社会转型中公共危机的 成因与对策

陶学荣 教授江西省人民政府应急管理专家组成员江西省人民政府参事南昌大学公共管理首席教授全国行政学教学研究会副会长江西省公共管理学会常务副会长兼秘书长

江西省人民政府 参事

陶学荣 MPA首席教授

江西省人民政府应急管理专家组南昌大学行政管理学科研究所 全 国 行 政 管 理 教 学 研究会

专 家所 长 副会长

地址：中国南昌南京东路 235 号电话：（ 0791 ） 8318542 （办）手机： 13979126898E-mail:xueRong2003@163.com

邮编： 330047传真： 8325990

江西省公共管理学会 常务副会长

Contents

引言

社会转型期公共危机的特征危机与危机管理

--- 突发事件的聚焦《突发事件应对法》

--- 在法治轨道上应对突发事件

党的十七届四中全会指出，当今实际正处在大发展、大变革、大调整时期。世界多极化、经济全球化深入发展，科学进步日新月异，国际金融危机影响深远，世界经济格局发生变化，国际力量对比出现新态势，全球思想文化交流、交融、交锋呈现新的特点。中国共产党将迎来 90周年，共产党执政满一花甲，邓小平倡导的改革开放已 30多年，站在历史与未来的交汇点上，我们必须居安思危，增强忧患意识，常怀忧党之心。古人云：“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱。”我们常说：“人无远虑，必有近忧。”我欣赏“生于忧患，死于安乐”。

案例 1： “ 天灾”——抚州唱凯堤决口事件

案例 2：“ 人祸”——“ 3·14”拉萨打砸抢烧事件

引言 从两个案例说开……

2010 年“ 6·21” 江西抚州唱凯堤决口特大

洪涝灾害。

2008年 3 月 14日，拉萨“ 3·14”打砸抢烧事件。

当今世界和平、发展、合作乃是主旋律。但是，国与国之间综合国力的竞争和各种力量的较量也更趋激烈。“金砖四国”新兴大国势头强劲，广大发展中国家联合自强成为不可阻挡的历史激流；而发达国家综合国力和核心竞争力领先的格局没有改变，并竭力维护和扩大于他们有利的国际政治经济秩序，并在国际事务中千方百计抹去其更大的政治经济利益。

30多年波澜壮阔的改革开放，中国的超乎世人想象的魅力，创造“和平崛起”的人间奇迹。 2009年我国经济总量已近 40万亿人民币，位居世界第二位。

中国近代史大家——华裔旅美史学家唐德刚先生将中国近代的社会转型喻为“历史三峡”

第二峡西陵峡

第一峡春秋战国由大封建制转郡县制，从公元前 4 世纪中叶商鞅变法开始，一直到汉武帝与昭帝之间大致安定下来。

从晚清开始，内忧外患的第二个“历史三峡”，也要持续 200年，直到本世纪 40年代（也就是中华人民共和国成立 100周年时）大体结束，就可扬帆东去，进入海阔天空的太平之洋了。

西陵峡就是中国社会大转型的最后阶段，所有的风险、矛盾、纠结、艰辛都要在航道幽长、怪石林立、滩多水急、波谲云诡、激流回旋的西陵峡中曲折蜿蜒航行。

进入新世纪以来，重大公共危机事件此起彼伏、层出不穷，给人类社会带来巨大的冲击和灾难。恐怖袭击、金融危机、气候变化、粮食问题、能源资源问题、公共卫生和重大自然灾害等全球性重大挑战和威胁突出。

自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，统称为公共危机事件，严重影响世界的和平稳定和繁荣。公共危机事件随着经济全球化时代的到来，信息传播的全球化引起的“蝴蝶效应” 连锁凸现，“局部问题全局化、国内问题国际化、国际问题国内化”，不稳定、不确定因素日益增多。我们正处于“全球风险社会”时代，必须警钟长鸣，居安思危，常怀忧患意识、勇于变革、勇于创新。有人说乐观主义者从每一个灾难中看到机遇，而悲观主义者从每一个机遇中看到灾难。

社会转型期公共危机特征 一

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特征特征

世界范围的危机特点我国国内的危机特点社会转型期社会安全危机的几个突出数据转型期公共危机形态特点

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（一）世界范围的危机特点 经济全球化是一把双刃剑，“地球村”意识广泛传播，世界似乎融为一体，时空已不再成为障碍，“上九天揽月，下五洋捉鳖”梦想成真；与此同时，全球化“异化”的灾难确此起彼伏。最近发生在北非，统治埃及四十多年的政治强人穆巴拉克黯然下台，陷入“审判门”；利比亚铁腕狂人卡扎菲濒临灭顶之灾；还有也门、突尼斯、叙利亚……社会动荡、政局扑朔迷离，给上述国家的人民宁静、和谐的生活造成了万劫不复的苦难深渊。

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政治上 霸权主义和强权政治依然存在，单极还是多级的斗争仍然尖锐。西方的强权和各种政治实力的渗透和影响，使一些国家的民族矛盾和社会矛盾被激化。西方敌对势力亡我之心不死，加紧实施西化、分化战略。

文化上 “ 西强我弱”的国际舆论格局没有根本改变。文化冲突诱发危机事件的频率越来越高，西方国家四到处输入其意识形态、社会制度和发展模式，大肆炒作自由、民主、人权、民族和宗教问题。

国际金融危机影响广泛。世界经济从美国 2007 年发生的“次贷危机”，到 2008 年 9 月 15 日，美国第四大投资银行“雷曼兄弟”破产，华尔街“ 金融海啸”，引发的金融风暴迅速恶化，演变为一场罕见的、冲击力强大的、席卷美国、欧盟和日本等发达国家到发展中国家的百年不遇的国际金融危机。

经济上

安全上 传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织。①传统安全威胁方面，中国周边安全环境发生深刻而复杂的变化，高危因素和敏感因素增多。 ②非传统威胁日益凸现。尤其是生态危机的问题正成为全人类面临的严峻挑战。我国长期形成的高投入、高消耗、高污染、低产出和低效益的状况令人堪忧。

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①利用热点和敏感问题炒作。

②千方百计进行文化渗透并向基层延伸。

③在一些重点领域扶持“异见人士”。

④利用互联网等现代传媒作为渗透的重要渠道。

…

境外敌对势力在意识形态对我国渗透的策略和手法有如下特点：

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( 二 ) 我国国内的危机特点

1 ．席卷全球、历史罕见、冲击力极强的金融危机与我国转型期的经济收缩周期及深层矛盾交织，中国的改革发展稳定面临严峻的挑战。

2 ．改革开放 30多年，投资增长、经济高速发展，民生改善相对缓慢、积淀过深、矛盾尖锐。突出的危机表现在就业、调整基尼系数、完善社会保障、加快文化教育和医疗卫生事业的发展。

3 ．社会结构从比较单一到多元化。第一，阶层流动加快；第二，社会结构失序和重组 ；第三，社会治理模式转型。

4 ．社会关注热点从满足温饱更多转向公平。

我国国内的危机特点

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（三）社会转型期社会安全危机的几个突出数据 1 ．各类危机事件造成的经济损失

①事故灾难类：（据 2003年统计数据）全国矿难、空难、火灾、水污染等事故损失 2500亿元，交通事故损失2000亿元。

②公共卫生、卫生和传染病社会事件损失 500亿元。

③自然灾害：水、雪、台风、旱、山体滑坡、冰雹大风、地震等 1500亿元。

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2 ．刑事案件。 2008年最高检察院报告： 2003年至 2007年

，检察机关共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人 4232616人，提起公诉 4692655人，比前 5 年分别上升20.5%和 32.8%（ 1979年每万人刑事案件是 5.5件， 2007年的比率是 34.1件）。其中立案侦查贪污受贿 10万元以上、挪用公款 100万元以上案件35255件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员13929人（其中厅局级 930人，省部级以上 35人）。大案、要案占立案数比例分别从 2003年的 46.8%和 6.3%上升为 2007年的 58.3%和 6.6%。有的法学专家提出，要警惕中国第五次犯罪高峰仍在持续，其中侵财和刑事犯罪率都有一个极其明显的跳跃，从2000年以来，一直没有下降的趋势。

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3 ．从 1997年起群体性事件的发生开始大幅度飙升。

1997年全国共发生群体性事件 1.5万起， 2004年全国发生 6 万多起，比 2003年增加 2 万起，上升 35%；参与人数达 300多万人次。 2005年全国上访总数是 3000万起，其中 20人以上的群体事件就多达 8 万起。 2009年 1-7月全国重点群体性事件就发生 1.2万起。

党的十六大以来，查处腐败案件中涉及省部级以上高级干部达 100余人。 2009、 2010年以来又有高级干部的腐败案件（深圳市原市长许宗衡，杭州市副市长许迈永）。

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( 四 ) 转型期公共危机形态特点

危机事件涉及的领域越来越多1

危机事件发生的频率越来越高2

危机事件造成的危害越来越大 3

危机事件与国际关联度越来越紧密 4

危机事件涉及的领域越来越多1

社会领域

由企业改制、农村征地、房屋拆迁、移民安置、证券交易、环境保护和恶性事故引发的群体性事件大量涌现。

由于政府职能的界定不是十分清晰、腐败渎职现象十分严重（该管不管、不该管又管了），造成干群关系紧张，冲击、围攻党政机关的事件时有发生 。

由于政府职能的界定不是十分清晰、腐败渎职现象十分严重（该管不管、不该管又管了），造成干群关系紧张，冲击、围攻党政机关的事件时有发生。

司法领域 经济领域

2003年以来，全国煤矿发生死亡百人以上的特大恶性事故 10多起，“矿难”给政府、党的执政能力带来极大的负面影响； 2004年 10月份，四川汉源、重庆万州、河南中牟、陕西咸阳、辽宁丹东就先后发生了 5 起万人以上大规模群体事件。 2008年相继发生大范围冰冻灾害、胶济线火车脱轨、汶川特大地震和襄汾重大溃堤事件等事故灾害，造成了生命财产的重大损失。 2009年全国发生的群体性事件已超过 2 万起，这既影响了社会和谐，又动摇者执政基础，深刻揭示加强和优化社会治理机制刻不容缓。

危机事件发生的频率越来越高2

随着社会转型，社会阶层的迅速分化和利益格局的调整，矛盾纠纷逐渐增多，群体性事件组织化程度明显提高，社会危害性也明显增大。正当诉求与不合法方式交织一起，多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织在一起，群众的自发性与个别别有用心的人插手利用交织在一起，解决难度明显增大。 2008年发生的瓮安事件、孟连事件、陇南事件、袭警事件、海南感城乡村骚乱事件和拆迁引发社会骚乱事件等说明群众中种种“仇官”、“仇富”、“仇警”的社会泄愤事件，对社会稳定构成了现实威胁。以致被境内外敌对势力在媒体和互联网上恶意炒作，用来贬斥和攻击我国的政治法律制度，达到丑化我政府形象的目的。

危机事件造成的危害越来越大 3

随着经济全球化、国际社会在经济、政治、文化和自然灾害的风险都会不同程度涉及我国。中国公民生命财产在境外也时而受到反华势力的侵扰。 2006年国外涉及我国公民和法人的重大案件有 3 万余起，涵盖渔业纠纷、社会动乱、恐怖袭击、刑事案件、劳务纠纷和交通事故。如所罗门群岛、东帝汶、黎巴嫩和汤加等地撤侨、护侨行动，中国援巴基斯坦工程师遇害，香港旅行团在埃及发生车祸，中国公民在委内瑞拉被绑架等等，还比如最近日本福岛核扩散危机、利比亚战火等。

危机事件与国际关联度越来越紧密 4

总之，社会转型的社会新矛盾、增长新制约、心理新变化、改革新攻坚和国际新环境的“五个新”的变化，使公共危机已经由非常态化转变为常态化，由偶发转为频发，这将成为转型期我国各级政府面临的不可回避的重大挑战。正如美国前国防部长罗伯特·斯麦克拉玛拉曾指出：今后的战略可能不复存在，取而代之的将是危机管理。

危机与危机管理 --- 突发事件的聚焦

二

（二）危机管理 （三）常规决策与危机决策

（一）危机

（一）危机（一）危机 危机危机是指个人、群体或者组织以及社是指个人、群体或者组织以及社会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原因，会正常的生存秩序、发展进程等由于某种原因，通常是突发事件的出现，而受到破坏，严重威胁通常是突发事件的出现，而受到破坏，严重威胁正常的生存与发展的状态。受到危机影响的既可正常的生存与发展的状态。受到危机影响的既可能是个人，也可能是群体或者组织。能是个人，也可能是群体或者组织。 危机之所以出现是因为正常的生存秩序和危机之所以出现是因为正常的生存秩序和发展进程受到破坏，严重威胁到正常的生存与发发展进程受到破坏，严重威胁到正常的生存与发展，而不是造成一般的负面影响。危机通常是与展，而不是造成一般的负面影响。危机通常是与突发事件相联系的，因此，在一定意义上突发事突发事件相联系的，因此，在一定意义上突发事件成为危机的代名词。件成为危机的代名词。

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在社会层面，危机产生的原因体现在以下领域在社会层面，危机产生的原因体现在以下领域 在社会层面，危机产生的原因体现在以下领域在社会层面，危机产生的原因体现在以下领域

1.自然领域

2.经济领域

3.政治领域

4.文化领域

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（二）危机管理 2002年 2 月，日本“爱媛”号实习渔船被美国核潜艇撞沉后，时任首相森喜朗在得知消息后没有立即返回官邸处理善后，而是继续打高尔夫球， 5 小时后才返回办公室，结果招致全国上下一片骂声。可见，错误的估算局势，只能使危机恶化，而做好危机管理，则能获取危机管理中潜在的成功机会。日本松下株式会社原总裁、著名的企业家松下幸之助先生在总结其企业的成功经验时，提出重要的一点就是，长久不懈的危机意识是使组织立于不败之地的基础。那么在社会管理中，危机管理更是一个不可或缺的方面，是直接关系到国计民生和政治稳定的根本大事。

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罗伯特•吉尔（ Robert Girr）说：“危机研究和管理的目的就是要最大限度地降低人类社会悲剧的发生”。

任何组织形态在经历危机状态的过程中，都可能面临着三种截然不同的结局： 衰落覆亡

由于无法承受危机的沉重打击或没有对付危机的准备和能力，组织在危机中全面崩溃，不复存在。

岌岌可危 由于没有及时采取适当、有效的管理危机对策，尤其是没有及时

想办法得到公众的理解和支持，在危机后，组织的形象严重下降，极度损害了它在社会中原有的威信和地位。

兴盛发展 由于经受住了危机带来的种种压力，而且由于它采取了积极、有效的危机管理措施和危机问题解决对策，使组织进一步巩固了社会地位和竞争优势，在公众心目中的良好形象也大幅度提高。

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危机管理阶段

事前管理

事后管理 事中管理

传统的危机管理着重强调对危机反应的管理，而不重视危机的前因后果。有效的危机管理需要做到如下方面：转移或缩减危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进危机冲击的反应管理；完善修复管理，以能有效地减轻危机造成的损害。

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对危机管理阶段的划分，是危机管理学科领域里专家、学者共同关心的命题。一般来说，危机管理的整个过程可以分为五个阶段：危机预警和危机管理准备阶段、识别危机阶段、隔离危机阶段、管理危机阶段，以及处理善后并从危机中获益（如图 1 所示）。

案例： 2006 年 12月江西中医学院湾里校区甲肝疫情事件

（三）常规决策与危机决策（三）常规决策与危机决策

从决策的内容划分，可以分为从决策的内容划分，可以分为程序式的常规决策程序式的常规决策和和非程序式的危机决策非程序式的危机决策两种。由于两种不同的决策模式两种。由于两种不同的决策模式面对的是不同的决策问题，处于不同的决策环境，因此，面对的是不同的决策问题，处于不同的决策环境，因此，它们在决策的价值取向、约束条件、决策程序以及决策它们在决策的价值取向、约束条件、决策程序以及决策后果等方面都存在巨大的差异后果等方面都存在巨大的差异（见表（见表 11 ））。。

危机的突发性、紧急性及其所造成的不确定前景，危机的突发性、紧急性及其所造成的不确定前景，给决策带来了高度的紧张和压力，危机决策是一种非程给决策带来了高度的紧张和压力，危机决策是一种非程序化的决策，它要求在相当有限的时间里作出重大决策序化的决策，它要求在相当有限的时间里作出重大决策和反应。 和反应。

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案例： 常规决策案例——《北京市严格限制养犬的规定》

案例： 危机决策案例——古巴导弹危机

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通俗地说，危机决策就是要求组织通俗地说，危机决策就是要求组织（决策单位和人员）在有限的时间、资源、（决策单位和人员）在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规，省况下，为了不错失良机，而打破常规，省去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快的去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快的速度做出应急决策。因此，危机决策是一速度做出应急决策。因此，危机决策是一次性的非例行的决策活动。次性的非例行的决策活动。

通俗地说，危机决策就是要求组织通俗地说，危机决策就是要求组织（决策单位和人员）在有限的时间、资源、（决策单位和人员）在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规，省况下，为了不错失良机，而打破常规，省去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快的去决策中的某些“繁文缛节”，以尽快的速度做出应急决策。因此，危机决策是一速度做出应急决策。因此，危机决策是一次性的非例行的决策活动。次性的非例行的决策活动。

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案 例： 古巴导弹危机（续）

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u-2飞机拍摄到的苏联运送导弹的船只，这些导弹被大胆地成排放在甲板上

u-2高空侦察机拍摄出的古巴一个装备就绪的导弹基地。

—— 在法治轨道上应对突发事件

三

《突发事件应对法》对突发事件的界定 二

《突发事件应对法》的基本思路 三

《突发事件应对法》确立的主要制度四

《突发事件应对法》的落实途径五

《突发事件应对法》的诞生一

内 容内 容提 要提 要

我国是一个自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等突发事件较多的国家。今年以来，各类自然灾害已造成逾 3 亿人次受灾，因灾直接经济损失 1264亿元。频发的突发事件，极大地威胁着人民群众的生命财产安全，给人民群众的生命财产造成了巨大损

失。

《突发事件应对法》的诞生一

党的十六届四中全会 2004 年，提出建立健全社会预警体系和应急机

制，并以此作为提高执政能力的一个重要方面 。

国务院 2006 年 7 月，发布《关于全面加强应急管理工作的意见》 。

中共中央

党的十七大

全国人大常委会

2006 年 10月，《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出“提高危机管理和抗风险能力” 。

明确要求“完善突发事件应急管理机制”。

2007 年 8 月 30 日，第十届全国人大常委会第29 次会议通过了《中华人民共和国突发事件应法》。本法于 2007 年 11 月 1 日起施行。

　　据统计，我国目前已经制定涉及突发事

件应对的法律 35 件、行政法规 37 件、部门规

章 55 件，有关文件 111 件。截至 2006 年底，

国务

院和地方人民政府制定的有关自然灾害、事

故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的各

级各类应急预案共计 130 多万件。突发事件应

急预案体系初步建立，应急管理机构和应急保

障能力建设得到进一步加强。

制定制定《《突发事件应对法 突发事件应对法 》》的目的的目的

提高社会各方面依法应对突发事件的能力；提高社会各方面依法应对突发事件的能力；及时有效控制、减轻和消除突发事件引起及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害；的严重社会危害；保护人民生命财产安全；保护人民生命财产安全；维护国家安全、公共安全、环境安全和社维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序；会秩序；确保应急工作更加规范、更加有力确保应急工作更加规范、更加有力

制定《突发事件应对法 》的意义

政府全面履行职能、建设服务型政府的迫切需要

　贯彻落实依法治国方略、全　面推进依法行政的客观要求

构建社会主义和谐社会的重要举措

二

对突发事件的界定

《突发事件应对法》

　　《突发事件应对法》第三条规定：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

★　突发公共事件的分类分级　突发公共事件主要分4

类；

自然灾害

事故灾难

公共卫生事件

社会安全事件

　　按照其性质、严重程度、可控

　性和　影响范围等因素分成4

级：

特别重大的是Ⅰ级

　　重大的是Ⅱ级

较大的是Ⅲ级

一般的是Ⅳ级

重在预防，关口前移，防患于未然，从制度上预防突发事件的发生，及时消除风险隐患。

（三）

（一）

（四）

对公民权利的限制和保

护相统一。 建立统一领导、综合协调、分级负责的突发事件应对机制。

（二）

既授予政府充分的应急权力，又对其权力行使进行规范。

三、《突发事件应对法》的基本思路

是指在各级党委领导下，在中央，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机关；在地方，地方各级政府是本地区应急管理工作的行政领导机关，负责本行政区域各类突发事件应急管理工作，是负责此项工作的责任主体。在突发事件应对中，领导权主要表现为以相应责任为前提的指挥权、协调权。

统一领导

综合协调

一是政府对所属各有关部门、上级政府对下级各有关政府、政府与社会各有关组织、团体的协调；

二是各级政府突发事件应急管理工作的办事机构进行的日常协调。

分类管理 ，是指按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的不同特性实施应急管理 。

具体包括

确定管理规则

明确分级标准 开展预防和应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。

分级负责

重大和特别重大的，由省级人民政府统一领导 ；

其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省级人民政府处置能力的特别重大的突发事件应对工作，由国务院统一领导。

一般和较大的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作分别由发生地县级和设区的市级人民政府统一领导；

一是突发事件应急处置工作原则上由地方负责，即由突发事件发生地的县级以上地方人民政府负责；

二是法律、行政法规规定由国务院有关部门对特定突发事件的应对工作负责的，就应当由国务院有关部门管理为主。

属地管理为主

《突发事件应对法》确立的主要制度

突发事件的预防和应急准备制度 突发事件的预防和应急准备制度

突发事件的监测制度 突发事件的监测制度

突发事件的预警制度 突发事件的预警制度

突发事件的应急处置制度 突发事件的应急处置制度

突发事件的事后恢复与重建制度突发事件的事后恢复与重建制度

一一

二二

三三

四四

五五

六六

提高全社会危机意识和应急能力的制度

隐患调查和监控制度。

应急预案制度。预案是应对突发事件的应急行动方案，是各级人民政府及其有关部门应对突发事件的计划和步骤，也是一项制度保障。

是建立应急救援队伍的制度。

是突发事件应对保障制度。

是城乡规划要满足应急需要的制度。

突发事件的预防和应急准备制度

突 发 事 件 的 监 测 制 度

建立统一的突发事件信息系统

建立统一的突发事件信息系统

建立健全监测网络建立健全监测网络

信息收集制度

信息的分析、会商和评估制度 上下左右互联互通和信息及时 交流制度

在监测网的基础上，适当增加 监测密度，提高技术装备水平 建立危险源、危险区域的实时监控系统和危险品跨区域流动监控系统公共卫生事件监测系统公共卫生事件监测系统

突发事件的预警制度

2

3

4

1 预警级别制度

预警警报的发布权制度

发布三级、四级警报后应当采取的措施

发布一级、二级警报后应当采取的措施

突发事件的应急处置制度

自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后可以采取的措施。

社会安全事件发生后可以采取的措施。

发生突发事件、严重影响国民经济正常运行时可以采取的措施。

突发事件的事后恢复与重建制度

及时停止应急措施，同时采取或者继续实施防止次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件的必要措施。

制定恢复重建计划。

上级人民政府提供指导和援助。 上级人民政府提供指导和援助。

国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。持该地区有关行业发展的优惠政策。

制定有关突发事件应对制定有关突发事件应对方面的法律，应当认真研究国方面的法律，应当认真研究国外有关理论和实践，借鉴成功外有关理论和实践，借鉴成功经验。这里简要介绍一下美、经验。这里简要介绍一下美、俄、英、德、法、日等国突发俄、英、德、法、日等国突发事件应急方面的法律制度。事件应急方面的法律制度。

五五国国外外突突发发事事件件应应急急法法律律和和制制度度体体系系

（一）应急法律规范体系 美国的危机应对体系向来为世人瞩目，其公共应急法制堪称现代国家应急法制的范本，经过长期发展已经形成了一个比较完善的紧急状态法律体系。从效力等级看，最上位是宪法；其次是综合性法律《国家紧急状态法》；然后是单行法。此外，还有直接规范危机处理的应急预案和计划。

俄罗斯的应急法律体系也相当完善，以宪法和紧急状态法为基础，制定了 100余部配套联邦法律、法规和大量总统令、政府令。其应对紧急状态的法律有《俄罗斯联邦紧急状态法》、《俄罗斯联邦战时状态法》、《俄罗斯联邦反恐怖活动法》，紧急状态法启动以后即成为“小宪法”，在其统领之下又有很多具体的部门法规范。

英国是实行不成文宪法的国家 , 情况特殊一些。由于法律体系过于分散， 2004年 1 月 , 由下院通过了国内紧急状态法案，意在整合已有的专门法律，重新构建了以该法案为中心的紧急状态法律体系。

德国没有一部统一的紧急状态法 , 现行的紧急状态制度是由 1968年 6 月 24日的《基本法第 17次修改法》（即所谓的“紧急状态宪法”）规定设立的 , 根据基本法的规定 , 先后制定了一系列单行法。

法国出于政治需要，于 1955年 4 月颁布了《紧急状态法》 , 并于 1960年进行了修改 , 其特点是侧重于规定紧急状态下政府的权力和公民应承担的义务。

日本是按照防卫（属于战争状态法范畴）或非防卫（属于非战争状态法范畴）分类，把紧急状态分解到《应对外来武力攻击法》、《灾害对策基本法》等法律中。

（二）处置突发事件的专门机构

美国

美国全国统一的行政管理部门为国土安全部 , 突发公共事件应急管理机构主要是美国联邦应急事务管理总署（ FEMA） ,与其经常保持工作关系的机构有 27个联邦政府机构、美国红十字会和州与地方政府的应急事务管理机构。

俄罗斯

俄罗斯设立的联邦紧急情况部是俄联邦 7 个强力部门之一，直属总统领导，并在全国六个大区设立分支机构。

（二）处置突发事件的专门机构

英国

英国国内保护的责任主要在内阁办公室的国内紧急状态秘书处。但从总体上没有一个具备相应技能和资源的单一的处置机构，多数情况下处置重大紧急状态都是地方政府的首要职责。

德国

在德国，一旦进入紧急状态，采取临时特别紧急措施的权力属于联邦政府。但联邦议院和联邦参议院可随时提出撤销要求，并应予以撤销或废止。

（二）处置突发事件的专门机构

在法国，一旦宣布紧急状态，中央负责整体指挥，主要负责机关是地方政府。地方政府有权调动警察、军队。

日本的紧急状态处置机构体系有常设机构和临时应急机构。常设机构有安全保障会议、中央防灾会议、内阁应急事务和危机管理专门机构。临时机构中针对各种原因产生的紧急事态一般都规定了建立应急机构。在内阁官房设立一位内阁危机总监 , 辅佐内阁官房长官和内阁官房副长官 , 根据命令统一管理有关危机管理的事务 , 有关国防的事务除外。

（三）紧急状态的应对措施

为了有效处置突发事件和紧急状态，各

国立法都授予政府充分的权力，规定紧急

状态的应对措施。如美国 、 俄罗斯、英

国 、德国、日本等国家都相对采取了措施。