקבעה בסעיף

התעבורה.

ם וההתפתחויות בעתירההצדדי

העותרים הינם נהגי מוניות שאין בבעלותם רשיון להפעלת מונית. חלקם עובדים כנהגי מוניות שכירים עבור בעלי .4

"מספרים ירוקים", וחלקם שוכרים רשיון להפעלת מונית תמורת דמי שכירות חודשיים. בעת הגשת העתירה המקורית, לא היו

ותרים בעלי ותק משמעותי בנהיגת מונית.הע

הינו האיגוד הארצי של נהגי 2הינו שר התחבורה, הממונה על הפעלתה של פקודת התחבורה. המשיב 1המשיב

המוניות, המייצג את בעלי "המספרים הירוקים" המחזיקים בבעלותם רשיון להפעלת מונית )בין אלה שקיבלו את רשיונם מן

פי בקשתם, הם שלושה נהגי מוניות -, אשר צורפו לעתירה על3ינה ובין אלה שרכשו אותו בשוק החופשי(. המשיבים המד

ותיקים שאין בבעלותם "מספר ירוק", וכן גוף המכונה "ועד הפעולה של נהגי המוניות השכירים", המציג עצמו כמייצג נהגי

ין בבעלותם רשיון להפעלת מונית.מוניות שכירים בעלי ותק משמעותי בנהיגת מונית, שא

יצוין כי העותרים צרפו לעתירה כמשיב גם את יו"ר הכנסת, בנימוק כי הוא העומד בראש כנסת ישראל. כבר אמרנו

בפסיקתנו כי יו"ר הכנסת אינו משיב נכון לעתירה. הכנסת סיימה מלאכתה עם גמר הליכי החקיקה, ואין היא צד לסכסוך בו

תבררת שאלת חוקתיותו של תיקון לחוק. הטענות החוקתיות שמעוררים העותרים מכוונות כנגד התיקונים שנקבעו לפקודת מ

התעבורה ולא כנגד הכנסת; על כן אין לצרף את יו"ר הכנסת כמשיב לעתירה ואנו מורים על מחיקתו ממנה )השוו: בג"צ

(.380-381, 367( 4, פ"ד נא )האוצר ואח' לשכת מנהלי תיקי השקעות בישראל ואח' נ' שר 1715/97

38לפקודת התעבורה. כזכור, תיקון 38, עת היה בתוקף תיקון 1995את עתירתם המקורית הגישו העותרים בשנת .5

המשיך בשיטת המכסות, ואף העלה את שיעור האגרה המשתלמת בעד רשיון להפעלת מונית מן המדינה. במסגרת העתירה

לפקודה, בהיותו נוגד את הוראות חוק יסוד: חופש העיסוק וחוק 38ית, ביקשו העותרים כי תוצהר בטלותו של תיקון המקור

, ולקבוע מכסת 38פי תיקון -יסוד: כבוד האדם וחירותו. בקשתם היתה כי נורה לשר התחבורה לעשות שימוש בסמכותו על

שכיר" לקבל מהמדינה רשיון להפעלת מונית ולהפוך לנהג "עצמאי", רשיונות להפעלת מונית בהיקף שיאפשר לכל נהג מונית "

ש"ח. 138,000לפקודה, בסך 38אם רצונו בכך. כן ביקשו העותרים כי נכריז על בטלותה של האגרה שנקבעה במסגרת תיקון

נות חדשים להפעלת מונית להימנע מהקצאת רשיו 1, ניתן לבקשת העותרים צו ביניים שהורה למשיב 10.8.95ביום

התחייב להודיע לכל מי שישלם אגרה בעד 1בוטל צו הביניים שניתן, לאחר שהמשיב 8.11.95עד להחלטה אחרת. ביום

קבלת רשיון להפעלת מונית, אודות העתירה והסעדים המבוקשים בה, ואף התחייב כי אם תתקבל העתירה תשיב המדינה את

ד האמור אף ניתן צו על תנאי כמבוקש בעתירה המקורית. הצדדים הגישו תגובותיהם לצו על האגרה לרוכשי הרשיונות. במוע

45המשפט בעתירה המקורית, התקבל תיקון -המשפט סיכומים מפורטים בכתב, אולם בטרם הכריע בית-תנאי וכן הגישו לבית

במסגרתו בוטלה שיטת המכסות. עם ייתר חלק מטיעוני העותרים בעתירתם המקורית, שהרי 45לפקודת התעבורה. תיקון

את שיעור האגרה המשתלמת בעד רשיון להפעלת מונית מן המדינה. נוכח שינוי הדין, הוגשה 45זאת, כזכור, העלה תיקון

עתירה מתוקנת.

ה לפקודת התעבורה שנחקק 14בעתירתם המתוקנת, ביקשו העותרים כי המשיבים יתנו טעם מדוע לא יבוטל סעיף

ה 14 ש"ח כתנאי לקבלת רשיון להפעלת מונית מהמדינה. ביטולו של סעיף 205,000, וקבע אגרה בסך 45במסגרת תיקון

לפקודה, ולפיו עמד שיעור האגרה בגין 38ו ושנחקק במסגרת תיקון ו שקדם ל14הנ"ל עשוי היה להשיב על כנו את סעיף

תהיה מבוטלת אף 38ש"ח. לפיכך, ביקשו העותרים שנורה כי האגרה שנקבעה בתיקון 138,000רשיון להפעלת מונית על

ם הקבועים היא. בקשתם היתה כי תתאפשר הקצאת רשיונות להפעלת מונית לכל נהג מונית העומד בתנאי הכשירות האישיי

בפקודה, תמורת אגרה ששיעורה לא יעלה על מאות ש"ח, כשיעור האגרות הנגבות בגין רשיונות אחרים של הסעה ציבורית

בשכר.

בהרכב השופטים אור, קדמי וביניש, כי העתירה המתוקנת תידון כאילו 23.12.98בהסכמת הצדדים, הוחלט ביום

קבענו כי לאחר קבלת 10.11.99ניתן בה צו על תנאי. לבקשת באי כוח הצדדים, הורינו על הגשת סיכומים בכתב. ביום

יני לביני, פרש חברנו השופט קדמי מבית משפט זה, ובמקומו הצטרף להרכב דין לפי החומר שבתיק. ב-הסיכומים, יינתן פסק

יסוד הסיכומים בכתב והחומר שצורף לתיק, ללא צורך בשמיעה נוספת של -דין על-הנשיא ברק. הצדדים הסכימו כי יינתן פסק

תירה המקורית, ומורכבות לפקודת התעבורה אשר בעקבותיו תוקנה הע 45בעלי הדין. מטעמים שונים ובהם גם קבלת תיקון

הדין עד עתה.-השאלות שהעלתה העתירה המתוקנת, התעכבה לצערנו מלאכת כתיבת פסק

לפקודת התעבורה שכאמור הפחית 53דיננו, התקבל תיקון -נוסיף עוד כי מאז הגשת הסיכומים בכתב וטרם מתן פסק

ש"ח. על אף השינוי החקיקתי האמור, סברנו כי נוכח גובה סכום 185,000 -ש"ח ל 205,000-את שיעור "האגרה הרגילה" מ

ש"ח כדי לשנות מטענותיהם העקרוניות של העותרים בעתירתם המתוקנת. 185,000 -האגרה המתוקן, אין בהפחתת האגרה ל

, מאותם 53תיקון משכך, לא ראינו לבקש את עדכון העתירה פעם נוספת, ואנו מניחים כי העותרים תוקפים את חוקתיותו של

לפקודה. 45טעמים שהעלו כנגד תיקון

ה לפקודת התעבורה פוגע שלא כדין 14כוח העותרים, עו"ד צבי ריש, בפנינו היתה כי סעיף -עיקר טענתו של בא .6

ד האדם וחירותו. לטענת העותרים, בזכויותיהם החוקתיות של העותרים, המוגנות לפי חוק יסוד: חופש העיסוק ובחוק יסוד: כבו

החובה לשלם אגרה בשיעור עשרות אלפי ש"ח עבור קבלת רשיון להפעלת מונית מן המדינה פוגעת שלא כדין בחופש עיסוקם,

שכן היא מגבילה את יכולתם להפוך מנהגי מוניות "שכירים" לנהגי מוניות "עצמאיים". עוד טענו כי האגרה הקבועה בסעיף

פוגעת שלא כדין בכבודם ובזכות הקניין שלהם. בין היתר, טענו העותרים כי הם מופלים לרעה לעומת כלי הסעה ה לפקודה 14

ציבוריים אחרים בארץ, הנדרשים לשלם עבור רשיונותיהם אגרה בשיעור של מאות ש"ח בלבד. לגישת העותרים, על ענף

לפקודת 14מונית העומד בתנאי הכשירות הקבועים בסעיף המוניות בישראל להתנהל בתנאי תחרות חופשית, באופן שכל נהג

התעבורה, יוכל לקבל מן המדינה רשיון להפעלת מונית תמורת אגרה מינימלית, אם ירצה בכך. לטענתם, האגרה שנקבעה

דינה, כוח המ-בפקודת התעבורה אינה לתכלית ראויה ומידתה עולה על הנדרש ועל כן יש להכריז על בטלותה. מנגד, טענו באת

כי אף אם קיימת פגיעה בזכויות חוקתיות של העותרים, הרי מטעמים שפורטו בכתב 2כוח המשיב -עו"ד אסנת מנדל, וכן בא

התשובה ויידונו בהמשך, פגיעה זו עומדת בתנאי פיסקת ההגבלה.

, התנגדו 38לתיקון חל במשך הזמן שינוי: במסגרת העתירה המקורית שהתייחסה 3בעמדתם של המשיבים

לביטול שיטת המכסות, בהתחשב בהוראת השעה שהקצתה מכסות מיוחדות של "מספרים ירוקים" לטובת נהגי 3המשיבים

המוניות הותיקים. עם זאת, הם הצטרפו בהסכמה לעתירה, בנוגע לבקשה לבטל או להפחית באופן משמעותי את שיעור האגרה

ביטל את שיטת המכסות אך העלה את שיעור האגרה בעד קבלת רשיון 45מור, תיקון עבור קבלת רשיון להפעלת מונית. כא

והצטמצמה לעניין האגרה בלבד, הודיעו 45להפעלת מונית מהמדינה. מאחר והעתירה המתוקנת הוגשה לאחר קבלת תיקון

כי הם מצטרפים בהסכמה לעתירה המתוקנת. 3המשיבים

יעונים מפורטים ומקיפים בכתב עוד בשלב העתירה המקורית, והם השלימו טיעוניהם בכתב הצדדים הגישו לנו ט

לאחר תיקון העתירה. קראנו בעיון רב את טיעוני הצדדים בכתב, את סיכומיהם ואת החומר שצורף להם. דומה כי מבין שלל

בחופש עיסוקם. על כן ראינו למקד בה ה לפקודה, טענתם העיקרית מתייחסת לפגיעה14הטענות שהעלו העותרים כנגד סעיף

את דיוננו.

חוק יסוד: חופש העיסוק -המסגרת הנורמטיבית

משפט זה, הכירה שיטתנו המשפטית -זמן רב טרם חקיקת חוק יסוד: חופש העיסוק, עוד בראשית ימיו של בית .7

שורה של זכויות יסוד נוספות "שאינן כתובות עלי ספר" בחופש העיסוק כזכות יסוד "טבעית", ובעקבותיה הכירה פסיקתנו ב

(.82-83, 80פ"ד ב ,בז'רנו ואח' נ' שר המשטרה ואח' 1/49)ראו: בג"צ

הטעמים להגנה על חופש העיסוק, מגוונים. חופש העיסוק נובע מזכותו של אדם למצוא לעצמו מקורות מחייה

ן נובע הוא מזכותו של אדם לאוטונומיה אישית, לפיתוח האישיות ולהגשמה עצמית של ופרנסה, לשם קיומו הפיזי בכבוד. כ

ערך הן מהטעם הכלכלי, והן -מאוויו וכישוריו, באמצעות בחירת המקצוע בו יעסוק והגשמתו. חופש העיסוק הוא, איפוא, רב

מנהלי 1715/97הוא חי. )ראו: בג"צ נוכח היותו כלי לפיתוח אישיותו של האדם ואמצעי בידיו לתרום למירקם החברתי בו

; וראו גם: א' ברק "חוק יסוד: חופש 682, 673( 4, פ"ד נג )לם ואח' נ' דל ואח' 5936/97; בג"צ 383הנ"ל, בעמ' השקעות

ציבוריים נוספים, -(. לעיתים, עומדים בבסיס חופש העיסוק רציונלים חברתיים200, 195ב )תשנ"ד( משפט וממשל העיסוק"

איגלו חברה קבלנית לעבודות 1452/93התקשורת, התרבות או האומנות )בג"צ -אשר העיסוק הוא בתחום הביטוי כגון כ

ההגנה על חופש העיסוק מגלמת (.617 ,610( 5, פ"ד מז )צנרת בנין ופיתוח בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר ואח'

מנת לאפשר התמודדות בתנאים שווים בין -שק ובעבודה, עלגם את הצורך להבטיח תחרות חופשית ושוויון הזדמנויות במ

עוסקים שאינם בעלי שוני רלוונטי. בהתחשב בכך, נקבע בפסיקתנו כי "חופש העיסוק כולל לא רק את זכותו של אדם לעסוק

)ראו לענין זה .במקצוע בו יבחר, אלא גם את זכותו של אדם להתחרות בעוסקים אחרים באותו ענף"

12, פיסקה 451( 5, פ"ד נד )( בע"מ ואח' נ' ממשלת ישראל ואח'1992רשת חברת תקשורת והפקות ) 4915/00 בג"צ

אורון ואח' נ' יו"ר הכנסת, ח"כ דן 1201, 1119, 1053, 1031, 1030/99הדין והאסמכתאות המוזכרות שם; בג"צ -לפסק

, להלן: 597)תשנ"ד, כרך ג( פרשנות חוקתית -שפט פרשנות במ ; וראו גם: א' ברק658, 640( 3, פ"ד נו )תיכון ואח'

עיוני בנפתולי הזכות לחופש עיסוק" -"ספרו של א' ברק"; אך ראו: א' גרוס "כיצד היתה 'התחרות החופשית' לזכות חוקתית?

(.229כג )תש"ס( משפט

משפט זה כי יש לפרש כל -חירותו, קבע ביתעוד טרם חקיקתם של חוק יסוד: חופש העיסוק וחוק יסוד: כבוד האדם ו .8

בצמצום ובאופן שיש בו כדי לשמור על הזכות ולא לסייגה מעבר למתחייב -ובכלל זה חופש העיסוק -הגבלה על זכות יסוד

הילרון חברה ליצוא ויבוא גידולי ומוצרי חקלאות בע"מ נ' 75/76מדבר המחוקק ומתכלית החקיקה )ראו למשל: בג"צ

(. כמובן שאותה עת היו זכויות היסוד חשופות 653, 645( 3, פ"ד ל )צור פירות ושיווקם )מועצת הפירות(מועצה לי

לפגיעה באמצעות חקיקה של הכנסת ללא מגבלה על תכלית החקיקה ועל האמצעים להשגתה, ובלבד שהפגיעה בזכות היסוד

( 3, פ"ד לז )מיטרני ואח' נ' שר התחבורה ואח' 337/81משמעית, ברורה ומפורשת. )ראו: בג"צ -נעשתה בחוק שלשונו חד

(, זכה חופש העיסוק למעמד נורמטיבי חוקתי, חוק היסוד (. עם חקיקת חוק יסוד: חופש העיסוק )להלן גם:358-359, 337

לחוק היסוד: 3ביקורת חוקתית על חקיקת כנסת הפוגעת בו. וכך קובע סעיף לקיים המשפט-המאפשר לבית

כל אזרח או תושב של המדינה זכאי לעסוק בכל עיסוק,

מקצוע או משלח יד".

. חופש 3"

העיסוק

הנ"ל, אינו ברור מאליו בכל 3מבט למשפט המשווה מלמד כי המעמד החוקתי המפורש שניתן לחופש העיסוק בסעיף

שיטות המשפט המוכרות לנו. כך למשל, האמנה האירופית לזכויות אדם אינה מקנה במפורש מעמד לחופש העיסוק, וכך גם

ת. הצ'רטר הקנדי לא כולל הוראה מפורשת בדבר הגנה חוקתית על חופש האמנה הבינלאומית לזכויות אזרחיות ופוליטיו

הברית תיקון מיוחד המוקדש לחופש העיסוק, וההגנה עליו נגזרת מן ההגנה הכללית על -העיסוק. בדומה, אין בחוקת ארצות

משפט האמריקאי נמוכה עשר לחוקה. זאת ועוד; רמת ההגנה על חופש העיסוק ב-החירות לפי התיקון החמישי והתיקון הארבעה

יחסית, ודי להראות כי הפגיעה בחופש העיסוק דרושה באופן סביר להגשמת אינטרס ציבורי לגיטימי. מנגד, במשפט הגרמני

22. סעיף Art. 12(1) GG (Grundgesetz) -כקבוע ב זוכה חופש העיסוק למעמד רם ולהגנה חוקתית מפורשת,

לחוקה היפנית, 22מפורשת לחירותו של אדם לבחור את עיסוקו, וכך גם סעיף לחוקת דרום אפריקה מקנה הגנה חוקתית

.M. Chaskalson, J. Kentridge, J. Klaaren, G. Marcus, D. Spitz & S בכפוף לסייג המפורט בסעיף )ראו:

Woolman Constitutional Law of South Africa (Revision Service 2, 1998), p. 29-15, 29-16ן: , להל

"Constitutional Law of South Africa השוני בין השיטות בנוגע למעמדו של חופש העיסוק נובע מכך שהמשפט .)"

החוקתי משקף תפיסות וערכים הנובעים מן ההיסטוריה, התרבות, ערכי היסוד והצרכים המייחדים כל חברה ומדינה. פעמים

ת, ואילו פעמים אחרות השוני במאפייניה של כל חברה מוביל לתפיסות משפט שונו-דמיון בין שיטות-רבות, ניתן למצוא קווי

הנ"ל, בעמ' מנהלי השקעות 1715/97חוקתיות מגוונות, המותאמות לצרכי המשפט והחברה באותה שיטה. )השוו: בג"צ

403.)

ככל זכויות -ופש העיסוק בשיטתנו המשפטית כמו גם בשיטות משפט רבות אחרות, ח הוא כי ושכלות ראשוניםממ .9

אינו מוחלט. "חופש העיסוק אינו החופש של האדם על אי בודד. זהו החופש של האדם כחלק מהחברה. -האדם המוגנות

מנהלי 1715/97מתחייב איזון בין זכות האדם לחופש עיסוק לבין אינטרס הכלל" )דברי הנשיא ברק בבג"צ

(. לפיכך, יש שנדרש לאזן בין חופש העיסוק לבין זכויות אדם אחרות ושיקולים ראויים של טובת 384בעמ' הנ"ל, השקעות

לחוק היסוד, אשר זו לשונו: 4הציבור. נוסחת האיזון קבועה בפיסקת ההגבלה שבסעיף

אין פוגעים בחופש העיסוק אלא בחוק ההולם את ערכיה

של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה

עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת

בו".

. פגיעה 4"

בחופש העיסוק

פש העיסוק: פגיעה בחוק או לפי חוק; החוק פיסקת ההגבלה מציגה, איפוא, מספר תנאים מצטברים לפגיעה כדין בחו

לחוק היסוד(; החוק הפוגע נועד לתכלית ראויה; וכן 2הולם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית )סעיף

הפגיעה בחופש העיסוק אינה במידה העולה על הנדרש.

מעצבים הלכה -ובעיקר דרישות התכלית הראויה והמידתיות -הפרשנות ואופן היישום של תנאי פיסקת ההגבלה

למעשה את היקף ההגנה הניתנת לזכות החוקתית אל מול זכויות או אינטרסים מתחרים. אשר לחופש העיסוק, יש הנוטים

כלל -פיה רמת הבחינה החוקתית של פגיעה בחופש העיסוק תהא בדרךלאמץ גישה דומה לזו הקיימת בשיטה האמריקאית, ל

נמוכה יחסית, נוכח אופיה הכלכלי של הזכות. )עמדה קרובה לזו עולה מדבריה של השופטת דורנר בשורת פסקי דין: בג"צ

נופה ת450/97; בג"צ 420-421הנ"ל, בעמ' מנהלי השקעות 1715/97; בג"צ 617-618הנ"ל, בעמ' איגלו 1452/93

(. אחרים קוראים 452-453, 433( 2, פ"ד נב )שרותי כוח אדם ואחזקות בע"מ ואח' נ' אלי ישי, שר העבודה והרווחה

סוציאלי, ולגזור את מידת ההגנה על הזכות בהתאם. )ראו: א' גרוס "כיצד היתה -להזרים לחופש העיסוק החוקתי תוכן חברתי

; ע' זלצברגר וא' )סנדי( 229כג )תש"ס( עיוני משפט הזכות לחופש עיסוק" בנפתולי -'התחרות החופשית' לזכות חוקתית?

(. 505-506, 489ד )תשנ"ח( משפט וממשל היסוד החדשים"-עוד על הביקורת השיפוטית לפי חוקי -קדר "המהפכה השקטה

בסיס טיבה של הזכות כשהיא עומדת לעצמה, אלא -היקף ההגנה על חופש העיסוק על לגזור את פי השקפתי, אין-על

מכלול פרמטרים נוספים, ובהם: התחום בו עוסקת החקיקה הפוגעת על פי את רמת ההגנה על הזכות החוקתית לקבוע יש

חסית, מהות הפגיעה בזכות סוציאלי, בטחוני ועוד(, הטעמים שבבסיס הזכות המוגנת וחשיבותה החברתית הי-)כלכלי, חברתי

ועוצמתה במקרה הקונקרטי, נסיבות הפגיעה והקשרה, וכן מהות הזכויות או האינטרסים המתחרים. יש להניח כי עם הזמן

מידה אלה בפסיקה בדרך של צעידה ממקרה למקרה, והדבר יסייע לגיבוש היקף ההגנה על חופש העיסוק -תיושמנה אמות

החוקתי בשיטתנו המשפטית.

בתמצית יצויין כי עניינה של החקיקה הנדונה בפנינו הוא בהסדרת ענף מישקי בו כרוכים היבטים תעבורתיים,

כלכליים וחברתיים. הטעם בבסיס ההגנה על חופש העיסוק של העותרים הוא כלכלי, אולם כפי שיפורט להלן, עוצמת הפגיעה

יסוק של העותרים, עומדים אינטרסים ציבוריים חיוניים, שהגנתם נדרשת לשם מול חופש הע-בזכות החוקתית היא גבוהה. אל

טובת הציבור ורווחתו. כפי שיובהר בהמשך הדברים, יהיה במכלול הגורמים האמורים כדי להשפיע על רמת ההגנה על הזכות

במקרה דנן.

היקפה של הזכות לחופש עיסוק והפגיעה בה

המשפט -חקיקה בשל היותו סותר את חוק יסוד: חופש העיסוק, מעמידה את בית-תקפות דבר העלאת הטענה כנגד .10

הופנונג ואח' נ' 3434/96בחופש העיסוק החוקתי )ראו: בג"צ משמעותי בפני הצורך לבחון תחילה האם פגע החיקוק באופן

ן כי פוגע הוא, וכן האם נכלל העיסוק המשפט לבחון את החיקוק שנטע-(. לשם כך על בית68, 57( 3, פ"ד נ )יו"ר הכנסת

הנפגע בזכות החוקתית המוגנת.

מילולית של מונחים -יד". משמעותם הלשונית-חוק היסוד עצמו אינו מגדיר מה הם "עיסוק", "מקצוע" או "משלח

היסוד ובהתאם לערכי -אלה משמשת נקודת מוצא במלאכת פרשנותם, אולם היקף פרישתם ייקבע בהתחשב בתכליתו של חוק

היסוד במובנו של חוק שיטתנו המשפטית. בעניין זה, מקובלת עליי ההגדרה המופיעה בספרו של א' ברק, לפיה "עיסוק"

מדובר בפעילות שאין הוא פעילות מתמשכת. עם זאת, לא נדרשת המשכיות לתקופת חיים ואף לא תדירות גבוהה, ודי בכך

חי שיהא זה הבסיס היחיד או העיקרי לקיומו של אדם. כן מסכימה אני כי הגדרת היקפו פעמית או ארעית. אף לא הכר-חד

הפנימי של חופש העיסוק החוקתי צריכה להתאים עצמה להתפתחויות העיתים, כך שעשויה היא לכלול עיסוקים חדשים

)ראו: ספרו הנ"ל של א' ברק, החורגים מהמשמעות המסורתית של עיסוק, ואף הרחבת היקף התפרשותם של עיסוקים קיימים.

, 808( 4, פ"ד מט )( בע"מ נ' שר התחבורה ואח'1986קומפיוטסט ראשל"צ ) 83/95, 1064/94 ; בג"צ595-597בעמ'

(.470-471, 441( 5, פ"ד מח )כלל חברה לביטוח בע"מ נגד שר האוצר ואח' 878, 726/94; בג"צ 816

כי בשיטת המשפט הגרמני מוכרת אבחנה בין שני סוגים של פגיעה בחופש העיסוק: הסוג האחד נוגע נזכיר עוד .11

לשלילת עיסוק או פגיעה באפשרות להיכנס לעיסוק או לבחור בו. פגיעה כזו נחשבת חמורה, שכן לפי אותה שיטה בחירת

ונומיה האישית שלו, ועל כן יש להימנע ככל מקצוע מהווה ביטוי להגדרה העצמית ולרצון החופשי של הפרט כחלק מן האוט

הניתן מפגיעה בכניסה לעיסוק או משלילת עיסוק. הסוג השני של פגיעה בחופש העיסוק, נוגע להגבלת אופן המימוש של

פי אותה תפיסה, אופן מימושו של מקצוע קשור פחות להגדרתו -ידי הטלת מגבלות על דרך הגשמתו וביצועו. על-עיסוק, על

בסיס -של אדם, ויש בו כדי להשפיע על חיי החברה, בטחונה ורווחתה; על כן, קיימת הצדקה רבה יותר להגבלתו. על העצמית

ההבחנה האמורה, מכיר המשפט החוקתי הגרמני בשלוש דרגות של חומרת פגיעה בחופש העיסוק, שיש בהן כדי להשליך על

פש העיסוק גבוהה יותר, נדרש אינטרס ציבורי חיוני יותר מידת ההגנה על הזכות. ככל שדרגת החומרה של הפגיעה בחו

להצדקתה. בהתאם לכך, קובע המשפט החוקתי בגרמניה כי בעת בחינת החוקתיות של חקיקה השוללת עיסוק או הפוגעת

תי ביכולת הכניסה למקצוע, נדרש להוכיח, בין היתר, כי הפגיעה בזכות נועדה להגן על מטרה ציבורית חיונית, צורך חבר

לוחץ, או עניין חברתי מהותי. מאידך, לשם הצדקת פגיעה באופן המימוש של מקצוע, די בשיקולים רגילים של הגנה על טובת

.D. P במשפט הגרמני ב: Pharmacy Case (1958) -הציבור או קידום רווחתו. )ראו על ה

Kommers The Constitutional Jurisprudence of The Federal Republic of

Germany (Durham & London, 2th ed., 1997) 274-279 להלן: "ספרו ,

(.617"; כן ראו: ספרו הנ"ל של א' ברק, בעמ' Kommers של

משפט זה התייחסה אף היא למשמעות שיש לטיב הפגיעה בחופש העיסוק, בין היתר, תוך הפנייה -פסיקתו של בית

נפסק כי הגבלת אפשרות הכניסה לעיסוק פוגעת בחופש העיסוק החוקתי. עוד נקבע כי פגיעה לגישת המשפט החוקתי הגרמני.

ישירה או עקיפה באפשרות המימוש של עיסוק, מהווה אף היא פגיעה בחופש העיסוק החוקתי שיש להעמידה במבחני פיסקת

( 4, פ"ד נ )הדין ואח'-לשכת עורכי אביב של-גאנם, עו"ד ואח' נ' ועד מחוז תל 196/94, 4330/93ההגבלה )ראו: בג"צ

(. נראה כי ראוי לאמץ את הגישה לפיה ככל שהפגיעה נוגעת לשלילת 692-693הנ"ל, בעמ' לם 5936/97; בג"צ 233, 221

עיסוק או למניעת כניסה לעיסוק, כך עשויה היא להיחשב קשה וחריפה יותר מפגיעה באופן מימוש העיסוק, וזאת נוכח הפגיעה

תר בחופש הבחירה של האדם ובזכותו לאוטונומיה אישית. ככלל, טיב הפגיעה בחופש העיסוק ועוצמתה, עשויים החמורה יו

להשפיע על בחינת הפגיעה במשקפיה של פיסקת ההגבלה. ובלשונו של א' ברק בספרו הנ"ל:

עדים חברתיים חשובים יותר ככל שהפגיעה של דבר החקיקה בזכויות האדם היא מקיפה יותר וחריפה יותר, כן נדרשים י"…

וחיוניים יותר לשם הצדקתה. לעומת זאת, ככל שהפגיעה של דבר החקיקה בזכויות אדם היא פחותה וככל שהיא מקדמת זכויות

בכך( ונעדרי חיוניות לשם הצדקתם".-אדם אחרות, כן נדרשים יעדים חברתיים חשובים פחות )שאינם אך עניין של מה

(.485 הנ"ל, בעמ' כלל חברה לביטוח 726/94כהן בבג"צ -גם דברי השופטת שטרסברג ; וראו526)שם, בעמ'

המעשה ההבחנה בין -נדגיש כי על אף קיומה הלכאורי של הבחנה עיונית בין סוגי הפגיעה בחופש העיסוק, הרי שבחיי

שלילת עיסוק או פגיעה בכניסה לעיסוק לבין פגיעה באופן מימוש העיסוק, אינה תמיד חדה וברורה. כך למשל, יתכן כי

ש של עיסוק תהא כה מקיפה ועמוקה, עד שחומרתה תגיע כדי שלילת עיסוק או בנסיבותיו של מקרה קונקרטי הגבלת מימו

פי רמת בדיקה מחמירה יותר, כאמור לעיל.-אלה, תיבחן הפגיעה על-מניעת כניסה אליו. במקרים מעין

מונית עומד העותרים לא חלקו בפנינו כי קיים צורך ברישוי ענף המוניות בארץ, כדי לוודא כי המבקש להפעיל .12

ה לפקודת התעבורה פוגע בזכותם לחופש עיסוק, שכן 14בתנאי הכשירות הקבועים בפקודה. עם זאת, טענתם היתה כי סעיף

אין באפשרותם לשלם אגרה בשיעור כה גבוה עבור רשיון להפעלת מונית, ולפיכך הם אינם יכולים להפוך לנהגי מוניות

התנאת קבלתו של רשיון להפעלת מונית באגרה כאמור, פוגעת בחופש העיסוק של כוח המדינה הסכימה כי-"עצמאיים". באת

-האם עניין לנו בפגיעה בכניסה לעיסוק או פגיעה במימוש עיסוק -העותרים. עם זאת, נותרה השאלה בדבר טיבה של הפגיעה

ידי החקיקה -דיר את העיסוק שנפגע עלובעניין זה עשויות להיות דיעות שונות. הקושי נובע, בין היתר, מן השאלה כיצד להג

ה 14הנדונה. מטענות הצדדים בפנינו עולה כי הן העותרים והן המשיבים סבורים שהעיסוק הרלוונטי לדיון בחוקתיות סעיף

לפקודה, הוא הנהיגה במונית. לגישתם, מאחר והחקיקה האמורה אינה מונעת מן העותרים לעבוד כנהגי מוניות, אין היא פוגעת

שרות הכניסה לעיסוק. העמדה המקובלת על הצדדים היא כי החקיקה הנדונה פוגעת באופן מימוש עיסוקם של העותרים באפ

ה לפקודה, מגבילה את יכולתם של העותרים להפוך מנהגי מוניות שכירים לנהגי 14כנהגי מונית. זאת מאחר והוראת סעיף

עיסוקם. המחלוקת בין הצדדים נוגעת למשמעות שיש לייחס לכך מוניות עצמאיים, ועקב כך אף מקטינה את הרווח שלהם מ

שהפגיעה היא באופן מימוש העיסוק. לטענת העותרים, אין להבחין מבחינת חומרת הפגיעה בזכות החוקתית, בין פגיעה באופן

בין שני סוגי מימוש העיסוק לבין פגיעה באפשרות לבחור או להיכנס למקצוע. לעומתם, טוענים המשיבים כי יש להבחין

הפגיעה, שכן פגיעה באופן מימוש העיסוק היא מעצם טיבה חמורה פחות ביחס לפגיעה ביכולת הכניסה לעיסוק. לטענת

המשיבים, הורדת מתח רווחים כתוצאה מעיסוק כנהג מונית שכיר לעומת נהג מונית עצמאי, מהווה פגיעה פחותה מעצם טיבה,

שית לבחירת עיסוק כחלק מכבוד האדם.שכן היא אינה פוגעת באוטונומיה האי

משפט זה אמנם מסתמנת הגישה לפיה פגיעה באופן מימוש העיסוק, אף שצריכה היא -כאמור, בפסיקתו של בית

כלל חמורה פחות מפגיעה בכניסה לעיסוק. אלא שבמקרה שלפנינו, נוטה אני -לעמוד בתנאי פיסקת ההגבלה, תיחשב בדרך

פני הדברים, ניתן לסבור כי נהג -גיעה בחופש העיסוק של העותרים כמוה כפגיעה ביכולתם להיכנס לעיסוק. עללדיעה כי הפ

מונית שכיר התלוי לשם פרנסתו בתשלום דמי שכירות גבוהים לבעל "מספר ירוק", נבדל בעיסוקו מנהג מונית עצמאי שהוא

הפעלה מאחר. גישה כזו, נותנת ביטוי למשמעות החברתית בעל רשיון להפעלת מונית ועל כן אינו נזקק לשכירת רשיון

והכלכלית של עצמאות עיסקית לעומת עיסוק כשכיר. אולם אף אם לא נראה בנהג מונית עצמאי או שכיר עוסקים נפרדים,

בעלי קיים בכל זאת בסיס לגישה כי הפעלת מונית עשויה להיחשב עיסוק נפרד ביחס לנהיגת מונית. במצב החקיקתי הקיים,

רשיון להפעלת מונית אינם חייבים לעסוק בנהיגת מונית, ורבים מהם משכירים רשיונותיהם לנהגי מוניות "שכירים". עקב כך,

קיימת בענף המוניות הבחנה בין נהגי מוניות לבין אנשים אחרים שהרשיון להפעלת מונית מהווה עבורם נכס להשקעה ומקור

יות. המסקנה המתבקשת היא כי השימוש ברשיון להפעלת מונית מהווה פעילות מתמשכת פרנסה שאינו כרוך בהיותם נהגי מונ

מן הסוג המהווה "עיסוק", אף אם לגבי חלק מבעלי "המספרים הירוקים" אין הרשיון מהווה בסיס פרנסה יחיד או עיקרי.

נית.בנסיבות אלה, ניתן לכאורה להבחין בין הפעלת מונית כעיסוק לבין העיסוק בנהיגת מו

זאת ועוד; הפגיעה בחופש העיסוק החוקתי עקב החיוב באגרה כאמור, חלה על כל המבקשים רשיון להפעלת מונית.

עם זאת, עוצמת הפגיעה בחופש עיסוקם של נהגי המוניות השכירים, רבה יותר מאשר באלה שלא עסקו מעולם בנהיגת מונית

שם השקעה כלכלית גרידא. הטעם לכך הוא שעל אף ש"המספר הירוק" דומה למעין ומעוניינים ברשיון להפעלת מונית ל

"רשיון עסק" הנבדל מן העיסוק בנהיגת מונית, קיימת זיקה בין השניים מבחינת נהגי המוניות השכירים, שהרי הם אינם

בנהגי המוניות השכירים היא רשאים לעסוק בנהיגת מונית מבלי שניתן לגביה רשיון להפעלת המונית. בהתחשב בכך, הפגיעה

רבה יותר שכן הגבלת האפשרות לקבל רשיון להפעלת מונית מן המדינה מצמצמת קיומו של מעין מסלול קידום, מנהג מונית

שכיר לנהג מונית עצמאי, ויש לה השלכות משמעותיות על העיסוק בנהיגת מונית ועל מחירו.

במקרה שלפנינו אין צורך להכריע בשאלה אם מדובר בפגיעה בכניסה לעיסוק או במימוש עיסוק, ומוכנה אני לבחון

ה בהנחה המחמירה עם המדינה לפיה הפגיעה בחופש העיסוק של העותרים עקב החיוב באגרה לפי סעיף 14את חוקתיות סעיף

וק נבדל. בהנחה שכך, המסקנה המתבקשת היא כי אין לפגוע בעותרים אלא אם ה לפקודה, עולה כדי פגיעה בכניסה לעיס14

יוכח צורך חברתי מהותי או מטרה חברתית חשובה לשם הצדקת הפגיעה. מסקנה זו בעינה עומדת, אף אם נוכח ביטול שיטת

מנעו מלהעלותה טענה שהמשיבים נ -עם העותרים ביחס למצב החוקי ששרר עובר לתיקון 45המכסות, היטיב תיקון

-258, 241( 5, פ"ד נג )צמח נ' שר הבטחון ואח' 7083, 6055/95המתוקנת )ראו: בג"צ תשובתם לעתירה במסגרת

261.)

ה לפקודת התעבורה פוגע בחופש העיסוק של העותרים, יש לבחון האם עומדת הפגיעה 14נוכח המסקנה כי סעיף .13

לחוק היסוד. במקרה דנן, אין חולק כי הפגיעה בחופש העיסוק נעשתה בחוק, וכי החוק 4 בתנאי פיסקת ההגבלה כאמור בסעיף

ה 14הולם את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. השאלה הטעונה הכרעה היא האם הפגיעה של סעיף

לפקודת התעבורה בחופש העיסוק, היא לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש.

המשפט -ה לפקודת התעבורה במשקפי פיסקת ההגבלה, נזכור כי לא במהרה יתערב בית14בטרם ניגש לבחינת סעיף

חוק שיצאה מבית המחוקקים, שכן "בית המשפט חייב כבוד לחוק כביטוי של רצון העם" )השופט זמיר בבג"צ -ויבטל הוראת

משפט זה פעמים רבות כי ביישמו את המבחנים -הודגש בפסיקתו של בית(. בהתאם לכך, 67הנ"ל, בעמ' הופנונג 3434/96

המשפט באיפוק שיפוטי, בזהירות ובריסון. במיוחד כך הדבר -החוקתיים הקבועים בפיסקת הגבלה על חקיקת הכנסת, יפעל בית

תיים וכלכליים כאשר עניינה של החקיקה העומדת לביקורת חוקתית הוא בתחומי משק וכלכלה בהם כרוכים היבטים חבר

היקף. בתחומים אלה, יתכנו לעיתים קרובות מספר מטרות ודרכי פעולה אפשריות; ההכרעה ביניהן מבוססת לא פעם על -רחבי

המשפט. -ודאות, והיא כרוכה בתחזיות ובשיקולים מקצועיים שאינם תמיד בתחום מומחיותו של בית-הערכה שטמונה בה אי

ל לחוסר יציבות ואף לזעזועים במשק המדינה. על כן, יש ליתן לרשויות המופקדות על הערכה שגויה של המצב עלולה להובי

מרחב בחירה רחב, בהיותן קובעות את המדיניות הכוללת, ונושאות -הרשות המבצעת והרשות המחוקקת -המדיניות הכלכלית

ות ודרכי הפעולה השונות בתחומי משק באחריות הציבורית והלאומית למשק המדינה ולכלכלתה. זאת ועוד; הבחירה בין המטר

עשויות כולן להתקיים -כלכליות, אשר על אף היותן שונות ואף מנוגדות זו מזו -וכלכלה עשויה להיגזר מהשקפות חברתיות

פי עקרון הפרדת הרשויות, הבחירה ביניהן נתונה בידיו של המחוקק, כל עוד עומדת החקיקה בתנאי -במסגרת חוקי היסוד. על

קת ההגבלה. בעניין זה כבר נאמר מפי הנשיא ברק כי:פיס

"בית המשפט מפעיל ביקורת שיפוטית. הוא בוחן את חוקתיות החוק, לא את תבונתו. השאלה אינה אם החוק טוב, יעיל,

, אשר מוצדק. השאלה הינה אם הוא חוקתי. מחוקק 'סוציאליסטי' ומחוקק 'קפיטליסטי' עשויים לחוקק חוקים שונים ומנוגדים

כולם ימלאו את דרישותיה של פיסקת ההגבלה. אכן, חוקי היסוד אינם תוכנית לפעולה מדינית קונקרטית. הלאמה והפרטה

עשויים להתקיים במסגרתם. כלכלת שוק או ניהול מרוכז של הכלכלה עשויים למצוא בה מרחבי מחיה, ובלבד שהפעילות

ותיה של פיסקת ההגבלה".תקיים את דריש -הפוגעת בזכויות אדם -המשקית

; 438, 221( 4, פ"ד מט )בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי ואח' 3363, 1908/94, רע"א 6821/93)ע"א

(386הנ"ל, בעמ' מנהלי השקעות 1715/97בג"צ וראו גם:

חוקתית על חקיקה שעניינה התווית מדיניות כלכלית המשפט לא ימשוך ידו מן הביקורת ה-אשר על כן, אף שבית

פי גדריה של -והסדרתם של ענפי משק, הוא ינהג בה בזהירות. הוא יפעיל ביקורתו החוקתית כדי להגן על זכויות חוקתיות על

ן המשפט על האיזו-פיסקת ההגבלה, אך יימנע מעיצוב מחדש של המדיניות המשקית שראה המחוקק לאמץ. בכך ישמור בית

בנק 6821/93העדין שבין שלטון הרוב ועקרון הפרדת הרשויות, לבין הגנה על ערכי יסוד ועל זכויות האדם. )ראו: ע"א

(.388-389הנ"ל, בעמ' מנהלי השקעות 1715/97; בג"צ 575, 448, 348, 340, 338, 332הנ"ל, בעמ' המזרחי

הדרישה לתכלית ראויה

פי פיסקת ההגבלה, חוק הפוגע בזכות חוקתית צריך להיות לתכלית ראויה. כבר נקבע בפסיקתנו כי תכלית היא -על .14

ידי קביעת איזון סביר והוגן בין זכויות של פרטים בעלי אינטרסים מנוגדים, -ראויה אם נועדה להגן על זכויות אדם, לרבות על

הענקת הזכויות האופטימליות לכל פרט ופרט. זאת ועוד; תכלית תימצא ראויה אם היא באופן המוביל לפשרה סבירה בתחום

משרתת מטרות ציבוריות חשובות למדינה ולחברה, במטרה לקיים תשתית לחיים בצוותא ולמסגרת חברתית המבקשת להגן על

של הכנסת עשויה להיות יותר (. ככלל, לחקיקה434, 342 הנ"ל, בעמ' בנק המזרחי 6821/93זכויות אדם ולקדמן. )ע"א

מתכלית אחת. כבר נקבע בפסיקתנו כי במצב בו יש לחוק מספר תכליות השלובות זו בזו, יינתן משקל רב לתכלית הדומיננטית

שלו ובה תתמקד הביקורת החוקתית. עם זאת, אין להתעלם גם מן התכליות המשניות של החוק, כדי לבחון השלכותיהן על

(.531; וראו גם: ספרו הנ"ל של א' ברק, בעמ' 342הנ"ל, בעמ' בנק המזרחי 6821/93 זכויות האדם )ע"א

ה לפקודה עם ביטול שיטת המכסות, היא לקדם תחרות 14כוח המדינה, כי תכליתו של סעיף -בסיכומיה טענה באת .15

את רמת השירות לטובת כלל הציבור. עם מנת לשפר-חופשית בענף המוניות ולהרחיב את מספר העוסקים בהפעלת מונית, על

זאת, טענה כי פתיחת ענף מפעילי המוניות לתחרות נעשית באופן זהיר והדרגתי, תוך המשך הסדרה ופיקוח מטעם משרד

כוח המדינה עולה כי המשך -ה לפקודה. מטיעוני באת14התחבורה על ענף מפעילי המוניות, באמצעות האגרה הקבועה בסעיף

ענף, נובעת מתכלית כפולה: ראשית, הגבלת הכניסה לענף מפעילי המוניות נדרשת, לטענתה, מטעמים ההסדרה של ה

התכלית תעבורתיים, לטובת ציבור המשתמשים בדרך ולטובת כלל הציבור הנזקק לשירותי תחבורה ציבורית )להלן: "

וספת, שעניינה איזון בין זכויות ואינטרסים ה לפקודה לתכלית נ14כוח המדינה, נועד סעיף -"(. שנית, לגישת באתהתעבורתית

מנוגדים של קבוצות שונות בענף המוניות: נהגי המוניות השכירים; גורמים בציבור שאינם עוסקים בנהיגת מונית אך מבקשים

, התכליות2 -ו 1רשיון להפעלת מונית כהשקעה כלכלית או מטעמים אחרים; וכן בעלי "מספרים ירוקים". לטענת המשיבים

-ה לפקודה ראויות, ויש בהן להצדיק את הגבלת האפשרות לקבל רשיון להפעלת מונית מן המדינה, על14האמורות של סעיף

אף הפגיעה הנובעת מכך בחופש עיסוקם של נהגי המוניות השכירים.

ה 14הקבועה בסעיף מנגד, סבורים העותרים כי הגבלת האפשרות לקבל רשיון להפעלת מונית באמצעות האגרה

לפקודה, מנוגדת ליעדים התעבורתיים שהמדינה מעוניינת בקידומם. עוד סבורים הם כי הדאגה לערך רשיונותיהם של בעלי

"המספרים הירוקים" אינה מקיימת את דרישת התכלית הראויה. המסקנה המתחייבת לדעתם היא כי יש להורות על פתיחת ענף

באופן שכל נהג מונית העומד בתנאי הכשירות הסובייקטיביים הקבועים בפקודה, יוכל לקבל מפעילי המוניות לתחרות מלאה,

רשיון להפעלת מונית אם ירצה בכך, ללא אגרה או תמורת אגרה מינימלית. לשיטת העותרים, יש להותיר את ויסות מספר

המוניות לכוחות הביקוש וההיצע בשוק, ללא התערבות של רשויות המדינה.

ה לפקודה היה כי המחוקק שימש בעניין זה כלי 14סעיף -עיקר טיעונם של העותרים כנגד תכליתה של הוראת

לביצוע של מדיניות משרד התחבורה, המונעת משיקולים זרים של הגנה על בעלי "המספרים הירוקים" מפני חשיפתם

משנה ולא -מנהל ולחקיקת-מידה המתייחסות למעשי-פי אמות-מורה עלהחוק הא-לתחרות. למעשה, תקפו העותרים את הוראת

לחקיקה ראשית של הכנסת, שכן לטענתם חקיקת הכנסת נועדה להגן על מדיניות משרד התחבורה משכבר הימים.

שקיימת פי פיסקת ההגבלה אינה מתמקדת בבדיקת מניעי המחוקק, הגם -חקיקה על-ככלל, בדיקת תכליתו של דבר .16

כלל, אין כל -לכאורה חפיפה מסויימת בין התכלית לבין המניע, אלא מתמקדת היא בתכלית האובייקטיבית של החוק. בדרך

פי מדיניותה.-ידי הכנסת, כל עוד עמדת הממשלה נועדה לתכלית ראויה על-פסול בעצם האימוץ של מדיניות ממשלתית על

ו לעיל עולה כי גדר המחלוקת ביניהם אינו כה רחב כפי שנדמה במבט ראשון. המדינה מטיעוני הצדדים כפי שצויינ

מסכימה למעשה עם עמדת העותרים כי ראוי לפתוח את ענף המוניות לתחרות חופשית. כך עולה אף מהחלטת הממשלה משנת

מבוקרת. לפיכך, בעוד לפקודה, אלא שלפיה יש לפתוח את ענף המוניות לתחרות 45שהובילה לחקיקת תיקון 1997

ה 14שהעותרים קוראים לפתיחה מיידית של ענף המוניות לתחרות מלאה, מבקשת המדינה באמצעות המנגנון שנקבע בסעיף

לפקודה לפתוח את הענף לתחרות בהדרגה ובזהירות.

ככלל, פתיחה של ענף מישקי לתחרות חופשית המשרתת את רווחת החברה ואינה פוגעת שלא כדין בערכים מוגנים

אף שחופש -אחרים, מהווה תכלית חקיקתית ראויה, שנועדה להגשים מדיניות כלכלית. עם זאת, ועל

מחופש העיסוק החוקתי, ברי כי חופש העיסוק ועקרון התחרות החופשית אינם מוחלטים. תתכנה נסיבות חלק הינו התחרות

יסוד או אינטרסים מתחרים אחרים הנעוצים בשלום הציבור ובטובת -בהן חופש העיסוק והתחרות החופשית יוגבלו נוכח זכויות

חרות החופשית אשר כרוכה בה הגבלת יכולתו של מנת להצדיק פגיעה בעקרון הת-הכלל, עליהם מבקש המשפט להגן. על

כלכלי חשוב. בהתחשב בכך, עלינו לבחון -הפרט להיכנס בשעריו של עיסוק, די בכך שהפגיעה נחוצה להגשמתו של יעד חברתי

ה לפקודת התעבורה כדי להוות "תכלית ראויה" המצדיקה את הגבלת היקף 14האם יש בטעמים שהציגה המדינה לסעיף

ידי קביעת אגרה ששיעורה פוגע ביכולתם של העותרים להיכנס לענף. לשם כך, -חופשית בענף מפעילי המוניות, עלהתחרות ה

נפנה לבחינת הטעמים לגופם.

התכלית התעבורתית

ה 14המשיבים ציינו בפנינו כי הגבלת האפשרות לקבל רשיון להפעלת מונית באמצעות האגרה הקבועה בסעיף .17

ה, נובעת משני טעמים תעבורתיים באופיים: ראשית, נטען כי ההגבלה נובעת מהצורך למנוע הגדלה של צפיפות התנועה לפקוד

ושל רמת הרעש וזיהום האוויר בכבישים. בעוד שמכוניות פרטיות בערים הגדולות משמשות בעיקר לנסיעות קצרות, נעות

בין שהן מובילות נוסעים ובין שהן תרות אחריהם. לפי הטענה, פתיחה המוניות שעות רבות ביממה באזורים עירוניים צפופים,

בלתי מבוקרת של ענף מפעילי המוניות לתחרות חופשית, תגדיל את מספר המוניות באופן בלתי סביר וכתוצאה מכך יגדל

העומס בכבישי הערים הגדולות, וכך גם רמת הרעש וזיהום האוויר.

ני להמשך הסדרת ענף מפעילי המוניות נעוץ בעמדת משרד התחבורה לפיה התחבורה הציבורית הטעם התעבורתי הש

מהווה שירות הדורש תכנון, הכוונה ופיקוח, נוכח הצורך לספק לציבור הרחב שירותי תחבורה ציבורית זמינים ונגישים,

ות בהן רוב הציבור אינו מצוי בדרכים. בעלות סבירה וברמה הולמת, לרבות בישובים המצויים במקומות מרוחקים וכן בשע

ההשקפה המנחה את משרד התחבורה היא כי עמוד התווך של התחבורה הציבורית בישראל הוא שירות האוטובוסים, המעניק

שירותי הסעה סדירים לרוב המכריע של הנזקקים לתחבורה ציבורית. המדינה מסבסדת את מחיר הנסיעה באוטובוסים במטרה

סיות חלשות, ולדאוג לכך ששירות האוטובוסים יינתן לא רק בקווים "רווחיים" אלא גם במקומות מרוחקים ודלי לסייע לאוכלו

אוכלוסיה או בשעות בהן מספר הנוסעים קטן. הואיל והמדינה מסבסדת את התחבורה באוטובוסים לטובת הצרכן, רואה היא

יתר בתשלום הסובסידיה מכיסם של משלמי המיסים. -מסתמחובתה לשמור על רווחיות שירות האוטובוסים, שמא תוטל מע

המוניות לנסיעה מיוחדת מהוות שירות משלים לאוטובוסים, בהתחשב בכך שהמונית היא בעלת קיבולת מצומצמת ביחס

כלל רק כאשר קיים רווח בצד מתן השירות. לטענת -פי דרישה בלבד, ובדרך-לאוטובוס, וכן נוכח אספקת שירות המוניות על

פיקוח, פתיחה מיידית של ענף מפעילי המוניות לתחרות מלאה בלא לווסת -מדינה, אף כי מחירי הנסיעה במונית הם בריה

מספרן, תוביל להורדת מחירי הנסיעה במונית, תוך "בריחת" נוסעים משירות האוטובוסים לשירות המוניות, בעיקר בקווים

זה עלול לפגוע ברווחיות של שירות האוטובוסים, באופן שיחייב את הרווחיים בהם נוהגות המוניות לספק שירות. תהליך

המדינה להגדיל את תשלומי הסובסידיה הניתנים להם; כן עלולים להיפגע כלל הנזקקים לשירות האוטובוסים, במיוחד אלה

לצד זה ולא זה על הנזקקים לקווים הפחות רווחיים. לגישת המדינה, כדי לאפשר לשירות האוטובוסים והמוניות לחיות זה

חשבון זה, ראה המחוקק לפתוח את ענף מפעילי המוניות לתחרות באופן הדרגתי ומבוקר, תוך המשך הרגולציה של הענף

כוח המדינה כי מדיניות הויסות בענף המוניות כחלק מהסדרת התחבורה -ה לפקודה. עוד ציינה באת14במסגרת סעיף

קבלת חוקי היסוד החדשים, ולדעתה יש ליתן לכך משקל במסגרת הביקורת הציבורית בארץ הונהגה שנים רבות טרם

ה לפקודה.14החוקתית על סעיף

חשבון נהגי -מנגד, טוענים העותרים כי אין לשמר את כוחן המונופוליסטי של חברות האוטובוסים ולהיטיב עימן על

נף מפעילי המוניות נוגדת את טובת הציבור, ואין בה כדי להועיל עם המוניות השכירים. עוד טוענים הם כי הגבלת הכניסה לע

צרכי התחבורה בארץ. לגישתם, פתיחתו של ענף מפעילי המוניות לתחרות מלאה באופן שכל נהג מונית שיבקש זאת יוכל

ות יעיל לציבור להפעיל מונית, תקדם את טובת הציבור בכך שתתרום להוזלת דמי הנסיעה במונית ותעודד מתן שירות מוני

הרחב. עקב כך, יגדל היקף השימוש במוניות ויופחת השימוש ברכבים פרטיים, תוך צמצום עומס התנועה בכבישים והקלת

מצוקת החנייה במרכזי הערים הגדולות.

ה במחיר כך שאספקת תחבורה ציבורית יעיל-בחינת טיעוני הצדדים מביאה למסקנה כי העותרים אינם חולקים על .18

הולם, ודאגה לעומס התנועה ולרמת הרעש והזיהום בדרכים, מהווים תכלית חקיקתית ראויה. המחלוקת בין הצדדים מתמקדת

בשאלה האם פתיחה זהירה של ענף המוניות לתחרות תוך המשך הפיקוח על מספר המוניות בארץ, מהווה דרך רצויה להשגת

פתיחה מלאה של ענף המוניות לתחרות חופשית. ניתן להשקיף על מחלוקת זו התכלית האמורה, או שמא הדרך העדיפה היא

כחלק ממחלוקת רחבה יותר, בין הסבורים כי כוחות השוק, ובעיקר כוחות של היצע וביקוש בתנאי יוזמה ותחרות, מספיקים

עים של פיקוח ורגולציה, מנת להסדיר כראוי את היחס בין ספקים לצרכנים, לבין המצדדים במעורבות של המדינה באמצ-על

שמטרתם לוודא אספקה של שירותים חיוניים בתנאים סבירים לכלל האוכלוסייה כחלק מן ההגנה על טובת הציבור ועל הסדר

-630, 625( 3, פ"ד נה )איגוד שמאי ביטוח בישראל ואח' נ' המפקח על הביטוח ואח' 7721/96הציבורי )השוו: בג"צ

המשפט מליטול לעצמו תפקיד של -ים, ובעלת השלכות רחבות היקף. דווקא משום כך, ייזהר בית-(. מחלוקת זו רחבה מיני631

משקית. ההכרעה בשאלה האם טובת הציבור מחייבת המשך הסדרתו של ענף מישקי או שמא -מעצב המדיניות הכלכלית

ן של הרשויות המופקדות על הנושא: המשפט, כי אם בידיה-מתחייבת פתיחתו של הענף לתחרות חופשית, אינה נתונה בידי בית

המשפט תחת שבט -כנסת ישראל. כך, כאשר מעביר בית -משרדי הממשלה הרלוונטיים, וברמה החקיקתית -ברמה הביצועית

הביקורת החלטות של הרשות המבצעת, לא יראה להתערב בהן כל עוד ההכרעה אינה חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות

ים ענייניים ללא שיקולים זרים ובלא פגיעה בערכי יסוד בסיסיים של שיטתנו המשפטית. )השוו: בג"צ והיא מושתתת על טעמ

; בג"צ 688-689, 670-671, 661( 3, פ"ד מט )החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שרת התקשורת ",בזק" 1255/94

משפט אינו בוחן את תבונת המדיניות -ת(. בי497-498, 459( 5, פ"ד נג )קניאל ואח' נ' ממשלת ישראל ואח' 3975/95

דעתה בעת קביעת המדיניות או -שהרשות בחרה לאמץ במסגרת סמכותה, אלא בוחן אם נפל פגם משפטי בהפעלת שיקול

יישומה, באופן המקים עילה להתערבותנו; ובלשונו של השופט זמיר:

הרשויות המוסמכות. בידיהן המומחיות והנסיון; הן "התפקיד והסמכות לקדם את האינטרס הציבורי מוטלים, לפי החוק, על

המוסמכות לקבוע מדיניות ולהן הכלים לבצע את המדיניות; הן הנושאות באחריות לאינטרס הציבורי בפני הציבור הרחב.

ספור פעמים, לא יעמיד את שיקול הדעת שלו במקום שיקול הדעת של הרשות המוסמכת. -המשפט, כפי שכבר נאמר אין-בית

הוא אף לא יבחן אם אפשר היה לקבל החלטה נבונה יותר או יעילה יותר מהחלטת הרשות. הוא אמור רק לבחון אם נפל פגם

משפטי בשיקול הדעת של הרשות, כגון פגם של שיקולים זרים או פגם של חוסר סבירות".

(.69, 49( 1נד )', פ"ד סופרפארם )ישראל( בע"מ ואח' נ' מנהל המכס והמע"מ ואח 4140/95)בג"צ

המשפט לא יבחן את תבונת מדיניותה של -כך ביתר שאת כאשר הביקורת השיפוטית היא על חקיקת הכנסת. בית

הכנסת אלא את השאלה האם תכלית החקיקה משתלבת בערכי היסוד והאם הפגיעה בזכות החוקתית היא לתכלית ראויה.

ו להכריע אם פתיחה מיידית של שוק התחבורה הציבורית בכלל וענף המוניות בפרט לתחרות אשר על כן, לא לנ

פני השיטה הקיימת, כדי להבטיח את יעילותה של התחבורה הציבורית בארץ ואת צמצום עומס התנועה -מלאה עדיפה על

ה לפקודה, 14ורה שבבסיס סעיף בכבישי ישראל. תפקידנו אינו אלא לבחון האם באימוץ החקיקתי של מדיניות משרד התחב

נפל פגם מן הסוג המצדיק התערבות בחקיקה ראשית. לאחר שעיינו בחומר שהוגש לנו ושמענו את טיעוני הצדדים, נחה דעתנו

כי התכלית שביסוד החקיקה האמורה ראויה. להלן טעמנו לכך:

ה לפקודה, כבר נמצאה ראויה במסגרת הביקורת על מדיניות 14, התכלית שבאה לידי ביטוי בהוראת סעיף ראשית

הדין המרכזי שדן בסוגיה ואף ניתח את ההלכות שניתנו במשך השנים, הוא בג"צ -משרד התחבורה בנושא הנדון. פסק

, 723( 5, פ"ד נא )ח' נ' שר התחבורה ואח'מוניות הדרים שרות רחובות ק. עקרון מזכרת בתיה בע"מ וא 7216, 635/95

(. באותה פרשה, נקבע כי השיקול של גודש התנועה ורמת הרעש והזיהום מזכרת בתיהמפי השופט חשין )להלן: פרשת

בדרכים, מהווה שיקול לגיטימי וראוי במתחם שיקוליו של המפקח על התעבורה. אשר לשיקול הרווחיות של חברות

המשפט כי יש בכך משום פגיעה בתחרות החופשית בין האוטובוסים -ה המשולמת להן, ציין ביתהאוטובוסים והסובסידי

משפט זה )ראו -ידי בית-למפעילי המוניות. עם זאת, המשיך וציין כי שיקול הסובסידיה נבחן כבר מספר פעמים בעבר על

, ילן ואח' נ' המפקח על התעבורה ואח'א 56/77)לא פורסם(; בג"צ חושינסקי נ' שר התחבורה ואח' 564/75למשל: בג"צ

מושב בית עובד מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' המפקח על 341/81; בג"צ 301( 2פ"ד לב )

(. בכל ההלכות למעט אחת )בג"צ מזכרת בתיה ; וראו עוד האסמכתאות המוזכרות בפרשת349( 3, פ"ד לו )התעבורה ואח'

, מפי השופט ח' כהן(, נקבע כי אין להתערב 479( 2, פ"ד כה )נ' המפקח על התעבורה מוניות האומה בע"מ 58/71

במדיניות משרד התחבורה לרכז את ההסעה הציבורית בידי הקואופרטיבים הגדולים, במטרה לספק תחבורה ציבורית נוחה

ים מהווה שיקול לגיטימי וכשר בעלות סבירה לכל שכבות האוכלוסייה. עוד נקבע כי תשלום הסובסידיה לחברות האוטובוס

הנ"ל, כי "הילכת מזכרת בתיה במניין שיקוליו של המפקח על התעבורה. בהתחשב בכך, קבע השופט חשין בפרשת

חורין שלא ללכת בעקבותיה עד אם תאמר רשות מוסמכת אחרת" )שם, -הסובסידיה הכתה שורש בהלכה, ואינני רואה עצמי בן

-, דיניםברוך אברהם ואח' נ' מדינת ישראל ואח' 1101/96ידי השופט זמיר בבג"צ -על(. הלכה דומה נקבעה 745בעמ'

(.572, 567( 5פ"ד נג ) סלאח נ' משרד התחבורה, 221/99. )וראו גם דבריו של השופט זמיר בבג"צ 151עליון, כרך נב,

משפט זה. המעמד שניתן -ידי בית-פעם עלכוח המדינה אושרו לא -הנה כי כן, הטעמים התעבורתיים שהציגה באת

לחברות האוטובוסים, עשוי אמנם לעורר שאלות מורכבות בהתחשב בכוח המונופוליסטי הנתון בידיהן. עם זאת, אינני רואה

להכריע בשאלות אלה בעתירה שלפנינו, בהתחשב בכך שלא שמענו טיעון מפורט בעניינן, ובהתחשב בכך שחברות

ו כמשיבות לעתירה. זאת ועוד; משרד התחבורה הסכים, למעשה, לפתיחת התחבורה הציבורית האוטובוסים לא צורפ

באוטובוסים ליתר תחרות, אף שסבר גם בהקשר זה, כי הפתיחה של הענף לתחרות צריכה להיות מבוקרת והדרגתית, בהתחשב

חבורה בישראל בע"מ ואח' נ' שר אגד אגודה שיתופית לת 3136/98בצרכי התחבורה בארץ. )ראו: עמדת המדינה בבג"צ

שירות לתחבורה באוטובוסים, -קווי 22, שעניינו מכרז שפרסם משרד התחבורה להפעלת 705( 5, פ"ד נב )התחבורה ואח'

(.1997בהתאם להחלטת הממשלה משנת

ה לפקודה, 14התעבורתית עליה מושתת סעיף שהמדיניות להיותה של התכלית ראויה נעוץ בכך הטעם השני

רגולציה בענף המוניות בישראל. עם זאת, היא מושתתת על תפיסה של הליך הדרגתי, ברוח -התחשבה בעמדה הקוראת לדה

מנת למנוע זעזועים בשוק התחבורה הציבורית עקב המעבר לקראת שוק חופשי. על -, על1997החלטת הממשלה משנת

, בשג"צ 7198/93ת בביצועו של שינוי בעל משמעות כלכלית וחברתית עמד השופט זמיר בבג"צ חשיבותה של ההדרגתיו

:844( 2, פ"ד מח )מיטראל בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר ואח' 1892/94

"הדעת נותנת כי לאחר משטר של מונופול ממשלתי ביבוא בשר, שנמשך יותר מארבעים שנה, אין זה דבר פשוט לעבור באופן

; וראו גם: בג"צ 852מהיר, כמעט פתאומי, לכלכלה של שוק חופשי, ללא הכוונה וללא פיקוח של הממשלה" )שם, בעמ'

דינו של השופט -לפסק 15, בפיסקה 129( 4) 95על -תק, שחף נתיבי אויר בע"מ נ' שר התחבורה ואח' 3344/94

גולדברג(.

דברים אלה נכונים בשינויים המתחייבים גם בהקשר שלפנינו. מטבע הדברים, לפתיחת ענף המוניות לתחרות

מול מצוקתם של חופשית עשויות להיות השלכות על התחבורה הציבורית בארץ ועל עומס התנועה בכבישים. זאת ועוד; אל

נהגי המוניות השכירים המעוניינים להפעיל מונית בעצמם, עומדת מצוקתו של מי שנזקק לסבסוד התחבורה הציבורית

באוטובוסים וכן מי שתלוי בתחבורת האוטובוסים במקומות מרוחקים או בשעות דלילות בתחבורה. לפיכך, אין פסול בכך

ענף המוניות באופן מבוקר והדרגתי.שהרשויות מבכרות להנהיג את השינויים ב

ה לפקודה נתמכים בהמלצותיהן של ועדת רייכמן וועדת שריג. 14הטעמים התעבורתיים בבסיס סעיף שלישית,

ידי שר התחבורה לבחינת הסדרתו של ענף המוניות בישראל. שתי הועדות -כזכור, היו אלה שתי ועדות ציבוריות, שמונו על

קנותיהן לאחר ששקלו את הבעיות המיוחדות לענף. בפני ועדת שריג הופיעו גורמים ממשרד התחבורה, נציגי ארגוני גיבשו מס

המוניות, נציגי נהגי המוניות השכירים, נציגי חברות האוטובוסים, וכן גורמים ממשרדי האוצר והתיירות. שתי הועדות באו

מוניות, אולם יש לעשות כן באופן זהיר תוך המשך פיקוח על כמות למסקנה כי יש ליישם עקרון של "שוק פתוח" בענף ה

ידי גביית אגרה בשיעור מתאים. וכך נאמר בדו"ח ועדת שריג:-המוניות בארץ על

"...רואה הועדה כהכרח להציע את העקרון של "שוק פתוח" אשר יתבסס על יסודות כלכליים סבירים. מתוך גישה של אחריות

נזק ישיר ומיידי לאלפי המועסקים בענף, לתחבורה הציבורית הסדירה, ולגורמים המבקשים להיכנס לענף ועל מנת שלא ייגרם

)לעתים ללא שקול כלכלי מבוסס(, אנו מציעים לסייג את מהלך "פתיחת הענף" ולנקוט במדיניות זהירה, שאם תוכיח את עצמה

אפשר יהיה בעתיד להקל את מהלכיה".

לדו"ח הועדה( 8)עמ'

ה, לפיה יש לפתוח את ענף המוניות לתחרות חופשית באופן זהיר 14מדיניות משרד התחבורה עליה מושתת סעיף

דעת מקצועיות של שתי ועדות ציבוריות שבחנו את הנושא. -תוך המשך הפיקוח על מספר המוניות, נתמכת, איפוא, בחוות

הינה בגדר צורך ציבורי ראוי. העובדה כי העותרים הציגו בעתירתם המקורית הדבר מחזק התרשמותנו כי התכלית התעבורתית

דעת מקצועית מטעמם, המצדדת בפתיחה מיידית של ענף המוניות לתחרות מלאה, אין בה כדי לחייב מסקנה שונה מזו -חוות

למחלוקות מקצועיות וציבוריות אליה באנו. מדובר בסוגיה מורכבת שתיתכנה בה דיעות מקצועיות מגוונות, והיא שימשה נושא

Choong-Ho Kang Taxi במדינות אחרות )ראו מאמרים המתנגדים לפתיחה של ענף המוניות לתחרות מלאה:

Deregulation: International Comparison (Institute for Transport Studies - The University of Leeds,

& P. S. Dempsey “Taxi Industry Regulation, Deregulation "; וכן:Kang (, להלן: "חיבורו של(1998

Reregulation: the Paradox of Market Failure” 24 Transp. L. J. (1996) 73 להלן: "מאמרו של , Dempsey ;"

תמונת מצב והצעות -ענף המוניות בישראל רגולציה של ענף המוניות: א' נתיב-אל מול עמדה המצדדת בדה

((. במחלוקת 1997)החטיבה למחקר מדיניות כלכלית במכון ללימודים אסטרטגיים ופוליטיים מתקדמים בירושלים, לשינויים

בין העמדות המקצועיות הסותרות, יש ליתן משקל מיוחד לעמדה המקצועית של הרשות המופקדת על התחבורה הציבורית

הנ"ל, כלל חברה לביטוח 726/94תה )השוו: בג"צ סמך עמד-בארץ, אשר היא הנושאת באחריות למדיניות המתקבלת על

עמותת "שוחרי גיל"ת" נ' שר החינוך, התרבות והספורט 7715, 1554/95; כן ראו דברי השופט אור בבג"צ 486בעמ'

רגולציה -הדעת מטעם העותרים והמליץ על דה-(. אציין עוד כי פרופ' גרונאו אשר כתב את חוות21-22, 2( 3, פ"ד נ )ואח'

מלאה בענף המוניות, היה חבר בועדת רייכמן וחתם בהסכמה על מסקנות הועדה לפיהן יש לפקח על מספר המוניות בישראל

באמצעות אגרה מתאימה.

וח בהיקף כזה או אחר על מספר הרשיונות להפעלת מונית, נהוג במדינות נוספות בעולם. ברוב הערים , פיקרביעית

ידי הרשות, כפופים -אנג'לס, יוסטון ובוסטון(, הרשיונות להפעלת מונית המונפקים על-יורק, לוס-המרכזיות בארה"ב )ובהן ניו

רגולציה, לאחר שפתיחת ענף המוניות לתחרות מלאה -של רה למגבלות ולפיקוח הדוק. בערים אטלנטה וסיאטל אף החל תהליך

התקבל 1985נחלה כשלון. ברוב ערי בריטניה, הכניסה לענף מפעילי המוניות מוגבלת, ומצויה תחת פיקוח. אמנם, בשנת

28%רק 1996(, אולם נכון לשנת The Transport Actרגולציה חלקית בענף המוניות )-בבריטניה חוק שאיפשר דה

ידן. הנה כי כן, המגמה -הרשויות המקומיות בבריטניה הסירו את המגבלות על כמות הרשיונות להפעלת מונית המונפקים עלמ

הרווחת ברוב הערים המרכזיות בארה"ב ובבריטניה היא להסדיר ולהגביל בכך את מספר הרשיונות להפעלת מונית. יצויין כי

רגולציה הדרגתית שאיפשרה פתיחה מלאה של ענף -זילנד, בהן הונהגה דה-יוקיימות מדינות בעולם המערבי, כגון שבדיה ונ

, Kang המוניות לתחרות. עם זאת, באותן מדינות הוחמרו דרישות הכשירות האישית להפעלת מונית )ראו: חיבורו הנ"ל של

ופתחו את ענף המוניות רגולציה-(. המסקנה המתבקשת היא כי הגם שישנן מדינות שביצעו דהDempsey וכן מאמרו הנ"ל של

לתחרות מלאה, מדינות רבות אחרות ראו להמשיך בהסדרת ענף המוניות ובפיקוח על מספרן, באופן כזה או אחר. אשר על כן,

ה לפקודה אינה ראויה.14אין לומר כי התכלית התעבורתית של סעיף

וסייה, ומניעת עלייה ברמת העומס, הזיהום והרעש קיומה של תחבורה ציבורית סדירה בעלות סבירה לכלל האוכל .19

בדרכים, מהווים אינטרסים ציבוריים חשובים ואף חיוניים, כחלק מן ההגנה על טובת הציבור ועל הסדר הציבורי. על כן,

משפט במדינות שונות, ששיטותיהן -מהווים הם תכלית ראויה לפגיעה בחופש העיסוק. כאמור, סוגיה זו העסיקה בתי

. מעניינת הדוגמה המובאת שם 29-16 הנ"ל, בעמ' Constitutional Law of South Africaטיות שונות זו מזו. )ראו:המשפ

המשפט העליון של יפן כי מניעת צפיפות בכבישים והסדרת התנועה לטובת כלל הציבור, מהווים תכלית -בדבר קביעת בית

המשפט החוקתי הגרמני נקבע כי -וי להזכיר כי גם בפסיקתו של ביתראויה לרגולציה חקיקתית של התחבורה הציבורית(. כן רא

קיום תחבורה ציבורית סדירה היא מטרה חיונית, שיש בה להצדיק הגנה מפני תחרות של מסיעים פרטיים )ספרו הנ"ל של א'

ה לפקודה, ראויה היא.14(. שוכנענו, איפוא, כי התכלית התעבורתית של סעיף 617ברק, בעמ'

בין צרכיהם של קבוצות אינטרסים שונות בענף המוניות איזון

ה לפקודה, כתכלית 14כוח המדינה את הטעמים התעבורתיים לסעיף -בתשובתה לעתירה המתוקנת, הציגה באת .20

ון בין ה, נועדה לתכלית נוספת של איז14המרכזית של החוק. עם זאת, ציינה כי הסדרת ענף מפעילי המוניות במסגרת סעיף

צרכיהם של קבוצות אינטרסים שונות בענף המוניות. נהגי המוניות השכירים ובהם העותרים, מעוניינים להפוך לנהגי מוניות

עצמאיים מטעמים כלכליים, ולפיכך מצדדים הם בהסרת המגבלות על הכניסה לענף מפעילי המוניות, ובביטול האגרה הקבועה

ים גם גורמים בציבור שאינם עוסקים בנהיגת מונית, אך מעוניינים "במספר ירוק" ה לפקודה. לתוצאה זו שואפ14בסעיף

בין אלה העובדים כנהגי מוניות עצמאיים ובין אלה -כהשקעה כלכלית או מטעמים אחרים. מנגד, בעלי "המספרים הירוקים"

לתחרות. ההנחה היא כי ערכו מתנגדים לפתיחת ענף מפעילי המוניות -המשכירים את הרשיון לאחרים כהשקעה כלכלית

פי כללי היצע וביקוש. ככל שהיצע הרשיונות גדל, ערכם הכלכלי -הכלכלי של רשיון להפעלת מונית בשוק החופשי, נקבע על

בשוק החופשי פוחת. החשש הוא כי אם משרד התחבורה יסיר את המגבלות על קבלת רשיון להפעלת מונית ויפתח את הענף

כוח המשיב -שוק ברשיונות להפעלת מונית והדבר יפחית באופן משמעותי את ערכם בשוק החופשי. באלתחרות מלאה, יוצף ה

המייצג בפנינו את בעלי "המספרים הירוקים", הוסיף וטען כי הרשיונות להפעלת מונית מהווים עבור רבים מבעליהם מקור 2

בני משפחה של חיילים שנספו במערכה ועולים חדשים, פרנסה מרכזי. כן יוצרים הם רשת של בטחון סוציאלי עבור נכי צה"ל,

אשר משך שנים הוקצו עבורם מכסות מיוחדות של "מספרים ירוקים". עוד הוסיף כי רובם של בעלי "המספרים הירוקים" הם

אנשים מבוגרים חסרי פנסיה, שיתקשו למצוא אפיק השתכרות חלופי אם תיווצר שחיקה משמעותית בערך רשיונותיהם עקב

ה לפקודה נועד לאזן בין מכלול הזכויות 14 כוח המדינה כי סעיף-פתיחת הענף לתחרות. בהתחשב באמור עד כה, טענה באת

מנת ליצור פשרה הוגנת וראויה ביניהם.-והאינטרסים של הקבוצות השונות בענף המוניות, על

השפעת לחצים שהפעילו בעלי "המספרים הירוקים" עובר ה לפקודה עוצב ב14מנגד, טענו בפנינו העותרים כי סעיף

לקבלת התיקון, במחאה על המגמה לפתוח את ענף המוניות לתחרות. לגישתם, ההגנה על האינטרס הכלכלי של בעלי

"המספרים הירוקים" אינה תכלית חקיקתית ראויה, וזאת ממספר טעמים: ראשית, רבים מבעלי "המספרים הירוקים" קיבלו את

יונות להפעלת מונית מן המדינה בימים בהם לא נגבתה אגרה משמעותית עבורם; אחרים רכשו את הרשיונות בשוק הרש

החופשי אך השכירו אותם לנהגים שכירים, וזכו לתשואה נכבדת אשר פיצתה אותם זה מכבר על השקעתם. על כן, סבורים

ב פתיחת ענף מפעילי המוניות לתחרות אינו רב, ומכל מקום העותרים כי ההפסד הכלכלי הצפוי לבעלי "המספרים הירוקים" עק

אינו ראוי להגנה. שנית, אף אם ערכם הכלכלי של "המספרים הירוקים" בשוק החופשי עלול להיפגע עקב פתיחת הענף

ע בחופש לתחרות, אין לבעלי "המספרים הירוקים" זכות קנויה להמשך מדיניות הויסות. זאת ועוד; לטענת העותרים, אין לפגו

עיסוקם ובעקרון התחרות החופשית, רק כדי להגן על העוסקים הקיימים בענף.

לכאורה, התכלית של הגנה על בעלי "המספרים הירוקים" אכן מעוררת קושי. כידוע, חופש העיסוק הינו זכות מסוג .21

'חירות', שמולה 'העדר זכות' של הזולת. על כן, הזכות לחופש עיסוק של אחד אינה יכולה, כשלעצמה, לשלול מאחרים את

לטון לספק הגנה מפני כניסתם של מתחרים נוספים לענף. בהתחשב בכך, לו היתה זכותם לעסוק באותו תחום, או לחייב את הש

ה לפקודה, יתכן 14ההגנה על האינטרס הכלכלי של בעלי "המספרים הירוקים" תכלית בלעדית או אף דומיננטית של סעיף

הם פני הדברים. ראשית, ה מלמדת, כי לא כך 14שלא היינו רואים בטעם זה תכלית ראויה. אלא שבחינה לעומק של סעיף

אספקת שירות אוטובוסים בעלות סבירה לציבור הרחב, ודאגה לזרימת -עמדנו לעיל על התכלית התעבורתית של הסעיף

ה לפקודה.14התנועה בצירי תחבורה מרכזיים. כאמור, הטעמים התעבורתיים הם ראויים, ומהווים תכלית דומיננטית של סעיף

ה לפקודת התעבורה עולה כי האינטרס של בעלי "המספרים הירוקים" 14היסטוריה החקיקתית של סעיף שנית, מה

לשמירת הערך הכלכלי של רשיונותיהם, היווה שיקול נכבד במסגרת עיצוב ההסדר, אולם לא היה זה שיקול מכריע או בלעדי.

לפקודה, עולה כי לצד 45שקדם לתיקון 38תיקון הכנסת בקריאה הראשונה ובקריאה השניה והשלישית ל-מדבריהם של חברי

האינטרס של בעלי "המספרים הירוקים" בשמירה על ערך רשיונותיהם, נשקלו גם עקרון התחרות החופשית וחופש העיסוק

(. גם במסקנות ועדת שריג עובר 6725-6728, 6719, בעמ' 20.2.95של נהגי המוניות השכירים )ראו: ד"כ, חוברת כ"א,

לפקודה, נשקל האינטרס של נהגי המוניות השכירים לצד האינטרס של בעלי "המספרים הירוקים" )ראו: 45תיקון לקבלת

איזנה בין הזכויות והאינטרסים הרלוונטיים, כשצידדה בפתיחה של 1997(. החלטת הממשלה משנת 8דו"ח ועדת שריג, עמ'

לפקודה הוביל לפתיחה של ענף המוניות ליתר תחרות 45, תיקון ענף המוניות לתחרות, אף כי באופן זהיר והדרגתי. ואמנם

ביחס לעבר. הגם שנקבעה אגרה בשיעור של עשרות אלפי ש"ח עבור קבלת רשיון להפעלת מונית מהמדינה, בוטלה לחלוטין

חלה 45ן ושהעותרים לא חלקו עליהם, לאחר קבלתו של תיקו 2כוח המשיב -שיטת המכסות; לפי נתונים שהציג בפנינו בא

ירידה בשיעור של -במספר הרשיונות להפעלת מונית שהנפיק משרד התחבורה, ובמקביל 50%-עלייה ניכרת בשיעור של כ

לפקודה, הופחת שיעור "האגרה 53בערכם של הרשיונות להפעלת מונית בשוק החופשי. זאת ועוד; במסגרת תיקון 50%-כ

חוק ההסדרים במשק המדינה )תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב ש"ח. מדברי ההסבר להצעת 185,000-הרגילה" ל

, עולה כי הפחתת שיעור האגרה במסגרת 63, ה"ח התשס"א 2001 -(, התשס"א2001והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים

ן ממש נועדה לאפשר כניסת בעלי מוניות חדשים לענף, בין היתר מקרב נהגי המוניות השכירים. בהתחשב בכך, אי 53תיקון

ה לפקודה נועד מעיקרו להגן על בעלי "המספרים הירוקים" ולחסום כניסת מתחרים נוספים לענף 14בטענת העותרים כי סעיף

ה נועד לאזן בין צרכיהם של קבוצות 14כוח המדינה לפיה סעיף -מפעילי המוניות. תחת זאת, יש לקבל את עמדת באת

כי הציבור בכללו.אינטרסים שונות בשוק המוניות, ולהתאימם לצר

התחשבות באינטרסים של בעלי "המספרים הירוקים" שהיו בענף במשך שנים, כשהיא ה מהטעמים שיפורטו להלן, .22

נמנית בין מכלול השיקולים לפתיחה הדרגתית של ענף המוניות לתחרות, היא לגיטימית. עם זאת, אוסיף כי הזכויות שצברו

אינן מונעות מהממשלה וכמובן מהמחוקק, לשנות את מדיניותם ולפתוח את הענף לתחרות נוספת. בעלי "המספרים הירוקים"

טען בפנינו ש"המספר הירוק" מהווה קניין בעליו, וכי פתיחת ענף המוניות לתחרות תוך פגיעה בערך 2כוח המשיב -בא

ית של בעלי "המספרים הירוקים". טענה זו הכלכלי של הרשיונות להפעלת מונית בשוק החופשי, פוגעת בזכות הקניין החוקת

מעלה שאלות נכבדות באשר להיקפה הפנימי של זכות הקניין החוקתית.

לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו הקובע כי: "אין פוגעים בקניינו של אדם". עם 3כידוע, עוגנה זכות הקניין בסעיף

זאת, חוק היסוד נמנע מלהגדיר את מאפייניה של זכות הקניין החוקתית ואת טיב הנכסים הנכללים בזכות המוגנת. לפיכך,

פי העניין הנדון והקשרו. בין יתר הסוגיות שטרם הוכרעו -על נתונה לפרשנות מורה,היקפה הפנימי של הזכות החוקתית הא

בפסיקתנו לגבי היקפה של זכות הקניין החוקתית, נכללת השאלה האם זכות הקניין החוקתית כוללת בהיקפה הפנימי גם טובות

", כגון: רשיונות הקניין החדשהנאה וזכויות בעלות ערך כלכלי שמקורן ברשויות השלטון, אשר יש המכנים אותן "

; עוד ראו: א' ברק "החוקה Ch. A. Reich “The New Property” 73 Yale L. J. (1964) 733 שמנפיקה המדינה )ראו:

ד.ש.א איכות הסביבה בע"מ נ' שר 4806/94; כן ראו: בג"צ 368, 357)תשנ"ח( ד משפט וממשל הכלכלית של ישראל"

(. שאלה זו היא בעלת היבטים רבים. מבלי להתיימר למצותם, אציין כי במציאות 200-201, 193( 2) , פ"ד נבהאוצר ואח'

של ימינו, זכויות וחיובים רבים בעלי ערך כלכלי מקורם ברשויות השלטון. לפיכך, יש בסיס לטענה כי לשם הגנה אפקטיבית

על כבוד האדם ועל חירותו האישית, יש לכלול בגדרי על ההיבט הרכושי בקניין, ונוכח היותה של זכות הקניין אמצעי לשמירה

בן יקר גת חברה 6291/95הזכות החוקתית גם זכויות וחיובים שמקורם במשפט הציבורי )ראו: דברי השופט טירקל בע"א

יא ; כן ראו: דברי הנש840-841, 825( 2, פ"ד נא )להנדסה ובנין בע"מ נ' הועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעין ואח'

(. מאידך, המתנגדים להכללת "הקניין החדש" בהיקפה הפנימי של הזכות 431הנ"ל, בעמ' בנק המזרחי 6821/93ברק בע"א

מפני הגבלת יתר של רשויות השלטון, הכפופות ממילא לסייגים במשפט הציבורי. יש אף החוששים חוששים החוקתית,

ית, תוביל להחלשת עוצמת ההגנה על הזכות האמורה, או שמא שמא פרשנות המרחיבה מדי את היקף זכות הקניין החוקת

למעורבות שיפוטית יתרה באקטים שלטוניים, לרבות התערבות במהותה של חקיקה כלכלית, סוציאלית או חברתית. )ראו ע"א

P.W.Hogg Constitutional Law of ; כן ראו:578, 470-471, 329-332הנ"ל, בעמ' בנק המזרחי6821/93

Canada (2001) 732-733להלן: "ספרו של , Hogg.)"

ידי המדינה. הרשיונות הללו חיים בעת ובעונה אחת בשני -ענייננו הוא ברשיונות להפעלת מונית המוענקים על

בגדרי המשפט הציבורי. השימוש ברשיונות הללו מתקיימים תחומים משפטיים. לידתם של "המספרים הירוקים" וחייהם

לתנאים המנויים בפקודת התעבורה, ובמקרים מתאימים מוסמכת הרשות לשלול את הרשיון מבעליו אף אם נרכש בשוק כפוף

; 300-301, 297( 2, פ"ד מג )אמויאל נ' המפקח הארצי על התעבורה 325/86החופשי ולא מידי הרשות )ראו למשל: בג"צ

(. על כן, "המספרים הירוקים" אינם 383( 3)99על -, תקאח'מוניות דוד בע"מ נ' שר התחבורה ו 3130/98כן ראו: בג"צ

מהווים קניין במובנו הקלאסי. עם זאת, ניתן לסחור "במספר הירוק" ולהעבירו לאחר העומד בתנאי הכשירות האישיים

ותו הקבועים בפקודת התעבורה שהם מינימליים במהותם, עם קבלת היתר לכך. העבירות והסחירות של "המספר הירוק" והי

פי מאפייניה של זכות הקניין במשפט הפרטי. בכך -בעל שווי כלכלי בשוק החופשי, מקנים "למספר הירוק" אופי קנייני, על

אף הזהירות -ידי המדינה. בהתחשב בכך, יתכן כי על-נבדל "המספר הירוק" מרובם המכריע של הרשיונות הניתנים על

תית, יש מקום לקבוע כי "המספר הירוק" נכלל בהיקפה הפנימי של הזכות יתר של זכות הקניין החוק-המתחייבת מפני הרחבת

מב )תשנ"ה( הפרקליט ; י' ויסמן "הגנה חוקתית לקניין"104, 74, 59)תשנ"ג( חלק כללי -דיני קניין המוגנת )ראו: י' ויסמן

, בימים בהם קבלת 219, 215( 4, פ"ד מב )מדינת ישראל נ' מיכאלי 199/88; והשוו: דברי השופט מלץ בע"א 269, 258

S. Oxenhandler "Taxicab Linenses: In תוקף לנהיגת מונית; כן ראו:-רשיון להפעלת מונית היה מותנה ברשיון בר

Search of a Fifth Amendment, Compensable Property Interest" 27 Transp. L. J. (2000) 113 מטעמים .)

יכה הכרעתנו ואינני רואה להביע עמדה בה. עם זאת, אציין כי אף אם "המספר הירוק" נכלל שיובהרו להלן, סוגיה זו אינה צר

מתי מתקיימת "פגיעה" עדיין עומדת השאלה ,2כוח המשיב -בגדר זכות הקניין המוגנת בחוק היסוד כטענת בא

החוקתית.הקניין בזכות

לכאורה, ניתן לטעון כי זכות הקניין נפגעת כאשר הערך הרכושי של הנכס קטן לעומת ערכו עובר לפעולה

(. אלא שהגדרה כזו עלולה להיות רחבה מדי, בהתחשב de minimisהשלטונית, למעט כאשר ירידת הערך היא שולית )

ושו של הפרט. על כן, יש המציעים כי פגיעה בזכות הקניין יומיות עשויות להשפיע על ערך רכ-בכך שפעולות שלטון יום

החוקתית תתייחס רק לאקטים "בעלי השלכות אישיות מהותיות" על מצבו של בעל הזכות )ראו דברי הנשיא שמגר בע"א

ות (. אלא שגם הגדרה זו ל"פגיעה" בזכ431; כן ראו דברי הנשיא ברק, שם, בעמ' 332הנ"ל, בעמ' בנק המזרחי 6821/93

הקניין, אינה ממצה. כך למשל, מתעוררת שאלה האם שינויים במדיניות כללית של הרשות, הגורמים לירידה משמעותית

משפט זה מימים -בערכו הכלכלי של נכס בידי הפרט, עולים כדי פגיעה בזכות החוקתית; זאת, נוכח ההלכה הפסוקה של בית

מטיבה עימו ברמה הכלכלית, תישאר קפואה ללא שינוי. )ראו: בג"צ ימימה לפיה אין לאדם זכות קנויה לכך שמדיניות ה

( 3, פ"ד מה )קופת פנסיה בע"מ נ' שר האוצר ואח' -עתידות 52/91; בג"צ 456הנ"ל, בעמ' כלל חברה לביטוח 726/94

ה היא האם (. בהתחשב בהלכה הפסוקה הנ"ל, שאל470, 466( 3, פ"ד לו )מוניץ נ' בנק ישראל 198/82; בג"צ 527, 519

ירידה בשווי השוק של הרשיון להפעלת מונית עקב פתיחה של ענף מפעילי המוניות לתחרות, תיחשב פגיעה בזכות חוקתית

אין בהורדת השווי -ובכך, כאמור, אינני מכריעה -שיש לבוחנה בגדרי פיסקת ההגבלה, או שמא אף אם קיימת זכות חוקתית

; י' ויסמן "הגנה חוקתית 200-202הנ"ל, בעמ' ד.ש.א 4806/94ו: בג"צ כדי לפגוע בזכות האמורה )ראו והשו

(.272-273, 258מב )תשנ"ה( הפרקליט לקניין"

העתירה שלפנינו אינה מצריכה הכרעה במכלול השאלות האמורות, באשר אין בהן כדי לשנות מן המסקנה אליה

ראויה היא: אף אם -איזון בין צרכים של קבוצות שונות בענף המוניות -פקודה ה ל14 הגענו, לפיה התכלית הנדונה של סעיף

לפיה "המספר הירוק" מוגן במסגרת היקפה הפנימי של זכות הקניין החוקתית, 2כוח המשיב -נקבל לצורך הדיון את טענת בא

חסית וניתנת לאיזון עם זכויות ואינטרסים ברי כי אין זו זכות מוחלטת. כמו יתר זכויות האדם, אף זכות הקניין החוקתית היא י

ה 14מתחרים, ובלבד שמתקיימות דרישותיה של פיסקת ההגבלה. אשר על כן, רשאי היה המחוקק לאזן במסגרת סעיף

לפקודה, בין צרכי התחבורה הציבורית בארץ וחופש העיסוק והתחרות של נהגי המוניות השכירים, לבין זכות הקניין של בעלי

הירוקים", אם אמנם קיימת בידם זכות קניינית שנפגעה. בהקשר זה, רואה אני להשאיר בצריך עיון את השאלה "המספרים

מהי רמת ההגנה שתינתן לזכותם של בעלי "המספרים הירוקים". זאת בהתחשב באופיו הציבורי של "המספר הירוק" כרשיון

פקיד החברתי שניתן לייחס לקניין הפרטי )ראו דברי הנשיא ידי המדינה וכפוף לכללי המשפט המינהלי, ונוכח הת-הניתן על

-לפסק 8, בפיסקה 841( 1) 2002על -, תקהועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה נ' הורוויץ 3937, 3901/96ברק בע"א

דינו(.

ונותיהם אינו עולה כדי אך ניתן גם לגרוס, כאמור, כי האינטרס של בעלי "המספרים הירוקים" בשמירה על ערך רשי

זכות חוקתית, אלא מדובר בהסתמכות על מצב קיים ויתכן אף ציפייה שאינה מגיעה כדי זכות. אף בהנחה שכך, משראו

הרשויות המוסמכות לפתוח את ענף המוניות ליתר תחרות, היה בסמכותן לשקול את ההשלכות הצפויות מכך לגבי מי שנהנה

פי ההלכה הפסוקה, האינטרס של בעלי "המספרים הירוקים" -ת. עמדנו לעיל על כך שעלמן המדיניות שנהגה עד אותה ע

בהמשך מדיניות הויסות שהיטיבה עימם, אין בו כדי למנוע את שינויה. עם זאת, נכונים בעניין זה דבריו של השופט זמיר

:594, 582( 2, פ"ד נ )בנאי ואח' נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין ואח' 2832/96בבג"צ

"אדם נוטה לסמוך על המצב הקיים. הוא מתאים עצמו לדין החל. אכן, הוא אינו מוגן מפני שינוי המצב והדין על ידי הרשות

המוסמכת, אך הוא רשאי לצפות כי השינוי יונהג בסבירות ובהגינות".

פי הדין שהיה -במשך שנים היה ערכו של "המספר הירוק" בשוק החופשי גבוה, נוכח מדיניות הויסות שהנהיגה המדינה. על

מנת לספק להן מקור פרנסה. -נוהג באותה תקופה, אף הוקצו מכסות מיוחדות של "מספרים ירוקים" לאוכלוסיות נזקקות, על

יון להפעלת מונית אפיק השקעה כלכלית, נוכח העדר זיקה הכרחית בין לגבי חלק מבעלי "המספרים הירוקים", מהווה הרש

בעלות ב"מספר ירוק" לבין נהיגה במונית. בהתחשב בכך, פתיחה מיידית של הענף לתחרות מלאה באופן שיוביל לירידה חדה

בים מבעלי בערכו הכלכלי של "המספר הירוק" בשוק החופשי, עלולה לפגוע פגיעה אנושה בן לילה בפרנסתם של ר

"המספרים הירוקים", בלא שהות מספקת להיערך למצב החדש. אין לצפות מן הרשויות להתעלם מחשש זה ולעצום עיניהן אל

מול מציאות קיימת, שהיה להן חלק ביצירתה. בהתחשב בכך, אין פגם חוקתי בהוראת חוק המביאה בחשבון מדיניות של

ידי -ניות לתחרות, תחת פתיחה מיידית של הענף לתחרות מלאה כמוצע עלפתיחה מבוקרת והדרגתית של ענף מפעילי המו

מנהלי 1715/97העותרים. )השוו לפסיקה שעניינה קביעת הוראות מעבר עקב התחשבות במצבם של עוסקים קיימים: בג"צ

(.687-688הנ"ל, בעמ' לם 5936/97; בג"צ 411הנ"ל, בעמ' השקעות

איפוא, היא כי הבאת עניינם של בעלי "המספרים הירוקים" בגדר עיצוב ההסדר הקבוע המסקנה המתבקשת,

ה לפקודה, הינו במסגרת התכלית של איזון ראוי בין זכויות, אינטרסים וצרכים מתחרים של קבוצות שונות 14בהוראת סעיף

ים מנוגדים, מהווה תכלית חקיקתית ראויה, בענף המוניות. ככלל, קביעת איזון סביר והוגן בין פרטים בעלי זכויות ואינטרס

, 342 הנ"ל, בעמ' בנק המזרחי 6821/93שכן יש בה לאפשר חיים בצוותא במסגרת חברתית המכבדת זכויות אדם )ראו: ע"א

(.525; ספרו הנ"ל של א' ברק, בעמ' 434

עבורתית והן התכלית בדבר איזון בין הן התכלית הת -ה לפקודה 14כי התכליות של סעיף נראה אשר על כן,

ראויות הן. -קבוצות אינטרסים שונות בענף המוניות

אמצעי שמידתו אינה עולה על הנדרש

ה לפקודת התעבורה, אין די בכך שהתכלית החקיקתית נמצאה ראויה, ויש 14במסגרת בחינת החוקתיות של סעיף .23

משנה המהווים -להוסיף ולבחון אם הפגיעה בזכות המוגנת אינה עולה על הנדרש. בהקשר זה, נהוג להצביע על שלושה מבחני

הנ"ל, בעמ' אורון 1030/99חקיקה הפוגע בזכות יסוד חוקתית )ראו: בג"צ -מידה עקרוניות לקביעת מידתיותו של דבר-אמות

, נדרשת התאמה בין האמצעי החקיקתי הפוגע בזכות החוקתית לבין התכלית אותה המשנה הראשון-מבחןפי-ואילך(. על 665

יקה. ברי כי אל לאמצעי נועד החוק להגשים. על האמצעי החקיקתי להיות ענייני ולהוביל באופן רציונלי להגשמת מטרת החק

להיות שרירותי, בלתי סביר או בלתי הוגן )להלן: "מבחן התאמת האמצעי לתכלית"(.

קובע כי אמצעי חקיקתי הפוגע בזכות אדם חוקתית ייחשב מידתי, אם לא ניתן להשיג את המשנה השני-מבחן

יותר. ככלל, הדרישה כי החקיקה תפגע בזכות החוקתית המוגנת ידי אמצעי אחר שפגיעתו בזכות האדם קטנה -תכלית החוק על

במידה הקטנה ביותר האפשרית לשם השגת תכלית החוק, מהווה לב ליבו של מבחן המידתיות. בלשונו של הנשיא ברק: "על

תה המחוקק להתחיל ב'מדרגה' הפוגעת פחות, ולעלות אט אט בגרם המדרגות, עד שהוא מגיע לאותה מדרגה אשר במסגר

; ספרו הנ"ל 444הנ"ל, בעמ' בנק המזרחי 6821/93התכלית הראויה מושגת בלא לפגוע מעבר לדרוש בזכות האדם" )ע"א

( )להלן: "מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה"(.276-278 , בעמ'Kommers של

, נשקלת התועלת שתצמח לציבור מן החקיקה הנדונה, לעומת הפגיעה בזכותו המשנה השלישי-מבחן במסגרת

החוקתית של הפרט כתוצאה מהפעלת האמצעי שנבחר. לפי מבחן זה, נדרש יחס סביר בין הפגיעה בחופש העיסוק לבין היתרון

; 436-437הנ"ל, בעמ' רחיבנק המז 6821/93החברתי הצומח מן הפגיעה )להלן: "מבחן המידתיות במובן הצר"(. )ראו: ע"א

המשנה השלישי -(. יצויין כי יש הסבורים שאין לראות במבחןR. v. Oakes[1986] 1 S.C.R. 103, 139-140 כן ראו:

מידה עצמאית בביקורת החוקתית, ודי בכך שהאמצעי הנבחר קשור לפי מהותו והגיונו לתכלית הראויה, ואין אמצעי דומה -אמת

אפשרויות הסבירות, היכול להביא להשגת המטרה תוך פגיעה פחותה בזכות החוקתית. )ראו: ע"א או קרוב לו בתוך מתחם ה

(.765-766, בעמ' Hogg ; ספרו הנ"ל של347 הנ"ל, בעמ' בנק המזרחי 6821/93

השגת ודוק, הדרישה כי על המחוקק לבחור באמצעי הפוגע בזכות החוקתית במידה שאינה עולה על הנדרש לשם

תכלית החוק, אין כוונתה כי על המחוקק להיצמד תמיד לדרגה הנמוכה ביותר שבתחתית הסולם. קביעה כזו, תקשה מדי על

המחוקק, אשר לא יוכל לחדור מבעד למחסום הביקורת השיפוטית. זאת ועוד; שאלת המידתיות היא לרוב מסוג השאלות שאין

ת מלאכת שקלול והערכה. יתכנו מצבים בהם בחירה באמצעי חלופי הפוגע עליהן תשובה מדוייקת ואחידה, שכן היא דורש

בזכות החוקתית מעט פחות, עלולה להביא להפחתה ניכרת במידת ההגשמה של התכלית או במידת התועלת שתצמח ממנה, ועל

רחב תימרון חוקתי" משפט זה ב"מ-כן לא יהיה זה מן הראוי לחייב את המחוקק לאמץ את האמצעי האמור. עקב כך, הכיר בית

פי -המשפט בכל מקרה לגופו על-ידי בית-המכונה גם "מיתחם המידתיות". גבולותיו של מרחב התמרון החוקתי נקבעים על

נסיבותיו, בהתחשב במהותם של הזכות הנפגעת ועוצמת הפגיעה בה, אל מול טיבם ומהותם של הזכויות או האינטרסים

-דעתו שלו ויימנע מהתערבות, כל עוד האמצעי הנבחר על-וליו של המחוקק בשיקולהמשפט לא ימיר את שיק-המתחרים. בית

המשפט יתערב רק כאשר האמצעי הנבחר חורג באופן משמעותי מגדריו של -ידי המחוקק מצוי בגדרי מיתחם המידתיות. בית

; בג"צ 438, 347הנ"ל, בעמ' בנק המזרחי 6821/93המיתחם והוא בלתי מידתי באופן ברור )ראו: ע"א

(.387-389הנ"ל, בעמ' מנהלי השקעות 1715/97בג"צ ;452הנ"ל, בעמ' תנופה 450/97

ה לפקודה, היא אגרה בשיעור של עשרות אלפי ש"ח תמורת 14ידי המחוקק במסגרת סעיף -האמצעי שנבחר על .24

( או בסך 45ש"ח )במסגרת תיקון 205,000קבלת רשיון להפעלת מונית מהמדינה. נכונה טענת העותרים כי אגרה בסך

לפקודה(, שיעורה גבוה. השאלה שעלינו לבחון היא האם שיעור האגרה פוגע מעבר לנדרש 53ש"ח )לאחר תיקון 185,000

המשנה של דרישת המידתיות, עליהם עמדנו לעיל.-בזכותם החוקתית של העותרים. לשם כך, נעזר בשלושת מבחני

, בהיותה אמצעי מתאים להשגת התאמת האמצעי לתכלית ה מקיימת את המבחן שעניינו14האגרה בסעיף נראה כי .25

ה לפקודה. מחד, אגרה בשיעור של עשרות אלפי ש"ח מהווה אמצעי רגולטיבי לויסות כמות המוניות 14תכליותיו של סעיף

לילה. בכך נותנת האגרה מענה לחשש מפני -ות בןבארץ, שכן היא מונעת כניסה גורפת של עוסקים חדשים לענף מפעילי המוני

כן, נמנעת פגיעה אנושה בערך הרשיונות של בעלי -הגדלה בלתי סבירה של עומס התנועה וזיהום האוויר בכבישים. כמו

ה קובע מנגנון להפחתה מבוקרת 14"מספרים הירוקים" ובשיעור הסובסידיות המשתלמות לחברות האוטובוסים. מאידך, סעיף

ור "האגרה הרגילה", עליו נעמוד להלן. המנגנון האמור להפחתת שיעור "האגרה הרגילה", מאפשר להרחיב בהדרגה את בשיע

אפשרות הכניסה של עוסקים חדשים לענף מפעילי המוניות, ולפתוח את הענף באופן הדרגתי ליתר תחרות. בכך יש כדי לקדם

ה קובע אגרה 14ינים בפתיחת הענף לתחרות חופשית. זאת ועוד; סעיף את עניינם של העותרים כנהגי מוניות שכירים המעוני

בשיעור מופחת, עליה יפורט בהמשך, לטובת נהגי מוניות שכירים בעלי ותק בנהיגת מונית, המבקשים לקבל רשיון להפעלת

ומשמשת אמצעי רציונלי ה לפקודה מאזנת בין מכלול הזכויות והאינטרסים בענף המוניות,14מונית. הנה כי כן, האגרה בסעיף

ה לפקודה.14ומתאים להשגת התכליות החקיקתיות של סעיף

ה לפקודה מהווה אמצעי פסול להשגת תכליות החוק, שכן אין 14העותרים טענו בפנינו כי האגרה הקבועה בסעיף

כי נוכח הפיצול הקיים בפקודה ובתקנות לגבות אגרה בשיעור של עשרות אלפי ש"ח עבור רשיון להיכנס לעיסוק. עוד טענו

ש"ח, לבין אגרה בעד 569התעבורה, בין אגרה בעד הגשת בקשה לקבלת רשיון להפעלת מונית, ששיעורה מגיע כיום כדי

ה לפקודה, הרי האגרה האחרונה מהווה מס, 14בסעיף .קבלת הרשיון להפעלת מונית, ששיעורה הוא עשרות אלפי ש"ח כקבוע

באשר אין יחס סביר בין התשלום לבין השירות השלטוני שניתן עבורו. לטענת העותרים, אל למדינה להטיל מס על זכותם

לעסוק בהפעלת מונית.

ים בין מס למחיר, והיא כוללת טענתם זו של העותרים אינה מקובלת עלינו. כידוע, אגרה מהווה קטיגורית ביני

)תשנ"ג, כרך א( דיני מסים ; א' נמדר377, 374( 3, פ"ד מו )קריב נ' רשות השידור 474/89מאפיינים מזה ומזה )ראו: ע"א

ה לפקודה, קרובה יותר במאפייניה למחיר ולא למס. ראשית, בניגוד 14(. האגרה בעד רשיון להפעלת מונית לפי סעיף 29-30

ה לפקודה אינה העשרת הקופה הציבורית, אלא מימוש 14התכלית הדומיננטית של האגרה הקבועה בסעיף לחקיקת מס,

התכליות החקיקתיות עליהן עמדנו לעיל. שנית, הרשיון להפעלת מונית הוא בעל שווי שוק גבוה, וניתן לסחור בו )אף כי

בתנאי כשירות, שאופיים מינימאלי(. בעלי הרשיון עבירותו של הרשיון מותנית בהיתר וכפופה לעמידה של מקבל הרשיון

מנת לעודד תחלופה ברכבי המוניות -מס משמעותיות ברכישת הרכב המשמש למונית, על-להפעלת מונית אף נהנים מהטבות

הן שווי השוק של הרשיון -לשם שמירה על רמת בטיחותם. נוכח התמורה הכלכלית שמקבל לידיו בעל הרשיון להפעלת מונית

ה לפקודה עבור קבלת 14אין פסול בגביית האגרה הקבועה בסעיף -המס ברכישת המונית -אפשרות לסחור בו, והן הטבותוה

הרשיון מן המדינה. זאת, אף כי צודקים העותרים בטענתם כי שווי השוק של הרשיון להפעלת מונית, הושפע משך השנים

ש ל"מספרים ירוקים" עלה על ההיצע. נכונה גם טענתם כי האגרה במידה לא מועטה ממדיניות משרד התחבורה, בעטיה הביקו

ה לפקודה מהווה אמצעי ויסות שאינו שווה לכל כיס, והיא מבוססת על יכולת פיננסית אשר אינה מתחייבת 14לפי סעיף

אלי או ה אינה האמצעי האידי14בהכרח ממהות העיסוק של הפעלת מונית. בהתחשב בכל אלה, יתכן כי האגרה לפי סעיף

האופטימלי לשם השגת תכליות החוק. עם זאת, מן הטעמים שהוצגו לעיל, ובהתחשב בכך שבעל "מספר ירוק" מקבל לידיו נכס

בעל ערך כלכלי נכבד, מהווה היא אמצעי מתאים ורציונאלי למימוש תכליות החוק.

? כפי מבחן האמצעי שפגיעתו פחותה -יהמשנה השני, קר-ה לפקודה עומדת במבחן14האם האגרה לפי סעיף .26

אמצעי לא נטען בפנינו כי קיים פני אמצעים פוגעניים אחרים שנהגו בעבר.-שיפורט להלן, המחוקק העדיף אמצעי זה על

מועטה ביחס לאגרה של העותרים ה, ושפגיעתו בחופש עיסוקם14אחר שיהיה בו כדי להשיג את מטרותיו של סעיף

קודה. הצעת העותרים ליתן "מספר ירוק" לכל נהג מונית העומד בתנאי הכשירות האישיים הקבועים ה לפ14הקבועה בסעיף

את מגמת הויסות של כמות המוניות המופעלות נוגדת בפקודה בלא אגרה כלל או תמורת אגרה ששיעורה מאות ש"ח בלבד,

כדי להשיג את מטרות החקיקה. מהטעמים אין בה בארץ תוך פתיחה הדרגתית וזהירה של הענף לתחרות חופשית, ועל כן

ה לפקודה מצויה במתחם המידתיות, באופן שאינו מקים עילה 14שיפורטו להלן, שוכנענו כי האגרה הקבועה בסעיף

להתערבותנו.

כמתואר לעיל, פקודת התעבורה עברה במשך השנים מספר רב של תיקוני חקיקה, במסגרתם ניסה משרד התחבורה

לפקודה ומהמלצותיהן של ועדת רייכמן 45לופות שונות לשם הסדרתו של ענף המוניות. מההיסטוריה החקיקתית של תיקון ח

נכשלו. כאמור, במשך שנים -ידי המחוקק לאחר שאמצעי הסדרה אחרים שנוסו -וועדת שריג עולה כי שיטת האגרה אומצה על

המכסות היה נעוץ בכך שכל מי שהשתתף בהגרלת הרשיונות שהקצתה נהגה בענף המוניות שיטת המכסות. יתרונה של שיטת

כן, האפשרות לקבלת "מספר ירוק" מן המדינה במסגרת שיטת המכסות היתה -פי-על-המדינה, היה בעל סיכוי שווה לזכייה. אף

טת המכסות מצומצמת, שכן מספר מבקשי הרשיונות עלה בהרבה על מכסת הרשיונות שהוקצו. זאת ועוד; התוצאה של שי

ידי המדינה, קיבל לידיו פוטנציאל לרווח כספי גדול תמורת -היתה כי מי שזכה ב"מספר ירוק" בהגרלת הרשיונות שהוקצו על

אגרה מינימאלית, ואילו נהגי המוניות השכירים שלא זכו בהגרלה, נאלצו לשלם דמי שכירות גבוהים בשוק החופשי עבור

שיטה משולבת, במסגרתה נקבעו מכסות להקצאת רשיונות וכן אגרה בשיעור של שהנהיג 38"מספר ירוק". גם תיקון

לפקודה, היו מונחות בפני 45ש"ח עבור קבלת רשיון מהמדינה, לא הובילו לתוצאות הרצויות. עובר לקבלת תיקון 135,000

ות, ולווסת את מספר המוניות המחוקק המלצותיהן של ועדת רייכמן וועדת שריג, אשר המליצו לזנוח לחלוטין את שיטת המכס

לפקודה. לכאורה, יתרונה של 45פעמית בשיעור מתאים. כאמור, המלצה זו יושמה במסגרת תיקון -בארץ באמצעות אגרה חד

האגרה לעומת שיטת המכסות נעוץ במספר היבטים: ראשית, מדובר באמצעי רגולטיבי גמיש, במובן זה שניתן להפחית את

רג, תוך בחינה מתמדת של המציאות המשתנה אל מול הצרכים והאינטרסים הרלוונטיים. האגרה היא שיעור האגרה באופן מדו

פי הצרכים המשתנים. שנית, גביית אגרה בעד קבלת רשיון להפעלת מונית מהמדינה -כלי כלכלי, וניתן לעדכן את שיעורה על

וק של "המספר הירוק" לא יהיה גבוה משיעור מבטיחה בקרה על שווי הרשיון בשוק החופשי, שכן ניתן להניח שמחיר הש

האגרה המשתלמת למדינה בעד הרשיון. עקב כך, נמנעות עליות מופרזות או תנודות חריפות במחיר השוק של הרשיון, באופן

המגן על נהגי המוניות השכירים, הנאלצים לשכור רשיונות להפעלת מונית מבעלי "המספרים הירוקים". שלישית, שיטת

מונעת מצב כנגדו יצא קצפם של העותרים בעתירה המקורית, שכן במסגרת שיטת המכסות קיבלו בעלי "המספרים האגרה

הירוקים" רשיונות להפעלת מונית מן המדינה תמורת תשלום מינימלי, וזכו לרווח כספי ניכר עקב שווי השוק הגבוה של

פי שהופעלה בעבר, אינה מהווה אמצעי רגולטיבי עדיף הרשיונות. הנה כי כן, המסקנה המתבקשת היא כי שיטת המכסות כ

ומידתי ביחס לשיטת האגרה. נראה כי גם העותרים מסכימים לכך בטיעוניהם.

הסקירה המשווה בשיטות המוכרות לנו מלמדת כי אין מדינה נוספת בעלת הסדר זהה בכל מאפייניו לזה הקבוע

תשלום בשיעור גבוה עבור קבלת רשיון להפעלת מונית, אינה מייחדת את ישראל ונהוגה ה לפקודה. עם זאת, גביית14בסעיף

יורק נמכרים -(. כך למשל, בשיקגו ובניו18במקומות נוספים בעולם )ראו לעניין זה האסמכתאות המצויינות לעיל בפיסקה

-( במכירות פומביות תמורת סכומים גבוהים )למעלה מtaxicab-medallionsרשיונות להפעלת מונית שמקצה הרשות )

יורק(. אמנם, ישנן מדינות בעולם המווסתות את מספר המוניות בתחומן באמצעים אחרים. כך למשל, בלונדון -$ בניו200,000

צעי זה נדרשים המבקשים להפעיל מונית לעמוד במבחני קבלה לתפקיד, לאחר לימודים שאורכם כשנתיים. ניתן לטעון כי אמ

פוגע במידה פחותה בחופש העיסוק, והוא מותאם יותר למהות העיסוק של הפעלת מונית, ביחס לגביית אגרה בשיעור גבוה

פי הצרכים והמבנה של התחבורה -עבור קבלת הרשיון. עם זאת, עלינו לזכור כי לכל מדינה מאפיינים ייחודיים לה, על

ניתנו הרשיונות להפעלת מונית גם למי שלא עסק מעולם 80-מאז שנות ה הציבורית ושל ענף המוניות בתחומה. בישראל,

בנהיגת מונית, והוענקו בין היתר לנכי צה"ל, למשפחות של חיילים שנספו במערכה ולעולים חדשים כמקור תמיכה כלכלי.

כל מקום, נראה כי שיטת בהתחשב בכך, ונוכח מבנה הענף ומאפייניו, ספק אם ההסדר הלונדוני מתאים למציאות הישראלית. מ

אינה חורגת ממתחם המידתיות. -אף אם אינה אידיאלית -ה לפקודה 14האגרה הקבועה בסעיף

מסקנתנו כי שיטת האגרה מהווה אמצעי מתאים ומידתי להשגת תכליות החוק, איננה סוף פסוק. שאלה נוספת .27

ש"ח 205,000-אם שיעור "האגרה הרגילה" הקבועה בסעיף, קריה לפקודה היא ה14במסגרת בחינת המידתיות של סעיף

, אינם עולים על הנדרש. שאלה זו אינה פשוטה. ברי כי לא ניתן להסתפק 53ש"ח לאחר תיקון 185,000-ו 45במסגרת תיקון

זאת, קביעת בשלב זה באגרה ששיעורה הוא מאות או אלפי ש"ח בלבד, שכן לא יהיה בכך כדי להשיג את מטרות החקיקה. עם

מנת לממש את תכליות החוק, היא מלאכה מורכבת.-שיעור האגרה המדוייק שנדרש על

הקטנים, -ה לפקודה, על מכלול סעיפיו14לאחר שבחנו את העניין, באנו למסקנה כי שיעור האגרה הקבוע בסעיף

תר, בהתבסס על המלצותיה של ועדת שריג, אשר בחנה לפקודה נקבע, בין הי 45הינו מידתי. ראשית, שיעור האגרה בתיקון

את הסוגיה והמליצה כי שיעור האגרה עבור קבלת רשיון להפעלת מונית, ייקבע בשלב הראשון בהתחשב בשווי השוק של

"המספר הירוק" אותה עת. נראה כי קביעת שיעור האגרה נעשתה בהתאם להמלצת הועדה, והיא נגזרת מהתכלית החקיקתית

לפקודה לא נועדה להישאר 45ש"ח שנקבעה במסגרת תיקון 205,000סות מספר המוניות בענף. שנית, האגרה בסך של וי

ה קובע מנגנון להפחתה מבוקרת בשיעור "האגרה הרגילה". מנגנון זה מורכב משניים: לפי 14קפואה, בהתחשב בכך שסעיף

סכום "האגרה הרגילה" כשהוא מעודכן לפי שיעור עליית מ 1.25%ה)ב( לפקודה, בתחילת כל רבעון בשנה יופחת 14סעיף

דעת להפחית בצו את סכום "האגרה הרגילה" אם "ראה כי צורכי -ה)ג( מקנה לשר התחבורה שיקול14המדד. זאת ועוד; סעיף

ת המשק מצדיקים זאת", באישור ועדת הכספים של הכנסת. נוכח המנגנון האמור, צפוי שיעור האגרה המשתלמת בגין קבל

185,000-לפקודה, שהפחית את שיעור האגרה ל 53רשיון להפעלת מונית לרדת במהלך השנים הקרובות. ואמנם, תיקון

ש"ח, מצביע על מגמת ההפחתה בשיעור "האגרה הרגילה", ונותן ביטוי ממשי למדיניות בדבר פתיחה מבוקרת של הענף ליתר

ם להפעיל מונית בעצמם.תחרות, תוך הרחבת האפשרות של נהגי המוניות השכירי

( לחוק מתחשב בזיקה שבין העיסוק בנהיגת מונית לבין הפעלת מונית, וקובע אגרה 1ה)א()14זאת ועוד; סעיף

ש"ח לטובת בעלי ותק בנהיגת מונית המבקשים לקבל "מספר ירוק" מהמדינה. בהקשר זה, 110,000בשיעור מופחת של

טען -ה לפקודה 14כאשר היו העותרים חסרי הותק הנדרש לצורך האגרה המופחתת לפי סעיף - אציין כי בעתירה המקורית

ה מפלה שלא כדין בין נהגי מוניות ותיקים הזכאים לאגרה בשיעור מופחת, לבין נהגי מוניות חדשים 14כוחם כי סעיף -בא

דעתי, נראה כי -עמים שפורטו בראשית חוותהחייבים בתשלום "אגרה רגילה". דין הטענה האמורה להידחות. כאמור, מן הט

כן, קיימת זיקה הדוקה בין השניים, באשר לא ניתן לנהוג במונית -פי-על-הפעלת מונית מהווה עיסוק נפרד מנהיגת מונית. אף

ללא רשיון הפעלה. נוכח הזיקה האמורה בין שני העיסוקים, ברי כי אילו ניתן היה להסתפק באגרה מופחתת לגבי כל נהגי

המוניות השכירים המבקשים לקבל רשיון להפעלת מונית, היתה זו הבחנה רלוונטית ביניהם לבין מבקשי רשיונות הפעלה

שאינם עוסקים בנהיגת מונית. אלא שהפחתת שיעור "האגרה הרגילה" ביחס לכל נהגי המוניות השכירים, היתה מובילה

ר. תוצאה זו היתה עומדת בניגוד לתכלית התעבורתית של סעיף להגדלה משמעותית של מספר המוניות בכבישים תוך זמן קצ

ה לפקודה שעניינה עומס תנועה בכבישים וגובה הסובסידיות לחברות האוטובוסים, ואף בניגוד לתכלית הנוספת של החוק 14

פחתת" לבעלי בדבר איזון ראוי בין צרכיהם של קבוצות אינטרסים שונות בענף המוניות. בהתחשב בכך, הגבלת "האגרה המו

ותק בנהיגת מונית אשר זיקתם לענף היא הדוקה והוכחה במשך מספר שנים לא מועט, במהלכן נאלצו לשכור "מספר ירוק"

מאחרים, מהווה הבחנה מותרת בתוך קבוצת השוויון של נהגי המוניות השכירים. )על קבוצת שוויון ראו: בג"צ

תאטרון ארצי לנוער נ' שרת 3792/95, וכן: בג"צ 807-811, 798( 2) , פ"ד נגצנוירט נ' ראש עיריית ירושלים 441/97

ואילך; על ההבחנה בין עוסקים ותיקים לחדשים לעניין בחינת מידתיות 281, 259( 4, פ"ד נא )המדע והאומנויות ואח'

ה לחוק 14בסעיף (. זאת ועוד; מאחר ומנגנון ההפחתה הקבוע411הנ"ל, בעמ' מנהלי השקעות 1715/97החוק, ראו: בג"צ

ושיעורה נותר קבוע )למעט עידכון לפי 2007חל רק לגבי "האגרה הרגילה", ואילו "האגרה המופחתת" מוגבלת עד שנת

שיעור עליית המדד(, הרי הפער בין שני סוגי האגרות ילך ויצטמצם עם חלוף הזמן.

ה לפקודה יוצר מכאניזם של בלמים ואיזונים, שנועד להפחית את מידת הפגיעה 14מן האמור עד כה, עולה כי סעיף

ידי המחוקק בין מכלול -בחופש העיסוק של נהגי מוניות שכירים המבקשים להיכנס לענף מפעילי המוניות. האיזון שנבחר על

ת ענף המוניות אינו היחיד האפשרי, אולם אין בו כדי לחרוג ממתחם המידתיות. עקב הזכויות והאינטרסים הרלוונטיים להסדר

, שכן מבחן המידתיות במובן הצר -המשנה השלישי -ה, מקיים את מבחן14כך, באנו למסקנה כי התמהיל הכולל שבסעיף

ת החקיקה. בעניין זה, נתנו מתקיים יחס סביר בין הפגיעה בחופש העיסוק לבין התועלת החברתית הצומחת מהגשמת תכליו

משקל לעובדה כי לאופן הסדרת ענף המוניות בישראל עשויות להיות השלכות תעבורתיות, כלכליות וחברתיות, וכי יש להכיר

בהקשר זה בקיומו של מרחב תמרון רחב יחסית של המחוקק בבחירת האמצעי הראוי.

ה בחופש העיסוק של העותרים 14ל, ניתן לקבוע כי הפגיעה של סעיף אשר על כן, וממכלול הטעמים שהובאו לעי

ה לפקודה פוגע בחופש העיסוק של העותרים, מסקנתנו היא כי 14הנה כי כן, על אף שסעיף אינה עולה על הנדרש.

הפגיעה עומדת בתנאי פיסקת ההגבלה והיא כדין.

הדעת המסור לשר התחבורה -כנו שיקול-לפקודה, נותר על 53לאחר שהתקבל תיקון בסיום הדברים, יצויין כי גם .28

פי הכללים הנוהגים בשיטתנו המשפטית, מחוייב שר -ה)ג( לפקודה, להפחית את שיעור "האגרה הרגילה". על14לפי סעיף

בסיס -וונטיים לעניין, עלדעתו האמור תוך איזון ראוי בין מכלול הזכויות והאינטרסים הרל-התחבורה להפעיל את שיקול

לאיסוף מידע עדכני לגבי ענף המוניות, כפי שהומלץ ידאג משרד התחבורה ראוי כיתשתית עובדתית ראויה. משכך,

את שאלת המשך הפתיחה אם וכאשר ישקול ,1991במסקנות ועדת רייכמן וועדת שריג וכן בדו"ח מבקר המדינה לשנת

ההדרגתית של ענף המוניות לתחרות.

טענות נוספות של העותרים

העותרים עוררו מספר טענות נוספות שלא מצאנו בהן ממש, ואליהן אתייחס בקצרה. .29

ה לפקודת התעבורה פוגע בזכותם החוקתית לכבוד, שכן הוא מקבע קיומם של שני 14לטענת העותרים, סעיף

הירוקים" השולטים בענף מחד, ונהגי המוניות "השכירים" התלויים בחסדי "מעמדות" בענף המוניות: בעלי "המספרים

בו. יש לתת לכבוד פירוש שישמור על -הראשונים לפרנסתם מאידך. דין טענה זו להידחות. "כבוד, רחב ככל שיהיה, איננו כול

מרכז השלטון המקומי 8195, 7111/95קשר עם המובן הלשוני, הוא המובן המקובל, של כבוד" )דברי השופט זמיר בבג"צ

שדות ואח' נ' שרות 814/99, 5984/98, רע"ב 1163/98; כן ראו דבריי בבג"צ 497, 485( 3, פ"ד נ )ואח' נ' הכנסת ואח'

(. עיסוק כנהג מונית "שכיר", כשלעצמו, אינו עולה כדי פגיעה בזכות החוקתית 863-864, 817( 4, פ"ד נה )בתי הסוהר

נאלצים לשם פרנסתם לשכור מבעלי "המספרים הירוקים" רישיון להפעלת מונית. לכבוד, אף אם העותרים

ה לפקודה מפלה אותם לרעה לעומת סוגים אחרים של הסעה 14גם לא מצאנו ממש בטענות העותרים כי סעיף

מאות ש"ח בלבד. כבר עמדנו ציבורית בשכר, שהרשיונות עבורם ניתנים תמורת אגרה נמוכה ששיעורה מגיע, לטענתם, כדי

כך שרשיון להפעלת מונית הוא ייחודי, נוכח היותו עביר וסחיר ובעל שווי שוק גבוה. בנסיבות אלה, אין פסול בכך -על

ה לפקודה, ואילו לגבי יתר כלי 14שהמחוקק בחר לווסת את הכניסה לענף מפעילי המוניות באמצעות האגרה הקבועה בסעיף

ר, הפעיל אמצעים רגולטיביים אחרים. בכך אין משום הפליה פסולה בין שווים, כי אם הבחנה מותרת ההסעה הציבוריים בשכ

בין שונים.

ה לפקודה פוגע בזכות הקניין החוקתית נוכח החיוב באגרה, הרי אף לו הוכחה 14אשר לטענת העותרים לפיה סעיף

שוכנענו כי הפגיעה היא כדין מן הטעמים שהובאו לעיל, במסגרת בחינת -זה ואינני רואה לנקוט עמדה בעניין -פגיעה כאמור

ה במשקפי הפגיעה בחופש העיסוק. יצויין כי העותרים הוסיפו וטענו כי נהגי המוניות השוכרים "מספרים 14חוקתיות סעיף

-ן על הרכב להיות רשום עלירוקים", נאלצים להעביר לבעלי "המספר הירוק" את הבעלות ברכבם המשמש להם כמונית, שכ

שם בעל רשיון ההפעלה. לטענת העותרים, הסדר זה פוגע שלא כדין בזכותם החוקתית לקניין. טענה זו לא התבררה בפנינו די

הצורך; אולם אם אמנם התפתחו בענף המוניות פרקטיקות פסולות, על הרשויות המופקדות על הסוגיה לתת דעתן לכך. מכל

ה לפקודה, אין בכך משום עילה 14שהציגו העותרים אינה נובעת ישירות מההסדר הקבוע בסעיף מקום, מאחר והבעיה

לפסילתו של הסעיף האמור.

אשר על כן, וממכלול הטעמים שהובאו, הנני בדיעה כי יש לדחות את העתירה. בהתחשב במכלול נסיבות העניין, לא

ראינו לעשות צו להוצאות.

ש ו פ ט ת

:הנשיא א' ברק

אני מסכים למסקנתה של חברתי, השופטת ד' ביניש, לפיה דין העתירה כנגד .1להידחות. –ה' לפקודת התעבורה ]נוסח חדש[ )להלן: החוק( 14חוקתיותו של סעיף

אכן, עיקר יהבם של העותרים כוון בעתירה זו כנגד הפגיעה בזכות היסוד לחופש היקפה של הזכות לחופש עיסוק ובאשר העיסוק. אמת, תתכנה שאלות באשר להגדרת

לסוגים שונים ורמות שונות של עוצמת הפגיעה בה, והיקף ההגנה עליה, הכל כפי האמור בפסק דינה של חברתי. כן תתכנה שאלות באשר למהות )טיב( הפגיעה בעותרים

וטיב הזכות הנשללת מהם או הנפגעת. בה בעת, סבור אני כי אין הכרח להכריע כי החוק אכן –מבלי להכריע בדבר –לו בעתירה זו, שכן מוכן אני להניח בעניינים א

פוגע בחופש העיסוק של העותרים. על יסוד הנחה זו עולה השאלה העיקרית בעתירה שבפנינו, היא היות הפגיעה הנטענת כדין, כלומר, עומדת בתנאיה של פסקת ההגבלה.

את ערכיה של מדינת ישראל אין חולק כי הפגיעה הינה "בחוק" וכי החוק הולםכמדינה יהודית ודמוקרטית. יש לבחון, על כן, אם הפגיעה הינה "לתכלית ראויה"

יסוד: חופש העיסוק(.-לחוק 4ו"במידה שאינה עולה על הנדרש" )סעיף

בפסק דינה עמדה חברתי בהרחבה על התשתית העובדתית העומדת ביסוד .2וק המוניות. מקובלים עלי דבריה לפיהם "קיומה של החוק והצורך ברגולציה של ש

תחבורה ציבורית סדירה בעלות סבירה לכלל האוכלוסיה, ומניעת עלייה ברמת העומס, הזיהום והרעש בדרכים, מהווים אינטרסים ציבוריים חשובים ואף חיוניים, כחלק מן

ולק כי החוק לפסק הדין(. אין ח 19ההגנה על טובת הציבור והסדר הציבורי" )פסקה בא להשיג תכליות אלה וניתן אף לראות בהן כתכליותיו העיקריות. במובן זה, סבור אני כי יש לראות בתכליתו תכלית ראויה. זאת ועוד: המשיבה אינה טוענת כי היא מבקשת לשמר את מעמדם של בעלי ה"מספר הירוק" ככאלה, תוך הנצחת הפגיעה בחופש

ליתו של החוק הינה פתיחה הדרגתית ומבוקרת של העיסוק של העותרים, אלא שתכשוק המוניות לתחרות. בנסיבות אלה, מקובל עלי כי תכליתו של החוק היא ראויה. כן מקובל עלי, מן הטעמים המובאים בפסק דינה של חברתי, כי ההתחשבות בזכויותיהם

ראויה, ובאינטרסים של בעלי "המספר הירוק" מהווה אף היא בנסיבות העניין תכלית וזאת מבלי צורך להכריע בשאלת טיבה המדוייק של זכותם והיקפה.

שוכנעתי גם, כי הפגיעה הנטענת בחופש העיסוק אינה עולה על הנדרש. מקובל .3קשורה ראציונלית –הטלת אגרה בשיעור מעין זה שנקבע –עלי כי האמצעי שנבחר

כי יש יסוד לטענת העותרים לעניין סיווג לתכלית החוק. משזו מסקנתי, אין אני סבור האגרה כ"מס" וההצדקה בשימוש באמצעי זה. כן מקובלת עלי מסקנתה של חברתי, לפיה לא הובאו בפנינו נתונים מספקים לגבי אמצעי שפגיעתו פחותה, שיכול להשיג באופן אפקטיבי את התכלית העיקרית של החוק. זאת ועוד: מן הטעמים המובאים

ברי כי האמצעי שנבחר תועלתו בפני עצמו, –והמקובלים עלי –נה של חברתי בפסק דיויש בו יתרונות בלתי מבוטלים וצמצום של הפגיעה בעותרים בהקשרים מסויימים, לעומת אמצעים אחרים וכן כי מתקיים יחס סביר בין הפגיעה בחופש העיסוק לבין

התועלת החברתית הצומחת מהגשמת תכליות החקיקה.

מטעמים אלה, מצטרף אני למסקנתה של חברתי כי דין העתירה להידחות.

ה נ ש י א

:השופט ת' אור

ה' לפקודת 14כמו חברתי, השופטת ביניש, אף אני סבור שאף כי יש בהוראות סעיף התעבורה )נוסח חדש( פגיעה בזכות לחופש העיסוק, מתקיימים ביחס לסעיף תנאי פסקת

ההגבלה, לרבות קיומן של תכלית ראויה ומידתיות.

העתירה להדחות. אשר על כן, הנני מצטרף למסקנתה כי דין

ש ו פ ט

לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופטת ד' ביניש.

(.4.12.2002כ"ט בכסלו התשס"ג ) ניתן היום,

ש ו פ ט ת ו פ ט ש ה נ ש י א

_________________

/צש N30.95047690 העתק מתאים למקור

לשינויי עריכה וניסוח. כפוף זה נוסח

רשם

02-6750444בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל'

pniot@supreme.court.gov.il בית המשפט פתוח להערות והצעות:

www.court.gov.il לבתי המשפט אתר באינטרנט: