2012. 12. 13 | 제2012-30호 | 대선19

대선 후보

등록금 관련 정책 평가 가계부담 해소‧대학개혁‧고등교육 발전 가능한

종합적 등록금 대책 세워야

참여연대 이슈리포트 제2012-19호2

차례

취지 및 요약 3

1. 이명박 정부의 등록금 정책 4

1) 취업후학자금상환제(ICL) 5

2) 등록금인상률상한제 6

3) 국가장학금 7

4) 대학 구조조정 8

2. 대선 후보 등록금 정책 평가 9

1) 재원규모와 조달 방안 9

2) 등록금 지원 대상과 수준 11

3) 등록금 책정 방식과 지원된 재정의 감독 12

4) 대학구조개혁과의 연계성 13

대선후보 등록금 관련 정책 평가 3

취지 및 요약

2007년 이명박 후보와 당시 한나라당(현 새누리당) 반값등록금을 공약했다. 2000년대 말 경제위

기가 가계를 위협하는 가운데, 등록금(등 교육비)은 가계부담 1순위로 자리매김했기 때문이다.

그러나 이명박 정부는 ‘심리적 부담 완화’를 말하며 직접적인 등록금 인하 정책을 발표하지 않

았다. 2012년 국가장학금이 시행되기 전까지 이명박 정부는 취업후학자금상환제(ICL) 같은 금

융정책에 의존했다.

ICL은 등록금 문제를 해결하는 정책이라기보다는 학자금 대출제도이고, 또 이자율, 성적, 소득

기준 등의 문제로 정책 자체의 한계가 명백해, 연간 천만 원의 초고액 등록금 문제를 해결하기

에는 역부족이었다. 결국 대학생과 학부모를 중심으로 2011년 다시 한 번 범국민적 반값등록금

촉구 운동이 전개됐고, 결국 반값등록금 정책에는 못 미치지만 실질적 등록금 지원 정책인 국

가장학금 제도가 실시하게 되었다. 그러나 적은 수혜 대상, 미미한 장학금액, 역시 B학점 이상

의 성적기준 등으로 이 역시 등록금 문제의 해법으로는 무척이나 부족한 것이었다.

다시 돌아온 2012년 대선에서 주요 대통령 후보는 모두 반값등록금을 공약하고 있다. 이명박

정부의 등록금 정책을 통한 사회적 논쟁은 등록금에 대한 국가적 지원과 고등교육의 공공성

제고가 필요하다는 합의점을 도출했다. 이제 중요한 것은 어떻게 반값등록금을 실현할 것인가

의 문제다. 현재 아주 간략히 요약하자면, 박근혜 후보는 소득계층별 차등장학금, 문재인 후보

는 보편적 반값등록금을 실시한다고 밝혔다.

이에 참여연대는 두 후보의 반값등록금 정책의 구체적인 내용을 비교 평가 했다. 이명박 정부

가 시행한 기존의 등록금 정책을 정리하고 ① 재원 규모와 조달 방안 ② 등록금 지원 대상과

수준 ③ 등록금 책정 방식과 지원된 재정의 감독 ④ 대학구조개혁과의 연계성 측면에서 살펴

보았다. 분석은 각 후보가 발표한 공약 자료집을 기본으로, 2012년 12월 6일 반값등록금국민본

부가 주최한 <대선후보 등록금 공약 평가 토론회>에서 양 캠프 정책책임자가 발표한 내용을

참조하였다.

박근혜 후보의 정책은 현행 국가장학금과 비교해 지원계층(8분위 이하 차등))과 재원(약 4조원)

측면에서 상당히 진일보 했다. 그러나 일반 회계를 통해 재원을 조달하기 때문에 안정적인 재

정마련이 어렵고, 대학이 지원된 재정을 투명하게 사용했는지, 등록금을 합리적으로 책정했는

지 감독할 방법도 확보되지 않았다. 현재의 고액 등록금 문제가 사립대 위주의 대학체제로 인

해 발생했음에도 국 공립대를 확대하는 대학구조개혁(고등교육공공성제고) 방안이 포함되지 않

은 것도 문제다. 반값등록금 정책은 가계부담 해소 뿐만 아니라 사립대 비리와 기형적인 대학

구조 개선에도 있는 것을 생각하면 단기적인 가계부담 해소만을 고려한 정책이라고 평가된다.

문재인 후보의 정책은 가계부담 해소, 고등교육재정 확충이 안정적으로 실현 가능한 것으로 평

가된다. 정부 산하 중앙등록금책정위원회가 등록금표준액을 정하고, 이를 받아들이는 대학과

교부금 협약을 맺는다. 가계는 등록금표준액만 부담하게 되므로 가계의 부담을 크게 덜 수 있

참여연대 이슈리포트 제2012-19호4

고, 대학은 교부금 지원으로 운영이 가능하다. 등록금의 책정과 사용에 대해 보고하고 감독받

을 의무도 있다. 그러나 재정 외의 부분까지 대학의 민주적 운영기구 도입, 교부금 협약을 매

개로 한 사립대 구조개혁 정책 등은 구체적이지 않아 이를 보강해야 할 것으로 보인다.

이를 참여연대 차원에서 간략하게 요약하면 등록금 문제 해결과 대학교육 공공성 제고를 지향

해야할 등록금 관련 정책은 문재인 후보의 정책은 아쉬운 점은 있지만 우수한 편이고, 박근혜

후보 정책은 이명박 정부의 정책에 비해 진일보했지만 많은 점에서 개선이 필요해 보통이라고

정리할 수 있다.

대선후보 등록금 관련 정책 평가 5

등록금 정책 현황

1. 이명박 정부의 등록금 정책

대학등록금은 최근 몇 년을 제외하고는 수십년간 매년 물가인상률의 2~3배씩 올라서, 2012년 4

년제 대학 평균 등록금은 국 공립대학이 415만원, 사립대 737만 원에 이르렀다. 등록금이 가장

비싼 사립대 의대는 1,200만 원이 넘고 주요 사립대는 천만원이 넘어가기에 ‘미친 등록금의 나

라’ ‘등록금 천만원 시대’라는 말이 대유행하게 된 것이다. 이는 중산층도 두 달 치 월급(2011년

기준 가구당 월평균 소득 약 363만원)을 쓰지 않고 모아야 하는 금액 이상으로, 등록금 외에도

교재비, 기타 교육비용, 주거비, 생활비, 연수비 등이 추가로 들어가는 것을 감안하면 대학 진학

에 따른 가계 부담은 실로 심각한 수준이라 할 것이다.

2000년대 말 경제위기가 가계를 위협하고 있는 가운데, 등록금은 가계 부담 1순위로 자리매김

했다. 이는 2007년 대선에서 당시 한나라당이 ‘반값등록금’을 공약하도록 했다. 이명박 정부는

계속해서 반값등록금 공약 이행을 거부하다가 야당과 시민사회단체들의 줄기찬 투쟁에 밀려

임기 3년째인 2010년 처음으로 취업후학자금상환제(ICL)와 등록금인상률상한제를 시행하게 됐

고, 2012년 국가장학금 제도를 시행했다. 국가장학금을 시행하기 전까지 이명박 정부의 정책은

ICL 같은 금융정책에 초점이 맞춰져 있었고, 대학 구조조정이 우선되지 않으면 등록금을 지원

할 수 없다(선 구조조정, 후 등록금 지원)는 입장이었다. 대학을 나와도 취업이 어려워지면 자

연스럽게 대학 진학률이 낮아지고 많은 부실경영 대학들이 퇴출될 것이므로, 자연히 대학구조

조정이 이뤄질 것이라는 식으로 시장방임정책, 고등교육 국가책임 방기 정책을 고수한 것이다.

그러한 이명박 정부의 정책기조에 대해 국민들의 저항이 거세지자, 2011년 5월 황우여 한나라

당 원내대표는 오랜 침묵을 깨고 ‘반값등록금 재추진’을 선언했다. 그러나 한나라당이 실제 발

표한 대책은 성적에 따라 소득하위 50%에게까지만 작은 장학금을 지급하는 내용이었다. 이후

이 대책은 단계적으로 명목 등록금을 30%까지 낮추는 방식으로 변화되었다가 정부와의 합의를

통해 최종 발표한 것이 ‘국가 장학금’ 제도였다.

참여연대 이슈리포트 제2012-19호6

<정부․여당의 반값등록금 관련 대책 발표 일지>

5월 22일 황우여 한나라당 원내대표 “반값등록금 재추진” 선언

5월 29일한나라당 등록금 대책 발표

• 소득 하위 50%, B학점 이상 대학생에 장학금 지급 • 정부 재정 2조원 투입

6월 23일

한나라당 2차 등록금 대책 발표

• 명목 등록금 단계적으로 30%까지 인하

• 3년(2012~2014)간 정부재정 6.8조, 대학자체재정 1.5조 투입

• 소득하위 10% 장학금 확대

9월 8일

정부 등록금 대책 발표

• 정부재정 1.5조 투입

• 7,500억은 소득하위 3분위 차등장학금, 7,500억은 대학자구노력에 따른 인센티브 지급으로 소득

하위 7분위, B학점 이상에 장학금 지급

11월 21일교육과학기술위원회 2012년 등록금 예산 의결

• 1.5조에서 4,000억 원 증액한 1.9조 원 의결

2012년

1월 5일

국가 장학금 시행 및 등록금 관련 예산 최종 확정

• 총 예산 1.8323조(기존 장학금 예산 3,312억+정부 증액 1.17조+국회예결특위 3,323억원 증액)

2012년

9월 25일

2013년 국가장학금 및 등록금 관련 예산 발표

• 국가장학금 예산 5,000억 증액(1.75조→2.25조) • 든든학자금 대출 3,000억 증액(1.6조→1.9조)

2012년

11월

국회 교육과학기술위원회 등록금 예산 증액 (예산/결산 위원회 미승인)

• 국립대학교 등록금 부담완화 5,000억 원 배정, 7분위 이하 국가장학금 지원 예산 1,250억 원 증

액 (총 2조 8,750억 원)

• 든든학자금 금리 1%인하(3.9% → 2.9%)에 412억 원 증액

이명박 정부가 발표한 △ 취업후학자금상환제 △ 등록금인상률상한제 △ 국가장학금△ 대학구

조조정의 내용과 문제점은 다음과 같다.

1) 취업후학자금상환제(ICL)

당장 등록금을 마련하기 어려운 학생들에게 대출을 해주고 취업 후 이를 갚도록 하는 취업후

학자금상환제가 2010년부터 시행되었다. 능력이 될 때 학자금을 갚게 한다는 좋은 취지에도 불

구하고 시행 첫 해 ICL에 대한 평가는 좋지 않았다. 까다로운 자격기준(소득7 분위 이하, B학

점 이상, 금리 5.8%, 상환시 복리이자 적용 등)은 기존의 일반 학자금 대출과 큰 차이가 없어

이용자가 저조할 수밖에 없었다.

자격기준 완화에 대한 요구가 이어지면서 금리는 2011년 4.9%에서 2012년 3.9%로 처음보다 약

2% 정도 낮아졌다. 학점기준은 2012년 B에서 C학점으로 낮아졌고, 상환 시 복리가 아닌 단리

를 적용하게 되었다. 그러나 여전히 나이(만 35세 이하), 소득(7분위 이하), 학점(C학점 이상) 기

준이 존재하고, 취업 후라고 하더라도 대출금 상환은 여전히 부담으로 남는다. 특히, 기준이 완

화되기 이전에 대학을 다닌 학생들의 경우 ICL의 혜택을 받지 못하기 때문에 상환 부담이 더

심하다. 여전히 일반학자금과 이원화 되어 있는 대출제도를 일원화하고, 기존에 일반 학자금

대출제도 이용자들에 대해서도 일괄적으로 취업후 상환제도로 변경하는 등의 구제제도 마련이

필요하다. 또 과감하게 학자금 이자의 경우 탕감해주는 정책도 적극 검토해야 할 것이다.

대선후보 등록금 관련 정책 평가 7

2) 등록금인상률상한제

매년 대학 등록금이 물가 인상률보다 과도하게 인상되고 있는 문제를 해소하기 위해 마련된

정책이다. 대학등록금은 외환위기 이전까지 연간 10% 이상 가파르게 올랐고, 외환위기 이후에

도 매년 6% 이상 인상되었다. 이에 따라 2010년부터 직전 3개년도 물가인상률의 1.5배 이내에

서 등록금을 책정하도록 하는 등록금인상률상한제가 실시되었다. 사립대 기준으로 2000~2008까

지 평균 6.6%, 최고 10.3%까지 인상되었던 등록금 인상률은 2009년 1.9%, 2010년 2.4%, 2011년

2.3% 인상되어 인상폭이 낮아졌다.

그러나 등록금 인상의 근거는 여전히 남아있다. 물가인상률의 1.5배 내에서 여전히 등록금 인상

이 가능하기 때문이다. 물가 인상률을 3%로 가정하면 대학은 최대 4.5%까지 등록금 인상이 가

능하다. 무엇보다 등록금인상률상한제는 등록금 인상을 둔화시키기는 했지만, 이미 연간 천만

원까지 오른 등록금을 인하하지 못한다는 점에서 큰 한계를 가지고 있다.

3) 국가장학금

고액화 된 등록금에 대한 부담을 실질적으로 낮추기 위해 2012년부터 국가장학금이 시행되었

다. 기존의 (정부)장학금은 기초생활수급자와 차상위 계층에게 지원된 반면, 중산층까지 폭넓게

겪고 있는 등록금 고통을 해소하고자 마련된 제도다. 총 1조 7500억 원의 예산(2012년 기준)을

유형1,2로 나누어 소득하위 7분위 이하에게 장학금을 지원한다. 유형1은 소득하위 1~3분위 학

생에게 차등 등록금을 지급(기초생활수급자 450만 원, 1분위 225만 원, 2분위 135만 원, 3분위

90만 원)한다. 유형2는 대학이 등록금을 인하하는 정도에 따라 소득 하위 7분위 이하에게 장학

금 예산을 지원하는 방식이다. 유형2를 통해 지원된 예산은 각 학교가 자체적인 기준에 따라

학생들에게 장학금을 지급하게 된다.

이명박 정부는 국가장학금을 실시하면서 ‘실질 등록금(학생이 실제 부담하는 등록금) 부담을 낮

추겠다고 밝혔다. 이는 명목 등록금(고지서 상의 등록금)을 반으로 인하하라는 대학생들의 요구

를 외면하는 답변이었다. 교육과학기술부는 올해 국가장학금 1조 7,500억 원과 대학의 등록금

인하액 5,898억 원(인하율 4.2%), 교내장학금 확충 3,467억 원(부담완화율 2.4%)을 통해 평균

19.1%의 등록금 부담 완화 효과가 있었다고 밝혔다. 등록금 부담 절반을 공약한 이명박 정부가

19% 완화에 불과한 대책을 내놓은 것도 실망스럽지만, 무엇보다 많은 학생들이 19.1%의 완화

를 전혀 체감하지 못하고 있는 것이 가장 큰 문제라 할 것이다.

학생들이 등록금 부담이 줄었다고 느끼기 어려운 이유는 여러 가지가 있다. 먼저 국가장학금

수혜 대상이 너무 적다. 국가장학금 수급자는 83만 5,000명으로, 신청자 165만 명 중 50.6% 만

이 장학금을 받았다. 전체 재학생(307만 4,000명, 2010년 통계청 발표)과 비교해서는 수혜비율이

27.2%로 더 크게 떨어진다. 결국 72.8%의 학생들은 국가장학금을 받지 못했고 ‘실질 등록금’ 부

담이 낮아졌음을 느낄 수 없는 것이다.

참여연대 이슈리포트 제2012-19호8

장학금을 받은 27.2%의 경우도 충분한 장학금을 지급받지 못했다. 기초생활수급자는 기존에 받

던 저소득층 장학금과 마찬가지로 연간 450만 원의 장학금을 받는데, 2012년 기준 평균 등록금

(연간)은 사립대가 737만 원, 국 공립대가 415만 원이다. 정부는 기초생활수급자가 등록금의

100%를 지원받는다고 밝혔지만, 사립대는 해당되지 않는다. 각각 50%, 30%, 20%를 지원받는

1~3분위 학생들도 사립대를 기준(737만 원)으로 하면 장학금 지급률은 31%, 18%, 12%로 낮아

진다. 우리나라 대학의 78%가 사립인 점을 고려하면 국립대 기준으로 설계된 국가장학금의 실

효성은 크게 떨어진다.

성적기준으로 인한 문제도 있다. 한국장학재단의 연구용역 결과에 따르면 소득기준과 성적기준

이 동시에 적용될 경우, 가구소득 1분위(연소득 1,466만원 이하)의 경우 49%, 기초생활수급권

학생의 54%가 성적기준을 충족하지 못하는 것으로 나타났다(10분위 학생의 경우 37.4%). 저소

득층 일수록 잦은 휴학과 아르바이트로 좋은 성적을 받기 어렵다는 점이 증명된 것이고, 이들

이 국가장학금 정책의 주 수혜자이어야 함에도 불구하고 오히려 더 많이 배제되는 모순이 발

생하고 있는 것이다.

4) 대학 구조조정

우리나라 대학 등록금 부담이 높은 이유 중 하나는 대학의 78%가 사립이기 때문이다. 사립대

의 자의적인 등록금 책정과 방만한 재정운영이 개선되어야 등록금 인하가 가능하고, 학령기 인

구의 감소, 대학 서열화, 청년 실업 등의 문제해결을 위해서도 국 공립 대학을 강화하는 대학

구조 개혁이 요구된다. 그러나 이명박 정부는 국 공립 확대를 통한 공공성 확대와 정반대 방향

의 △ 국립대 통폐합 △ 부실대학 퇴출 △ 대학자율화를 통한 대학구조조정을 추진했다.

Ÿ 국립대 통 폐합 : 교과부는 2011년 ‘국립대학 구조개혁 추진계획’을 밝혔다. 그 결과 20개

국·공립대학이 10개로 통합됐고, 국․공립대학 학생수는 2010년 53만6,617명으로 2004년 보

다 9,709명(1.8%) 줄었다. 반면 사립대 학생 수는 241만4,665명으로 1만4,383명(0.6%) 늘었다.

특히, 그간 진행된 국립대학 통․폐합 유형이 주로 전문대학 및 산업대학이 일반대학에 흡

수 통합되는 형태였기 때문에 국․공립 전문대학 및 산업대학 학생 수는 30.9%(3만8,813명)

나 감소했다. 결국 ‘국립대학 구조개혁’은 사립대 비율을 늘리고 직업 평생교육을 죽이는

결과를 낳은 것이다.

Ÿ 부실대학 퇴출 : 정부․여당은 정부의 재정 투입을 통해 반값등록금을 실시하라는 여론에

대해 사립대 건정성을 믿을 수 없다고 비판했다. 사립대에 정부 재정을 투입하는 것은 ‘밑

빠진 독에 물 붓기’ 라는 것이다. 이명박 정부는 부실 사립대학 퇴출을 구조조정의 목표롤

설정하고 이러한 대학의 구조조정이 완료되지 않고는 정부의 대학등록금 재정지원정책은

부실 사립대학을 연명시키는 수단으로 전락한다는 이유로 대학등록금 재정지원의 선결과제

대선후보 등록금 관련 정책 평가 9

로 부실대학 구조조정을 설정했다. 구조조정은 대학평가 → ‘정부재정 지원제한 대학’ 선정

→ 학자금 대출제한 대학 선정 → 경영부실대학 및 퇴출대학을 선정하는 과정을 통해 이뤄

졌다. 그러나 대학평가 지표 중 재학생 충원율과 취업률은 지방대학에 불리하며, 전임교원

확보율은 19%의 대학만이 충족해 우열을 가리기 어려운 문제가 있는 등 부실대학 선정 기

준이 애매하고, 교과부의 일방적 선정이 반교육적이라는 비판을 받고 있다.

Ÿ 대학 자율화(8월 27일 발표) : 32개 내용 중 등록금과 관련된 주요 부분은 △ 예산 지원방

식 변경 △ 재산 변경 △ 교사 신 증축 규제완화 부분이다. 품목별 지원에서 총액지원으로

변경된 사업예산 지원은 관리 감독 시스템이 허술한 상황에서 예산 사용에 많은 폐혜를 낳

을 수 있다. 법정 확보 기준을 초과하는 교육용기본재산(교지, 교사 등)을 교비 회계 보전

없이 수익용으로 용도 변경 가능하도록 한 것은 등록금으로 구입한 재산도 법인재산으로

자유롭게 전환 가능하도록 물꼬를 터준 것이다. 기숙사 등 대학교사 신 증축 시 건축 규제

를 완화하는 것도 기숙사 확충보다는 상업시설 설치를 위해 악용될 소지가 크다.

2. 대선 후보 등록금 정책 평가

이명박 정부는 그렇게 야당과 시민사회단체들의 투쟁에 밀려 몇가지 등록금 대책을 발표했지

만, 명목 등록금과 실질 등록금 양 측면에서 만족할만한 성과를 거두지 못했다. 그러나 이명박

정부의 등록금 대책을 기반으로 한 사회적 논쟁은, 등록금 문제의 공공적 해결이 필요하고, 고

등교육에 대한 국가적 지원과 관리가 필요하다는 합의를 이끌어냈다. 다시 돌아온 대통령 선거

에서 주요 대통령 후보들은 모두 반값등록금을 공약하고 있다. 이제 중요한 것은 어떤 방법으

로 반값등록금을 실현할 것인지에 관한 문제다. 두 후보의 등록금 정책을 ① 재원 규모와 조달

방안 ② 등록금 지원 대상과 수준 ③ 등록금 책정 방식과 지원된 재정의 감독 ④ 대학구조개

혁과의 연계성 측면에서 살펴보았다.

1) 재원규모와 조달 방안

< 반값등록금 재원 규모 및 조달 방법>

단위 : 원

2013 2014 2015 2016 2017 재원조달

박근혜

후보

2조 8750억1

(현행예산)

연간 4조 (2013년 예산에서 1.125조를 추가 확보해 2014년부터

연 4조원의 재원을 확보해 국립대/사립대 학생들에게 소득계층

별 국가장학금 지원)

일반예산

문재인

후보

2조 8750억

(현행예산)

연간 5~6조 (2013년 확보된 예산을 통해 국립대 반값등록금,

2014년부터 추가로 3조 내외의 예산 확보를 통해 사립대까지

반값등록금을 실현)

고등교육

재정교부금

1 정부의 예산은 2조 2,500억 원이었으나 국회 교과위에서 증액되어 2조 8,750억 원이 국가장학금 예산으로 책

정되었다. 다만, 이중 5,000억원은 국립대학 등록금 부담완화 예산, 1,250억 원은 7분위 이하 국가장학금 지

원 예산으로 사용하도록 하고 있다. 증액된 예산안은 국회 예산 결산 소위에서 승인되면 최종 확정된다.

참여연대 이슈리포트 제2012-19호10

출처 : 박근혜 문재인 후보 공약 자료집, 반값등록금국민본부 대선후보 공약평가 토론회(2012.12.6)

박근혜, 문재인 후보는 2014년 기준으로 각각 4조, 5~6조의 등록금 지원 예산을 확보한다는 계

획이다. 이명박 정부가 국가장학금 예산으로 최대 2조 2,500억 원(2013년 기준)을 배정한 것과

비교하면 대폭 향상된 재원 규모다. 현재 국회 교육과학기술부는 정부가 배정한 2조 2,500억 원

에 6,250억 원을 증액해 5,000억 원은 국립대에 1,250억 원은 소득 하위 7분위 등록금 지원으로

사용한다는 방침이다. 총액 2조 8750억 원의 예산은 국회 예결특위를 통과하게 되면 사실상 최

종 확정된다.

박근혜 후보의 경우 정부가 내년 등록금 지원 예산 2조 8,750억 원에 1조 1,250억 원의 예산을

추가 투입한다. 그렇게 2014년부터 매년 약 4조원의 예산을 투입해 소득분위별 차등장학금을

지급한다는 방안이다. 현행 등록금 총액 14조원 중 정부가 4조원의 재원을 부담한다. 대학은 장

학금확충 2조, 등록금 인하 1조 등 총 3조원을 부담하고, 학생이 약 7조원의 등록금을 부담하는

방식이다.

문재인 후보의 경우 고등교육재정교부금을 신설해, 내국세의 6%~8.4%까지 단계적으로 규모를

늘린다는 계획이다. 민주당이 당론 발의한 법안의 재정 추계에 따르면 내국세의 6%는 약 10조,

2017년 기준 8.4%는 약 20조의 재원이 확보된다. 여기서 5~6조 원이 반값등록금 예산으로, 대

학에 교부금 형태로 지원된다. 14조 원의 등록금 총액 중 정부가 5.5조, 대학이 3조, 학생이 5.5

조 정도를 부담하게 된다. 교부금에서 남는 예산은 저소득층 장학금, 대학 사업 교부금 등 여

러 가지 고등교육 지원에 사용된다.

박 후보의 경우, 현행 국가장학금과 달리 국립대와 사립대 지원 기준액을 달리하고 성적 기준

도 없앤다는 계획이다. 4조원의 예산 확보는 상당히 진전된 예산 규모라고 생각되지만, 최소

740(2012년 기준)만원 수준의 사립대 등록금을 차등 지원이 가능한지 의문이다. 일반 예산을 통

해 재원이 확보된다는 것도 불안 요소다. 이명박 정부는 2011년 예산을 발표하는 과정에서 취

업후학자금상환제(ICL) 이자대납 예산 및 차상위계층 2학기 장학금 예산 등을 삭감한 바 있다.

정부의 상황에 따라 예산이 깎일 우려가 있고, 일반 예산은 매년 정치적 쟁점이 되는 등 안정

적인 재원을 확보하기 어렵다.

문 후보는 고등교육재정교부금은 내국세의 특정 비율을 고등교육에 사용할 것을 법률로 정한

것이기 때문에 예산 확보는 안정적이다. 다만 보육, 의료, 주거 등 복지 관련 예산 수요가 급증

하는 상황에서 계획한 수준의 교부금 확보를 위한 로드맵을 구체적으로 계획할 필요가 있다.

대선후보 등록금 관련 정책 평가 11

2) 등록금 지원 대상과 수준

< 국가장학금Ⅰ유형 지급률 지급범위>

기초생보자 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 6분위 7분위 8분위 9분위 10분위

2012450 225 135 90

미지원(100%) (50%) (30%) (20%)

2013450 315 202.5 135 112.5 90 67.5 67.5

미지원(100%) (70%) (45%) (30%) (25%) (20%) (15%) (15%)

박근혜

(예측)

국립대와 사립대의 등록금액 지원 기준을 달리함(구체적인 수준 미정). ICL(학자금대출)

이용(100%) (100%) (100%) (75%) (75%) (50%) (50%) (50%) (25%)

문재인 소득 분위에 관계없이 동일한 비율(현재 등록금의 절반 수준)로 명목 등록금 인하.

출처 : 교육과학기술부 보도자료, 박근혜 문재인 후보 공약집, 반값등록금국민본부 대선후보 공약평가 토론회

(2012.12.6)

박근혜 후보는 소득계층별 차등 장학금을 지급한다는 계획이다. 소득하위 20%는 전액, 3~4분위

는 75%, 5~7분위는 50%, 8분위는 25%를 지원한다. 현재 국가장학금이 국립대 기준(450만 원)으

로 지원되는 것과 달리 사립대는 별도의 기준을 만든다는 계획이며, 성적 기준도 없앤다는 방

침이다.2 9~10분위는 등록금 지원을 받지 못하는 대신, 취업후학자금상환제(ICL)를 이용할 수

있도록 했다. ICL 금리는 실질적 제로화3 를 실현하겠다고 밝혔다.

문재인 후보는 소득에 관계없이 보편적인 반값등록금을 추진한다고 밝혔다. 정부 산하 중앙등

록금책정위원회는 ‘등록금 표준액’(등록금액 상한제)을 공시하고, 교부금을 지원받는 대학은 이

를 준수해야 한다(교부금 협약). 현재 민주당이 발의한 고등교육재정교부금에 ‘등록금 표준액’의

구체적인 금액은 명시되어 있지 않고 ‘대통령령’으로 정하게 되어있다. 민주통합당은 ‘현행 등

록금의 절반 수준’으로 이야기하고 있으며, 저소득층에 대한 장학금 추가 지원 및 학자금 최소

금리 수준으로 인하 노력도 계속된다고 밝히고 있다.4

박 후보는 8분위 이하까지 지원 계층을 확대해 중산층까지 고통 받고 있는 등록금 부담 완화

가 가능할 것으로 보인다. 다만 국가장학금 시행 과정에서 지속적으로 발생하는 건강보험상 소

득분위와 실제 소득의 왜곡, 사립대 등록금 지원 기준 마련과 이에 따른 소요 재원 증가를 해

결하는 것이 문제다. 또 경제력이 없는 학생들을 대상으로 가장 보편적이어야 할 교육 복지 정

2 사립대 별도 기준과 성적 기준 삭제 : 2012년 12월 6일 반값등록금국민본부가 주최한 대선 후보 평가 토론

회에서 새누리당 정책담당자 김재춘 교수의 발표 내용. 박근혜 후보의 공약 자료집에는 포함되어 있지 않음.

국가장학금이나 ICL제도에서 성적기준을 도입하자고 주창한 것이 새누리다이었기에 김재춘 교수의 발표를

그대로 믿기 어려운 부분이 있음. 반드시 성적기준 폐지나 완화를 공약에 명시적으로 반영해야 할 것임.

3 2012년 기준 ICL 금리는 3.9%다. 이는 무이자를 추진하겠다는 것이 아니라, 추가적인 인상 없이 현재 수준

을(즉 물가인상률 수준을 유지해 명목 이자율이 아니라 실질 이자율 부담만 줄이겠다는 의미) 유지한다는

의미 : 2012년 12월 6일 반값등록금국민본부가 주최한 대선 후보 평가 토론회에서 새누리당 정책담당자 김

재춘 교수의 발표 내용

4 등록금표준액의 수준과 저소득층 장학금 지원 : 2012년 12월 6일 반값등록금국민본부가 주최한 대선 후보

평가 토론회에서 민주통합당 정책담당자 심연미 전문위원의 발표 내용. 문재인 후보 공약에는 구체적인 내

용 없음.

참여연대 이슈리포트 제2012-19호12

책을, 보편적인 방식으로 접근하지 않고 소득에 따라 차등하면서 벌어지는 문제점도 적지 않다

는 지적이 많다. 현재 박근혜 후보가 밝히고 있는 정책이 시민사회단체들이 제시한 보편적 반

값등록금 실현을 기초로 해서 저소득층 장학금의 획기적 확대에 학자금 무이자 대출을 적용하

는 것에는 미치지 못하지만, 이명박 정부에 비해서 진일보한 정책을 제시한 만큼 그 정책이라

도 흔들림 없이 실현할 것이라는 확신을 보여주어야 할 것이다.

문 후보의 정책은 보편적 반값등록금 실현에 저소득층에게 획기적 장학금 확대, 그리고 보편적

인 학자금 무이자 실시를 주창해온 대학생, 학부모 단체, 교육시민사회단체들의 주장이 대부분

반영된 것이기만 하지만, 고등교육재정교부금법 상에 표시되지 않은 ‘등록금 표준액’을 정확히

명시하는 것이 필요하다. 국회 입법 과정에서 연 평균 가계소득의 1/12 수준으로 등록금 표준

액을 정하겠다는 방침이긴 하지만, 이것이 법으로 명시되지 않아 시행령에 맡겨서 등록금 표준

액 및 상한액이 높게 책정될 경우 반값등록금 정책이 퇴색될 수 있다는 우려가 있음을 직시해

야 할 것이다. 또, 박 후보에 비해 부족한 소득 2분위 이하 저소득층에(새누리당은 무상교육 방

침, 민주당은 보편적 반값등록금에다가 저소득층 대학생들에게는 추가로 획기적 장학금 확대로

제시됨) 대한 추가 장학금을 어느 수준으로 지원을 확대할지도 밝혀야 할 것이다. 또 2014년

내 보편적 반값등록금 실현 약속과 저소득층 장학금 확대 지급 약속을 더욱 확실히 하고, 나아

가 고등교육의 투명성·민주성을 더욱 더 제고할 수 있는 방안도 추가로 제시해야 할 것이다.

3) 등록금 책정 방식과 지원된 재정의 감독

박근혜 후보는 현행 국가장학금 재정 지원 방식을 유지할 것으로 보인다. 학생들에게 장학금

지원하는 것을 중심에 두고, 일부 예산을 대학에 지원한다. 대학은 자율적으로 등록금을 책정

할 수 있으나, 정부가 권고하는 수준의 등록금 인하와 장학금 확충을 조건으로 예산을 받을 수

있다. 지원받은 예산을 용도에 맞게 사용했는지에 대한 감독은 대학재정회계법 제정을 검토하

고 있다고 밝혔다.5

문재인 후보는 교부금 방식으로 대학에 예산을 지원하되, 정부와 협약 체결을 조건으로 한다.

협약은 등록금표준액 수준(정부 승인 하에 최대 등록금표준액의 1.2배까지 징수 가능)으로 학생

에게 등록금을 징수하는 등록금액 상한제를 포함한다. 이 과정에서 교부금 사용에 대한 사전적

감독이 이뤄지고, 사후적으로도 정부 재정이 투입된 만큼 정부에 보고하도록 하고 있다.

박 후보의 등록금 대책의 가장 큰 문제는 대학이 자유롭게 책정한 등록금을 정부가 보전한다

는 점이다. 2011 대학 감사에서 감사원은 등록금 상승의 주된 요인이 △ 예산편성 시 지출은

과다, 등록금 외 수입은 과소 계상 △ 교비수입 누수(교비수입을 법인회계 등 타 회계수입으로

회계처리) △ 교비에서 부담하지 않아야 할 비용을 교비로 부담(건축물 건축 등) △ 사학 법인

5 대학재정회계법 제정 : 2012년 12월 6일 반값등록금국민본부가 주최한 대선 후보 평가 토론회에서 새누리당

정책담당자 김재춘 교수의 발표 내용

대선후보 등록금 관련 정책 평가 13

의 재정부담 의무 해태(교직원 연금 보험료 교비 전가 등)라고 분석했다. 이 결과 대학 등록금

은 평균 13%수준으로 ‘뻥튀기’되었다고 밝혔다. 2012년 국가장학금 시행과정에서도 정부는 등

록금 5% 인하를 권고했지만, 주요 사립대는 2~3% 수준에서 등록금을 인하했다. 대학의 자구노

력에 따라 지급되는 국가장학금 유형2의 규모(2012년 기준 총액 7,500억 원)도 미미해 대학들의

적극적 조치를 유도하기 어렵다. 대학재정회계법의 제정 여부와 규제 수준도 밝히지 않고 있다.

막대한 정부 예산을 투여하면서도 사립대 개혁과 사립대 운영의 투명성을 이끌어 내기 어려워

현재 제기되고 있는 사학의 문제점을 그대로 답습할 우려가 크다.

문재인 후보의 교부금 방식은 등록금의 적정한 수준을 정부가 관리(등록금액상한제)하고, 사후

보고 체계를 만들어 투명하게 사용됐는지 확인할 수 있다. 재정 회계 부분에 대한 감독은 박

후보에 비해 구체적이나, 그 밖의 대학 운영에 관한 사학개혁 방안은 더 자세히 제시되지 않고

있다. 서구에서는 대학운영의 민주성을 확보하기 위해 대학운영위원회 등의 제도를 두고 있다.

재단 이사가 의사결정을 독점하는 것이 아니라 학생, 학부모, 공익이사 등이 폭넓게 참여해 대

학운영 내용을 결정하는 것이다. 정부의 감독과 함께 대학 내부의 감독이 활성화 될 수 있는

제도도 함께 고민할 필요가 있다.

4) 대학구조개혁과의 연계성

두 후보 모두 반값등록금과 부실대학 정리 및 대학구조개혁을 촉진하는 방안을 직접적으로 연

계시키는 대안은 제시하지 않고 있다. 다만 현재 정부는 부실대학에 대해 대학에 지원하는 몫

의 등록금 예산(국가장학금 유형2)을 지원하지 않고 있어 이러한 기조는 박근혜 후보도 그대로

지속할 것으로 보인다. 이를 제외하면 박 후보의 대학구조개혁 관련 정책은 전무하다. 사립대

가 80%를 차지함에 따라 발생하는 등록금 고액화, 사립대 비리, 고등교육 공공성 약화 등의 문

제를 어떻게 해결할 것인지 구체적 공약으로 밝힐 필요가 있다.

문재인 후보는 부실대학에 대한 반값등록금 재정의 지원을 차단하는 방식으로 반값등록금 정

책과 부실대학 정리를 연계시킬 것으로 보인다. 그러나 이 정도로 사립대 위주의 고등교육 체

계를 변화시키고 청년실업, 서열화 등의 문제와 고등교육 공공성 제고 문제를 해결하기는 어렵

다. 문 후보는 반값등록금 예산 확보에 따라 늘어나는 사립대의 국고보조금 수입(3.6%→33.8%

로 증가)과 연계해 현행 사립대학들을 정부책임형(정부지원형) 사립대로 전환하는 것 내지 대

폭 국 공립 대학으로 전환하는 등의 구체적인 방안과 계획을 제시해야 한다.

참여연대 대선정책 이슈리포트 제2012-19호

대선후보 반값등록금 정책평가

발 행 일 2012. 12. 13

발 행 처 참여연대 민생희망본부 (본부장 : 이헌욱 변호사)

담 당 이선희 간사 02-723-5303 umido@pspd.org

Copyright ⓒ참여연대, 2012 ※본 자료는 참여연대 웹사이트에서 다시 볼 수 있습니다.

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