环境管理的公众参与 – 以香港污水排放与海港净化计划为例案

何建宗教授香港公开大学Prof. K. C. Ho

The Open University of Hong Kong

Hong Kong is a beautiful city, mainly because it has a beautiful harbour.

每天，有 >200 万吨污水流入维港 , 相当于1333 个奥运会标准的游泳池 .

大部份未经处理

！

前港英政府在 1988 年便研究「策略性污水排放计划(SSDS) 」，可憾这方案只图利用一条远至南中国海的管道，把只经初级沉淀处理的污水，排放至珍贵的渔场附近稀释，是一个不负责任的排污项目。

当年受到了内地政府和本地环保团体的强力反对。

污水计划 (SSDS) 日程纪录 : 1987 香港政府环保署委托 Watson Hawksley 公司进行

Sewage Strategic Disposal Study 1988(9 月 ) Watson Hawksley 公司的首份顾问报告完

成，并进行公众咨询报告，建议在九龙及港岛兴建大型污水渠道，集中至昂船洲进行一级加石灰沉淀处理，然后再以管道送出在檐杆洲附近的南中国海

1988 (10 月 ) 渠务署成立，主责防洪、渠道及污水处理。

1990 政府授权渠务署，委托 AB2H 顾问公司进行土地探测及工程研究初步工作，环保署亦协助顾问公司，进行海水力学测量 , 并与中国内陆方面连络收集数据。 顾问费用共需 2 亿元

1991 政府研究进行污水收费计划（ Sewage Charge ），由规划环境地政局主责聘请顾问研究

1992(10 月 ) 港督彭定康在施政报告中决定 SSDS 拍板上马，并分作四阶段完成，第一期约 120 亿，在 97 年前完成.

1993( 年初 ) 政府展开第一期的污水工程工程研究和 EIA ，把将军澳的污水一并接驳往东九龙及昂船洲。至此港府从未咨询中方 SSDS 的方案及进程。

1993 (4 月 ) 香港政府官员正式与中国官员面谈，呈交SSDS 资料并讨论在中国海域排放污水的可能性

1993(8 月 ) 渠务署接纳 AB2H 公司报告后，开始展开SSDS 第一期工程的详细设计，而 Montgomery Watson 再度获委为工程顾问公司

1993( 年底 ) 立法局质疑第一期 SSDS 的成效，要求政府检讨

1994(1 月 ) 政府再委任 Montgomery Watson 公司，对昂船洲的化学沉淀工序作出检讨

1994(4 月 ) 香港政府答允与中国政府在中英联合连络小商谈第二期的 EIA

1994(6 月 ) Montgomery Watson 公司报告重新肯定石灰沉淀方案。惟绿色团体表示报告疑有利益冲突，公信力存疑。

1994(11 月 ) 香港政府提出「污水服务收费草案」，向市民收取污水费进行 SSDS 工作，并建议成立营运基金，注资 68亿港元

1994(11 月 ) 中英联合连络小组，中方成员陈佐洱强烈批评英方在 SSDS 工作上独断独行。惟英方认为 97 年 7 月以前，中方不应插手污水。

1994(11 月底 ) 核数署署长发表报告，署长郑宁批评 SSDS 的西北九龙计划未符成本效益

1995(1 月 ) 香港政府经不起舆论压力，委任 Pypun Engincering Consultants Ltd 检讨 SSDS 二期的各项工序选择。顾问合约包括聘请三位国际专家就 SSDS 第 1-2 期提出客观见解

1995(3 月 ) 渠务署不理中方反对，亦不等候 Pypun 公司报告，率先批出 SSDS （ I）期二份合约

1995(3 月底 ) 香学术及科技界六十三名学联署一份长达六千字的意见书，公开反对策略性污水排放计划

1995(4 月 ) 「污水服务条例」通过。正式成立「营运基金」及收取「污水费」

1995 年 (4 月底 ) 三位国际顾问认为 SSDS 第一期的石灰沉淀处理不恰当建议改行三氯化铁 FeCl3 （一级半加强处理）方法取代。（按：当三位国际顾问的意见与 94 年 6 月 Montgomery Watson 的意见相反，引起舆论震荡）

1995(5 月 ) 港府不理会中方代表在中英联合连络小组的意见，一意孤行，再批出 SSDS 第 1 期的 10 份合约，当时预计SSDS 第 1 期可以在 97 年中完成。（按：日后因下列种种原因 SSDS （ I）期须在 2000 年才预计峻工）

1995(8 月 ) 香港政府招标进行 SSDS 第二期 EIA调查。最后Montgomery Watson 联同中资背境的滨海顾问工程公司再度投得合约

1995(12 月 ) 中英联合连络小组多番争执，终达成共识，即「求大同、存小异」、「往前看」；虽然中方明白 SSDS 第一阶段「不是最科学，最理想的」，但同意「既往不究」，合力进行 SSDS 二期 EIA 工作

1996(5 月底 ) 香港政府委托的 Montgomery Watson 公司提交 SSDS 第（ I）期的 EIA 报告。但其实 SSDS 工程已进行得如火如荼， EIA 只能就工程期问及运作初期的环境问题提议补求措施。

1996(5 月 ) 政府公布「污水营运基金」有严重赤字，须向立法局申请，来征收排污费，但申请遭立法局否决。（注：因此引致 97 年底宣布营运基金结束）」

1996(6-12 月 ) SSDS 第一期工程的 6 条污水隧道，因地下水渗入，工程全面停顿。政府已因此支付了五亿元（原预估费用为 13 亿元），估计难以收回。

1997(5 月 ) 昂船洲污水处理厂（试验用 FeCl3 处理方法）正式落成启用，惟因管道工程延误，只能以 25% 负荷量运作。当时渠务署仍坚称当 99 年 8 月，青衣往昂船洲的二条隧道完成工程，便达 50% 负荷量

1997(7 月 ) 政府运用污水营运基金三亿五百七十万，重新批出了 SSDS 第一期的二条隧道工程合约（柴湾及将军澳至观塘段）。余四期停工隧道，须向临立会申请新增拨款。估计工程须延迟二年，至 2000 年方可完工。

1997(3 月 ) 香港政府宣布「污水营运基金」有严重赤字，将于 98 年 3 月底结束。议案于 97 年 11 月 19日在临立会论通过）

1997(11 月 ) 香港特区政府工务局向临时立法会提出要求，申请批准增拨 20 亿元作为其余四条污水渠道的工程合约费。（ SSDS 第 I 期的合约费，因合约中途结束由 94 年预计的 13亿元，增加至 97 年的 33 亿元 ，增幅至百分之 77%）

1998(1 月 ) 环保署宣称： SSDS 第二期的 EIA 初步报告，因计算机模型的技术问题，延迟未完成

1998(3 月 17日 ) 渠务署再次宣布，负责承建新隧道工程的Skanka International Civil Engineering 公司，因输送带出现故障，工程受阻，估计再延慢半年工程进度（注：是次主要是青衣往昂洲一段隧道的泥头运输故障，但渠务署仍坚持全部SSDS （ I）期工程可于 2000 年峻工）

1998(3 月 26日 ) 渠务署向临立会提 SSDS （ I）期新增拨款的补充文件（ FCRI （ 97-98 ） 40 ）。议员质疑隧道工程是否仍应持续，政府表示工程有其必要性，并重申技术问题不难解决。工务局及渠务署均表示极有信心 I 期工程可于 2000 年底前完成，只属轻微延误。

1998(4-5 月 ) 香及广东省沿岸发生严重赤潮，合共损失超过 3 亿港元。本次赤潮虽与水流及天气反常变化、养渔区的自身染关系至钜，惟专家们亦关注到珠江口富营养化的严峻趋向，认为氮素控制已刻不容缓。水排放策略再受关注。

1998(8 月底 -9 月初 ) EPD 将 SSDS （ II）期工程 Phase I 的EIA 报告（即初步 EIA 结论）提交中英联合连络小组的专家小组讨论，这个 Phase I EIA 报告内容与 9 月初提交立法会的文件相同。中方 ( 内地 )专家表示理解香在水处理上的经济困难，惟表示特区政府应在未来尽量考虑提高水处理的等级。

1999(9 月 ) 行政会议决定第二期采纳化学强化一级处理，并同意在南丫岛东面排放。环保团体对此决定有所保留。

1999(10 月 ) 特首在施政报告中宣布重组国际专家小组，对SSDS 的未来工程方案进行检讨。施政报告亦表示：第 I 期隧道工程再有延误，须延至 2001 年方可完工。

1999(11 月初 ) 拓展署公布：将军澳填海区沉降严重，怀疑受 SSDS隧道工程影响，地大水大量流失所致；惟亦有可能受地铁隧道工程所影响。政府就此成立小组，委聘专家调查原因，预计 2000 年 4 月完成调查报告。

1999(11 月初 ) 将军澳填海区沉降极端严重，房委会因而拒绝接收两幅土地。政府承认此为事实。

1999(12 月 14日 ) SSDS 第一期工程发生严重工业意外，地下隧道发生爆炸，原因未明，有两外籍工人严重灼伤。消防人员表示抢救十分困难，目睹工人则表示现场仿如人间地狱。

2000(1 月 ) SSDS 将军澳隧道工程举行贯通仪式，记报导现场气氛凝重，缺乏笑容。

2000(1-2 月底 ) 政府重组国际专家小组，政府公布国际专家小组的组成，将括 95 年的两位专家 (其一为清华大学钱易院士 ) ，一位香工程师学会的代表，一位香港海洋生物学会的代表，并括一位经济学学。

2000(10 月底 ) 工务局再向立法会申请拨款 2 亿，用以填补SSDS 第 I 期工程未敷之数。在立法会议员一致质疑为何超支多次下，环保及渠务官员承诺 SSDS 第 I 期工程以后将不会再申请增加拨款。至此， SSDS 第 I 期工程总建造费增至 83 亿。

2000(11 月 ) 渠务署聘请的专家发表报告，承认将军澳的沉降和地下水流失，是由 SSDS隧道所引起。部份受影响的居民决定自行筹款，向政府提出法律诉讼索偿。

2000(11 月 30日 -12 月 1日 ) 国际专家小组发表报告，认为SSDS 第 II 期的 EIA 报告有谬误的地方，而经由现存的 CEPT工艺处理后排放的废水，会令南丫岛南面水域溶解氧下降，并且容易引发红潮，是「不可持续」的方案。

2001(1 月 ) 工务局再向立法会申请拨款 6千万，用以支付SSDS 第 I 期工程中维修费之不敷。

2002(10 月 ) 香港特区政府决定污水工程第 2 期上马，并分作 2 阶段 (2A, 2B) 完成，约 200 亿 . 并将 SSDS 改名为海港清洁计划法 (HATS)

2007(2 月 ) 再批出 HATS 第 2 期 A 的 10 份合约 .2007(2 月 ) 政府申请征收「污水费」，立法会通过加费决

定，污水费逐步增加，十二年后达至收支平衡。 。

20 年还要多少年才能真正

清洁我们的海港？

?

SSDS: 原定计划应该是原定计划应该是为解决维港和郊区水污染的问题而设，

结果结果 ......

海滩受污染 !

肝炎

霍乱

疾病威胁到公众的健康 香港的美食天堂被经由粪

便传播的疾病笼罩上阴影。

富营养化和红潮 !

1998 年 4 月，红潮造成成千上万 的鱼类死亡…

海洋环境遭到破坏

水中的生命被摧残

Source: The Sun (14 Dec 2000)

柴湾地下工程爆炸事件

1999 年 12 月 13 日 安全性薄

安全性薄

弱弱

Source: The Sun (14 Dec 2000)

Source: The Sun (14 Dec 2000)

机械故障…

承包管理不善…

合同争议…

现场勘察不足…地面条件不利…

费用超支…

设计问题…

为什么 ?• 项目支持者未能兑现时间及预算承诺• 缺乏公众信任• 黑箱作业• “ 谁污染，谁付费”原则未能在此体

现

从失误中学习

• 增加透明度• 增加公众参与 • 在可持续发展的原则基础上再探讨

为达至可持续发展

原则环境评估

成本获益分析

风险评估

可利用技术的评估

技术可行性评估

其它可供选择收费模式的分析

在稀释与处理水平间平衡

为达至可持续发展

在分散处理或中央处理间平衡

有效处理工艺技术

有效管理 , 达至竞争优势

私有化及公众私营合作 (PPP)

整全方向 - 善用现有资源

可持续发展的水管理系统 :

Total Water Management总水管理