Реформа государственного управления

28
еформа государственного управления значительной степени вследствие просчетов в системе государственного управления, мир сегодня переживает тяжелейший экономический кризис со времен 1930-х годов. равительства усиливают свою роль в национальной экономике, причем порой весьма существенно, но зачастую делают это поспешно и без тщательного анализа ошибок, создавших предпосылки для кризиса. риверженцы парадигмы рыночной демократии, основанной на принципах «минимального» или «правильного» государственного вмеша- тельства в экономику, сегодня уступают идеологические позиции сторонни- кам более жесткого государственного регулирования в кризисных условиях. Однако пока еще не появилась столь необхо- димая альтернативная парадигма управления, которая позволила бы избежать недостатков государственных реформ и обеспечить нужды «нижнего миллиарда» беднейших жителей планеты. Особую неотложность данные вопросы приобретают в странах вропы и ентральной Азии со средним уровнем дохо- дов, где реформирование системы государ- ственного управления признается в качестве пути демократизации общества и решения проблем развития, переходного периода. этом номере бюллетеня «ереходный период: проблемы развития» Ян илонка бросает вызов «кассандрам», пророчащим тяжкие испытания для новых европейских демократий в связи с эконо- мическим спадом. они ерхайен отмечает, что экономический кризис может стать хорошим стимулом для проведения «давно просроченных» государственных реформ в странах региона. о мнению оуренса Уайтхеда, ключом к объяснению различий в итогах процесса демокра- тизации может служить не столько разрыв в уровне доходов разных групп населения, сколько изменение системы распределения доходов, богатства и социального статуса. афина ерчева, жо упер и Александра индиш-ретц в своей статье подчеркивают важность укрепления государственного потенциала, позволяющего обеспечить развитие процесса демократизации в интересах уязвимых групп насе- ления. интервью с редактором нашего бюллетеня омас аротерз соотносит достигнутые результаты государственных реформ и демокра- тизации с региональным контекстом и рассматривает формирующийся в настоящее время подход администрации президента Обамы к продви- жению демократии. Антикоррупционные меры нередко фигурируют в повестках дня реформ, поскольку многие считают коррупцию настоящим бедствием, препят- ствующим благому управлению. огласно данным исследования амира Ахметовича, 90% государственных служащих в балканских странах счи- тают, что их кадровая политика подвержена коррупции. сожалению, в материале аниэла милова содержатся весьма неутешительные выво- ды относительно реальных результатов деятельности антикоррупцион- ных институтов в регионе, достигнутых на сегодняшний день. и ионн считает, что более прозрачное, ориентированное на результат бюджети- рование могло бы способствовать снижению коррупции и совершенство- ванию системы местных услуг в районах оснии и ерцеговины, располо- женных в верховьях рины.. сследование, проведенное представи- тельством ОО в ыргызстане, показы- вает, что внедрение «бланков отчетности граждан» может оказаться весьма перспек- тивным средством повышения подотчетно- сти местных властей и их ответственности за качество муниципальных услуг. о мне- нию инки апитановой, межмуниципаль- ное сотрудничество становится важным механизмом совершенствования системы услуг, оказываемых органами местного самоуправления в ывшей Югославской еспублике акедония, а также способству- ет укреплению межэтнического доверия. алим услимов и Октай брагимов в своей статье рассказывают о том, как, бла- годаря использованию систем электронного управления, в Азербайджане произошел настоящий «скачок» в развитии пенсионной реформы и резко повысилась собираемость социального налога, а также возросли выплаты пенсионных пособий. орой стимулом для реформ служат инициативы, исходящие не от государ- ства, а от самих граждан или организаций гражданского общества. статье орана улдиоски рассказывается о том, сколь важную роль сыграли неза- висимые «мозговые центры» в реформировании политики недавно вступив- ших в государств. , наконец, завершает этот номер, последний по счету, но далеко не последний по важности материал, посвященный опро- су, проведенному егиональным центром ОО по содействию реформе государственного управления среди практиков госслужбы. езультаты исследования подчеркивают важность развития контактов и сотрудниче- ства между специалистами в этой области. жеймс ьюз и ен лэй ереживет ли демократия экономический спад в ентральной и осточной вропе? / Ян илонка / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 то, когда и как реформировать в системе государственного управления стран вропы и : повестка дня sui generis / они ерхайен / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 емократизация и социальное неравенство / оуренс Уайтхед / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 а пути к созданию более эффективных государственных институтов / афина ерчева, жо упер и Александра индиш-ретц / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 оддержка демократии в меняющемся мире / нтервью жеймса ьюза с омасом аротерзом / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 роблемы госслужбы в странах ападных алкан: как привлечь и удержать высококвалифицированные кадры / амир Ахметович / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 онструирование анти-коррупционных институтов в странах ентральной и осточной вропы / аниел милов / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Ориентированное на результат муниципальное бюджетированиев оснии и ерцеговине: на пути к европейской интеграции / и ионн / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 «ланки отчетности граждан» и система услуг для населения на местном уровне в ыргызстане / амира ульпиева, опакумар ампи, Эркинбек асыбеков, и Александр ашкарев / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 ежмуниципальное сотрудничество и децентрализация системы государственного управления в ывшей Югославской еспублике акедония / инка апитанова / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 енсионная реформа в Азербайджане: трудности и успехи / алим услимов и Октай брагимов / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 «озговые центры» и государственные реформы в ентральной вропе / оран улдиоски / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 ак растопить лет недоверия: вклад граждан в преодоление замороженного конфликта на ипре / ристофер уиз / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 еформа государственного управления глазами практиков / егиональный центр содействия реформе государственного управления / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 © Panos Pictures Апрель 2009 здаётся рограммой азвития Организации Объединённых аций и ондонской колой Экономики и олитических аук www.developmentandtransition.net Албания Армения Азербайджан еларусь осния и ерцеговина олгария орватия ипр ерногория ешская еспублика Ю акедония рузия енгрия азахстан ерритория осово управляемая ОО(ербия) ыргызстан атвия итва альта олдова ольша умыния оссийская едерация ербия ловацкая еспублика ловения аджикистан урция уркмения Украина Узбекистан 12 ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД: ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ

description

В данном выпуске обсуждаются вопросы, связанные с реформой государственного управления. Ежемесячный сборник аналитических статей издаётся Программой развития ООН и Лондонской Школой Экономики и Политических Наук.

Transcript of Реформа государственного управления

Page 1: Реформа государственного управления

�еформа государственногоуправления� значительной степени вследствие просчетов в системе государственногоуправления, мир сегодня переживает тяжелейший экономический кризис современ 1930-х годов. �равительства усиливают свою роль в национальнойэкономике, причем порой весьма существенно, но зачастую делают этопоспешно и без тщательного анализа ошибок, создавших предпосылки длякризиса. �риверженцы парадигмы рыночной демократии, основанной напринципах «минимального» или «правильного» государственного вмеша-тельства в экономику, сегодня уступают идеологические позиции сторонни-кам более жесткого государственного регулирования в кризисных условиях.Однако пока еще не появилась столь необхо-димая альтернативная парадигма управления,которая позволила бы избежать недостатковгосударственных реформ и обеспечить нужды«нижнего миллиарда» беднейших жителейпланеты. Особую неотложность данныевопросы приобретают в странах $вропы и%ентральной Азии со средним уровнем дохо-дов, где реформирование системы государ-ственного управления признается в качествепути демократизации общества и решенияпроблем развития, переходного периода.

� этом номере бюллетеня «�ереходныйпериод: проблемы развития» Ян (илонкабросает вызов «кассандрам», пророчащимтяжкие испытания для новых европейских демократий в связи с эконо-мическим спадом. )они �ерхайен отмечает, что экономический кризисможет стать хорошим стимулом для проведения «давно просроченных»государственных реформ в странах региона. �о мнению *оуренсаУайтхеда, ключом к объяснению различий в итогах процесса демокра-тизации может служить не столько разрыв в уровне доходов разныхгрупп населения, сколько изменение системы распределения доходов,богатства и социального статуса. 2афина 4ерчева, 2жо 5упер иАлександра �индиш-4ретц в своей статье подчеркивают важностьукрепления государственного потенциала, позволяющего обеспечитьразвитие процесса демократизации в интересах уязвимых групп насе-ления. � интервью с редактором нашего бюллетеня )омас 6аротерзсоотносит достигнутые результаты государственных реформ и демокра-тизации с региональным контекстом и рассматривает формирующийся

в настоящее время подход администрации президента Обамы к продви-жению демократии.

Антикоррупционные меры нередко фигурируют в повестках дня реформ,поскольку многие считают коррупцию настоящим бедствием, препят-ствующим благому управлению. 7огласно данным исследования 2амираАхметовича, 90% государственных служащих в балканских странах счи-тают, что их кадровая политика подвержена коррупции. 6 сожалению, вматериале 2аниэла 7милова содержатся весьма неутешительные выво-ды относительно реальных результатов деятельности антикоррупцион-ных институтов в регионе, достигнутых на сегодняшний день. 4и 2ионнсчитает, что более прозрачное, ориентированное на результат бюджети-рование могло бы способствовать снижению коррупции и совершенство-ванию системы местных услуг в районах ;оснии и 4ерцеговины, располо-женных в верховьях 2рины.. <сследование, проведенное представи-

тельством �=ОО> в 6ыргызстане, показы-вает, что внедрение «бланков отчетностиграждан» может оказаться весьма перспек-тивным средством повышения подотчетно-сти местных властей и их ответственностиза качество муниципальных услуг. �о мне-нию 4инки 6апитановой, межмуниципаль-ное сотрудничество становится важныммеханизмом совершенствования системыуслуг, оказываемых органами местногосамоуправления в ;ывшей Югославской=еспублике @акедония, а также способству-ет укреплению межэтнического доверия.7алим @услимов и Октай <брагимов всвоей статье рассказывают о том, как, бла-годаря использованию систем электронного

управления, в Азербайджане произошел настоящий «скачок» в развитиипенсионной реформы и резко повысилась собираемость социальногоналога, а также возросли выплаты пенсионных пособий.

�орой стимулом для реформ служат инициативы, исходящие не от государ-ства, а от самих граждан или организаций гражданского общества. � статье4орана ;улдиоски рассказывается о том, сколь важную роль сыграли неза-висимые «мозговые центры» в реформировании политики недавно вступив-ших в $7 государств. <, наконец, завершает этот номер, последний посчету, но далеко не последний по важности материал, посвященный опро-су, проведенному =егиональным центром �=ОО> по содействию реформегосударственного управления среди практиков госслужбы. =езультатыисследования подчеркивают важность развития контактов и сотрудниче-ства между специалистами в этой области. �жеймс �ьюз и �ен �лэй

�ереживет ли демократия экономический спад в !ентральной и "осточной #вропе? / Ян (илонка / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

$то, когда и как реформировать в системе государственного управления стран #вропы и �&': повестка дня sui generis / )они �ерхайен / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

�емократизация и социальное неравенство / *оуренс Уайтхед / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

&а пути к созданию более эффективных государственных институтов / 2афина 4ерчева, 2жо 5упер и Александра �индиш-4ретц / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

�оддержка демократии в меняющемся мире / <нтервью 2жеймса 5ьюза с )омасом 6аротерзом / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

�роблемы госслужбы в странах .ападных �алкан: как привлечь и удержать высококвалифицированные кадры / 2амир Ахметович / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

/онструирование анти-коррупционных институтов в странах !ентральной и "осточной #вропы / 2аниел 7милов / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Ориентированное на результат муниципальное бюджетирование в �оснии и 'ерцеговине: на пути к европейской интеграции / 4и 2ионн / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

«�ланки отчетности граждан» и система услуг для населения на местном уровне в /ыргызстане/ 2амира 7ульпиева, 4опакумар )ампи, Эркинбек 6асыбеков, и Александр 6ашкарев / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

5ежмуниципальное сотрудничество и децентрализация системы государственного управления в �ывшей Югославской �еспублике 5акедония / 4инка 6апитанова / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

�енсионная реформа в Азербайджане: трудности и успехи / 7алим @услимов и Октай <брагимов / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

«5озговые центры» и государственные реформы в !ентральной #вропе / 4оран ;улдиоски / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

/ак растопить лет недоверия: вклад граждан в преодоление замороженного конфликта на /ипре / 6ристофер *уиз / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

�еформа государственного управления глазами практиков / =егиональный центр содействия реформе государственного управления / . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

© Panos Pictures

Апрель 2009

Aздаётся �рограммой �азвития Организации Объединённых &аций и Dондонской Eколой Экономики и �олитических &аук

www.developmentandtransition.net

А л б а н и я А р м е н и я А з е р б а й д ж а н � е л а р ус ь � о с н и я и 'е р ц е г о в и н а � ол г а р и я � о р в а т и я / и п р $ е р н о г о р и я $ е ш с к а я �е с п у б л и к а � Ю � 5 а ке д о н и я 'р у з и я " е н г р и я / а з а хс т а н Gе р р и т о р и я /о с о в о у п р а в л я е м а яО О & ( � е р б и я ) / ы р г ы з с т а н D а т в и я D и т в а 5 а л ьт а 5 ол д о в а � ол ь ш а � у м ы н и я �о с с и й с к а я J е д е р а ц и я � е р б и я � л о в а ц к а я �е с п у б л и к а � л о в е н и я Gа д ж и к и с т а н Gу р ц и я Gу р к м е н и я Ук р а и н а Уз б е к и с т а н

12ПЕРЕХОДНЫЙ ПЕРИОД: ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ

Page 2: Реформа государственного управления

�ереживет ли демокра-тия экономический спадв !ентральной и"осточной #вропе?

Ян .илонка

>есколько месяцев тому назад 32-летний научный сотрудник�ентспилского университетского колледжа был арестован по обви-нению в распространении слухов и лживой информации1. $го «пре-ступление» состояло лишь в том, что он принял участие в дискуссии,организованной местной газетой, и посоветовал читателям не дер-жать деньги в банках, особенно в латвийской валюте - латах. Одинпопулярный музыкант также был вызван на допрос в полицию послетого, как на одном из своих концертов он отпустил шутку по поводунестабильности латвийских банков. � то время эти события вызва-ли протест лишь со стороны горстки правозащитников. Однако вначале этого года уже тысячи людей вышли на улицы латвийскойстолицы =иги, чтобы выразить свое недовольство жесткими эконо-мическими мерами правительства. 7огласно сообщениям министер-ства внутренних дел, в ходе возникших беспорядков некоторые про-тестующие бросали в полицейских снежки и даже бутылки с зажи-гательной смесью2. � итоге около 126 человек было задержанополицией.

=азумеется, сами по себе эти происшествия не означают свертыва-ния демократии в *атвии; в конце концов, уличные демонстрацииявляются привычным явлением даже в таких странах с устоявшей-ся демократией, как �еликобритания и Fранция, причем некоторыеиз этих акций протеста сопровождаются насилием. 2остаточновспомнить прошлый декабрь, когда непопулярные реформы, бес-прецедентный уровень безработицы среди молодежи и недоволь-ство экономической политикой правительства привели к крупнымуличным беспорядкам в 4реции. Однако было бы неверно сравни-вать новые демократические государства %ентральной и �осточной$вропы лишь со старыми демократиями (ападной $вропы.7оредактор «Gурнала демократии» (The Journal of Democracy) @арк�латтнер как-то заметил: «7траны с давно устоявшейся демократи-ей, глубоко укорененными демократическими институтами и культу-рой, имеющей сильные либеральные традиции, могут выдержатьдаже резкое падение доходов населения и масштабный рост безра-ботицы, однако новым и не столь крепким демократиям в подобныхситуациях намного труднее избежать политических провалов».3

� некоторых новых демократических странах нынешний экономиче-ский кризис принимает значительно более тяжелые формы, чем встарых демократиях. � этом году в *атвии экономика сократится покрайней мере на 5%, а безработица повысится более, чем на 10%. �адрес власти все чаще звучат обвинения в коррупции, и, к тому же,политическая ситуация осложняется весьма щекотливым этниче-ским фактором, который также приходится принимать во внимание.�редставителей весьма значительного русскоговорящего меньшин-ства обвиняют в том, что они используют спад на рынке недвижимо-сти в своих интересах и вмешиваются в судебные расследования.

Эстония и *итва переживают аналогичные экономические трудно-сти, но пока что они не приводят к массовым общественным проте-стам. Однако в ;олгарии пораженной не только кредитным, но игазовым кризисом. были проведены демонстрации, � прошлом году�енгрии потребовалась международная помощь, чтобы избежатьдефолта, и в стране происходят регулярные уличные акции протестас требованием отставки премьер-министра 4юрчаня. � некоторыхдругих странах региона ситуация может быть и не столь острая, носпециалисты сходятся во мнении, что худшее еще впереди4.

2ва десятилетия назад %ентральная и �осточная $вропа уже испы-тала тяжелый экономический спад, и мы можем попытаться извлечьуроки из опыта прошлого. � первые два года переходного периода,последовавшие за распадом советской системы, объем промышлен-ного производства во многих странах региона снизился на 20-40%. �свою очередь, резкое сокращение производства мгновенно привелок всплеску безработицы – если в 1990 г. она практически равняласьнулю, то менее чем три года спустя, показатели безработицы выра-жались уже двузначными цифрами. =еализация программ экономи-ческой стабилизации сопровождалась резким снижением уровняжизни. � �енгрии уровень зарплат снизился примерно на 26%; в�ольше, =умынии, 7ловении и 7ловакии – примерно на 17-22%; а вгосударствах ;алтии и ;олгарии – на 45-65%5. � результате, начал-ся стремительный рост бедности, беспрецедентно усилилось соци-альное расслоение. 6 середине 1990-х гг. доходы 50% румынскихграждан были ниже прожиточного минимума, и даже в таких отно-сительно благополучных странах, как �енгрия и �ольша одна третьнаселения оказалась за чертой бедности. )яжелая экономическаяситуация сказалась и на продолжительности жизни населения. 6примеру, в �енгрии у мужчин она снизилась в тот период на восемьлет по сравнению со средним показателем по странам $7.

�од влиянием этого драматического экономического спада многиеаналитики заговорили о вероятности развития популистского лати-ноамериканского сценария в странах %ентральной и �осточной$вропы. )ак, исследователь из >ью-йоркского университета Адам�ржеворски писал: «>а минуту забудьте о географии и поставьте�ольшу на место Аргентины, а �енгрию на место Уругвая, и вы уви-дите одну и ту же картину: слабо организованные государства; поли-тические партии и прочие объединения, продемонстрировавшиесвою неспособность эффективно представлять и мобилизоватьнаселение; экономику, где властвует монополизм, протекционизм ичрезмерное регулирование; сельское хозяйство, которое не всостоянии накормить свой собственный народ; чрезмерно разрос-шуюся государственную бюрократию; фрагментарную и неразви-тую систему социальных услуг. < не напрашивается ли здесь вывод,что такие условия являются той питательной средой, в которой поя-вляются правительства, подверженные влиянию крупных компаний,популистские движения с сомнительной приверженностью демокра-тическим принципам, вооруженные силы, занимающие угрожающе-выжидательную позицию, церковная иерархия, колеблющаясямежду авторитаризмом и социальной справедливостью, и национа-листические настроения в обществе, легко перерастающие в ксено-фобию?»6.

< все же, несмотря на предсказания и скрытые тенденции к популиз-му, демократия преобладает в большинстве стран региона.=ешения, позволившие преодолеть экономический кризис, были

2

�#�#�О�&MN �#�AО�: "О��О�M �А."AGAЯ

Page 3: Реформа государственного управления

Апрель 2009 | выпуск 12

3

найдены в ходе парламентских дебатов, а не уличных боев. Pерезнесколько лет общественное терпение и вера в демократическийпуть развития оказались вознаграждены – экономика стран%ентральной и �осточной $вропы стала расти, причем порой оченьбыстрыми темпами. Pто же позволило демократии одержать успехв условиях экономического спада? @ожем ли мы извлечь пользу изэтого опыта, пытаясь предотвратить наметившийся под влияниемсегодняшнего кризиса поворот к популизму?

�ожалуй, одним из главных факторов, способствовавших готовно-сти населения стран региона идти на жертвы и переносить лишенияв начале 1990-х гг., был пример благополучного и демократического(апада. � то время широкие массы видели явные преимуществакапитализма над экономикой советского типа как с точки зрениятемпов роста, так и уровня благосостояния граждан. Это впечатле-ние подкреплялось и все возрастающим распространением запад-ной деловой практики после падения «железного занавеса»7. � этомконтексте, безусловно, решающую роль сыграл $7 и его программаPHARE. Однако сегодня экономика стран (апада также находится вкризисе, а распространение западной практики хозяйствования яви-лось одной из причин возникновения экономических проблем в стра-нах %ентральной и �осточной $вропы.

< все-таки, пока что никто не предложил реальной альтернативыкапитализму. 2аже 6итай придерживается своего рода либераль-ной модели экономики и продолжает доверять евро и доллару.

@еждународные организации – в частности, $7, @еждународныйвалютный фонд (@�F) и �семирный банк – также вносят свой вкладв укрепления социального мира в %ентральной и �осточной $вропе.5отя они требовали проведения болезненных стабилизационныхпрограмм и рыночных реформ, они же взамен оказывали регионусущественную экономическую помощь. 7егодня из-за глобальногофинансового кризиса средств выделяется меньше. <, что еще болееважно, ни одной из этих организаций пока что не удалось понять,какого рода меры реально помогут смягчить последствия нынешне-го глобального экономического спада, имеющего многообразныерегиональные особенности.

<, наконец, в 1990-х гг. сменяющие друг друга правительства и дело-вые круги усиленно старались поддерживать социальный мир и ста-бильность, искусно прибегая к институциональному инжинирингу ввиде трипартизма (т.е. практики трехсторонних консультаций сцелью выработки компромиссного трехстороннего соглашенияпрофсоюзов, предпринимателей и представителей государства влице правительственных организаций). �редставители власти икрупного бизнеса заключали различные корпоративные соглаше-ния, в соответствии с которыми предприниматели должны были воз-держиваться от использования экономических трудностей переход-ного периода ради достижения своих краткосрочных выгод.6онечно, такие соглашения порой давались нелегко, но они созна-тельно шли на то, чтобы заключать эти сделки, используя институтпереговоров между правительством, нанимателями и работниками8.<нституционализированный процесс переговоров ставил своейцелью обеспечение более справедливого распределения бремени ивыгод переходного периода в экономике. � нем участвовали много-численные представители власти и предприятий не только нацио-нального, но и местного уровня. А $вропейский 7оюз приветствовал

такой подход, поскольку он соответствовал его собственной «соци-альной модели». � результате ряда последовательно достигнутыхкомпромиссов, издержки переходного периода удалось распреде-лить по времени и между различными социальными группами, пре-дотвратив, тем самым, масштабные и неконтролируемые формыпротеста работников промышленных предприятий. Этот путь по-прежнему открыт, и его вполне можно рекомендовать и в нынешнейситуации. Однако не следует упускать из виду, что корпоративист-ские схемы чреваты и определенными издержками. 6 примеру, вбольшинстве стран %ентральной и �осточной $вропы программыболезненных реформ в сфере здравоохранения и социального обес-печения были отложены, и сегодня их реализация представляетсобой одну из наиболее устрашающих экономических и политиче-ских проблем региона.

Экономический спад в %ентральной и �осточной $вропе будет глу-боким, но этот недавно обретший демократию регион имеет бога-тый, недавно приобретенный опыт реформ и адаптации к экономи-ческим трудностям, что, в сущности, может способствовать егобольшей устойчивости к политическим кризисам. Это не означает,что данные демократии будут неуязвимы для экономических бед.>овым демократическим государствам региона может, безусловно,потребоваться и некоторая помощь извне. >о, прежде всего, прирешении проблем, связанных с укреплением социальной стабильно-сти и общественными протестами, им необходимо придерживатьсяпарламентских принципов, усвоенных в период перехода от комму-низма к демократии9.

Ян �илонка – специалист по проблемам европейской политики,профессор Оксфордского университета и член �овета колледжа�в. Антония (Оксфорд).

1 7м. Оливье )рюк (Olivier Truc), ‘Estonie, Lituanie et Lettonie tentent de conjurer le spectre d'une deva-luation’, газета «@онд» (Le Monde), 10 декабря 2008 г..

2 7м. 6вентин �ил (Quentin Peel), «7табильность государств-новых членов $7 проходит испыта-ние на прочность» (‘Stability of new EU states put to the test’), «Fайнэншл )аймс» (Financial Times),16 января 2009 г..

3 @арк F. �латтнер (Marc F. Plattner), «6онкурентные преимущества демократии» (‘Democracy’sCompetitive Edge’), «�ашингтон �ост» (The Washington Post), 13 января 2009 г..

4 “�о мнению @�F, кризис в �осточной $вропе будет глубоким» (“Economic crisis will be deep inEastern Europe says IMF”), агентство «=ейтер» (Reuters), 14 января 2009 г.. <сточник:http://uk.reuters.com/article/worldNews/idUKTRE50D7JJ20090114?pageNumber=2&virtualBrandChannel=0.

5 ;олее подробный анализ кризиса заработной платы в этих странах содержится в работе«�ремя расплаты. 6ризис заработной платы в странах %ентральной и �осточной $вропы»(Paying the Price. The Wage Crisis in Central and Eastern Europe), под ред. 2эниел �оган-Уайтхед(Daniel Vaughan-Whitehead), (*ондон: из-во @акмиллан, 1998 г.).

6 7м. Адам �ржеворски (Adam Przeworski), «2емократия и рынок. �олитические и экономиче-ские реформы в �осточной $вропе и *атинской Америке (Democracy and the Market. Political andEconomic Reforms in Eastern Europe and Latin America), (6ембридж: из-во 6ембриджЮниверсити �ресс, 1991 г.), стр. 180 и 190.

7 7м., к примеру, 2жеффри 7. 6опстайн (Jeffrey S. Kopstein) и 2эвид А. =ейлли (David A. Reilly),«Объяснение причины причин: комментарий по поводу работы Fиша «2етерминанты экономи-ческой реформы в пост-коммунистических странах» (‘Explaining the Why of the Why: A Commenton Fish’s ‘Determinants of Economic Reform in the Post-Communist World’’), журнал"�осточноевропейская политика и общество" (East European Politics and Societies), том 13, № 3(1999 г.), стр. 613-26.

8 $лена А. Янкова (Elena A. Iankova), «�осточноевропейский капитализм в процессе формирова-ния» (Eastern European Capitalism in Making) (6ембридж: из-во 6ембридж Юниверсити �ресс,2002 г.). ;олее подробный анализ моделей институционализации состязательной политики встранах �осточной $вропы можно найти в работе 4ржегоржа Экьерта (Grzegorz Ekiert) и Яна6убика (Jan Kubik), «@ятежное гражданское общество. >ародный протест и консолидациядемократических сил в �ольше, 1989-1993» (Rebellious Civil Society. Popular Protest andDemocratic Consolidation in Poland, 1989-199) (Энн Арбор: из-во @ичиганского университета,1999).

9 7м. ;ела 4решковиц (B�la Greskovits), «�олитическая экономия протеста и терпения.7равнительный анализ преобразований в �осточной $вропе и *атинской Америке (The PoliticalEconomy of Protest and Patience. East European and Latin American Transformations Compared)(;удапешт: издательство %ентрально-европейского университета, 1998). )акже см. сборникстатей «7оциализм, капитализм, трансформация» (Socialism, Capitalism, Transformation), подред. *ешека ;альцеровича (Leszek Balcerowicz), (;удапешт: издательство %ентрально-евро-пейского университета, 1995).

Page 4: Реформа государственного управления

4

�#�#�О�&MN �#�AО�: "О��О�M �А."AGAЯ

$то, когда и как рефор-мировать в системегосударственного управ-ления стран #вропы и�&': повестка дня suigeneris

Gони "ерхайен

=еформирование (или воссоздание) системы государственногоуправления является ключевым аспектом диалога о проблемахразвития в государствах переходного периода в %ентральной и�осточной $вропе и 7>4. �очти два десятилетия ученых-теорети-ков и практиков в сфере развития занимают вопросы о том, чтои как должно обеспечивать государство, и каким образом обще-ству следует участвовать в этом процессе. �о многих отношени-ях такой подход к развитию, ставящий во главу угла проблемууправления, является особым и отличным от парадигм развития,основанных на росте производства/инноваций (Юго-�осточнаяАзия), или обеспечении базового (материального/человеческого)развития (Африка).

7оздание систем, основанных на принципах благого управления, т.е.систем управления (институтов и правил, служащих для выработкии реализации политических решений), которые отличаются резуль-тативностью (обеспечивают основные услуги), эффективностью(используют имеющиеся ресурсы наиболее экономичным и рацио-нальным образом) и демократичностью, остается одной из ключе-вых задач развития в этом регионе. $сли на начальном этапе пере-ходного периода реформаторские подходы сводились к таким «уни-версальным» мерам, как шоковая терапия в экономике и радикаль-ное сокращение роли государства и размеров государственногоаппарата, то сегодня ответы на вопросы, «что», «как» и «в какомнаправлении» следует реформировать, отличаются столь же боль-шим разнообразием, как и страны региона. <сследования �=ОО>,проведенные на более ранних этапах, позволяют сделать интерес-ные выводы из различного опыта, накопленного в самых разныхчастях региона1.

$сли у новых членов $7 и стран-кандидатов многие ответы, покрайней мере, частично, предопределены их обязательствами, свя-занными с членством в $вропейском 7оюзе, в других государствахони отчасти обясняются наличием или отсутствием природныхресурсов (взять, к примеру, такие страны, как Азербайджан,6азахстан и Узбекистан, весьма отличные в этом отношении от)аджикистана и 6ыргызстана), или же по-прежнему идеологией(свободный рынок в сочетании с ограниченной открытостью идемократией) в Армении и 4рузии.

>есмотря на расширение диалога и достигнутый в этой областипрогресс можно сказать, что перестройка системы государствен-ного управления остается незавершенной даже в наиболее пере-

довых странах региона. �одавляющее большинство государств%ентральной и �осточной $вропы и 7>4 не сумели создатьдейственные и эффективные системы управления, вне зависи-мости от установления во многих из них стабильных демократи-ческих режимов.

�оэтому вопрос о том, «что лучше работает», и проблема сопут-ствующих (презюмируемых) уступок в процессе поиска верногобаланса между эффективным и демократическим правлениемсегодня по-прежнему сохраняют свою актуальность. Это особенносправедливо в контексте нынешнего экономического кризиса, кото-рый усиливает потребность в рациональной и высококачественнойсистеме государственного и экономического управления.

Оценка результативности и эффективностигосударственного управления и определение«работающих механизмов»�следствие разнообразия условий и национальных контекстов раз-вития (близость к $7, наличие или отсутствие природных ресурсов,различия в социальной и политической культуре стран), трудноделать общие выводы относительно связи между качеством госу-правления и экономическим развитием применительно ко всемурегиону $вропы и 7>4. ;ыло бы более уместно, к примеру, сравни-вать =оссию с @ексикой или ;разилией, а )аджикистан и6ыргызстан с такими бедными на природные ресурсы и не имеющи-ми выхода к морю африканскими странами, как Уганда.

�роблемы измерения качества управления отчасти связаны с рас-хождением во мнениях относительно достоинств существующихметодов оценки. Актуальность инструментов «первого поколения»(в частности, показателей 6ауфмана-6раая), которые в значитель-ной мере носят оценочный характер, все чаще ставятся под сомне-ние. 6 примеру, �семирный банк, по настоянию своего правления,занимается разработкой оперативных показателей в разных обла-стях управления, в том числе для оценки потенциала системы управ-ления на государственном и местном уровнях. Оперативные показа-тели – это инструменты, которые позволяют получить сравнитель-ную информацию практического характера (т.е. основанную наобщем понимании ключевых элементов «надлежащего» управлениягосударственными финансами или государственным сектором эко-номики). )акие показатели уже существуют в сфере финансовогоуправления для оценки системы контроля над бюджетными расхо-дами и финансовой подотчетности, а ряд показателей для болееобщих аспектов государственного управления находятся в стадииразработки.

� то же время, нынешний экономический кризис, как и кризис вконце 1990-х гг., вызвал новую волну интереса к проблемам государ-ственного управления, особенно к повышению его результативностии эффективности, при этом демократизации системы госуправлениядалеко не всегда уделяется должное внимание2. � недавнем сравни-тельном исследовании этих проблем в странах-новых членах $73,делался акцент на оценке результативности и эффективностиуправления с целью определения уровня конкурентоспособностивнутри $7 (включая страны-кандидаты). =езультативное и эффек-тивное управление в контексте европейской интеграции включает всебя способность государств играть конструктивную роль в процес-сах принятия решений, умение воплощать в жизнь решения $7 и, в

Page 5: Реформа государственного управления

Апрель 2009 | выпуск 12

5

более широком плане, наличие необходимых институтов, норматив-но-правовой базы и потенциала для разработки и реализации дей-ственной политики экономического развития (в том числе направ-ленной на поддержание конкурентоспособности).

=езультаты исследования �семирного банка подтверждают, чточерез 15 лет после начала переходного периода попытки пере-смотреть роль государства и повысить его эффективность прине-сли лишь частичные результаты даже в странах, считающихсянаиболее передовыми реформаторами в регионе. �роведенныйанализ также позволил высветить различия между странами сразными показателями эффективности госуправления. Это каса-ется и инвестиционного климата (оцениваемого в отчете�семирного банка о состоянии делового климата в странах мира),и уровня коррупции (измеряемого по данным исследований�семирного банка, посвященным «борьбе с коррупцией в странахпереходного периода»), а также выполнения «основных» требо-ваний членства в $7 (в частности, касающихся переноса законо-дательных норм $7 в национальное законодательство, или спо-собности к освоению притока инвестиций).

<сследование также выявило сильную корреляцию между сте-пенью трансформации роли государства и повышением качестваадминистративного управления, показателями конкурентоспособно-сти стран и их способностью действенно функционировать в рамках$7. )акие государства, как *атвия, *итва и, в меньшей степени,7ловакия, имели существенно более высокие показатели, чем стра-ны, менее ориентированные на реформирование административно-го управления (например, �ольша и �енгрия). $сли первой группестран удалось достичь прогресса как во внедрении ориентированно-го на результат государственного управления, так и в реформирова-нии госслужбы (правда, в несколько меньшей степени), то послед-ние практически никак не продвинулись в этих областях администра-тивной реформы.

7истемы стратегического планирования были впервые введены в*атвии, *итве и 7ловакии с целью смягчения воздействия экономи-ческих кризисов в конце 1990-х гг.. Они особенно пригодились*атвии и *итве в процессе подготовки к вступлению в $7. �о-пре-жнему открытым остается вопрос, помогут ли им высококачествен-ные системы административного управления справиться также и снынешним экономическим кризисом. Однако, учитывая масштабыкризиса, охватившего сегодня эти страны, механизмы и процедурыстратегического планирования могут оказаться недостаточныминструментом для осуществления требуемых больших программрационализации расходов. >о те дисциплинарные рамки, которыеони устанавливают для деятельности правительства, можно счи-тать несомненным преимуществом и в нынешних условиях.

Эффективность государственного управления в данном исследова-нии измерялась с помощью комбинации промежуточных, или опера-тивных показателей методики CAF (Общая схема оценки), приме-няемой в $7 (для измерения потенциала стратегического управле-ния и планирования политики; см. www.eipa.nl/CAF); базовых показа-телей SIGMA (для оценки потенциала государственной службы; см.www.oecd.org/sigmaweb); и рейтинговой шкалы @еткальфа (дляизмерения координационного потенциала)4. 5отя эти инструментыпредназначены для различных целей, их комбинированное примене-

ние позволило разработать конкретные рекомендации относительновозможного направления развития реформ. �оэтому использованиекомбинации таких промежуточных показателей имеет существен-ные преимущества по сравнению с 4лобальными показателямиэффективности управления, которые лучше всего приспособленыдля выявления глобальных и общих тенденций5.

� рамках инициативы "Оперативные показатели эффективностигосударственного управления", осуществляемой группой по вопро-сам государственного сектора �семирного банка, продолжаетсяразработка комплексного набора оперативных показателей дляоценки государственной администрации и управления кадровымиресурсами (сходных с показателями PEFA (http://www.pefa.org/asses-ment_reportmn.php), применяемыми для оценки системы управлениягосударственными финансами). �редварительный набор таких пока-зателей в настоящее время проходит апробацию.

�ледующее десятилетие: последний бросок на пути к более результативному и эффективномугосударственному управлению?� какой степени оживление интереса к повышению результативно-сти и эффективности госуправления, обусловленное экономическимкризисом и появлением новых инструментов для проведения срав-нительной оценки в таких областях, как государственное управле-ние, госслужба и управление государственными финансами, сможетспособствовать осуществлению очередного «раунда» реформ встранах $вропы и 7>4?

�редыдущие волны (конструктивных) реформ6 государственныхструктур были вызваны к жизни внешними условиями (например,требованиями членства в $7) и/или политическими кризисами.Однако за небольшим числом исключений (*атвия, *итва,6азахстан и отчасти =оссия и 7ербия) процесс реформ редкопродолжался долее одного срока пребывания у власти одногоправительства – отсюда вытекают и общие неутешительныерезультаты. Условия членства в $7, как фактор результативно-сти и эффективности госуправления, вступил в игру слишкомпоздно, чтобы оказать долговременное воздействие на траекто-рию реформ в этой сфере. А экономические спады, происходив-шие в ;олгарии и =умынии в 1996-1997 гг., были относительнократковременными, и, как только кризис ослабел, государствен-ные структуры вернулись «на круги своя».

>ынешний кризис, по всей вероятности, потребует более серьез-ной корректировки и адаптации, в том числе и в богатых ресурса-ми странах, а конкурентоспособность государства приобрететеще большее значение. � этом контексте методики, позволяю-щие получить оперативные сравнительные данные, на которыхполитики смогут строить программы реформ, способны не толькопривлекать повышенный интерес, но и определять траекториюреформаторских усилий. )аким образом, в конце текущей декадымогут создаться предпосылки, необходимые для достиженияключевого прорыва в области давно запоздавшего реформиро-вания системы государственного управления. �оэтому необходи-мо быстро создавать массивы данных, которые будут способство-вать развитию дискуссий о наиболее актуальных направленияхреформ и стимулировать конкуренцию, способную поддержатьзаинтересованность политиков в претворении их в жизнь.

Page 6: Реформа государственного управления

6

�#�#�О�&MN �#�AО�: "О��О�M �А."AGAЯ

�емократизация и соци-альное неравенство

Dоуренс Уайтхед

Опыт пост-коммунистических стран переходного периода показыва-ет, что не все формы сегодняшнего социального неравенства в рав-ной степени приемлемы для получившего новые свободы электора-та. >екоторые из них могут пользоваться поддержкой граждан (если,к примеру, их можно отнести к последствиям меритократии илирыночных свобод), другие – вызывать протест (классовая, этниче-ская и гендерная дискриминация), а еще какие-то – считаются в выс-шей степени противозаконными (активы или иные выгоды, получен-ные благодаря тесным связям с прежним диктаторским режимом).

>е следует предполагать, что новым демократиям удастся быстро инадежно ограничить незаконно возникшее неравенство, или чтограждане будут рассматривать крайности социальной несправедли-вости как приемлемую часть демократического процесса. 5отяструктурные компоненты неравенства одинаково устойчиво сохра-няются как в новых, так и старых демократиях, ситуация в некото-рых переходных обществах свидетельствует о том, что его усилениев пост-коммунистический период ослабляет демократизацию.@аловероятно, что в =оссии за последнее десятилетие установи-

лась бы «управляемая демократия», если бы не было массовогоантагонизма к олигархам и «новым русским», появившимся в 1990-хгг. Усиление социального неравенства ассоциируется у граждан(будь то справедливо или несправедливо) со стремлением $льцинаидти по пути демократизации страны. �олитическую стабильностьрежимов в ;еларуси и )уркменистане аналогичным образом можнорассматривать как свидетельство ностальгических проявленийсреди граждан, предпочитающих советскую политику «уравнилов-ки» социальному неравенству и неопределенности демократии.

�редставители одного из направлений научной мысли придержи-ваются того мнения, что сравнительное изучение демократическихрежимов должно быть ограничено процедурной сферой, посколькуне существует достоверной связи между субстанциональным нера-венством и демократией. >о многие стремятся к демократии, веря,что в конечном итоге она сумеет ограничить неприемлемые видынеравенства. Это ожидание подразумевает, что формы неравен-ства, оставшиеся нетронутыми при продолжительном демократиче-ском правлении, пройдут тест, которому не подвергалисьдо-демократические элементы неравенства. �одобное неравенствостабилизируется и становится социально приемлемым, причем, этопроисходит такими путями, которые были невозможны до демокра-тизации. )ак что, даже если не удается проследить четкую причин-но-следственную связь между неравенством и демократизацией,может существовать некоторое «избирательное сродство» междуживучестью определенных структурных компонентов неравенства идемократической законностью.

5ногомерность демократии и неравенства2емократия и неравенство – это две большие категории абстрак-тных понятий, составляющие части которых не всегда предста-вляют собой единство и даже не всегда работают в одном и том женаправлении. �озьмем, к примеру, выбор соответствующего эконо-мического субъекта для оценки. 6то или что лучше подходит на этуроль? Отдельный человек, семья, сообщество или регион? < что насинтересует? >еравенство по доходам или активам? 6оэффициент2жини является весьма популярным показателем неравенствадоходов населения, но за одинаковыми значениями этого коэффи-циента могут стоять очень разные социально-экономические ситуа-ции, скажем, в верхней и нижней части шкалы. �озможно, для леги-тимизации демократии наличие системы социальной защиты наибо-лее уязвимых групп населения, имеет более важное значение, чемраспределение доходов в обществе в целом. >еравенство не сво-дится лишь к деньгам: различия в доступе к медицинским услугам иобразованию, а также гендерное неравноправие могут предста-влять собой отдельный круг проблем, отличных от экономическогонеравенства. 2аже в устоявшихся демократиях порой наблюдаютсясерьезные перекосы в политике – к примеру, в отношении мень-шинств и мигрантов.

�аже в таких более развитых демократиях, как "ешская $еспублика, поройнаблюдаются серьезные перекосы в политике – к примеру, в отношении мень-шинств и мигрантов. © Panos Pictures

'они *ерхайен является старшим специалистом *семирного банкапо вопросам управления государственным сектором.1 7м. «�ерестройка государственных структур» (Rebuilding State Structures) (;ратислава: �=ОО>,

2001 г.) и «�ерестройка правительства в целях повышения его эффективности: инициативыместного уровня в переходный период» (Rebuilding Effective Government: Local-level Initiatives inTransition) (;ратислава: �=ОО>, 2002 г.).

2 � том, что касается демократического управления, то в регионе сохраняется разделение междуоткрытыми системами в странах, недавно вступивших или готовящихся вступить в $7 (подвлиянием требований $вропейского 7оюза), и комбинацией из систем «управляемой» и форми-рующейся демократии в странах 7>4.

3 Энтони �ерхайен (Anthony Verheijen), «Административный потенциал в странах-новых членах$7, ограничения для инноваций» (Administrative Capacity in the New Member States, the Limits toInnovation). <сследовательский документ �семирного банка № 113 (�ашингтон: �семирныйбанк, 2007 г.).

4 *ес @еткальфе (Les Metcalfe). «6оординация международной политики и реформа государ-ственного управления» (‘International Policy Coordination and Public Management Reform’).@еждународный обзор наук управления (International Review of Administration Sciences), том 60(1994 г.), стр. 271-290.

5 4лобальные показатели развития за 2008 год (World Development Indicators 2008). http://sitereso-urces.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/WDI08_section5_intro.pdf.

6 � отличие от «деструктивных» реформ начала 1990-х гг.

Page 7: Реформа государственного управления

Апрель 2009 | выпуск 12

7

Эти вариации в распределении экономических, социальных и поли-тических преимуществ зачастую будут не совпадать друг с другом.<зменив с помощью демократических средств особенно неприем-лемый характер распределения благ в одной сфере, можновызвать «эффект домино» в других областях, где действует стольже спорная или, напротив, законная модель распределения. 6рометого, некоторые политически важные формы перераспределенияможно воплотить в жизнь почти мгновенно, в то время как другиемеры (например, межпоколенческое распределение ресурсов) осу-ществляются очень медленно. Аналогичные соображения приме-нимы к демократии и демократизации. Очевидно, что демократи-зация многомерна и ей присущи сложные временные ритмы. Онавключает краткий и четко очерченный кардинальный переход отавторитарного правления к демократическому. >о это лишь одиниз возможных вариантов развития событий, а вовсе не типовойслучай. �раво на свободное и честное голосование может бытьвведено практически в одночасье или постепенно и, единождыустановившись, оно нередко уже не подвергается сомнению. >одаже здесь не следует пренебрегать более разнородными и дол-говременными подходами. 2ругие аспекты, в частности обеспече-ние верховенства закона, почти неизбежно занимают целые деся-тилетия. >екоторые компоненты– (например, возникновение граж-данского общества) могут иметь длительную до-демократическуюисторию, а другие (в частности, необходимость примириться сжестоким и деспотичным политическим прошлым) порой еще

долго живут в памяти общества даже после завершения переход-ного периода.

$сли принять такую концепцию, то окажется, что демократизация вшироком смысле слова имеет много общего с преодолением соци-ального неравенства. � обоих случаях имеется множество компо-нентов, причем не все они действуют синхронно. $сли речь идет одвижении в демократическом направлении, то нам не следуетпостулировать, что в итоге мы получим некий единственный коне-чный результат (в виде определенной формы государства). )акимобразом, демократизация может быть относительно незамкнутымпроцессом, который может развиваться по разным траекториям ичастично обращаться вспять. Эти широкие концептуальные рамкидопускают вариации в «качестве» достигнутых результатов на раз-ных временных этапах, а также между различными случаями.�роцесс имеет нормативный вектор (позволяющий на разных отрез-ках пути оценить достигнутый прогресс по отношению к желаемомунаправлению движения), но при этом не носит телеологического илизамкнутого характера.

�ути к стабильности6акие пути со временем ведут к сближению этих двух сложныхабстракций – демократизации и снижения неравенства? @етафора«родство душ» выражает идею, что эти многомерные явления могутвзаимно подкреплять друг друга, не уточняя, каким образом одна изних причинно влияет на другую. � нормативном плане это можетпоказаться привлекательным, но, с аналитической точки зрения, этослишком туманно. )ак можем ли мы определить более конкретныелинии связи между ними, будь то в настоящем или в долгосрочнойперспективе?

6онцепция политической демократии зиждется на формальномравенстве, по крайней мере, в электоральной области (один право-мочный взрослый человек = один голос). )огда, хотя бы в этом смыс-ле, существует неотъемлемая внутренняя связь между демократи-зацией и ограничением неравенства в его противозаконных формах.�сеобщее избирательное право дает электорату эгалитарный поли-тический инструмент, чтобы противостоять отдельным элементамнеравенства, которые, в противном случае, оказались бы лишенывсяких сдержек. 2емократически настроенные граждане могутиспользовать этот рычаг, чтобы ограничить неравноправие, призна-ваемое незаконным; а те формы неравенства, которые граждане невыделяют как неприемлемые, со временем имеют тенденцию ста-новиться все менее незаконными по мере того, как демократическаясистема их терпит или выражает им свое одобрение и поддержку.)ак что, значительное неравенство при демократии может сохра-няться, но его характер меняется.

�о мере расширения демократии граждане начинают нести всебольше ответственности за общественное благосостояние. �оэтомуустойчивые формы неравенства приобретают уже более условныйхарактер. <з унаследованных обществом грубых фактов жизни онипревращаются в политически санкционированные модели неравно-мерного распределения тех или иных благ (прав). 7табилизирующеевлияние существующего продолжительное время демократическо-го режима либо приводит к их ограничению, либо придает им закон-ность. 7оответственно, демократизация укрепляется и благодарятем формам неравенства, которые она изгнала из общества, и тем,

2инамика изменений коэффициента 4ини указывает на растущеенеравенство в распределении доходов в переходный период

0,2 0,3 0,4 0,5

1987 2005

Узбекистан

)уркменистан

;Ю= @акедония

=оссия

*атвия

*итва

;и4

@олдова

�ольша

6азахстан

2анные �семирного банка (POVCALNET)

Page 8: Реформа государственного управления

8

�#�#�О�&MN �#�AО�: "О��О�M �А."AGAЯ

&а пути к созданиюболее эффективныхгосударственных институтов

�афина 'ерчева, �жо �упер и Александра "индиш-'ретц

>есмотря на всю важность обеспечения эффективности государст-венных институтов и существенные инвестиции в укрепление ихпотенциала в области управления, перед системой госуправления вомногих странах $вропы и 7>4, по-прежнему, стоит множествопугающе трудных проблем, связанных со слабостью механизмоввнутреннего и внешнего контроля1, низким качеством общественныхуслуг, нарушениями прав человека и отсутствием беспрепятственно-го доступа к правосудию.

�отенциал государства является неотъемлемой частью более широ-кого спектра, включающего в себя потенциал гражданского обще-ства и частного сектора. $го можно определить, как способность

что взяла под свою защиту. �ри демократизации последние приоб-ретают временный характер, поскольку их выживание зависит отбудущих раундов поддержки демократии (негарантированной).)аким образом, те, кто извлекают для себя выгоду из неравенства,как бы постоянно находятся на пробации.

>о достижение прогресса за счет движущих сил «родства душ», еслиони вообще существуют, для многих сегодняшних новых демократийможет оставаться неопределенно отдаленной и гипотетическойперспективой. А тем временем, многомерность и нестабильностьполитических и социальных особенностей этих процессов, можетозначать, что перемены имеют неровный, фрагментированный ипротиворечивый характер, и подвержены риску обращения вспять.

�лительность: проблема переменного ритма@ожно ожидать, что различные элементы и описанные выше про-цессы будут двигаться с разной скоростью, вступая в непредсказуе-мые и напряженные взаимодействия друг с другом. � определенныемоменты, особенно в переходный период существования того илииного режима (толчком может послужить смерть диктатора, пора-жение в войне, вывод иностранных войск…), политические переме-ны могут быстро набрать силу и развиваться весьма стремительно,но существуют и периоды статического равновесия в политике,которые длятся до тех пор, пока накопившееся напряжение вновь невырвется наружу.

6рупные изменения в структуре социального неравенства обычноразвиваются постепенно и непрерывно. @ожет случиться и внезап-ное политическое событие (революция, крах экономической полити-ки, война), которое полностью перевернет установившуюся системураспределения доходов и богатства за очень короткое время. >о вусловиях стабильной демократии этого обычно не происходит – тамнормой является постепенная реализация политического курса,сопровождающаяся консультациями и анализом ответных реакцийобщественности на то или иное изменение. �ри таких условиях, те,кто оказался в неблагоприятном положении в результате реформ,имеют шанс попытаться получить некоторую компенсацию, а длякорректировки курса также отводится некоторое время, чтобыновые механизмы смогли заработать в полную силу. )ак что, дажетам, где перераспределение носит политически санкционированныйхарактер, неравенство может сокращаться (изменяться) относи-тельно медленно.

�етли обратной связи между демократизацией и последствиямиизменений в системе распределения благ могут быть весьма слож-

ными и многоступенчатыми. 6 примеру, политика демократии, стре-мящейся ограничить неравенство, может непреднамеренно привес-ти к возникновению инфляционного налога, который больше всегоударит по самым уязвимым группам населения. <ли же резкое пере-распределение активов, способно спровоцировать мощную ответ-ную реакцию со стороны привилегированных социальных групп ивлиятельных политических кругов, чьи интересы оказались ущемле-ны. � итоге они удвоят свои усилия, чтобы в будущем не допуститьникаких экспериментов в духе «экономического популизма». )ак чтовременная последовательность изменений может быть весьма про-должительной и даже извилистой.

� результате многообразия возможностей «качество» распредели-тельных результатов демократизации может широко варьировать;такие различия в качестве порой устойчиво сохраняются или даженакапливаются в течение продолжительного периода времени.

.аключение>а современном этапе демократизация зачастую представляетсобой сложный, затяжной и даже нестабильный процесс; взаимо-действия между сменой режима и социальным неравенством имеютмножественный и сложный характер. �ременные рамки этих взаи-модействий значительно варьируют; механизмы, обеспечивающиепередачу электорального давления на политику в сфере распреде-ления благ, могут быть самыми разнообразными и в высшей степе-ни опосредованными. �оэтому неудивительно, что столь же значи-тельная вариативность наблюдается и в том, что касается направ-ленности и «качества» результатов демократизации. Это применимодаже к странам одного региона, где переход к демократии начина-ется примерно с одного базового уровня. � очень долгой перспекти-ве все же представляется вполне возможным наметить более жела-тельное (более стабильное, легитимное и инклюзивное), с норматив-ной точки зрения, направление развития, но и тогда сохранится мно-гообразие и неопределенность в выборе путей к цели. =азмышленияв этом направлении имеют очень мало общего с механистическимипредставлениями о связях между демократизацией и неравенствоми затрудняют попытки провести сравнительную оценку «качества»современных процессов демократизации. Однако они также обога-щают эти сравнения и подчеркивают необходимость поиска болееизощренных альтернативных подходов.

+оуренс Уайтхед – профессор сравнительной политологии и0остоянный член �овета 2аффилд-3олледжа Оксфордского уни-верситета; он также является редактором книжной серии«Оксфордские исследования в области демократизации».

Page 9: Реформа государственного управления

Апрель 2009 | выпуск 12

9

государственных институтов управлять деятельностью органовисполнительной, судебной и законодательной власти в интересахдостижения целей человеческого развития. Об эффективности госу-дарственного потенциала можно судить по тому, как вырабатывает-ся национальная политика, оказываются общественные услуги, раз-виваются рынки, обеспечивается правосудие и безопасность, изащищаются права человека. )ам, где все это делается успешно, т.е.большие массы населения со временем получают выгоду от разви-тия, экономика растет, а общество участвует в демократических про-цессах и чувствует себя в безопасности, потенциал госуправленияможно считать реально действенным и эффективным.

2емократизация не в состоянии автоматически обеспечить улучше-ние результатов развития. � развивающихся и переходных обще-ствах с высоким уровнем бедности и социальной изоляции особеннонужны действенные государственные институты, способные обеспе-чить развитие рыночной экономики, социальную справедливость иэкологическую устойчивость. 7егодня, во времена разворачивающе-гося глобального экономического, продовольственного и климатиче-ского кризиса, с беспрецедентной остротой ощущается потребностьв укреплении способности государства держать ситуацию под кон-тролем и справляться с возникающими трудностями.

�роблемы развития потенциала, стоящие перед государственнымиинститутами в разных странах региона, носят очень разнообразныйхарактер. < все же, вряд ли приходится сомневаться, что в егоукреплении нуждаются как страны с низким уровнем доходов и сла-быми государственными институтами, вроде )аджикистана (чтобыраспространить выгоды от экономического роста на тех, кто в про-тивном случае, оказался бы их лишен), так и государства со среднимдостатком, и новые члены $7, где многие государственные институ-ты имеют сильный потенциал, но, при этом, в системе госуправленияпо-прежнему существует немало пробелов, и сохраняется социаль-но-экономическая дифференциация регионов. Основываясь нарезультатах исследования2 проектов �=ОО>, связанных с оказаниемсодействия ;олгарии, )урции, 7ербии, 4рузии и @олдове в процессеподготовке к членству и интеграции в $7, в данной статье намипредставлена концептуальная модель институционального развитиясистемы госучреждений и описываются процессы, посредствомкоторых осуществляется это развитие3.

Aнституты, организации и развитие потенциала5отя в дискуссиях об укреплении потенциала госаппарата основноевнимание зачастую уделяется структуре и внутренним механизмам

функционирования официальных организаций, более широкиеинституциональные вопросы – особенно формальные и неформаль-ные правила социальных и политических взаимодействий – такжемогут оказывать влияние на результативность многих мероприятий,направленных на развитие потенциала. *ауреат >обелевской пре-мии 2углас >орт сформулировал стандартное определение институ-та, как «…правил игры в обществе или, более формально говоря,придуманных людьми ограничений, которые направляют человече-ское взаимодействие в определенное русло»4. Организации >ортопределяет как «…группы людей, связанных каким-либо общимстремлением к достижению определенных целей».

=азвитие институционального потенциала5 охватывает различныеуровни действующих лиц, законов, правил и процедур, властныхотношений и социальных норм (благоприятная среда), а также укреп-ление организационного и кадрового потенциала. 2ля достиженияреальных результатов обычно требуются проведение достаточнодлительных по времени мероприятий. <х успешность зачастую зави-сит от таких факторов, как наличие приверженных реформам лиде-ров и политической воли. =азвитие институционального потенциала,в сущности, связано с движущими силами перемен – на организа-ционном, институциональном, личном, политическом и материально-техническом уровнях. Однако эти движущие силы остаются срединаименее изученных аспектов данного процесса.

�оциальная поддержка и административное правосудие� обзоре портфеля проектов �=ОО> по институциональному разви-тию в ;олгарии подчеркивается важность использования комплекс-ных и системных подходов, которые учитывают взаимозависимостьмежду различными участниками процесса и уровнями потенциала, атакже отмечаются сопутствующие трудности. 6 числу «историйуспеха» можно отнести проект «7оциальная защита от новой волныбезработицы», направленный на разработку новых механизмовсоциальной поддержки в ответ на рост безработицы в период 2002-2006 гг. � рамках проекта оказывалась помощь в разработке соо-тветствующего законодательства, необходимого для созданиянациональной программы социальной поддержки, укрепления орга-низационного потенциала муниципалитетов и поставщиков комму-нальных услуг, а также устраивались тренинги для безработных пооказанию социальной помощи. >екоторые из них впоследствии былинаняты на должность социальных помощников для работы в своихсообществах. Отчасти благодаря работе, проделанной в рамкахэтого проекта, примерно 650 поставщиков услуг социальной помощиполучили свидетельство о регистрации в Агентстве социальногообеспечения, а 1700 человек прошли курс подготовки социальныхпомощников.

Аналогичные выводы можно сделать и из опыта проекта представи-тельства �=ОО> в ;олгарии по реформированию системы админи-стративного правосудия (2003-2005 гг.). <нституциональные измене-ния, осуществлявшиеся при поддержке �=ОО>, включали разработ-ку кодекса административного судопроизводства, создание системыспециализированных административных судов, совершенствованиемеханизмов внутреннего контроля и процедур подачи и рассмотре-ния апелляционных жалоб, а также разработку и реализацию учеб-ных программ для магистратов, персонала судов и госслужащих сцелью их ознакомления с положениями нового кодекса. �=ОО>исполняла роль координатора и в нужные моменты вмешивалась впроцесс, чтобы помочь достичь консенсуса между национальнымиорганизациями относительно дальнейших шагов, необходимых дляпродвижения реформы административного правосудия.

�оциальные помощники на занятиях – бывшие безработные занимаются оказани-ем столь необходимых социальных услуг для престарелых и инвалидов в5олгарии. © 0$ОО2 – 5олгария.

Page 10: Реформа государственного управления

10

�#�#�О�&MN �#�AО�: "О��О�M �А."AGAЯ

�еформа государственного управления(ачастую проведение более широких реформ системы госуправ-ления (направленных на реструктуризацию государственныхведомств или модернизацию госслужбы) является необходимойпредпосылкой для повышения потенциала госаппарата. � 2005-2006 гг. представительство �=ОО> в @олдове, совместно с�семирным банком, �ведским агентством по международномусотрудничеству в сфере развития (SIDA) и @инистерством поделам международного развития �еликобритании (DFID), создалорабочую группу по вопросам реформы государственной админи-страции в целях более совершенной координации усилий в этойобласти. �одготовленные при содействии �=ОО> рабочие обзорыо ходе реализации реформ помогли сократить дублирование фун-кций между министерствами и внутри отдельных ведомств. 2лякаждого министерства был установлен план институциональногоразвития на среднесрочную перспективу в соответствии с суще-ствующими внешними и ресурсными ограничениями.

7 другой стороны, отсутствие общей стратегии в сфере реформи-рования госуправления может существенно сказываться нарезультативности усилий �=ОО> по развитию потенциала (в каче-стве примера можно привести ситуацию в 4рузии и 7ербии до 2004г.). 6огда отсутствует единая рамочная основа, то помощь, оказы-ваемая �=ОО>, обычно страдает от фрагментации и разобщенно-сти разнонаправленных действий. �оскольку �=ОО> реагируетпреимущественно на запросы отдельных государственных органи-заций, такие разрозненные усилия могут оказаться контр-продук-тивными, если они не являются частью последовательно реали-зуемых комплексных реформ. 2о 2004 г. помощь, оказывавшаясягосударственным учреждениям 7ербии из средств Fонда по нара-щиванию потенциала, имела лишь ограниченное воздействие наобщие реформаторские усилия, что негативно сказывалось наэффективности национальных систем, ответственных за обеспе-чение населения общественными товарами и услугами.

5естное самоуправление�арижская декларация 2005 г. о повышении эффективности внеш-ней помощи подчеркивает важность приверженности принципунациональной принадлежности при разработке политики и страте-гии развития6. =еализация проектов непосредственно донорамиили путем создания подразделений по управлению проектами, илииных параллельных структур зачастую рассматривается какнесоответствие данному подходу. �ри всей своей теоретическойпривлекательности, на практике такие принципы могут налагатьизлишнее бремя на еще недостаточно окрепшие государственныеструктуры и непреднамеренно подвергать риску усилия по разви-тию потенциала. �ри управлении такими рисками очень важнуюроль играет своевременное определение соответствующих парт-неров среди государственных структур и их вовлечение в работуна самых ранних этапах. � 4рузии законы о местном самоуправле-нии, принятые в 2005-2006 гг., существенно расширили круг обя-занностей местных муниципалитетов, не все из которых обладалидостаточным институциональным потенциалом, чтобы эффектив-но выполнять новые функции. �редставительство �=ОО> в 4рузииорганизовало программу поддержки7, делавшую акцент на разви-тии потенциала муниципальных служащих (особенно за счет повы-шения уровня их навыков в области управления проектами и ком-муникаций), организационных процессах и процедурах, и созданииблагоприятной обстановки (путем оказания органам государствен-ного управления более высокого уровня помощи в выработке стра-тегий развития). 5отелось бы надеяться, что этот пилотный проект

станет моделью, которая будет реализоваться и в других районахстраны.

�езюме6ак показывают приведенные выше примеры, не все инициативыв области развития потенциала приводили к быстрому улучшениюкачества государственного управления. Усилия по обучению госс-лужащих вряд ли дадут ощутимые результаты, если они будут про-должать работать в нереформированных институциональныхструктурах без современных средств управления и контроля состороны общественности. Pтобы стать по-настоящему действен-ными, подходы в области развития потенциала должны приспосаб-ливаться к местным условиям; универсальные методы, пригодные«на все случаи жизни», редко приносят успех. ;олее того, даже втех случаях, когда задача была решена успешно, вновь приобре-тенный госструктурами потенциал может быть утрачен в результа-те таких потрясений, как стихийные бедствия или антропогенныекатастрофы, конфликты, а также экономические и экологическиекризисы. < все же, профессиональные знания и опыт в сфере раз-вития потенциала, которым обладают сотрудники представитель-ств �=ОО> в странах региона, может служить очень ценным под-спорьем, особенно для стран, преодолевающих сложные и взаимо-связанные проблемы переходного периода.

�афина 6ерчева – ведущий эксперт и руководитель подразделенияпо вопросам практики развития потенциала, $егиональный центр0$ОО2 в 5ратиславе; �жо <упер – специалист по развитиюпотенциала, а Александра *индиш-6ретц - младший референт повопросам развития потенциала.

1 <меются в виду такие виды контроля, как надзор, аудиторские проверки, ревизии и оценка.2 7м. работу �=ОО> «Анализ примеров образцовой практики и уроков, усвоенных в процес-

се институционального развития стран $вропы и 7>4: проекты �=ОО> в ;олгарии,@олдове, 4рузии, )урции и 7ербии» (Study on Best Practices and Lessons Learned inInstitutional Development in the Europe and CIS Region –A UNDP Perspective from Bulgaria,Moldova, Georgia, Turkey and Serbia. �ыпуск в свет ожидается в мае 2009 г.

3 �ыбор этих пяти стран объясняется тем, что перед ними стоят схожие трудности в областидостижения соответствия стандартам госуправления, установленным $вропейской комис-сией ($6) вследствие отсутствия общих и отраслевых стратегий реформ (и сопутствующейполитики и планов действий) и существенных расхождений между национальной норма-тивно-правовой базой и европейским законодательством. � мониторинговых и прочихотчетах $6 также отмечались такие проблемы, как отсутствие эффективных механизмов,способных обеспечить соблюдение национального законодательства, а также неэффек-тивные институциональные структуры и административные процедуры. 6роме того, следу-ет упомянуть слабый административный потенциал государственных институтов, недоста-ток профессионализма и преданности своему делу среди госслужащих.

4 2углас >орт (Douglas North) «<нституты, институциональные изменения и экономическиепоказатели» (Institutions, Institutional Change, and Economic Performance) (>ью-�орк:6ембридж юниверсити пресс, 1990 г.).

5 � области институционального развития существует два направления научной мысли.�ервое из них представляет организационный подход. 7огласно 5ильдебранду(Hilderbrand) и 4райндлу (Grindle), организационное развитие «состоит в улучшении способ-ности организаций государственного сектора выполнять свои задачи самостоятельно илив сотрудничестве с другими организациями». Однако слабость организационного развитиязаключается в узости фокуса («взгляд на систему через призму самой системы»), а такжев том, что организации составляют лишь часть более общей картины развития. �тороенаправление – это институциональный подход, который основан на определении, предло-женном >ортом. (десь под институциональным развитием понимается создание потенциа-ла, позволяющего творить и изменять процессы и правила, которые регулируют и норми-руют жизнь общества, а также обеспечивать их соблюдение и извлекать из них уроки. Этокомплексный подход, который включает в себя анализ факторов, предопределяющих соз-дание благоприятной обстановки, а также исследование особенности функционированияорганизаций и личности в обществе. =азвитие потенциала тесно связано с институцио-нальным развитием, поскольку работа по развитию потенциала требует знания «правилигры» и возможности на них влиять.

6 7м. http://www.oecd.org/dataoecd/11/41/34428351.pdf. 7 “Укрепление государственного управления на региональном и местном уровне в области

6вемо 6артли» (‘Strengthening Regional and Local Governance in the Kvemo Kartli Region’)(2007-2009).

Page 11: Реформа государственного управления

Апрель 2009 | выпуск 12

11

�оддержка демократии в меняющемся мире

)омас 6аротерз - вице-президент Fонда6арнеги в поддержку международногомира в �ашингтоне. Он является веду-щим авторитетом в области содействияразвитию демократии во всем мире, экс-пертом по внешней политике 7�А, атакже основателем и директором про-граммы "2емократия и верховенствозакона", которая занимается анализомсостояния демократии в мире и продви-жением демократических ценностей.6роме того, )омас 6аротерз обладаетбольшим опытом работы в сфере прав

человека, международного права, внешней помощи, верховенствазакона и развития гражданского общества. � середине января онвстретился и побеседовал с редактором бюллетеня «�ереходныйпериод: проблемы развития», профессором сравнительной политоло-гии *ондонской школы экономики 2жеймсом 5ьюзом. >иже приводит-ся сокращенная запись их беседы. 7 полным текстом можно ознако-миться на www.developmentandtransition.net.

�жеймс �ьюз: " какой степени экономическое развитие являетсяпредпосылкой для демократии?– 'омас 3аротерз: «0редпосылки» подразумевают, что перед тем, как высможете сделать «это», у вас должно быть «то-то» и «то-то» – я не думаю,что в данном случае должно быть именно так. �ля любой предполагаемойпредпосылки найдется пример страны, которая и без нее вполне успешноразвивалась по демократическому пути. =ожет быть, >ндии не следовалопытаться проводить демократизацию? *едь в конце 1940-х гг. >ндия былабедной страной, где отсутствовали почти все предпосылки для демокра-тии. > все же, если изучить модели демократизации, встречавшиеся вовсем мире за последние 30 лет, то окажется, что общества, начинавшиеэтот процесс при более высоком уровне экономического развития, как пра-вило, добиваются больших успехов. 2о тот факт, что бедному обществуприходится сталкиваться с большим числом трудностей на пути к демокра-тии, вовсе не означает, что попытки осуществить в нем демократизациюявляются чем-то ошибочным.

/ак восточноевропейский опыт расширил наше представление о демократизации?– Я думаю, очень существенно, но представляется, что мы еще не в пол-ной мере его освоили и переварили. Один из уроков заключается в важ-ности исторического наследия и опыта. =ожно провести достаточно чет-кую разграничительную линию между Kентральной и *осточной Oвропой,с одной стороны, и бывшим �оветским �оюзом, с другой: по одну сторонуэтой черты результаты оказались намного благоприятнее, чем по другую.

"ы относите это на счет исторического наследия?– =не кажется, что в наследии заключается часть объяснения. �траныKентральной и *осточной Oвропы были независимыми уже при крушениикоммунизма, в то время как на пост-советском пространстве новым госу-дарствам пришлось формироваться после 1991 г. *ажным историческимориентиром для центрально- и восточноевропейских стран послужил ихопыт парламентского правления, приобретенный в конце XIX и начале <<века. *ступив после 1989 г. в переходный период, они имели возможностьсказать: «мы восстанавливаем то, что было у нас раньше». $азумеется,это наследие имело авторитарные и прочие тревожные черты, но у нихбыл и существенный опыт многопартийности, политического плюрализма,парламентской деятельности, верховенства закона и т.д. 2аличие подоб-ного опыта и исторических ориентиров помогло восстановить эту модель.

"то же касается бывших советских республик, то им пришлось огляды-ваться на свой опыт, предшествовавший советской эпохе, а он принадле-жал уже столь далекому прошлому, что зачастую утратил всякое практи-ческое значение. 2ередко восстановление «пригодных» элементов про-шлого дополнялось стремлением «вернуться в Oвропу» и вписаться врамки O�.

�отелось бы уточнить роль #�: можно ли рассматривать то, что высказали, как аргумент в пользу важности географического положе-ния? Aли здесь подразумевается привлекательность #� как полити-ческой и экономической организации? "едь перспективы членства в#� служили для этих стран мощным стимулом для недопущенияотката от демократизации.– 'ут нам нужно проявлять определенную осторожность, чтобы не смеши-вать притягательность Oвропейского �оюза с более широкой концепцией«возвращения в Oвропу». =ой румынский опыт, приобретенный в начале1990-х гг., говорит о том, что румыны не проявляли особого желания статьчленами O�, но хотели быть «европейцами». А это понятие намного шире,чем членство в O�. $умыны стремились вернуться в Oвропу, но та Oвропа,о которой они мечтали, совсем не обязательно была синонимомOвропейского �оюза. Однако, в конечном счете, «возвращение в Oвропу»стало означать членство в O�, поскольку сегодня на континенте существу-ет именно эта структура.

&асколько важную роль для региона, по "ашему мнению, сыгралиусилия �EА и #� по продвижению демократии?– Они оказали важную помощь, но, по всей видимости, эта поддержка неиграла определяющей роли. 2а мой взгляд, даже если бы не былоOвропейского �оюза, а �ападная Oвропа представляла собой простоотдельные государства, мирно живущие вместе без какого-либо политиче-ского и экономического союза, идея возвращения в Oвропу все равноимела бы очень большую силу в центрально- и восточноевропейских стра-нах. Они бы смотрели на эти государства как на модель для подражания иговорили: «*от примерно такое общество мы пытались построить в концеXIX и начале << века до того, как нас сбили с пути фашисты и коммуни-сты». $азумеется, такой дополнительный фактор, как поддержка O�, ока-зался действительно полезен. 2о его положительное воздействие реали-зовывалось медленнее, чем многие могут подумать. 2а протяжении 1990-х гг. эти страны пришлось готовить к членству в O� и всему, что из неговытекает. * качестве американской параллели здесь можно привестичленство в 2А'О, которое также помогло определить базовую траекто-рию демократизации. <отя политические критерии членства в 2А'О и O�не совсем совпадают, подразумевалось, что наличие демократии в стра-не является необходимым условием ее вступления в Альянс.

* более широком плане, можно сказать, что содействие развитию демо-кратии подобно дополнительному запасу топлива в бензобаке, позволяю-щему ехать быстрее и дальше, но это не водитель и не механизмы управ-ления автомобилем. 0осле 1989 г. эти общества устремились по направ-лению к демократии, чему способствовало их историческое наследие иопределенные внешние рамки. 0рограммы O� и �VА по содействиюдемократии помогли этим странам быстрее двигаться к цели, но не дума-ется, что они сыграли решающую роль. Oсли бы не было поддержки состороны политических партий, укрепления парламентской системы, судеб-ной реформы, �=> и опоры на гражданское общество, то некоторые изэтих стран – особенно 5олгария, $умыния и, возможно, �ловакия – веро-ятно, потратили ли бы больше сил на преодоление проблем переходногопериода, или же переходный процесс оказался бы более долгим и труд-ным. 2о я думаю, что они все равно бы преодолели эти трудности.

�начительная часть этой поддержки была направлена на динамичныхлюдей в возрасте от 20 до 40 лет, которые хотели стать свободными иделать что-нибудь новое и по-другому. Она помогла сформировать тоновое поколение, которое сегодня пришло к власти в большинстве странрегиона. 0очти все вызывающие интерес деятели на социально-политиче-ской арене Kентральной и *осточной Oвропы испытали на себе то или

Page 12: Реформа государственного управления

12

�#�#�О�&MN �#�AО�: "О��О�M �А."AGAЯ

иное влияние западной помощи, благодаря участию в различных образо-вательных программах, контактам с 20О и т.д.

&е все американские президенты в равной степени проявляли инте-рес к продвижению демократии, и этой задаче отводилось различноеместо в политике страны. �тало ли больше постоянства и последова-тельности в этом направлении внешней политики �EА на рабочемуровне?– Американская политика содействия демократии проводится на «высо-ком» и на «низком» уровне. *ысокая политика отражается в действияхамериканских официальных лиц в отношении других правительств: эко-номической помощи или санкциях, дипломатических похвалах, приглаше-ниях посетить 5елый дом и т.д. «2изкая политика» имеет значительноболее тихий и не столь заметный характер – она заключается преимуще-ственно в осуществлении программ содействия демократии, которыедень за днем работают почти в 100 странах мира. Эти программы зача-стую дополняются тихой дипломатией на уровне посольств, очень малоруководствующейся указаниями сверху. Oсли в области высокой полити-ки отмечались некоторые колебания, то «низкая» является весьма после-довательной. 2ачиная с середины 1980-х гг, А=$ �VА, 2ациональныйфонд содействия развитию демократии, структуры, принадлежащиеполитическим партиям, и другие организации работают, стремясь обеспе-чить фактически непрерывную поддержку развитию демократии в мире.Эта работа носит последовательный характер на протяжении достаточнодлительного времени и существенно не меняется с приходом очереднойадминистрации.

&асколько полезны, на "аш взгляд, различные показатели развитиядемократии: индексы «Jридом �аус», �ертельсманна и Polity?– *се эти три индекса основаны на профессиональном анализе и являютсявесьма ценным инструментом. Я склонен рассматривать их как фотогра-фию, т.е. отпечаток реальности. [отографии очень полезны для описанияреальности, но они далеко не всегда помогают объяснить, почему этареальность именно такая. Oсли я скажу: «0окажите мне фотографию этойстраны», то индексы скажут: «�=> находятся в таком-то состоянии, а уро-вень гражданских свобод такой-то». 0одобные «фотографии» не даютответа на вопросы вроде: «3ак может измениться эта ситуация? 3ак онасложилась? 6де проходят «линии разлома» в общественной системе?»

�ринимают ли эти индексы всерьез на политическом уровне?– �а. Эти индексы полезны, потому что они помогают оценить ситуациютаким образом, что у политиков появляются достаточно объективные осно-вание для суждений, позволяющие уверенно высказывать свое мнение ипытаться повлиять на власти той или иной страны. 3 примеру, если круп-ный чиновник из 6осдепартамента принимает министра внутренних делдругого государства, он может сказать: «0о оценке «[ридом <аус» вашастрана из "частично свободной" превратилась в «несвободную», и мыочень озабочены такой переменой».

Gо есть они могут использоваться настолько прямо и открыто?– О, да, безусловно.

Означает ли эта преемственность «низкой политики», что при новойадминистрации все будет «идти своим чередом»? Aли можно ожидать,что она будет уделять больше внимания содействию демократии?– 0еред администрацией президента Обамы стоят серьезные проблемы,связанные с переформулированием американской политики поддержкидемократии после ошибок, совершенных в годы правления 5уша, и поста-раться компенсировать ущерб, нанесенный в этот период. 2овой админи-страции придется искать пути восстановления доверия к �VА как у себядома, так и за границей. Очевидно, что эти вещи тесно взаимосвязаны:ущерб, нанесенный американской демократии и ее имиджу, – особеннонарушения прав человека, совершенные в отношении лиц, подвергав-шихся преследованиям в ходе «войны с терроризмом», – сильно подорвалусилия �VА по продвижению демократии в мире. * то же время, некото-рые внешнеполитические акции �VА (вроде вторжения в >рак), предста-

влявшиеся как образцовый пример продвижения демократии, начистоопорочили саму эту идею. "тобы вернуться на более конструктивныйпуть, администрация Обамы должна отойти от некоторых излишне самоу-веренных и агрессивных подходов администрации 5уша, но не оставлятьработу в этом направлении.

&е кажется ли "ам, что существует огромная проблема с имиджем�EА? &е будут ли теперь попытки американцев говорить о демокра-тизации восприниматься как цинизм и вызывать негативные реакции?– �а, это так. 2о проблема имиджа не решается путем отказа от продви-жения демократии. >справить ситуацию можно, изменив политику, котораянанесла ущерб вашему имиджу. >збрание Обамы сыграло здесь положи-тельную роль. Oсли ему удастся иначе позиционировать �VА в регионе науровне высокой политики – например, избрав иной подход к >раку,израильско-палестинскому конфликту и >рану – это создаст более благо-приятный климат для деятельности по продвижению демократии.

�коль велики будут интересы администрации Обамы в регионе"осточной #вропы и бывшего �оветского �оюза?– 0еред �оединенными Vтатами стоит множество неотложных проблем,особенно на 5лижнем *остоке. 2о очень большую важность также имеютотношения с $оссией, продолжение относительно плодотворных отноше-ний с 3итаем, связи с >ндией и улучшение отношений с Oвропой. 2е дума-ется, что Kентральная и *осточная Oвропа что-то заметно приобретут илипотеряют в связи с приходом новой администрации. =не кажется, что длятаких стран, как 0ольша и "ешская $еспублика, которые имеют очень бла-гоприятные отношения с �VА, главный вопрос состоит в том, ослабится лиих несколько привилегированное положение при администрации Обамы.<отя эти страны озабочены американско-российскими отношениями, я счи-таю, что установление более плодотворного сотрудничества с $оссией – аадминистрация Обамы будет к этому стремиться – совсем не означаетотказа от хороших отношений с Kентральной Oвропой.

&о может ли это привести к ослаблению риторики относительносостояния демократии в �оссии?– * сущности, при 5уше �оединенные Vтаты не оказывали особенногодавления в этом направлении. 3акая-то риторика, конечно, имела место,но в целом администрация 5уша делала акцент на том, чтобы ладить с0утиным. 0роблемы в американско-российских отношениях были вызва-ны не резкой критикой �VА по поводу антидемократических проявлений,а другими вещами.

/ак может повлиять глобальный экономический кризис на продвиже-ние демократии в мире?– *начале мы должны задаться вопросом: «3аковы будут последствиякризиса для демократии в мире?» А еще раньше следует спросить себя:«3ак повлияет этот кризис на мировую политику?» =ожно ожидать, чтонапряженная ситуация в экономике будет оказывать давление на всеполитические системы – как демократические, так и недемократиче-ские. Озабоченность тем, что граждане в еще формирующихся демо-кратиях перестанут поддерживать демократию, поскольку они разоча-рованы ее социально-экономическими результатами, в каком-то отноше-нии представляется весьма обоснованной. Однако, как мне кажется,следует быть осторожным, выдвигая предположения относительно воз-можного проявления простых антидемократических рефлексов со сто-роны разочарованных граждан. <отя социально-экономические показа-тели новых демократических государств и стран, стремящихся к демо-кратии, за последнее десятилетие в целом оставляют желать лучшего,согласно относительно надежным данным опросов общественного мне-ния, идея демократии по большей части пользуется стабильной под-держкой у населения. 0очти в каждом регионе 60-70% граждан сохра-няют приверженность идее демократии, как наилучшей формы правле-ния. 6раждане могут испытывать разочарование по поводу сегодняш-них результатов реформ, но пока что их недовольство было направленопротив деятельности конкретных правительств или партий, а не самойидеи демократии.

Page 13: Реформа государственного управления

Апрель 2009 | выпуск 12

13

�роблемы госслужбы в странах .ападных�алкан: как привлечь иудержать высококвали-фицированные кадры

�амир Ахметович

�ривлечение на работу в государственные структуры молодых специа-листов, обладающих соответствующим набором знаний, навыков испособностей, представляет собой трудную задачу даже в странах $7-15. Отчасти это объясняется более высоким уровнем зарплат в част-ном секторе, а также исчезновением многих преимуществ, традицион-но ассоциировавшихся с государственной службой (гарантия занято-сти, социальный статус). ;олее того, если привлечь способных людейна госслужбу очень непросто, то еще труднее их там удержать. Этипроблемы особенно явственно проявляются в малых переходных стра-нах (в частности, (ападно-балканских), где возможности государствен-ных структур по привлечению и удержанию талантливых кадров огра-ничены такими факторами, как негативные демографические тенден-ции, нереформированная высшая школа и неразвитая система подго-товки и повышения квалификации госслужащих.

� ходе недавнего опроса, проведенного �=ОО>, была предпринятапопытка исследовать вопросы управления кадровыми ресурсами встранах (ападных ;алкан. Опросы проводились в октябре 2008 г. в;елграде, �одгорице, �риштине, 7араево, 7копье, )иране и (агребе; вкачестве основных респондентов выступали государственные служа-щие, занимающие руководящие посты (особенно в сфере управлениякадрами). �римерно 50 старших должностных лиц и руководителейгосударственных учреждений приняли участие в дискуссии, а еще 142государственных служащих заполнили анкету опроса. )аким образом,

данные для анализа были получены путем проведения структурирован-ных интервью (с главами центральных государственных учреждений) ианкетирования (анкеты заполняли преимущественно работники, зани-мающиеся вопросами управления кадрами).

/лючевые результаты�олученные в ходе исследования данные указывают на множествосуществующих в этих странах проблем с привлечением и сохранениемнаиболее квалифицированных кадров госслужащих.. 5отя результатыопроса свидетельствуют о необходимости снижения коррупции имодернизации системы управления кадрами в государственном секто-ре, они же дают и некоторые поводы для оптимизма.

�олитизация и коррупция: ;олее 90% респондентов придерживают-ся мнения, что государственная служба страдает от политизации и кор-рупции; 43% опрошенных утверждали, что сильное влияние политикина госслужбу отрицательно сказывается на ее привлекательности длялюдей, стоящих перед выбором профессии. Аналогичным образом,49% респондентов полностью согласны с утверждением, что корруп-ция подрывает развитие современной системы управления кадровымиресурсами; а более 90% респондентов согласились с утверждением,что система подбора, расстановки и продвижения кадров госслужбыподвержена коррупции.

�еблагоприятный имидж и низкая конкурентоспособность госс-лужбы на рынке труда: Отвечая на вопрос анкеты, кто, с их точки зре-ния, входит в пятерку наиболее привлекательных работодателей, 91%респондентов указали международные организации, а 60% отдалипредпочтение частным компаниям. �ричины низкого имиджа госслуж-бы в глазах ищущих работу людей, в частности, кроются в неспособно-сти правительств (ападно-балканских стран пропагандировать поло-жительные аспекты трудоустройства в системе государственной адми-нистрации (динамичная рабочая среда, возможности для профессио-нального роста, и т.д.).

�лабая система образования: �реимущественно нереформирован-ные образовательные учреждения по всему региону пытаются приспо-

А что, неужели не существует других «игр», кроме демократии? "1950-х многие пост-колониальные страны рассматривали �оветский�оюз и /итай как привлекательные альтернативные модели развития.Учитывая нынешнюю силу /итая, существует ли какая-либо возмож-ность для возрождения контр-демократической модели?– Экономические успехи 3итая, достигнутые в последние 30 лет, произ-водят сильное впечатление как на развитые, так и развивающиесястраны. > многие люди в развивающемся мире, несомненно, задаютсявопросами: «3ак бы и нам добиться таких хороших экономическихрезультатов? =ожно ли позаимствовать из китайского опыта нечтотакое, что и нам поможет?» � другой стороны, то, что сегодня именует-ся «китайской моделью» – совсем не ново. Это обновленная версия такназываемой «*осточно-Азиатской модели», аналогичной модели0иночета, которая очень напоминала подходы сторонников «сильнойруки», использовавшиеся в 5разилии и других странах +атинскойАмерики в 1960-х гг. � начала 1960-х гг. многие политические круги взападных и развивающихся странах утверждали, что для развитиянеобходимо сильная власть и, фигурально выражаясь, лишь авторитар-ное правительство может «разбить яйца», необходимые для приготов-ления такого «блюда», как экономическое развитие. 3итай обновил этуидею, показав, что подобный подход может работать и в условиях гло-бализации.

=не кажется, что китайская модель очень полезна для политиков в автори-тарных государствах, которое позволяет им оправдывать свою репрессив-ную хватку, ссылаясь на то, что «они следуют по китайскому пути». 2о я немогу припомнить ни одной устоявшейся демократической страны, котораябы решила сойти с этого пути, сказав: «=ы отказываемся от демократии ипереходим на китайскую модель». 3роме того, даже те лидеры, которыелюбят ссылаться на китайскую модель, совсем не обязательно ей следуют.Oсли мы попытаемся разобрать китайскую модель на части и спросим:«3аковы ее основные компоненты?», то может оказаться, что нам будетнамного труднее, чем мы думаем, придти к согласию. "то это – набор опре-деленных экономических мер, касающихся либерализации торговли илипривлечения прямых иностранных инвестиций? >ли это контроль автори-тарного государства над профсоюзами, или >нтернетом? *се это не стольясно, как порой кажется. 5олее того, хотя экономические показатели 3итаяочень впечатляют и вдохновляют, из этого вовсе не следует, что, к приме-ру, =алави, 5оливия или =онголия смогут воспроизвести у себя китайскуюмодель, поскольку во многих отношениях они не похожи на 3итай. 2е стоитзабывать, что эта модель родилась в одной из самых необычных и исклю-чительных стран мира. 3итай практически уникален в том, что касается егоразмеров, сложности, разнородности и политической траектории.Учитывая наличие множества необычных черт у этой страны, стоит лиожидать, что модель ее развития окажется легко воспроизводимой?

Page 14: Реформа государственного управления

14

�#�#�О�&MN �#�AО�: "О��О�M �А."AGAЯ

/онструирование анти-коррупционныхинститутов в странах!ентральной и "осточной #вропы

�аниел �милов

�орьба с коррупцией и социальный конструктивизм7 позиций социального конструктивизма введение новых институтовможно рассматривать как своего рода «скачок веры»: политики соз-дают их, чтобы продемонстрировать одобрение определенных ценно-

стей и свою приверженность им. >овые институты должны внушать какгражданам, так и официальным лицам уважение к этим ценностям вповседневной жизни. 7оздание анти-коррупционных институтов служитодним из главных примеров такого конструктивистского подхода подвум причинам. �о-первых, значимость борьбы с коррупцией неоспори-ма. @нение, что коррупция является главной проблемой государствен-ного управления, – более серьезной, чем безработица, бедность илинизкое качество общественных услуг – прочно утвердилось за послед-ние 10 лет во многих странах мира, в том числе государствах%ентральной и �осточной $вропы. �о-вторых, издержки и выгоды отсоздания анти-коррупционного ведомства измерить практически невоз-можно. >е существует общепринятых стандартов и показателей дляоценки деятельности таких организаций1. Эту проблему хорошо иллю-стрирует контекстуально обусловленный стиль мониторинговых отче-тов $вропейской комиссии о ситуации в странах-новых членах $7 впериод подготовки к членству и после вступления в $вропейский 7оюз.7тандарты и критерии оценки отдельно согласовывались между;рюсселем и различными странами-кандидатами, и, тем самым, исклю-

собить свои программы к тем реалиям, которые возникают в результа-те государственных и рыночных преобразований. 5отя появилосьнесколько новых институтов, специализирующихся на вопросах государ-ственного управления, им еще предстоит завоевать соответствующуюрепутацию в этой области. � результате, большинство новых выпускни-ков имеют весьма смутное представление о работе в органах государ-ственной администрации, и, к тому же, поток соискателей из специали-зированных институтов пока что остается очень ограниченным.

Отсутствие интереса к государственной службе: Удивительно, чтолишь менее 3% участников опроса указали стремление приноситьпользу обществу в качестве основной причины выбора карьеры.Однако 80,3% респондентов считают, что защита интересов граждан ипредпринимателей должна занимать первостепенное место в их рабо-те – это дает хотя бы проблеск надежды.

�еразвитость системы управления кадровыми ресурсами:Относительно большая часть респондентов (40%) считает, что тради-ционная практика кадровой работы существенно не изменилась.;ольшинство менеджеров по кадрам – это, как правило, выпускникиюридических факультетов, которые считают, что управление персона-лом заключается в соблюдении требований действующего трудовогозаконодательства при оформлении кадровых документов организациии аккуратное ведение личных дел сотрудников. Однако, по мнению 51%опрошенных, такой подход очень сильно расходится с требованиямисовременной государственной службы. 7амо собой разумеется, чтоотсутствие современных процедур управления персоналом негативносказывается на способности государственных учреждений привлекатьи удерживать лучшие кадры.

6 счастью, есть и некоторые положительные результаты исследова-ния, которые внушают определенный оптимизм. � частности, следуетотметить, что респонденты высоко оценивают значимость динамичнойрабочей среды в системе государственной службы, отмечают относи-тельно высокую надежность ее нормативно-правовой базы и почти всеиз них выражают готовность принять новые подходы к управлениюперсоналом.

� целом, (ападно-балканским странам необходимо понять, что успеш-ное преобразование и функционирование государственных структур в

процессе европейской интеграции непосредственно зависит от ихадминистративного потенциала (т.е. численности компетентных спе-циалистов, которых им удастся привлечь и сохранить). Ожидается, чторезультаты проведенного �=ОО> исследования привлекут к себе вни-мание директивных органов и руководителей в странах субрегиона ибудут способствовать повышению их информированности о том, скольважную роль в успехе реформ играет разумная кадровая политика,направленная на повышение компетентности и профессионализмагосударственных служащих.

�амир Ахметович – главный технический консультант по вопросамуправления человеческими ресурсами в представительстве 0$ОО2 в 5оснии и 6ерцеговине.

)аблица 1. =анжирование факторов, определяющих привлека-тельность госслужбы для соискателей работы, по степени их зна-чимости

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

4арантии занятости

=егулярная выплата

зарплаты

�рофессио -нальное

развитие

=абота ради общественного

блага

наиболее значимый фактор, по мнению респондентов; второй поважности; третий по важности.

Page 15: Реформа государственного управления

Апрель 2009 | выпуск 12

15

чалась возможность точного сравнительного анализа (хотя это вряд лиудержало кого-то от вынесения таких оценочных суждений)2.

$сли говорить о более фундаментальных вещах, то эффективностьанти-коррупционных институтов измерить практически невозможно,поскольку не существует надежной оценки самой коррупции3. �онятиекоррупции превратилось в обобщающий термин: помимо нелегальныхсделок по принципу «услуга за услугу», он охватывает и всевозможныеформы общественной неудовлетворенности в связи с неэффективно-стью, реальной несправедливостью и необъективностью деятельностиправительства. �оскольку все эти проблемы нередко сваливают вместепод общим заголовком «коррупция», то рассуждения об этой проблемепревратились в один из главных инструментов современной социальнойкритики. �ряд ли приходится удивляться такому развитию событий вполитическом контексте, обусловившем превращение двух великихидеологий «левых» и «правых» в достояние прошлого4.

)аким образом, введение анти-коррупционных институтов стало слу-жить примером конструктивистского институционального инжиниринга.Эти институты создаются не исходя из результатов конкретного анали-за затрат-выгод, а преимущественно под давлением общественности направительства, которые стремятся продемонстрировать свою добросо-вестность и приверженность делу борьбы с коррупцией.

�яд конкретных примеров из опыта "осточной #вропы�осточная $вропа оказалась особенно ценной лабораторией по анти-коррупции, поскольку в регионе можно найти очень широкий спектрорганов по борьбе с этим явлением. >а краях этого спектра мы увидиминституты двух различных типов. �о-первых, в странах ;алтии суще-ствуют Агентства по противодействию коррупции (в частности, в *итвеи *атвии), которые совмещают прокурорские, следственные, профи-лактические и образовательно-просветительские функции. Это такназываемые многофункциональные агентства, которые сильно напоми-нают анти-коррупционные органы 4онконга и >ового Южного Уэльса,особенно в плане широты полномочий и относительной независимостиот правительства. >а другом конце спектра находятся институты, наде-ленные профилактическими и координационными функциями, чьи пре-рогативы ограничены разработкой стратегий и планов по противодей-ствию коррупции, мониторингом их реализации, предоставлением кон-сультаций правительству, и т.д. )акие организации приобрели большуюпопулярность в Юго-�осточной $вропе в период 2000-2004 гг.: вАлбании существовала так называемая Анти-коррупционная монито-ринговая группа, в ;ывшей Югославской =еспублике @акедония –4осударственная комиссия по противодействию коррупции и т.д5. @еждуэтими «крайностями» располагается целый ряд всевозможных органи-заций, которые в различных пропорциях совмещают следственные, про-филактические, образовательные и координационные функции. 7транырегиона реально экспериментируют с этими моделями: к примеру,попробовав «профилактически-координационный» вариант, ;олгария в2008 г. учредила специальное агентство с ограниченными следственны-ми полномочиями, нацеленное на борьбу с организованной преступно-стью и коррупцией на высоком уровне (4осударственное агентствонациональной безопасности – 4А>;).

;алтийская модель независимых многофункциональных агентств явля-ется для региона скорее исключением, чем правилом. � некоторых стра-нах – например, 5орватии, =умынии и @олдове – созданы специальныеанти-коррупционные правоохранительные подразделения, обладающиезначительными следственными и прокурорскими полномочиями. Однаконаибольшая группа стран выбрала нечто близкое к «профилактическойи координационной» модели – в качестве примера можно привести;ывшую Югославскую =еспублику @акедонию, 7ербию, Армению,7ловению, ;олгарию (до 2008 г.), �енгрию и др. �равительства пришли

к этой модели без какого-либо заметного внешнего (главным образом, состороны $7) давления, а, следовательно, причины популярности данноймодели следует искать во внутренней политике каждой из стран.

6ак уже отмечалось выше, не существует надежных сравнительныхоценок эффективности работы этих институтов. � одной из недавнихстатей утверждалось, что «…в ситуации, когда в государственномсекторе сложилась культура коррупции…новое многофункциональ-ное агентство, по-видимому, имеет больше шансов начать своюработу с чистого листа»6. Однако было бы слишком преждевременноотдавать «;алтийскую модели» любую форму первенства в борьбес коррупцией. Агентства по противодействию коррупции в странах;алтии действительно бросали вызов политикам высокого уровня и,по крайней мере, в одном случае помогли сместить правительство (в2007 г. был вынужден уйти в отставку премьер-министр *атвииАйгарс 6альвитис). >о во многих странах региона правительства ухо-дили в отставку, а премьер-министры и министры лишались своихпостов вследствие обвинений в коррупции и без помощи анти-корру пционных ведомств. 6 примеру, в ;олгарии правящие пар-тии проиграли два раза подряд последние по счету парламентскиевыборы, поскольку не смогли одержать верх в предвыборных деба-тах на тему противодействия коррупции. � 2001 г. бывший царь7имеон с подавляющим большинством одержал победу на выборахнад правительством <вана 6остова, которое общественность счита-ло коррумпированным; а в 2005 г. царская партия сама уже потерпе-ла поражение – опять же, главным образом, из-за аналогичныхобвинений в коррупции. $сли анти-коррупционные ведомства простопомогают быстрее сместить правительство, то имеет ли это какую-то дополнительную ценность? �редназначены ли они для того,чтобы подменять собой демократический процесс смены власти?

>икто систематически не изучал влияние анти-коррупционных органовна демократический процесс в странах �осточной $вропы. $сть свиде-тельства того, что некоторые из этих ведомств – особенно «профилак-тические и координационные» комиссии в странах Юго-�осточной$вропы – используются правительствами, помогая им одержать верхнад оппозицией в предвыборных дебатах по проблемам борьбы с кор-рупцией7. 2аже правоохранительные анти-коррупционные агентстварумынского типа оказывались замешанными в сложное противостояниемежду правительствами, президентами и оппозицией. �оэтому вряд лиможно рассматривать оценки эффективности их участия в этих битвахкак внепартийные и непредвзятые.

Объективности ради можно сказать, что, в лучшем случае, анти-корруп-ционные органы иногда помогали расформировать консервативные,неэффективные и авторитарные структуры внутри государственногомеханизма, а также усилить разграничение полномочий между правоох-ранительными органами – это та область, где еще ощущается коммуни-стическое наследие в виде иерархичности и централизма. 7оздание4А>; в ;олгарии в 2008 г. помогло упразднить спецслужбы в целомнереформированного @инистерства внутренних дел и существенноограничить полномочия его главы в пользу премьер-министра. < все же,эти начальные положительные результаты были вскоре омрачены сери-ей скандалов, в которых оказалось замешанным 4А>;, в том числеобвинявшееся в организации электронной слежки за большинствомболгарских 7@<.

.аключение7оздание анти-коррупционных ведомств дало смешанные результаты.�осредством проведения институциональных реформ правительствастран �осточной $вропы соревнуются друг с другом, чтобы доказатьсвою неподкупность и приверженность борьбе с коррупцией. � частно-сти, такие страны, как ;олгария и =умыния учредили сложные институ-

Page 16: Реформа государственного управления

16

�#�#�О�&MN �#�AО�: "О��О�M �А."AGAЯ

Ориентированное нарезультат муниципаль-ное бюджетирование в �оснии и 'ерцеговине:на пути к европейскойинтеграции

'и �ионн

/раткий обзор5орошее бюджетирование выполняет ряд важных управленческихфункций. Они включают в себя увязывание расходов с целями, длядостижения которых они используются (ориентация на результат), идоходами, за счет которых они финансируются; обеспечение контроль-ного механизма, гарантирующего функционирование всех уровней

системы государственного управления в рамках своего бюджета; улуч-шение кредитного рейтинга для повышения кредитоспособности (полу-чение кредитов или выпуск ценных бумаг); и предоставление гражда-нам необходимой информации, обеспечивающей подконтрольностьгосударственных органов обществу.

�овсюду в %ентральной и �осточной $вропе (%�$) способность к освое-нию финансирования, предоставляемого $вропейской комиссией ($6)на этапе подготовки к членству в $7 и после вступления, остается нижеожидаемого уровня. Оказывая поддержку программам развития, $7придает все большее значение ориентированным на достижениерезультата подходам, действенность которых, в свою очередь, зависитот качества показателей и надежности используемых данных.�оскольку это качество зачастую не соответствует требуемому уровню,поддержка усилий, направленных на совершенствование ориентиро-ванного на результат бюджетирования может повысить способность косвоению финансирования $7. � этом контексте такое бюджетирова-ние можно было бы интегрировать в систему ориентированного нарезультат государственного управления, чтобы получить данные, позво-ляющие судить об успехе или провале реформаторских усилий подецентрализации государственной власти. Являясь основным условиембольшей подотчетности властей и информированности граждан о

циональные системы профессиональной честности, включающие всебя законы о финансировании политических партий и госзакупках, атакже органы по борьбе с коррупцией8. )ем не менее, отмечается расту-щее чувство разочарования и среди граждан этих стран, и их европей-ских партнеров, которые уже начали требовать «конкретных результа-тов». Однако какие результаты предполагается увидеть? >е являетсяли это просто эвфемизмом, за которым скрывается требование сменитьопределенных представителей нынешнего политического истэблиш-мента, которых общественность подозревает в скрытых связях с кор-румпированными и криминальными кругами?

� конечном счете, конструктивистская стратегия элит, выразившаяся вдемонстрации приверженности идеалам неподкупности посредствоминституционального инжиниринга, потерпела крах в целом ряде странрегиона. Уровень общественного доверия к правящим элитам оченьнизкий, и уже идет волна новых популистов, обещающих совершить«новую революцию», заново начать «переходный процесс» и т.д. �результате, $вропа превратилась в сцену для демагогических полити-ков, которые ораторствуют о борьбе с коррупцией, прежде всего, длятого, чтобы придти к власти9.

�роблемы государственного управления в �осточной $вропе не удастсярешить посредством дополнительных институциональных новшеств всфере противодействия коррупции. � лучшем случае, подобный инжини-ринг открывает окно возможностей, в течение которого могут одержатьверх политические силы, приверженные принципам профессиональнойчестности. >о проблема �осточной $вропы заключается не столько внедостатке «окон возможностей», сколько в недостатке идейных полити-ческих сил. 7ейчас во многих странах региона приходится наблюдатьрасстроенную партийную систему, распад основных политических пар-тий, усиление популизма и политических авантюристов-конъюнктурщи-ков. �осточная $вропа срочно нуждается в возрождении представитель-ных демократических структур: укреплении партий, независимых 7@<,групп давления, профсоюзов и т.д. $сли этого не произойдет, обще-ственное разочарование в политических элитах будет усиливаться, а парсоциальной напряженности будет по-прежнему выпускаться посред-ством обвинения политических оппонентов в коррупции.

�аниел �милов является директором программы Kентра либеральныхстратегий в �офии, 5олгария.

1 � целом, показатели деятельности не выходят за такие границы как: вынесенные пригово-ры по делам, связанным с коррупцией, порядок составления обвинительного акта, проку-рорские проверки, судебное проследование высокопоставленных чиновников, предотвра-щение коррупции, политический вклад в институциональные реформы, гражданское обра-зование, повышение информированности общественности – все это использовалось в каче-стве критериев оценки усилий по борьбе с коррупцией, но при этом не появилось общепри-нятой методики для определения их относительной действенности и важности.

2 О контекстной зависимости условий членства в $7 см. 7милов (Smilov), «=асширение $7 иконституционный принцип независимости судов» (‘EU Enlargement and the ConstitutionalPrinciple of Judicial Independence’), в сборнике под ред. �. 7адурски (W. Sadurski), А. Pарнота(A. Czarnota) и @. 6ригер (M. Krygier), «=аспространение демократии и верховенства зако-на? �лияние расширения $7 на принципы верховенства закона, демократии и конституцио-нализма в системах правопорядка пост-коммунистических стран (Spreading Democracy andthe Rule of Law? Implications of EU Enlargement for the Rule of Law, Democracy andConstitutionalism in Post-Communist Legal Orders) (>идерланды: из-во «�прингер», 2006 г.).

3 <звестно, что оценочные/интерпретационные показатели отражают общую неудовлетво-ренность общественности правительством и находятся под сильным влиянием недавнихпубличных скандалов. А опосредованные показатели, которые можно получить с помощьювиктимологических исследований, порой сводят коррупцию к конкретным формам взяточ-ничества. 7м. Эндре 7едик (Endre Sik), «�лохо, очень плохо и хуже не бывает: гадательныеоценки уровня коррупции» (‘The Bad, the Worse and the Worst: Guesstimating the Level ofCorruption’), в сборнике под ред. 7тивен 6откин (Stephen Kotkin) и Андраш 7аджо (AndrasSajo), «�олитическая коррупция в переходный период: практическое руководство для скеп-тика» (Political Corruption in Transition: A Sceptic’s Handbook) (;удапешт: из-во %ентрально-европейского университета, 2002 г.).

4 7м. <ван 6растев (Ivan Krastev), «<збавление от навязчивых идей: три эссе о политикеборьбы с коррупцией (Shifting Obsessions: Three Essays on the Politics of Anticorruption)(;удапешт: из-во %ентрально-европейского университета, 2004 г).

5 7м. @артин )исне (Martin Tisne) и 2аниел 7милов (Daniel Smilov), «>ачинаем с самого нача-ла: Оценка результатов содействия борьбе с коррупцией в Юго-�осточной $вропе» (Fromthe Ground Up: Assessing the Record of Anticorruption Assistance in Southeast Europe)((;удапешт: из-во %ентрально-европейского университета, 2004 г.).

6 2эн 2ионизи(Dan Dionisie) и Fранческо Pеки (Francesco Checchi), «6оррупция и анти-корруп-ционные ведомства» (‘Corruption and Anti-corruption Agencies’), 2008 г., http://ancorage-net.org/index.jsp?page=documents.

7 2аниел 7милов (Daniel Smilov), «Анти-коррупционные органы как инструмент руководстваполитическими дебатами: опыт Юго-�осточной $вропы» (“Anti-Corruption Bodies asDiscourse-Controlling Instruments: Experiences from South East Europe”), в сборнике статей подред. *уис де 7оуза (Lu�s de Sousa), ;арри 5индесс (Barry Hindess) и �итер *армур (PeterLarmour), «�равительства, >�О и противодействие коррупции. >овые борцы за чистоту вла-сти» (Governments, NGOs and Anti-Corruption. The New Integrity Warriors)(�еликобритания: из-во =утледж (Routledge), 2008 г.).

8 Обзор проблемы общего усложнения институциональной анти-коррупционной системы встранах �осточной $вропы см. на: http://report.globalintegrity.org/.

9 7м. 2аниел 7милов (Daniel Smilov) и <ван 6растев (Ivan Krastev), «=ост популизма в�осточной $вропе: политический доклад» (“The Rise of Populism in Eastern Europe: PolicyPaper”), в сборнике «�опулистская политика и либеральная демократия в странах%ентральной и �осточной $вропы» (Populist Politics and Liberal Democracy in Central andEastern Europe), =ед. 4ригорий @есезников (Grigorij Meseznikov), Ольга 4ярфасова (OlgaGyarfasova) и 2эниел 7милов (Daniel Smilov), серия рабочих документов <нститута общест-венных дел (IPA), ;ратислава, 2008 г.. http://www.ivo.sk/5353/en/news/ivo-released-wor-king-paper-populist-politics-and-liberal-democracy-in-central-and-eastern-europe.

Page 17: Реформа государственного управления

Апрель 2009 | выпуск 12

17

результатах программ развития, ориентированное на результат бюдже-тирование открывает перед органами государственного управлениявсех уровней возможность пересмотреть свои методы работы в целяхповышения ее рентабельности и более бережливого использованиячеловеческих и финансовых ресурсов.

�осле заключения 7оглашения о стабилизации и присоединении к$вропейскому 7оюзу ($7) в июне 2008 г. ;осния и 4ерцеговина офи-циально получила статус страны-кандидата в члены $7. � рамкахсвоей =егиональной программы по развитию территорий в �ерховьях2рины (UDRDP1) представительство �=ОО> в ;оснии и 4ерцеговине2

оказывало содействие внедрению ориентированного на результатбюджетирования в шести муниципальных образованиях: двух муни-ципалитетах в Fедерации ;оснии и 4ерцеговины (Fоча-Устиколина и4оражде) и четырех общинах (муниципалитетах) =еспублики7ербской (Pайниче, Fоча, >ово-4оражде и 6алиновик). Эти муници-палитеты были выбраны по результатам картирования бедности – всеони имеют многонациональное население, прошли через трудныепроцессы пост-конфликтного восстановления и страдают от хрониче-ской бедности.

� случае успешной реализации эти пилотные проекты могли бы способ-ствовать повышению уровня жизни населения посредством совершен-ствования системы местного самоуправления и общественных услуг вэтих шести муниципалитетах. >е менее важно и то, что они также моглибы содействовать внедрению ориентированного на результат бюджети-рования и на более высоких уровнях государственного управления,помогая тем самым повысить способность к освоению финансирования$7. 7овершенствование муниципального управления посредством дан-ного бюджетирования также способствовало бы сокращению дублиро-вания, обусловленного конституционным устройством страны, котороевытекает из положений 2ейтонского мирного соглашения, положивше-го конец войне в ;оснии и 4ерцеговине в 1995 г.

5униципальное бюджетирование: проблемы и решения�следствие отсутствия надлежащего выбора и планирования показате-лей, нынешние муниципальные бюджетные циклы и процедуры приня-тия решений в системе государственного управления в ;оснии и4ерцеговине страдают от хронической слабости механизмов подотчет-ности. 2ля преодоления данной проблемы необходимо реформирова-ние системы бюджетирования и повышения квалификации муниципаль-ных служащих.

=езультаты проделанной в рамках проекта UDRDP работы свидетель-ствуют о том, что навыки сотрудников муниципалитетов в области бюд-жетного планирования по-прежнему находятся на весьма низком уров-не. � частности были выявлены следующие проблемы: бюджет рассчи-тывается вручную, и сотрудники пользуются рукописными документами;отсутствуют согласованность в использовании единиц измерения и вкодировании расходных счетов, а также единая система отчетности;граждане имеют недостаточный доступ к бюджетной информации. �результате, муниципальные бюджеты отличаются большой неточно-стью и редко используются при принятии решений относительно муни-ципальных инвестиций. �оскольку они составляются таким образом,чтобы расходы существенно не превышали имеющиеся доходы, ихэффективность по большей части является низкой. �оэтому многиенаправления муниципальной деятельности остаются неосуществленны-ми (из-за отсутствия необходимых ресурсов), или же реализуются засчет других базовых общественных услуг. ;олее того, субсидии, полу-чаемые муниципалитетами (от доноров и вышестоящих органов госу-дарственной власти), выделяются главным образом на финансирова-ние текущих общественных услуг или будущих инвестиционных проек-тов, без учета того, каким образом муниципалитет станет покрыватьсопутствующие административно-технические расходы в будущем.Отсутствие навыков межвременного бюджетирования является глав-ным препятствием на пути развития системы муниципальных займов ирынков муниципальных облигаций. Эти проблемы, выявленные в рай-оне �ерхней 2рины, как правило, характерны и для страны в целом.

2ля решения этих проблем в 2008 г в рамках проекта UDRDP.были орга-низованы тренинги по бюджетированию для служащих шести муници-палитетов и представителей организаций гражданского общества(О4О). �ри обучении основное внимание уделялось повышению уровнязнаний участников в таких областях, как основные методы бюджетногопланирования (составление постатейного бюджета; бюджетированиепо программам; бюджетирование, ориентированное на результат;система ��; (планирование-программирование-составление бюдже-та); и бюджетирование с нуля), выбор соответствующих показателейдля проведения мониторинга и оценки эффективности, определениенаиболее перспективных инвестиционные проектов с точки зрения ихфинансовой отдачи и реализация мер по повышению рентабельности.

Ориентированное на результат бюджетирование в �оснии и 'ерцеговине: выводы для муниципальной политикиОпыт нашего пилотного проекта в шести муниципалитетах показывает,что и государственные служащие, и представители О4О способныпонять и применять принципы ориентированного на результат бюджети-рования. 2ля достижения более масштабного положительного воздей-ствия распространение этой инициативы на остальные 121 муниципали-тет потребует дополнительных обязательств и изменений в системеместного самоуправления.

;олее широкое внедрение ориентированного на результат бюджетиро-вания в ;оснии и 4ерцеговине могло бы повысить эффективность госу-дарственного сектора в рамках очень асимметричной системы межпра-вительственных связей и, возможно, сократить некоторое дублирова-

Page 18: Реформа государственного управления

18

�#�#�О�&MN �#�AО�: "О��О�M �А."AGAЯ

«�ланки отчетностиграждан» и система услугнаселению на местномуровне в /ыргызстане

�амира �ульпиева, 'опакумар Gампи, Эркинбек /асыбеков, и Александр /ашкарев

�истема государственных услуг на местном уровне7егодня 6ыргызстан стоит перед множеством проблем в сферепредоставления государственных услуг населению. )акое положе-ние связано не только с нехваткой финансовых средств, но и снедостатком внимания, уделяемого этим вопросам. 7о времен рас-пада 7оветского 7оюза в 1991 г., качество общественных услугникогда не было предметом изучения и обсуждения среди рефор-маторов системы государственного и муниципального управления.>и в национальной стратегии (7тратегия развития страны на 2005-2008 гг.), ни в секторальных, и муниципальных программах разви-тия не предусматривается конкретных мер по мониторингу и оцен-ке качества государственных услуг. Отдельные попытки такогорода предпринимались международными организациями и объеди-нениями гражданского общества, но эти усилия не дали реальныхрезультатов, поскольку в них не были вовлечены соответствующие

государственные структуры, отвечающие за предоставление услугнаселению.

Оказанием муниципальных услуг в 6ыргызстане занимаются 459айыл-окмоту (сельские управы), а также 25 более крупных городскихмуниципалитетов1. Ответственность за контроль качества подобныхуслуг лежит на центральных государственных ведомствах, либопоселковых и городских советах, причем их деятельность в этойобласти зачастую направлена лишь на предотвращение злоупотреб-лений при использовании бюджетных средств. 4ражданам – потре-бителям услуг не отводится никакой официальной роли, и их участиев этом процессе скорее является исключением, чем правилом (т.е.оно возможно только после подачи письменной жалобы). )акимобразом, подотчетность государственных и муниципальных службперед гражданами за качество оказанных услуг остается под боль-шим вопросом.

� целях решения этой проблемы �=ОО> в тесном сотрудничестве справительством 6ыргызстана в 2008 г. начала проводить опросы граж-дан относительно качества общественных услуг на местном уровне,используя методику «;ланки отчетности граждан». >ачальные резуль-таты опросов свидетельствуют о том, что система оказания этих услугнуждается в существенном усовершенствовании.

«�ланки отчетности граждан» и оказание услугнаселению на местном уровне�ведение системы «бланков отчетности граждан», основанной нарегулярном мониторинге и оценке качества услуг потребителями,

ние в конституционных механизмах, созданных 2ейтонским мирнымсоглашением. � рамках этой системы субнациональные образованиянаделяются слишком большими налоговыми полномочиями, а они, всвою очередь, предоставляют слишком большую автономию муниципа-литетам. �ока что ни на субнациональном, ни на общегосударственномуровне не созданы механизмы, позволяющие скорректировать возни-кающий дисбаланс. Эти горизонтальные диспропорции особенно замет-ны в кантональной системе Fедерации ;оснии и 4ерцеговины. )акиесложные межправительственные отношения чрезмерно увеличиваютадминистративные издержки и ведут к неадекватному распределениюгосударственных средств между разными уровнями системы управле-ния. ;олее глубокое понимание ситуации, сложившейся в налогово-бюджетной политике, могло бы побудить органы государственногоуправления разных уровней к развитию межмуниципального сотрудни-чества и других мер экономии расходов, или же к тому, чтобы делегиро-вать соответствующие обязанности (в зависимости от ситуации).

�редложения по дальнейшей децентрализации3 государственной вла-сти в ;оснии и 4ерцеговине, направленные на повышение качествагосударственного управления за счет передачи большего объемаполномочий и ресурсов муниципалитетам, имеют множество сторон-ников. Однако, как показывает наш практический опыт, с точки зре-ния укрепления управления государственными финансами такаядецентрализация в пользу муниципалитетов является преждевре-менной до тех пор, пока не созданы сильные национальные и субна-циональные механизмы бюджетирования, управления системойналогов и мониторинга. � настоящее время многие муниципалитетыне проводят ни мониторинга, ни оценки данных, необходимых длятого, чтобы отслеживать движение муниципальных финансовыхсредств. 6роме того, при оказании поддержки муниципалитетам орга-ны власти субнационального и национального уровня пока что не уде-ляют должного внимания столь необходимым мерам по повышениюуровня компетентности сотрудников в таких областях, как бухгалтер-ский учет и ведение кассовых операций, налоговое администрирова-

ние, обработка данных и оценка результатов и эффективности проек-тов. �оэтому широкое внедрение в муниципалитетах ориентирован-ного на результат бюджетирования стало бы недорогим и мало риско-ванным (в плане макроэкономической стабильности) путем упорядо-чения фискального федерализма в ;оснии и 4ерцеговине, особенноесли это принцип распространится и на планирование бюджета наболее высоких уровнях госуправления.

� процессе подготовки к членству в $7 особое значение придаетсясовершенствованию финансового мониторинга при осуществлении про-грамм, направленных на улучшение социальной интеграции (что со всейочевидностью проявляется в *акенских показателях), а также повыше-нию макроэкономической стабильности, совершенствованию учета придоверительном управлении средствами и секторальному развитию.Объединив эти показатели с ориентированным на результат бюджети-рованием можно обеспечить более высокий уровень подотчетности иповысить способность к освоению государственного и донорского фина-нсирования в процессе подготовки к вступлению в $7. Эти меры такжесодействовали бы повышению уровня жизни и снижению бедностинаселения.

6и �ионн работает специалистом по проблемам управления в$егиональной программе по развитию территорий в *ерховьях �рины,осуществляемой представительством 0$ОО2 в 5оснии и 6ерцеговине.

1 UDRDP – одна из программ развития �=ОО> в ;оснии и 4ерцеговине, начавшая свою работу вдекабре 2006 г. и рассчитанная на 3-летний период. ;юджет программы, направленной насодействие развитию местного самоуправления, экономики и общественной инфраструктуры врайоне �ерхней 2рины, составляет 9 миллионов долларов 7�А.

2 �омимо самоуправляемого округа ;рчко, государство ;осния и 4ерцеговина состоит из двухавтономных административных единиц: =еспублики 7ербской и Fедерации ;оснии и4ерцеговины. �оследняя, в свою очередь, делится на 10 кантонов.

3 �оскольку децентрализация требует комплексной системы межправительственных связей,внедрение ориентированного на результат бюджетирования могло бы обеспечить более дейст-венный мониторинг и оценку эффективности, что позволит воплощать в жизнь политическитрудные решения относительно строгих бюджетных ограничений.

Page 19: Реформа государственного управления

Апрель 2009 | выпуск 12

19

ставит своей задачей отыскать на низовом уровне решение проблем,связанных с обеспечением населения услугами. � соответствии сраспоряжением премьер-министра страны, изданном в июле 2008 г.,была сформирована рабочая группа, включавшая представителейцентральных государственных ведомств, органов местного самоу-правления и организаций гражданского общества. � своей работеона опиралась на сотрудничество с >ациональным Агентством поделам местного самоуправления при �резиденте 6ыргызской=еспублики и многолетний опыт «Fонда общественных дел» (FО2)из ;ангалора (<ндия), который первым стал применять эту методикудля оценки государственных услуг. FО2 оказал содействие в состав-лении плана опроса и помог определить оптимальный размер выбор-ки и географический охват исследования2. <, что особенно важно, всостав рабочей группы вошли представители тех государственныхведомств, чьи услуги, оказываемые на местном уровне, также сталиобъектом исследования.

� общей сложности исследованием было охвачено 120 сел во всехсеми областях 6ыргызской =еспублики и 6000 респондентов (по 50человек в каждом селе). �опросы анкеты касались качества услуг втаких областях, как снабжение питьевой и поливной водой, образо-вание, здравоохранение, содержание поселковых дорог и улиц; приоценке учитывалась доступность, качество и надежность, и стои-мость услуги. 6роме того, принимались во внимание следующие кри-терии: частота возникновения и характер проблем при полученииуслуги, степень удовлетворения запросов потребителей, процедурарассмотрения и удовлетворения жалоб, наличие у местных жителейвозможности влиять на качество услуги, а также предложения насе-ления по ее совершенствованию.

�редварительные данные опроса свидетельствуют о том, что свыше80% респондентов имеют доступ к первичной медицинской помощи,однако процентная доля сельских жителей, обладающих доступом кскорой и специализированной медицинской помощи, составляет всеголишь 33% и 25% соответственно. Одна треть опрошенных не имеетдоступа к надежным источникам безопасной питьевой воды, при этом20% тех, кто обеспечен чистой водой, используют ее для полива. �сфере образования были выявлены такие проблемные зоны, как низ-кий уровень обеспеченности учебниками и учебными материалами,малое число библиотек (и плохая оснащенность существующих),дефицит компьютеров, особенно имеющих доступ к <нтернету.<сследование также показало, что почти 60% население не знает,какие услуги должны обеспечивать органы местного самоуправления.

�о завершении анализа и распространения результатовопроса, полученные данные будут использоваться вдальнейшей работе с государственными ведомствами иместными органами власти для того, чтобы они смоглипринять меры по совершенствованию услуг, вызываю-щих больше всего нареканий со стороны потребителей.7 этой целью будут создаваться консультативные груп-пы из представителей населения, которые вместе сместными властями будут работать над решением про-блем повышения качества муниципальных услуг. Этотцикл мероприятий, состоящий из оценки качества услуг,определения проблемных областей и разработки кон-кретных мер по улучшению ситуации, предполагаетсяповторять каждые два-три года.

.аключение5отя конечные результаты внедрения “бланков отчетно-сти граждан” пока еще не совсем ясны, проделанная насегодняшний день работа позволяет сделать ряд пред-варительных выводов. �о-первых, опыт данного проек-та указывает на важность вовлечения в работу на

самых ранних этапах тех государственных ведомств, чьи услугиявляются объектом мониторинга и оценки. �редставители этихведомств принимали активное участие в разработке и проведенииисследования с использованием “бланков отчетности”, что обеспечи-вало их заинтересованность в его результатах и повышало вероят-ность того, что полученные данные подтолкнут поставщиков услуг креальным действиям. Особенно важное значение в этом отношении,по-видимому, сыграло создание рабочей группы, подкрепленноерешением на высоком политическом уровне (распоряжение премьер-министра).

�о-вторых, вопросы подотчетности за оказание услуг на местномуровне требуют деликатного подхода, особенно в тех ситуациях, когдасистема правовой и институциональной ответственности в сфере пре-доставления государственных услуг подвергается реформированию(как это происходит в 6ыргызстане). <злишне «агрессивные» попыткизакрепить подотчетность того или иного ведомства или местной адми-нистрации – особенно на ранних этапах процесса – может вызватьнастороженность и помешать конструктивному сотрудничеству с орга-нами власти как в центре, так и на местах. �-третьих, следует призна-вать, что для достижения реальных результатов сотрудничества с уча-стием ведомств центрального правительства, органов местногосамоуправления, международных организаций (вроде �=ОО>) и мест-ных сообществ требуется время, и в большинстве случаев принятиеключевых решений затягивается. <, наконец, совершенствованиекачества государственных услуг превратится в очень трудную задачу,если мероприятия, направленные на устранение недостатков, не будутвключаться в местные планы развития и подкрепляться соответ-ствующим финансированием со стороны властей.

�амира �ульпиева - координатор одного из направлений (развитиеместного самоуправления/децентрализации государственной вла-сти) 0рограммы 0$ОО2 «�емократическое управление» в3ыргызстане; 6опакумар 'ампи – >сполнительный директор «[ондаобщественных дел», >ндия; Эркинбек 3асыбеков – менеджер0рограммы 0$ОО2 «�емократическое управление» в 3ыргызстане,а Александр 3ашкарев – сотрудник той же программы.

1 5отя отдельные центральные министерства и ведомства по-прежнему имеют областные ирайонные департаменты, предоставляющие отраслевые услуги населению, в настоящеевремя они, в принципе, упраздняются.

2 FО2 выступал в качестве консультанта, помогая внедрить эту методику в 6ыргызкой=еспублике; опросы проводились кыргызским %ентром изучения общественного мнения«Эл-�икир»; контроль качества полевого исследования обеспечивался координаторамиполевых работ и сотрудниками �=ОО>.

>сполнительный директор 20О «Эл-0икир» проводит интервью в �усамыре, поселке в "уйскойобласти 3ыргызстана. © «Эл-0икир»

Page 20: Реформа государственного управления

20

�#�#�О�&MN �#�AО�: "О��О�M �А."AGAЯ

5ежмуниципальноесотрудничество и децен-трализация системы госу-дарственного управленияв �ывшей Югославской�еспублике 5акедония

'инка /апитанова

Охридское соглашение и муниципалитеты=еализация Охридского соглашения 2001 года, которое предусматрива-ет пропорциональное представительство этнических общин в государст-венных органах и передачу целого ряда полномочий центральной властиместным администрациям, ставит немало трудных задач перед малымисельскими муниципалитетами в ;ывшей Югославской =еспублике@акедония. >есмотря на то, что в соответствии с законом 2005 г. числен-ность муниципалитетов в стране сократилась со 123 до 85, только 38%из них имеют население менее 10 тысяч жителей. 5отя введение ново-

го административно-терри-ториального деления стави-ло своей задачей устранитьпроблемы, связанные с пра-вовым неравенством нацио-нальных меньшинств, внекоторых частях страныэто нововведение привело ксдвигам в национальном и

политическом балансах. 2альнейшее изменение границ муниципальныхобразований чревато нарушением нынешнего хрупкого равновесия. � тоже время, малые сельские муниципалитет теперь наделены стольобширными полномочиями, что им оказалось нелегко их исполнять всилу своего небольшого размера.

�оэтому возрос интерес к межмуниципальному сотрудничеству, кото-рое позволило бы малым муниципалитетам воспользоваться преимуще-ствами «экономии от масштаба» и более эффективно обеспечиватьнаселение необходимыми услугами на местном уровне, тем самым, воп-лощая в жизнь замысел реформ по децентрализации госуправления.

7ообщается, что около 30% муниципалитетов в стране в той или инойформе участвуют в межмуниципальном сотрудничестве. >есмотря надостигнутый прогресс, имеющийся потенциал еще далеко не исчерпан –особенно это касается сотрудничества в области обеспечения населе-ния коммунальными и социальными услугами, которые недавно переш-ли в ведение органов мест-ного самоуправления.

7одействуя консолидациимногонационального обще-ства страны, предусмотрен-ной Охридским соглашение,межмуниципальное сотруд-ничество может принеститакже и политические выго-ды. 7ближая в процессесовместной работы муниципалитеты с различными этническими харак-теристиками (как на уровне кадрового состава органов местного самоу-правления, так и всего населения), такое сотрудничество может способ-ствовать развитию межэтнического диалога, а также повышению каче-ства услуг. )аким образом, муниципальное сотрудничество поможетреализовать принципы «равного обращения» и «равного доступа к услу-гам», компенсировав последствия раздробленности муниципальныхобразований, не нарушая при этом их автономию. �роцесс интеграции в$7 также способствует межмуниципальному сотрудничеству, посколькукрупномасштабные проекты имеют больше шансов на получение фина-нсирования в рамках �рограммы поддержки стран-кандидатов в $7(IPA). �оэтому малым муниципалитетам необходимо в нем участвовать,если они рассчитывают получить средства IPA.

5ежмуниципальное сотрудничество в действии�=ОО> помогает отбирать сельские муниципалитеты1 для участия впрактических испытаниях четырех различных моделей межмуници-пального сотрудничества: совместное управление; совместное исполь-зование специалистов и оборудования; покупка и продажа услуг (согла-шение об обслуживании); и совместное планирование интегрированно-го территориального развития и проектов.

6онкретные примеры межмуниципального сотрудничества, поддержи-ваемого �=ОО>: в трех соседних сельских муниципалитетах примерноодинакового размера были созданы совместные отделы по городскомупланированию и сбору налогов, а также местные инспекции (в сферетранспорта, строительства, образования, финансов, общественногопитания и туризма), объединенные с помощью современных информа-ционных технологий, 5отя совместные отделы находятся на территорииразных местных советов, услуги оказываются в единых центрах обслу-живания граждан в каждом из них. ;ыли подписаны соглашения о рас-пределении издержек, управлении, а также мониторинге надежности икачества оказываемых услуг. 6роме того, были наняты на работу спе-циалисты в области финансов и информационно-коммуникационныхтехнологий (<6)) для обслуживания всех трех муниципалитетов, чтопозволило каждому из них добиться существенной экономии средств.

>есколько сельских местных советов подписали с более опытными город-скими муниципалитетами соглашения об обслуживании в сфере сбораналогов и управлении налоговыми поступлениями, выполнив, таким обра-зом, условие для перехода на второй этап фискальной децентрализация(на котором муниципалитеты наделяются большей автономией)2. Этиуслуги включают в себя кадастровую оценку и регистрацию имеющихся уналогоплательщиков земельных участков, а также обновление базы дан-ных для расчета налоговой базы по налогу на имущество в целях повы-шения доходов малых муниципалитетов. � настоящее время пять муници-палитетов с различным этническим составом (один городской и четыресельских) разработали совместную местную стратегию экономического

«)еперь нам уже не приходится сту-чаться в разные двери – документыпересылаются, куда нужно, а мы, вконечном счете, получаем услугу поместу жительства (житель муници-палитета 2ово �ело)

«Gители нашего муниципалитета –как этнические македонцы, так иалбанцы – заинтересованы в том,чтобы платить местные налоги исборы. )аким образом мы инвести-руем средства в лучшее будущеедля всех нас (житель муниципали-тета 3асча)

=ежмуниципальное сотрудничество также может принести политические выгодыпутем содействия консолидации многонационального общества, предусмотреннойОхридским соглашением. © Panos Pictures

Page 21: Реформа государственного управления

�енсионная реформаАзербайджана: проблемыи достижения

�алим 5услимов и Октай Aбрагимов

Status quo ex ante6ак самостоятельная структура �енсионный фонд Азербайджана былсоздан в 1991 году (конец советского периода). Этот период характери-зуется отсутствием эффективного пенсионного законодательства,офисов, политики управления, квалифицированных кадров, централи-зованной системы электронного учета и прочих атрибутов, присущихсовременной пенсионной системе. � начале 1990-х годов, в период раз-вала 7оветского 7оюза и последовавших за ним социально-политиче-

Апрель 2009 | выпуск 12

21

развития и создали общееподразделение по ее реали-зации – два года назадподобное достижение счита-лось невозможным. Этотопыт учитывается �=ОО> вработе по подготовке проек-та законодательства о меж-муниципальном сотрудниче-стве (чтобы внести ясность вразличия между разными

нормативно-правовыми моделями и определить финансовые стимулыдля такого сотрудничества), а также практического руководства по дан-ной проблематике для работников местных органов власти.

�реимущества, трудности и усвоенные урокиУсилия по развитию межмуниципального сотрудничества повысили уро-вень информированности общественности о важной роли партнерствадля решения нелегких задач, стоящих перед муниципалитетами в про-цессе децентрализации и вступления в $7. � результате удалосьдобиться существенного снижения издержек3 и повышения качествауслуг. 7отрудничество в сфере планирования и реализации проектовинтегрированного территориального развития, а также использованиев этих целях финансирования, получаемого от национального прави-тельства и IPA, все чаще рассматривается как возможность для укреп-ления конкурентоспособности местной экономики и повышения каче-ства жизни населения. (а последние два года многие муниципалитетына практике убедились в том, что инвестиции в межмуниципальноесотрудничество приносят реальные выгоды.

7 другой стороны, при попытке наладить межмуниципальное сотрудни-чество по-прежнему приходится преодолевать целый ряд барьеров.(ачастую ограничения связаны с несовершенством нормативно-право-вой базы и недостаточными финансовыми стимулами; дефицит фина-нсовых и кадровых ресурсов порой мешают провести даже анализ тех-нико-экономической осуществимости и целесообразности развитиясотрудничества. <ногда сотрудничеству препятствуют отсутствие дове-рия между муниципалитетами, а также национальные и политическиетрения. >емалую отрицательную роль здесь играют и такие факторы,как неопытность и опасение утратить политический контроль в своеммуниципальном образовании.

>акопленный опыт свидетельствует о том, что для местных лидеров,успешно участвующих в межмуниципальном сотрудничестве, характер-на инициативность, гибкость и долговременный подход к укреплениюмежэтнического доверия. Они склонны мыслить в региональных мас-штабах, тщательно изучать имеющиеся возможности, выбирать реали-стичные программы, уделять внимание деталям, делать акцент насокращении издержек и учиться на своих ошибках.

6ак показывает накопленный опыт, условием успешного межмуници-пального сотрудничества в сильно политизированном и мультиэтниче-ском обществе является активное вовлечение всех причастных сторонв процессы принятия решений. Очень важную роль также играют услу-ги опытных консультантов и стимулы для развития межмуниципальногои межэтнического сотрудничества, обеспечиваемые донорами и цен-тральным правительством. >алаживание обмена удачным опытом, втом числе между коллегами одного уровня (например, посредствоморганизации ознакомительных учебных поездок в муниципалитеты, гдереализуются пилотные проекты), которое мы нередко наблюдаемсегодня, настраивает на оптимистический лад и позволяет надеяться нахорошие перспективы сотрудничества. Опыт @акедонии в области раз-вития межмуниципального сотрудничества может служить источникомважных уроков для других стран переходного периода, осуществляю-щих реформы по децентрализации системы государственного управле-ния, особенно там, где территориальная раздробленность и дефицитфинансовых и кадровых ресурсов на местном уровне мешают местныморганам власти полноценно реализовать новые полномочия и эффек-тивно оказывать услуги населению.

6инка 3апитанова является советником по программным вопросам впредставительстве 0$ОО2 в =акедонии.

1 2венадцать муниципалитетов участвуют в пилотных проектах �=ОО> по совместному оказа-нию услуг, а 15 (9+6) – по планированию интегрированного территориального развития и подго-товке проектов.

2 � рамках проводимого в стране процесса децентрализации государственного управления пол-номочия в области налогово-бюджетной политики передаются муниципалитетам по мере того,как они демонстрируют наличие необходимого потенциала для их исполнения. � настоящеевремя 19 муниципалитетов – как правило, это небольшие сельские муниципальные образованияили более крупные обремененные долгами города – не в состоянии выполнить установленныездесь требования.

3 6 примеру, в муниципалитетах ;осилово, �асилево и >ово 7ело создано три совместных отде-ла, отвечающих за оказание общественных услуг. $сли бы три таких подразделения были соз-даны в каждом из этих муниципальных образований, то, согласно действующим нормативам, импришлось бы нанять еще 24 сотрудника, что привело бы к дополнительным издержкам в разме-ре 230 тысяч евро (а в настоящее время они составляют €75000 – 80000).

'ак было до реформы… … а так стало сегодня. © 0$ОО2 – Азербайджан

«@ежмуниципальное сотрудниче-ство дает много преимуществ:позволяет экономить издержки,открывает больше возможностейпри поиске профессиональныхкадров и способствует повыше-нию качества услуг для населения(глава муниципалитета *асилево).

Page 22: Реформа государственного управления

ских и экономических катаклизмов, были уничтожены многие архивыпредприятий с документами о трудовой деятельности граждан. Особыетрудности возникали при установлении трудового стажа и размеразаработной платы для граждан, ранее проживавших в других советскихреспубликах, а также для лиц, прибывших из зон вооруженных кон-фликтов или работавших на обанкротившихся и ликвидированных пред-приятиях. @ногие люди не знали о создании нового пенсионного фондаи отказывались платить взносы социального страхования. 6роме того,существовало множество различных категорий пенсионеров, а средняяпенсия имела символические размеры (около 10-15 долларов 7�А вмесяц). �роцедура оформления пенсий была сложной и крайне бюро-кратизированной. �енсионные отделы государственных организаций ипредприятий наряду с районными отделениями 4осударственногоFонда 7оциальной (ащиты (4F7() обладали правом по начислению ивыплате пенсий. 2анные обрабатывалась вручную, отсутствовала цен-трализованная система электронного учета пенсионеров и плательщи-ков взносов социального страхования.1 � сложившейся ситуации веро-ятность допущения ошибок также как и степень злоупотреблений быладостаточно высокой.

� 2001 году �равительство Азербайджана (при поддержке �=ОО> и�семирного ;анка) приступило к реформированию механизмов управ-ления национальной пенсионной системы. �омимо укрепления солидар-ной компоненты (PAYG), правительство внедрило и условно накопитель-ную схему (NDC), основанную на индивидуальных счетах граждан сцелью повышения финансовой устойчивости пенсионной системы. 5отясистема социальной защиты Азербайджана, все еще, сталкивается смножеством нерешенных задач, реформы в сфере государственногоуправления позволили существенно повысить качество услуг, получае-мых азербайджанскими пенсионерами.

�енсионная реформа и электронное правительство� 2001 году �равительство Азербайджана утвердило концепцию пен-сионной реформы2, направленную на обеспечение финансовой устойчи-вости пенсионной системы; усиление связи между взносами социально-го страхования и пенсионными выплатами; повышение прозрачности идоступности информации для налогоплательщиков и пенсионеров, атакже пресечению возможностей по уклонению от уплаты взносовсоциального страхования. � 2003-2004 годах были заключены соглаше-ния с �=ОО> по созданию совместного проекта3 «Усиление потенциала4осударственного Fонда 7оциальной (ащиты (4F7()»4 и �семирным;анком о выделении кредита на совместный проект «�енсия и7оциальная (ащита»5. Эти проекты позволили 4F7( существенноповысить эффективность работы своих подразделений. ;ыли внедре-ны механизмы электронного правительства, автоматизированы процес-сы обработки данных и выплаты пенсий, повышен уровень прозрачно-сти и доступности информации для населения (получателей пенсий иширокой общественности), улучшен обмен данными между главнымофисом и местными отделениями 4F7(, созданы технологические ифинансовые предпосылки для внедрения третьего столпа пенсионнойсистемы – полноценной накопительной системы.

=езультаты реформ со всей очевидностью проявились в возросшейэффективности пенсионной системы, отмеченной в последние годы. �январе 2006 года был внедрен второй столп пенсионной системы –условно накопительная система, основанная на индивидуальных стра-ховых счетах граждан6. ;ыло построено и отремонтировано более 70офисов 4F7(. �се офисы Fонда были оснащены современными ком-пьютерными системами, объединенными в локальные сети.Автоматизация большинства бизнес-процессов7 позволила 4F7( суще-ственно улучшить точность генерируемых данных и прозрачностьсистемы, упростить многие бюрократические процедуры. �рименениекомпьютерных технологий позволило 4F7( и @инистерству >алогов А=

осуществить плавный переход к работе по принципу «единого окна» прирегистрации юридических и физических лиц – плательщиков взносовсоциального страхования8, а также сократить число ошибок и случаевмошенничества.

7 января 2006 года в системе 4F7( собраны электронные данные наболее чем 1,8 млн. работающих9, 300 тысячах работодателей и 1,3 млн.пенсионеров. Этот период знаменуется также стремительным повы-шением уровня доходов 4F7( (�енсионного Fонда) и размеров пенсий(см. 2иаграммы 1 и 2), которые значительно опережают высокиетемпы роста ��� Азербайджана10. =езкое увеличение пенсионных

22

�#�#�О�&MN �#�AО�: "О��О�M �А."AGAЯ

Увеличение среднего размера пенсий в 2003-2008 гг. составило 403%

Азербайджанские манаты

0 20 40 60 80 100

2003

2004

2005

2006

2007

2008

4оды

)емпы роста собранных �77 за период 2003-2008 гг. составили 430%

Азербайджанские манаты (млн.)

0 200 400 600 800 1000

2003

2004

2005

2006

2007

20084о

ды

222,86

279,18

315,87

422,87

687,5

957,9

23,8

24

28,5

41,1

72,3

96

>сточник: www.sspf.gov.az/statistika_2008.aspx

�иаграмма 1: )емпы роста сборов взносов социального страхования(2003-2008 гг.)

�иаграмма 2: )емпы роста среднего размера пенсий в месяц (2003-2008 гг.)

Page 23: Реформа государственного управления

Апрель 2009 | выпуск 12

23

«5озговые центры» и государственныереформы в !ентральной#вропе

'оран �улдиоски

=азвитие «мозговых центров» в государствах-новых членах$вропейского 7оюза ($7) может служить наглядной иллюстрациейтого, как общество и политики интерпретируют политические пробле-мы и реагируют на них. >езависимые аналитические центры в этихстранах являются побочным продуктом пост-коммунистического пере-ходного периода; некоторые из них стали важными игроками на поли-тической сцене. �ступление в $7 и реформы привели к резким измене-ниям в регионе, и в процессе перемен какие-то «мозговые центры»добились реальных успехов, другие – потерпели неудачу, а третьи ока-зались невостребованными. $сли в ;олгарии, =умынии и 7ловакииактивно создавались сообщества «мозговых центров», то в другихстранах-новых членах $7, они появились лишь в относительно неболь-шом количестве. Аналогичным образом, если некоторые из этих анали-тических центров внесли заметный вклад в государственное строи-тельство, демократизацию и рыночные реформы, то, к примеру, вPешской =еспублике и 7ловении, их участие в реформаторских усили-ях было очень незначительным. Условия, в которых возникали и дей-ствовали «мозговые центры», оказывая влияние на формированиеполитики в странах региона, существенно различаются. � ряде страним приходилось сталкиваться с сопротивлением со стороны новыхэлит, в то время как в других разочарованные либералы пыталисьнайти пути влияния на политический процесс. 6роме того, существова-ли заметные различия в интенсивности конкуренции между политоло-гами, а также в доступе к информации. Анализ этих условий и роли«мозговых центров» в выработке политики, позволяет глубже понять

механизмы формирования реформаторской политики в странах регио-на и разницу между ними.

�ообщества «мозговых центров»� данной статье мы понимаем под «мозговыми центрами» независимыеисследовательские организации, как правило, частные или неправи-тельственные, которые занимаются изучением определенной областиполитики или более широкого круга политических вопросов, активностремятся просвещать политиков и общественность или выступать дляних в роли консультантов1. � силу этого, такие организации конкурируютна двух отдельных рынках – за финансирование и за возможность пре-доставлять политические консультации.

<дея и практика политических исследований (восходящая к англосак-сонской политической традиции) пустила корни в %ентральной $вропе в1990-х гг. � странах региона этим независимым аналитическим центрамотводился целый ряд функций. �редполагалось, что они должны под-держивать интерес к повестке дня реформ в трудные времена, не даваяему угаснуть, бросать вызов пост-коммунистическим и новым элитам ипомогать иностранным специалистам превратить доктринальные мани-фесты в конкретные, приспособленные к местным условиям преобразо-вания. >екоторые из этих организаций избрали смелый путь борьбы скоррупцией, взяв на себя роль правительственного «цербера». Оченьнелегко найти общий знаменатель роли (или ролей), которую сыграли«мозговые центры» в переходный период, т.к. и в разных странах, и раз-личных областях политики трудно отделить их достижения от успеховорганизаций, которые их поддерживали. �ри всем при том нельзя неотметить, что «мозговым центрам» региона в ряде случаев удалосьдобиться впечатляющих достижений.

� 7ловакии, благодаря усилиям таких «мозговых центров», как<нститут общественных дел, <нститут социальных и экономическихреформ, %ентр экономического развития, MESA10, Fонд 5айека и FондS.P.A.C.E, удалось сохранить дух реформ в годы правления @ечиара. <хреформаторские идеи в самых разных областях – от налоговой полити-ки до здравоохранения и антимонопольного законодательства – сталиэнергично воплощаться в жизнь после того, как в 1998 г. пришло к вла-

выплат сыграло важную роль в снижении бедности в стране и, в осо-бенности, среди пожилых людей. >а сегодня свыше 80% пенсионныхвыплат осуществляется посредством банкоматов с использованиемплатежных VISA карт. 7 этой целью по всей стране было дополнитель-но установлено более 500 банкоматов. �оскольку жители отдаленныхдеревень часто ездят в более крупные села и райцентры за покупками,с целью торговли и другой необходимостью, то и они имеют возмож-ность получать свои пенсии посредством банкоматов без необходимо-сти платить «чаевые» почтальонам.

"ыводыУспеху пенсионной реформы в Азербайджане способствовали три клю-чевых фактора: высокий уровень приверженности правительства делуреформ; своевременная техническая и финансовая поддержка со сто-роны международных организаций (�=ОО> и �семирный ;анк); эффек-тивное использование механизмов электронного правительства.

Эти факторы позволили Азербайджану «перепрыгнуть» через трудно-сти государственного управления, характерные для многих стран регио-на, и путем применения новейших технологий решить сложные задачипо реформированию социальной системы. �риобретенный опыт дока-зывает важность инвестиций, направленных на развитие базовыхнавыков в области информационно-коммуникационных технологийнаселения, а также проведение структурных реформ банковской систе-мы и сектора телекоммуникаций.

�алим =услимов - председатель 6осударственного [онда �оциальной�ащиты Азербайджана; Октай >брагимов – менеджер проекта 0$ОО2по реформированию пенсионной системы в Азербайджане.

1 @ел 6азинс (Mel Cousins). 7итуационный анализ проекта по Усилению потенциала4осударственного фонда социальной защиты. (Case Study of the Capacity Building for the StateSocial Protection Fund Project), (Азербайджан: �=ОО>, 2008).

2 http://www.sspf.gov.az/prezident_fer_seren.aspx. 3 http://www.un-az.org/undp/doc/projdocssp.pdf.4 � Азербайджане социальная защита населения разделена на две составляющие: (а) социаль-

ные пособия, адресная социальная помощь, пособия по безработице, инвалидности и т.д.; (б)социальное страхование и трудовые пенсии. �ервый компонент реализуется @инистерством)руда и 7оциальной (ащиты >аселения Азербайджана, а второй входит в сферу ответствен-ности 4F7(. �оскольку 47F( является единственной организацией в стране, занимающейсяначислением и финансированием трудовых пенсий, его часто называют «�енсионнымFондом».

5 http://web.worldbank.org/external/projects/main?pagePK=64283627&piPK=73230&theSitePK=40941&menuPK=228424&Projectid=P049892.

6 7алим @услимов. «@одернизация пенсионной системы Азербайджана: переход от бумажныхтехнологий на сложную автоматизированную систему управления за три года», �семирныйбанк, �ашингтон, 13 июня 2007 г. 7м. http://www.sspf.gov.az/konfranslar.aspx.

7 «Азербайджан модернизирует систему социальной защиты с помощью технологий >=»(Azerbaijan Republic Modernizes its Social Security System with HP technology). Отдел развитиябизнеса компании Hewlett-Packard, июль 2006, http://h20271. 7м.www2.hp.com/SMB-AP/downlo-ads/Pensions%20System%20Azerbaijan.pdf.

8 Октай <брагимов. «>а пути к электронному правительству в системе социальной защиты».2оклад на конференции @еждународной Ассоциации 7оциальной (ащиты, @осква, 2005. 7м.http://www.issa.int/pdf/moscou05/2ibrahimov.pdf.

9 7татистика 4F7( по занятости отличается от данных %ентрального 7татистического6омитета Азербайджана. Это различие объясняется наличием неформального сектора в эко-номике Азербайджана, и этот факт является объектом особого внимания правительства.�равительство предпринимает специальные меры по выводу экономики «из тени».

10 7м. http://www.sspf.gov.az/statistika_2008.aspx.

Page 24: Реформа государственного управления

24

сти правительство, разделявшее взгляды о необходимости проведенииреформ. >екоторые лидеры «мозговых центров» в итоге заняли мини-стерские посты; прочие стали заместителями министров или директора-ми влиятельных государственных ведомств, что свидетельствует оважной роли этого сектора и высоком профессионализме многих неза-висимых аналитиков2.

6ак и в 7ловакии, «мозговые центры» в ;олгарии стали прибежищем длялиберальных элит в неспокойные годы второй половины 1990-х гг. � стра-не насчитывалось более десятка известных аналитических организаций,в том числе %ентр экономического развития, <нститут рыночной экономи-ки, %ентр по изучению демократии, %ентр либеральных исследований,$вропейский институт и многие другие. Они занимались самым широкимкругом проблем – от экономики до развития местного самоуправления игармонизации национального и европейского законодательства3.

6огда у =умынии появилась реальная перспектива вступления в $7, ее«мозговые центры» стали более решительно заниматься вопросамигосударственного управления. 6 примеру, =умынское академическоеобщество (=АО), возглавившее объединение >�О под названием«6оалиция за чистый парламент», вынудило основные политическиепартии вычеркнуть в 2004 г. из своих предвыборных списков 98 канди-датов, замешанных в коррупционных скандалах или связях с коммуни-стическим режимом. >е менее примечательно и то, что =АО продемон-стрировало силу демократических судов, выиграв дела по искам некото-рых из этих 98 кандидатов4. <нститут публичной политики энергичнопроводил мониторинг финансирования политических партий и избира-тельных кампаний, а также деятельности законодательных органов. 62007 г. в отчетах $вропейской комиссии о прогрессе =умынии неодно-кратно одобрялись разработанные аналитическими центрами рекомен-дации, на основе этого формировалась повестка дня правительства. �целом, сообщество «мозговых центров» завоевало заслуженное уваже-ние за свои усилия в области продвижения реформ и контроля за ходомих реализация в каждой из этих трех стран.

�ругие примеры и проблема конкуренции5отя в других странах региона также создавались успешные аналитиче-ские центры, их вклад в реформы был ограничен относительно узкимкругом организаций. %ентр социальных и экономических исследований(CASE) и <нститут общественных отношений оказали влияние на эконо-мические и политические реформы в �ольше и в регионе. >есколько«мозговых центров» было создано в Pешской =еспублике, Эстонии,*итве и *атвии, но их воздействие на отдельные области политикибыло очень ограниченным. � целом, можно сказать, что независимыеаналитические центры уступили пальму первенства другим аналитиче-ским организациям. 6 примеру, в *итве главную роль играли партийные«мозговые центры» и лоббисты, представлявшие интересы деловыхкругов, а в Эстонии – ее самая прогрессивная в регионе госслужба иавторитетное академическое сообщество. ;ольшая часть исследованийв Pехии проводилась университетами, которые сумели сохранить свойвысокий научный уровень. �енгрия и 7ловения обладают наиболееизвестными государственными исследовательскими центрами.<нститут мировой экономики при Академии наук �енгрии – лучший всвоей области – пережил переходный период и продолжает свои поли-тические исследования уже в новых условиях (преимущественно насредства из госбюджета). 7толь широкий диапазон различных вариан-тов подсказывает, что необходим тщательный анализ условий, которыев одних случаях способствовали, а в других - препятствовали активно-му распространению независимых «мозговых центров».

Jормирование условий>есмотря на эти различия, есть несколько общих факторов, способство-вавших появлению «мозговых центров» в преддверии вступления в $7.

�о-первых, многие центры создавались в середине 1990-х гг. как реак-ция на противодействие процессу реформ новых элит или реформиро-ванных компартий, или тех и других сразу. �о-вторых, эти организациистали как магнит притягивать к себе разочарованных представителейлиберальных интеллектуалов, чьи ожидания были обмануты сменойнастроения электората и общим интеллектуальным кризисом в�осточной $вропе5. � условиях нестабильности власти или популизмамногие политические эксперты не захотели занимать должности в пра-вительстве. �-третьих, многие интеллектуалы – иногда действовавшиевнутри «мозговых центров» – открыли для себя бесчисленные преиму-щества партнерства с международными организациями. @ножествоотдельных экспертов и консалтинговых компаний сформировали болееприбыльный сектор информационно-консультативной поддержки. < всеже, «мозговые центры» продолжали работать преимущественно надрешением государственных проблем и зачастую предлагали не наборсиюминутных решений, а долговременные стратегии.

�-четвертых, доступ к государственной информации помогал аналити-ческим центрам и >�О разоблачать коррупцию. � регионе с непрозрач-ными правительствами «мозговые центры» использовали право надоступ к информации, чтобы повысить интерес к бюджетному монито-рингу, государственным заготовкам и закупкам и другим новым вопро-сам государственной политики. 6 примеру, аналитические центры в=умынии, �енгрии и *атвии, даже потерпев неудачу в попытке изме-нить порядок финансирования политических партий, все равно не сни-мали этот вопрос с общественной повестки дня. �-пятых, «мозговыецентры» возникали там, где была слабая конкуренция (или вообщеникакой) со стороны других исследовательских организаций, работав-ших под эгидой правительства, университетов, политических партийили коммерческих компаний6. <, наконец, многие доноры предоставля-ли им финансирование, поскольку видели в «мозговых центрах» подхо-дящих независимых проводников перемен, действующих в нелегкойситуации, когда реформаторские процессы стали пробуксовывать.�ажнейшую роль здесь играли такие частные доноры, как <нститутоткрытого общества и Fонды Fорда и @отта, наряду с �=ОО>,>емецким Fондом @аршалла и Fридом-хаус.

� ;олгарии, =умынии и 7ловакии отмечалась комбинация всех этихфакторов. Остальные страны региона вначале оказались более успеш-ными реформаторами, в основном благодаря более умелому контролюнад властными элитами и более высоким демократическим стандартам,что позволило либеральным интеллектуалам оставаться частью основ-ного политического процесса. >а удивление, вступление в $7, послу-жившее одним из решающих рычагов реализации политических идей«мозговых центров», не сыграло решающей роли в их создании. Этиновые аналитические центры больше опирались на опыт 7�А в этойобласти, чем методики своих европейских коллег. )олько после того, какначали выделяться средства на подготовку к вступлению в$вропейский 7оюз и появились такие инструменты, как =амочные про-граммы $7, некоторые «мозговые центры стали принимать участие всовместных проектах с западноевропейскими исследователями.

Ограничения и трудности2аже в тех странах, где возникло динамичное сообщество аналитиче-ских центров, этим организациям не суждено было стать панацеей отмногих вредоносных политических процессов. >еспособность или неже-лание государственных ведомств эффективно «перерабатывать»результаты сложного экспертного анализа снижает воздействие «моз-говых центров» на политические процессы. ()ем не менее, им удалосьпробраться через лабиринт политического лавирования и добитьсятого, чтобы предложенные варианты политических решений прошлииспытание на практике, посредством этого они, создавали обществен-ные блага, имеющие реальную ценность.) �оскольку для того, чтобы

�#�#�О�&MN �#�AО�: "О��О�M �А."AGAЯ

Page 25: Реформа государственного управления

Апрель 2009 | выпуск 12

25

/ак растопить лет недо-верия: вклад граждан впреодоление заморожен-ного конфликта на /ипре

/ристофер Dуиз

�стречаясь внутри буферной зоны ОО>, лидер греков-киприотов2имитрис 5ристофиас и лидер турецкой общины @ехмет Али )алат,знают, что они стоят на пороге исторической возможности, в конце кон-цов, разрешить один из самых длительных замороженных конфликтов в$вропе. Однако оба они понимают, что успех будет зависеть от их спо-собности повести за собой своих избирателей и помочь им войти в новуюэру межобщинной государственности. �оиск пути к всеобщему миру нетолько предусматривает согласование решений по таким важным вопро-сам, как система управления, урегулирование территориальных споров иэкономическое сближение, он также требует преодоления глубоко уко-ренившегося разделение среди политического класса страны и голосую-щих граждан, которые могут либо одобрить, либо отвергнуть любой сог-ласованный лидерами план1. �оскольку гражданское участие являетсярешающим фактором, определяющим исход мирного процесса, первос-тепенное значение приобретает вопрос, каким образом граждане могутвнести свой вклад в преодоление психологии разделения. � этом планеусилия по разрешению кипрского конфликта могут служить показатель-ным примером взаимосвязи между государственным управлением,гражданской активностью населения и разрешением конфликтов.

�оль граждан в преодолении психологии разделения�реодоление психологии разделения является ключом к урегулирова-нию ситуации на 6ипре, а гражданское участие в этом процессе – глав-ный фактор его успеха. �редыдущая попытка объединить 6ипр, пред-принятая в 2004 г.2, продемонстрировала и местным элитам, и между-народному сообществу всю слабость миротворчества без участияграждан. 2ва важных урока, усвоенных из этого опыта, заключаются втом, что в основе миротворческих усилий должна лежать инициативасамих киприотов, а гражданам необходимо обеспечить возможностьактивно участвовать в этом процессе3. Отсутствие коммуникациимежду лидерами и гражданами стало традиционной чертой мирныхпереговоров на 6ипре. � результате, граждане нередко чувствуют, чтос ними недостаточно консультируются в процессе переговоров об ихсобственном будущем, и опасаются, что однажды их могут простопоставить пред свершившимся фактом.

Опыт предшествующих миротворческих усилий подчеркивает необхо-димость активного вовлечения граждан в политический процесспосредством создания межобщинных социальных сетей для решенияобщих вопросов и проблем. (а последние годы было немало сделанодля повышения роли граждан в достижении примирения между двумяобщинами – это один из главных способов победить явный обществен-ный цинизм и восстановить утраченное доверие к политическому про-цессу. 4руппы местных активистов берут на себя нелегкую задачу попреодолению общественной апатии и демонстрации реальных послед-ствий разделения для того, чтобы помочь сформировать у людей виде-ние 6ипра как объединенной страны, где дружно живут люди разныхнациональностей и культур. �римерно 14% жителей 6ипра в той илииной форме принимают участие в межобщинной деятельности, а запоследние три года в миротворческие усилия �=ОО> было вовлеченооколо 70 тысяч человек. ;ольшая часть этих мероприятий была направ-

выстоять в непростых условиях, требовалась высокая степень личнойприверженности делу, многие аналитические центры несли на себесильный отпечаток личности их создателей, что сыграло одновременнои положительную, и отрицательную роль. �олагаясь на личную харизмусвоих основателей и их умение налаживать нужные контакты, некото-рые из центров так никогда и не создали соответствующие организа-ционные структуры, и не смогли расширить свою аудитории.

�опулисты, с одной стороны, и представители научных академическихкругов, с другой, представлявшие столь разные части социального спек-тра, пытались принизить работу «мозговых центров» – в прошлом ониназывали их «западными институтами внутри страны», а сегодня«исследователями, которые действуют по указке $7». Эти скептикикритикуют «мозговые центры» за то, что они реализуют не свои идеи, аповестки дня доноров. �остроенные по зарубежным моделям «мозго-вые центры» стали заимствовать и адаптировать западный опыт иметодики, и пока еще не стали создателями собственных оригинальныхконцепций. �равда, тут нельзя не заметить, что в некоторых областяхполитики любые заявки на оригинальность отметались заочно.7 <, нако-нец, «мозговым» центрам еще предстоит найти новаторские подходы ксоздания рынков политических консультаций и, тем самым, обеспечитьсвое устойчивое существование не только за счет иностранного фина-нсирования.

�ерспективы на будущее)олько если удастся преодолеть эти ограничения, у «мозговых центров»в регионе сохранятся определенные перспективы на будущее.>акопленные ими знания о всех трудностях и противоречиях, которымисопровождались процессы построения демократии и рыночной эконо-мики, а также вступления в $7, могут лечь в основу новых теорий струк-турных реформ. 6роме того, уроки, усвоенные «мозговыми центрами» в

%ентральной $вропе, наряду с опытом более широкого круга организа-ций гражданского общества, следует использовать как ориентиры,которые помогут не сбиться с избранного пути и предотвратить возмож-ный отход от завоеваний переходного периода, а также как модель длявыработки решений, способных придать новый импульс пробуксовы-вающим переходным процессам на ;алканах.

6оран 5улдиоски – директор программы [онда «мозговых центров» при>нституте открытого общества.

1 Определение взято из книги 2иан 7тоун (Diane Stone), «�олитическая роль частных исследова-тельских институтов в глобальной политике» (The Policy Roles of Private Research Institutes inGlobal Politics) в «Pастные организации в глобальной политике» (Private Organizations in GlobalPolitics), под ред. 6арстен =онит (Karsten Ronit) и Fолькер �найдер (Volker Schneider), (>ью-�орк: из-во «=утледж», 2000 г.).

2 Fулбрайтовские комиссии в Pехии и и 7ловакии (Czech and Slovak Fulbright Commissions). 2007г.. 4ригорий @есежников (Mese�nikov Grigorij) в «�оддержка перемен: отчет о слушаниях»(Supporting Change Proceedings Report). 7м. http://www.fulbright.cz/download/supporting-change-day2.pdf, дата последнего доступа: 28 января 2009 г..

3 2иан 7тоун (Diane Stone) и Эндрю 2энем (Andrew Denham), ред. «)радиции мозговых центров:политические исследования и политика идей» (Think Tank Traditions: Policy Research and thePolitics of Ideas) (@анчестер: из-во «@анчестер юниверсити пресс», 2004 г.).

4 Алина @унгиу �иппиди (Alina Mingiu Pippidi), ред. «=умынская коалиция за чистый парламент: впоисках честной политики» (Romanian Coalition for Clean Parliament: A Quest for Political Integrity)(;ухарест: �олиром, 2005 г.). �убликация такжеaccessible at: http://www.sar.org.ro/Romanian%20Coalition_for%20a%20Clean%20Parliament.pdf.

5 <ван 6растев (Ivan Krastev). «*иберальная вотчина: размышления о политике «мозговых цен-тров» в %ентральной и �осточной $вропе» (The Liberal Estate: Reflections on the Politics of ThinkTanks in Central and Eastern Europe) в «Аналитические центры и гражданское общество: катали-заторы идей и действий» (Think Tanks and Civil Societies: Catalysts for Ideas and Action), 2жеймс@акганн (James McGann) и =. 6ент Уивер (R. Kent Weaver), ред. (>ью-;рансуик: из-во«)ранзэкшн», 2000 г.).

6 �=ОО>. «(адумывая немыслимое» (Thinking the Unthinkable) (;ратислава: =егиональное бюро�=ОО> по странам $вропы и 7одружества независимых государств, 2003 г.).

7 =умен Аврамов (Roumen Avramov). «@озговые центры в мире прикладной экономики: сравни-тельное исследование в �осточной $вропе» (Think Tanks in the World of Applied Economics: AComparative Study in Eastern Europe). 2оклад, представленный на 2иоскуровской научной конфе-ренции «=асширение на �осток – расширение на (апад» (‘Eastern Enlargement-WesternEnlargement’) в �ене (2007 г.).

Page 26: Реформа государственного управления

26

�#�#�О�&MN �#�AО�: "О��О�M �А."AGAЯ

лена, на то, чтобы продемонстрировать реальную выгоду от практиче-ского сотрудничества между двумя общинами в самых разных областях– от профилактики �<P/7�<2 до защиты окружающей среды. Однаков большинстве случаев значимое взаимодействие между греческой итурецкой общинами скорее остается исключением, чем правилом.>есмотря на открытие контрольно-пропускных пунктов вдоль «зеленойлинии», в том числе и на главной улице >икосии, связывающий турец-кие и греческие кварталы столицы, более 80% греков-киприотов и тур-ков-киприотов имеют очень мало или вообще никаких контактов с пред-ставителями другой общины4. Эта реальность и предопределяет усло-вия, в которых осуществляются гражданские инициативы по примире-нию населения острова.

�оздание благоприятной среды для перемен призамороженных конфликтах: кипрская модель�осстановление общественного доверия в процессе преодоленияпоследствий конфликта начинается с того, чтобы предоставить гражда-нам необходимый материал и знания для создания альтернативныхмоделей будущего. � последние три года �=ОО> оказывала поддерж-ку усилиям местных организаций и исследовательских институтов,направленным на разработку политических альтернатив и возможныхсценариев будущего развития 6ипра; проведение исследований, позво-ляющих лучше понять настроение населения и способствующих разви-тию общественного диалога; а также содействие участию граждан вразработке и реализации проектов, которые наглядно показывают прак-тические преимущества межобщинного сотрудничества. Эти усилия,инициированные >�О и профессиональными ассоциациями 6ипра,руководствуются принципом подготовки кипрского общества к мирномуурегулированию и последующему этапу развития. � основе их лежиттеория перемен, которая делает акцент на определении и поддержке«заинтересованных сторон переходного периода». � рамках данногоподхода инженеры, градостроители, архитекторы, представители науч-ного сообщества и деловых кругов, руководители компаний и государст-венных органов управления, лидеры общин, журналисты и активисты>�О рассматриваются как ключевой фактор реализации любого буду-щего соглашения. ;лагодаря поддержке, такие заинтересованные силыполучают возможность создавать межобщинные сети, которые руко-водствуются прагматическими подходами к социальному и экономиче-скому развитию. Одним из примеров таких межобщинных сетей можетслужить 6ипрский экологический форум, который объединяет специа-листов в различных областях, разделяющих мнение о том, что длявыработки успешной экологической политики на 6ипре необходимо под-няться над политическими разногласиями. Этот форум, организован-ный в 2007 г., влияет на экологическую политику на всей территорииострова; несколько его членов представлены в Экологическом техниче-ском комитете, созданном киприотскими лидерами в целях оказаниямежобщинной экспертной поддержки мирным переговорам.

@оделирование будущего 6ипра – это краеугольный камень усилий,направленных на то, чтобы внушить людям доверие к процессам прими-

рения и политического урегулирования. � конечном счете, разработкаоснованных на доказательствах концепций и сценариев вытекает нетолько из необходимости привлечь внимание к потенциальным преиму-ществам мирного урегулирования конфликта. )акая работа также даетвозможность изменить характер общественных дебатов по поводуотношений между двумя общинами. Она исходит из того, что диалог ипрактическое сотрудничества – это реальное дело, которое можно про-тивопоставить риторике, доносящейся с обеих сторон, и тем самым вне-сти вклад в изменение нынешней общественной атмосферы межоб-щинного недоверия5. 6 примеру, нередко доводилось слышать, что пре-жний план мирного урегулирования был отвергнут вследствие слишкомвысоких «предполагаемых» издержек экономического сближения.Однако проведенные недавно исследования показали, что подобноесоглашение не только экономически осуществимо, но и привело бы кросту ��� на 3% в течение первых пяти лет и созданию более 33000рабочих мест6. $жегодно 6ипр мог бы получать «мирные дивиденды» вразмере 1,8 миллиарда евро7.

Общественные дискуссии�овлечение граждан в политический процесс является самым прямымметодом устранения разрыва в коммуникации между политиками иобщественностью и повышения качества государственного управления.2искуссионные группы, социологические исследования, предусматри-вающие активное участие представителей населения, опросы обще-ственного мнения и сбор документальных свидетельств тех или иныхсобытий позволяют наладить более инклюзивный и информированныйобщественный диалог по политическим вопросам. Успех общественныхдискуссий, представляющих собой процесс модерируемой коммуникациии распространения информации, зависит от того, удастся ли выстроитьих таким образом, чтобы отойти от традиционных рассказов о конфлик-те, где другая сторона всегда предстает в роли виновника.@одерируемые дискуссии, которые проводятся в рамках таких проектов,как «6ипрская программа 2010», уделяют главное внимание характер-ным для обеих общин проблемам но при этом оставляют возможностьдля конструктивного обмена мнениями и выражения несогласия, делаяакцент на взаимном сопереживании и умении понять другую точку зре-ния. $ще один используемый на 6ипре метод совершенствования обще-ственного коммуникационного пространства заключается в том, чтобыпроводить тренинги с журналистами, обучая их профессиональнымнавыкам сбалансированного и ответственного освещения событий8.7вой вклад в развитие межобщинных отношений могут вносить и опро-сы общественного мнения – в частности, как показали результаты опро-сов, большинство представителей обеих общин поддерживают идеюсовместной борьбы с организованной преступностью, а также высту-пают за укрепление межобщинных экономических связей и созданиеобщих академических институтов9. � другом случае, также достойномупоминания, молодые люди из греческой и турецкой общины вместеработали в проекте по изучению устремлений и чаяний киприотскоймолодежи. =езультаты исследования позволили привлечь внимание ктому, что между молодыми людьми, проживающими во всех частяхострова, очень много общего. Особо следует отметить тот факт, что зна-чительная их часть (вне зависимости от национальной принадлежности)хотела бы быть вовлеченной в деятельность, направленную на примире-ние. � совокупности такого рода информация может способствовать соз-данию новых возможностей для преодоления психологии разделения.

Участие граждан в миротворческой деятельностиОпыт 6ипра показывает, что вызывающие общую озабоченность вопро-сы могут служить надежным основанием для практического сотрудниче-ства между двумя общинами. <нициативы, совместно разрабатываемыезаинтересованными представителями греческой и турецкой общин,помогают наглядно продемонстрировать практическую выгоду от урегу-лирования ситуации на 6ипре. �роекты, включающие в себя элементы

Эксперты обеих общин совместно работают над разрешением общих экологиче-ских проблем острова. © 2иколя ~арро (Nicolas Jarraud), 0$ОО2 – 3ипр.

Page 27: Реформа государственного управления

Апрель 2009 | выпуск 12

27

�еформа государственного управления глазами практиков�еред реформаторами системы государственного управления в странах $вропы и 7одружества >езависимых 4осударств (7>4) стоитмножество непростых задач. 6акие подходы к совершенствованию качества управления представляются им наиболее действенными?

Опрос, проведенный =егиональным центром содействия реформе государственного управления (Афины) среди тех, кто на практике занимаетсяэтими вопросами в странах региона, выявил, что к числу наиболее трудных проблем в сфере государственного управления относятся:

• 7лабая или недостаточная координация государственной политики в различных областях;• >едостатки в области управления кадровыми ресурсами; и• �ысокий уровень коррупции.

>ередко эти проблемы пересекаются. �опытки улучшить координацию политики порой наталкиваются на отсутствие у персоналанеобходимого потенциала для согласованной работы. =авно как и эффективность инициатив в сфере развития кадровых ресурсов (вчастности, выявление и обеспечение нужд в повышении уровня профессиональной подготовки персонала) может оказаться под вопросом,если они не сопровождаются реформированием государственной службы, направленным на сокращение протекционизма и другихнемеритократических механизмов кадровой политики. 5отя в большинстве стран региона приняты антикоррупционные программы, практикигосударственной реформы все больше ощущают необходимость обеспечения большей открытости и прозрачности при оценке результатов иэффективности деятельности государственных учреждений, а также увязывания борьбы с коррупцией с мерами, обеспечивающимидобросовестную работу административной системы.

6ак показал опрос, многие респонденты считают, что развитие сетей по распространению знаний, дающих возможность государственным чинов-никам и практикам реформы госуправления в странах региона повышать свой профессиональный уровень и обмениваться полезным опытом,является важным инструментом реагирования на эти угрозы. Основываясь на этих данных, �=ОО> и правительство 4реции решили создать=егиональный центр содействия реформе государственного управления (=%7=4У) (см. http://www.rcpar.org/public/rw/pages/background.en.do),чтобы способствовать развитию регионального сотрудничества в этой области. =%7=4У откликается на приоритетные задачи, определяемыеправительствами и >�О стран региона, и занимается распространением знаний и опыта, опираясь как на местных специалистов, так и на своисобственные учебные и исследовательские ресурсы. )аким образом, =%7=4У помогает реформаторам усиленными темпами наращивать свойсобственный национальный потенциал, необходимый для успешного реформирования государственных структур.

�егиональный центр содействия реформе государственного управления (Афины)

примирения и участия граждан в принятии решений, могут содейство-вать превращению находящихся в стадии развития конфликтов вовзаимное уважение и общие ценности. �от один из таких примеров. �1974 г. жители одной из греческих деревень острова были вынужденыее оставить, и сейчас там проживают турки-киприоты. 2ействуя посвоей собственной инициативе, эти общины (объединяющие бывших инынешних жителей) вместе работают над восстановлением памятниковкультуры, оставшихся в селе (некоторые из них восходят к XII веку). Этотпроект, использующий инклюзивные подходы к проведению обществен-ных консультаций (собрание жителей поселка, выставки, сети по распро-странению информации и сбору откликов) и выработке совместныхрешений параллельно действующими управляющими комитетами двухобщин, можно считать первой, основанной на совместных действияхмоделью системы принятия решений на местном уровне, которая моглабы способствовать развитию процесса примирения и укреплению верынаселения в будущее объединенного 6ипра. � настоящее время уроки,усвоенные из этого опыта, анализируются и обобщаются, чтобы на ихоснове разработать подход к укреплению доверия и сотрудничествамежду общинами на всей территории острова.

Эти проекты представляют собой часть наиболее прогрессивных усилийпо поддержке вовлечения граждан в процесс урегулирования на 6ипре.>аиболее трудная задача заключается в том, чтобы расширить масшта-бы этой работы и увеличить миротворческий вклад гражданского обще-ства, а также преодолеть психологию разделения, которая нередко пре-пятствует наведению мостов между участниками конфликта. � отсут-ствие гражданского участия существует риск упустить возможности,предлагаемые многосторонней дипломатией. <менно здесь сегоднякроется одна из наиболее неотложных проблем государственного управ-

ления на 6ипре – необходимо растопить лед недоверия между гражда-нами, чтобы все дипломатические усилия по примирению двух общинопирались на твердую основу широкой социальной поддержки.

3ристофер +уиз – советник миротворческой программы 0$ОО2"�одействие развитию сотрудничества и доверия на 3ипре" повопросам стратегии.

1 *юбой план мирного урегулирования, согласованный двумя лидерами, будет вынесен на двапараллельных референдума - в греческой и турецкой общине 6ипра.

2 � апреле 2004 г. �лан урегулирования на 6ипре был одобрен турецкой общиной острова, ноотвергнут греческой. � результате, 6ипр приняли в $вропейский союз в мае 2004 г., но в север-ной части острова европейское законодательство временно не действует.

3 Эрол 6аймак (Erol Kaymak), Александрос *ордос (Alexandros Lordos) и >атали )оцци (NatalieTocci), Укрепление уверенности в возможности мира (Building Confidence in Peace) (;рюссель:%ентр европейских политических исследований, 2008 г.), текст доступен в <нтернете в форма-те PDF по адресу: www.ceps.eu/publications.

4 2анные опроса, проведенного в 2008 г. по заказу �=ОО> консалтинговой компанией RAI (RAIConsultants Ltd).

5 �римерно 66% греков-киприотов и 78% турков-киприотов признали, что не доверяют другойобщине. <сточник: данные опроса, проведенного в 2008 г. по заказу �=ОО> консалтинговойкомпанией RAI.

6 �раксоула Антониадоу-6ириакоу (Praxoula Antoniadou-Kyriacou), Озлем Огуз (Ozlem Oguz) иFиона @юллен (Fiona Mullen). «>а следующий день после объединения (попытка № 2): воссоз-дание объединенного 6ипра» (The Day After II: Reconstructing a United Cyprus). @еждународныйинститут проблем мира (PRIO), Отчет 1/2009, 2009 г. www.prio.no/cyprus.

7 Fиона @юллен (Fiona Mullen), Озлем Огуз (Ozlem Oguz) и �раксоула Антониадоу-6ириакоу(Praxoula Antoniadou-Kyriacou). «>а следующий день после объединения: коммерческие возмож-ности, вытекающие из решения кипрской проблемы» (The Day After: Commercial opportunities fol-lowing a solution to the Cyprus Problem). @еждународный институт проблем мира (PRIO), Отчет1/2008, 2007 г. www.prio.no/cyprus.

8 �=ОО> оказывала поддержку $вропейской программе обучения для молодых журналистов(силами их молодых коллег) (2007-2008 гг), которая ставила своей задачей повышение профес-сиональной квалификации 25 молодых кипрских журналистов, представлявших как греческую,так и турецкую общины.

9 Эрол 6аймак (Erol Kaymak), Александрос *ордос (Alexandros Lordos) и >атали )оцци (NatalieTocci), Укрепление уверенности в возможности мира (Building Confidence in Peace). %ентр евро-пейских политических исследований, 2008 г.

Page 28: Реформа государственного управления

28

�=ОО> совместно со 7пециальным секретариатом международныхпрограмм @инистерства иностранных дел 4реции организует Jорум,посвященный перспективам развития социально ответственногобизнеса в "осточной #вропе и �&' для греческих предпринимате-лей. Fорум состоится 2 апреля 2009 г. в отеле «=оял Олимпик»,Афины, 4реция. >а это мероприятие соберутся представители �=ОО>из Армении, Азербайджана, ;еларуси, ;оснии и 4ерцеговины, 4рузии,@олдовы, 6азахстана, 6ыргызстана, Украины, и Узбекистана, чтобысовместно с представителями деловых кругов 4реции обсудить суще-ствующие возможности для ведения социально ответственного бизне-са в регионе. ;олее подробную информацию можно получить у экспер-та �=ОО> по политическим вопросам �аскаля ;онзома (pascale. [email protected]).

�ятый международный конгресс и выставка по энергосбережению ивозобновляемым источникам энергии для стран Юго-�осточной$вропы пройдет 6-8 апреля 2009 г. в 7офии, ;олгария. Основная цельпроведения конгресса – представить потенциальным потребителям вЮго-�осточной $вропе новые технологии, оборудование и услуги, атакже привлечь внимания широкой общественности к преимуществамиспользования возобновляемых источников энергии и к различнымсредствам экономии энергии. ;олее подробную информацию можнополучить на сайте: http://www.wbc-inco.net/object/calendar/26061.html.

@еждународный энергетический саммит «�риродный газ для#вропы: безопасность и партнерство» предоставит своевременнуювозможность продолжить диалог по проблемам энергетической безо-пасности с основными партнерами $7. Он будет проходить 24-25 апре-ля 2009 г. в �ловдиве, ;олгария. ;олгарская инициатива по организа-ции саммита на эту тему уходит своими корнями в активный диалог попроблеме энергетики, проводимый в последние два года между прези-дентом ;олгарии 4еоргием �арвановым и главами государств6аспийского бассейна и %ентральной Азии. �риглашение принять уча-стие в саммите получили 28 стран из Юго-�осточной $вропы,Pерноморского и 6аспийского регионов, %ентральной Азии, страны $7,заинтересованные в развитии проекта "Южный газовый коридор",7�А, а также нынешний председатель $7 (Pехия) и $вропейскаякомиссия. ;олее подробную информацию можно получить на сайте:http://www.mfa.gov.hu/kum/en/bal/european_union/Latest+news/Nabucco_Declaration_090127.htm.

/онференция по изменению климата состоится 28-29 апреля 2009года в �риштине, 6осово. Эта конференция, организованная совмест-но @инистерством экологии и территориального планирования и

�=ОО>, соберет вместе докладчиков и участников из различныхкосовских учреждений, представителей других государств региона,стран-доноров и международных организаций. Основные докладчикипредставят информацию относительно международных рамочных кон-венций по изменению климата и поделятся своими соображениями отом, какими путями 6осово могло бы добиться выполнения этих меж-дународных соглашений. (а более подробной информацией просьбаобращаться к *изе @аттссон (Lisa Mattsson), эксперту экологическойпрограммы �=ОО> ([email protected].)

�ятое ежегодное совещание =абочей группы �артнеров в сфересодействия развитию по проблемам местного самоуправления идецентрализации государственной власти (Development PartnersWorking Group on Local Governance and Decentralization, DPWG-LGD) состоится 25-27 мая 2009 г. в ;ратиславе, 7ловакия. 7озданнаяв апреле 2006 г. во Fранкфурте DPWG-LGD включает в себя 12 много-сторонних и двусторонних доноров, в том числе �=ОО> и Fонд капи-тального развития ОО> (UNCDF), которые твердо привержены сов-местной работе в целях повышения эффективности внешней помощии согласования подходов доноров при оказании поддержки развиваю-щимся странам в области продвижения политики децентрализациигосударственной власти и расширения полномочий местных админи-страций. � основе этой инициативы лежит необходимость воплощенияв жизнь принципов �арижской декларации и Аккрского плана дей-ствий, добиваясь при этом реальных результатов в области содействияразвитию. (а более подробной информацией просьба обращаться к2афине 4ерчевой ([email protected].).

6онференция «�орьба с коррупцией на современных конкурен-тных рынках посредством коллективного действия» будет прохо-дить 8-11 июня 2009 г. в штаб-квартире �семирного банка в�ашингтоне. � ходе конференции будут рассмотрены успешные при-меры коллективных действий и предложены практические рекомен-дации как для руководителей корпораций, ведущих бизнес в такихрискованных ситуациях, так и правительственных чиновников, отве-чающих за обеспечение эффективного управления и предотвраще-ние коррупции в сфере государственных финансов. Это мероприятиеорганизовано при поддержке <нститута �семирного банка, объеди-нения коммерческих компаний, >�О и ряда других организаций, зани-мающихся борьбой с коррупцией на товарных и финансовых рынках.(а более подробной информацией просьба обращаться по адресу:[email protected].

�ледующий номер бюллетеня �ереходный период: вопросы развития будет посвящен теме:

=егиональные последствия глобального экономического кризиса(июнь 2009 г.)

=едакция приветствует материалы, присылаемые по собственнойинициативе авторов. $сли �ы хотите представить статью для публи-кации, пожалуйста, ознакомьтесь с правилами подачи материаловна нашем сайте: www.developmentandtransition.net

Апрель 2009 | выпуск 12DEVELOPMENT &TRANSITION

Houghton Street, London WC2A 2AE, UKwww.lse.ac.uk

�егиональный центр ��ОО& в �ратиславеGrosslingova 35Bratislava 81109Slovakia

Tel: +421 2 59337 111Fax: +421 2 59337 450http://europeandcis.undp.org

;юллетень «�ереходный период: вопросы развития»публикуется *ондонской школой экономики и политологии для�рограммы развития ОО>. @нения, высказываемые в даннойпубликации, не обязательно отражают позиции обеихорганизаций. www.developmentandtransition.net

'лавный редактор: 2жеймс 5ьюз; [email protected]Ответственный редактор: ;ен 7лэй; .аместитель главногоредактора: 4вендолин 7асс; "ыпускающий редактор: �итер7ерени; /оординатор производства и маркетинга: 2аша=ехакова; /онсультативный совет: >иколас ;арр, Уиллем;ьютер, @эри 6алдор, @арго *айт, �альтрауд �елкле

� р е д с т о я щ и е с о б ы т и я