推进新型城镇化与全面深化改革推进新型城镇化与全面深化改革 清华大学中国农村研究院 韩 俊清华大学中国农村研究院 韩 俊 20132013年年 1212 月月

中国大陆正在经历快速的中国大陆正在经历快速的 人口城镇化过程 人口城镇化过程 19901990 年到年到 20122012 年，大陆城镇化水平稳步年，大陆城镇化水平稳步

提高，由提高，由 22%22% 上升到上升到 52.57%52.57% 。 城镇人口。 城镇人口快速增长，由快速增长，由 2.542.54 亿人增加到亿人增加到 7.117.11 亿人 。亿人 。

预计大陆城镇化水平的峰值在预计大陆城镇化水平的峰值在 70%70%～～ 75%75%之间。之间。 20202020 年将达到年将达到 60%60% 左右，左右， 20302030 年年将达到将达到 66%66% 左右。从左右。从 20112011至至 20302030 年的年的2020 年间，大陆将新增城镇人口年间，大陆将新增城镇人口 33 亿人左右。亿人左右。

城镇化的“纳瑟姆”曲线定律城镇化的“纳瑟姆”曲线定律

美国的城市地理学家美国的城市地理学家 Ray.M.NorthamRay.M.Northam在在 19791979年研究提出了城镇化的“纳瑟姆”曲线定律。 年研究提出了城镇化的“纳瑟姆”曲线定律。

一个国家城镇化的过程包括三个时期：即发展势一个国家城镇化的过程包括三个时期：即发展势头较为缓慢的准备阶段（城镇化水平低于头较为缓慢的准备阶段（城镇化水平低于 3030％）；发展势头迅猛的高速发展阶段（％）；发展势头迅猛的高速发展阶段（ 3030 ％至％至6565或或 7575 ％）；以及发展势头再次趋于平缓的％）；以及发展势头再次趋于平缓的成熟阶段（超过成熟阶段（超过 6565 ％或％或 7575 ％）。 ％）。

中国大陆城镇化率在中国大陆城镇化率在 19961996 年跨国“纳瑟姆”曲年跨国“纳瑟姆”曲线第一拐点，城镇化的第二拐点渐行渐近。线第一拐点，城镇化的第二拐点渐行渐近。

中国大陆潜在经济增长速度正由中国大陆潜在经济增长速度正由 高速增长转向中高速增长 高速增长转向中高速增长

迈向高收入国家的道路充满挑迈向高收入国家的道路充满挑战战

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墨西哥日本

大陆由高速增长向中高速增长大陆由高速增长向中高速增长 阶段转换面临 阶段转换面临挑战挑战

能否有效应对和化解伴随增长速度下滑，能否有效应对和化解伴随增长速度下滑，特别是短期内增速过快下滑所导致的财特别是短期内增速过快下滑所导致的财政、金融、就业、企业盈利等风险；政、金融、就业、企业盈利等风险；

能否处理好虚拟与实体经济关系，防止能否处理好虚拟与实体经济关系，防止资产泡沫破裂。资产泡沫破裂。

能否由低成本要素驱动转向由中高级生能否由低成本要素驱动转向由中高级生产要素支撑的创新驱动。产要素支撑的创新驱动。

城镇化是扩大内需的最大潜力所在城镇化是扩大内需的最大潜力所在

有效利用城镇基础设施建改造空间，以有效利用城镇基础设施建改造空间，以释放内需潜力；释放内需潜力；

壮大中等收入群体，使城市经济的增长壮大中等收入群体，使城市经济的增长更趋向消费驱动； 更趋向消费驱动；

依靠创新促进制造业转型升级，挖掘产依靠创新促进制造业转型升级，挖掘产业升级中的投资潜力业升级中的投资潜力 ;;

充分挖掘和释放服务业蕴含的发展潜力充分挖掘和释放服务业蕴含的发展潜力 ..

城市基础设施和住房建设投资的城市基础设施和住房建设投资的扩大内需潜力有待释放扩大内需潜力有待释放

城镇化对经济增长的贡献主要来自两城镇化对经济增长的贡献主要来自两个方面 ：结构效率和聚集效率个方面 ：结构效率和聚集效率

城镇化结构效率的释放城镇化结构效率的释放————劳动力从低劳动力从低效的农业部门流向高效的工业部门带来效的农业部门流向高效的工业部门带来的生产率提高的生产率提高————是支撑经济增长的主是支撑经济增长的主要动力；要动力；

城镇化聚集效率的释放城镇化聚集效率的释放————城市规模经城市规模经济带动的生产率提高济带动的生产率提高————将成为经济继将成为经济继续增长的主要动力。 续增长的主要动力。

城镇化面临的严峻挑战城镇化面临的严峻挑战

粮食安全问题：城镇化的快速推进使中国粮粮食安全问题：城镇化的快速推进使中国粮食大陆粮食自给率不断下降。食大陆粮食自给率不断下降。

农民工问题：大量农业转移人口不能平等享农民工问题：大量农业转移人口不能平等享有基本公共服务，难以融入城市社会。有基本公共服务，难以融入城市社会。

土地问题：城镇用地规模扩张过快，城镇建土地问题：城镇用地规模扩张过快，城镇建设对“土地财政”依赖过大。设对“土地财政”依赖过大。

环境问题：城市水资源短缺和空气污染等问环境问题：城市水资源短缺和空气污染等问题突出，资源和环境压力逐步加大。题突出，资源和环境压力逐步加大。

当前农业生产经营的基本特征当前农业生产经营的基本特征 清华大学中国农村研究院于清华大学中国农村研究院于 20122012 年对全国年对全国 205205

个村个村 51655165 个农户进行了“百村千户”问卷调查。个农户进行了“百村千户”问卷调查。调查表明，伴随着农村人口的不断转移，农业劳调查表明，伴随着农村人口的不断转移，农业劳动力出现了老龄化、兼业化趋势。动力出现了老龄化、兼业化趋势。

调查表明，调查表明， 40.3%40.3% 的家庭土地由妇女耕的家庭土地由妇女耕种，种， 38.5%38.5% 的家庭土地由老人耕种，二者合计的家庭土地由老人耕种，二者合计占近占近 80%80% 。。

只有只有 1/51/5 的家庭土地是青壮年男劳力耕种。在家的家庭土地是青壮年男劳力耕种。在家从事农业的农民中，还有从事农业的农民中，还有 31.7%31.7% 的人兼业。的人兼业。

调查显示，农业生产者的平均年龄为调查显示，农业生产者的平均年龄为 47.347.3岁。 岁。

农业收入不再是农户家庭收入农业收入不再是农户家庭收入的主要来源的主要来源 调查村农民人均纯收入为调查村农民人均纯收入为 78377837 元（比元（比

全国平均水平高全国平均水平高 23%23% ），其中来自农），其中来自农业的收入占业的收入占 34%34% 。 。

在调查的在调查的 51655165 个农户中，个农户中， 58.6%58.6% 的的家庭有人外出。外出农户家庭平均每户家庭有人外出。外出农户家庭平均每户4.64.6 人，外出人口人，外出人口 2.02.0 人，留守的人，留守的 2.62.6口人中，有口人中，有 1.61.6 人为人为 6060 岁以上老人。 岁以上老人。

农村农村老龄化老龄化问题比城市更为严峻问题比城市更为严峻

大量农村青壮年劳动力离开农村长大量农村青壮年劳动力离开农村长期在城镇务工，导致期在城镇务工，导致隔代家庭和空巢隔代家庭和空巢家庭为主家庭为主现象加剧。现象加剧。

经济发展水平更低的传统农区率先经济发展水平更低的传统农区率先进入了“未富先老”的怪圈。进入了“未富先老”的怪圈。

农村老龄化水平高于城镇农村老龄化水平高于城镇 1.241.24 个个百分点，留守老人接近百分点，留守老人接近 50005000万万 ..

城镇化不是灵丹妙药，而是把双刃剑城镇化不是灵丹妙药，而是把双刃剑

战后发展中国家城镇化的经验表明，在越过战后发展中国家城镇化的经验表明，在越过50%50% 的城镇化水平之后，许多国家不仅没有的城镇化水平之后，许多国家不仅没有随着城镇化水平的提高而走向高收入社会，随着城镇化水平的提高而走向高收入社会，而是长期陷于中等收入陷阱。 而是长期陷于中等收入陷阱。

如果我国城镇化目标正确、方向对头，走出如果我国城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益。 且世界经济和生态环境也将从中受益。

如果急于求成，片面追求城镇化率，则会面如果急于求成，片面追求城镇化率，则会面临巨大风险。临巨大风险。

使城镇化成为一个顺势而为、使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程水到渠成的发展过程 英国从英国从 1515 世纪末的圈地运动开始到世纪末的圈地运动开始到 1919 世纪中叶，世纪中叶，

英国大约用了三个世纪时间完成城市化。英国大约用了三个世纪时间完成城市化。 法国和美国大致用了一百多年时间来完成人口转移。法国和美国大致用了一百多年时间来完成人口转移。

法国从法国从 18461846 年到年到 19601960 年，城市人口比例从年，城市人口比例从 21 21 %% 上升到上升到 62%62% ，提高了，提高了 4141 个百分点。美国从个百分点。美国从18201820 年到年到 19601960 年，城市人口比例从年，城市人口比例从 7%7% 上升到上升到63%63% ，提高了，提高了 5656 个百分点。个百分点。

日本用了不到一百年时间来完成人口转移。日本在日本用了不到一百年时间来完成人口转移。日本在1919 世纪世纪 7070 年代明治维新之后，农村劳动力开始向年代明治维新之后，农村劳动力开始向城镇地区流动。到城镇地区流动。到 19601960 年，日本城市化水平也已年，日本城市化水平也已达到达到 63%63% 。。

中国大陆城镇化是长期的历史进程，推进城镇化既要中国大陆城镇化是长期的历史进程，推进城镇化既要积极、又要稳妥。积极、又要稳妥。

新型城镇化道路的基本要求新型城镇化道路的基本要求

工业化、信息化、城镇化、农业现代化工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。同步发展。

以人为本，推进以人为核心的城镇化，以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量提高城镇人口素质和居民生活质量 。 。

产业发展、就业吸纳、公共服务和人口产业发展、就业吸纳、公共服务和人口集聚相统一。集聚相统一。

集约、智能、绿色和低碳；城镇网络化、集约、智能、绿色和低碳；城镇网络化、智能化、个性化。智能化、个性化。

大陆保证粮食基本自给的努力大陆保证粮食基本自给的努力 取得了巨大的成功 取得了巨大的成功 中国过去三十多年在很少依赖中国过去三十多年在很少依赖

进口的情况下满足了国人的粮进口的情况下满足了国人的粮食需求和多元的饮食结构。食需求和多元的饮食结构。

中国大陆人均粮食占有水平已中国大陆人均粮食占有水平已经稳定提高到经稳定提高到 410410 公斤以上，公斤以上，比比 19781978 年增长近年增长近 70%70% 。在。在过去过去 3535 年里，中国年里，中国 55 亿人摆亿人摆脱了贫困（脱了贫困（WBWB ）。）。

全球粮食安全指数大陆排名中上游全球粮食安全指数大陆排名中上游

英国经济学人智库最近发布英国经济学人智库最近发布《《全球食全球食粮食安全粮食安全指数指数报告报告》》（（ Global Global Food Security IndexFood Security Index ），中国大），中国大陆在陆在 107107 个国家中位居个国家中位居 4242 ，报告，报告将中国大陆列入良好表现（将中国大陆列入良好表现（ Good Good PerformancePerformance ）一档。）一档。

相对于人均相对于人均 GDPGDP第第 5252位的排名，位的排名，中国大陆是为数不多的粮食安全水平中国大陆是为数不多的粮食安全水平超越其社会富裕程度的国家之一。 超越其社会富裕程度的国家之一。

在国内粮食生产“在国内粮食生产“ 10 10 连增”背景连增”背景下，下， 大陆粮食进口大幅度增加 大陆粮食进口大幅度增加 20042004 年以来，大陆粮食连续年以来，大陆粮食连续 1010 年增年增

产，产， 20132013 年中国粮食产量有望迈上年中国粮食产量有望迈上1200012000亿斤新台阶。亿斤新台阶。

大豆进口一路飙升，大豆进口一路飙升， 20122012 年大豆净进口量年大豆净进口量达到达到 5838.45838.4万吨的历史最高纪录。不仅大万吨的历史最高纪录。不仅大豆需要大量进口，近几年小麦、玉米和水稻豆需要大量进口，近几年小麦、玉米和水稻三大谷物均为净进口。三大谷物均为净进口。

20122012 年大陆粮食净进口规模达到年大陆粮食净进口规模达到 77487748万万吨，粮食年度自给率已降至吨，粮食年度自给率已降至 88.4%88.4% ，其中，其中大豆自给率大豆自给率 18.1%18.1% 。 。

大陆由中等收入阶段向高收入阶段迈大陆由中等收入阶段向高收入阶段迈进的粮食供求前景进的粮食供求前景 未来未来 10-2010-20 年，大陆仍处在食物消费结构持年，大陆仍处在食物消费结构持续转变的过程中，除了口粮消费会继续下降续转变的过程中，除了口粮消费会继续下降外，其他农产品的食用消费都还有较大增长外，其他农产品的食用消费都还有较大增长空间，粮食需求总量将会持续增长。空间，粮食需求总量将会持续增长。

同时，耕地减少势头不减，水资源短缺加剧，同时，耕地减少势头不减，水资源短缺加剧，气候恶化影响加深，大陆粮食将面临供需差气候恶化影响加深，大陆粮食将面临供需差距的巨大压力。 距的巨大压力。

全球粮食市场面临较大的不确定性，如何有全球粮食市场面临较大的不确定性，如何有效管理风险、如何确保安全稳定的农产品供效管理风险、如何确保安全稳定的农产品供给成为关键命题 。给成为关键命题 。

大陆人均耕地面积与其他国家大陆人均耕地面积与其他国家的对比的对比

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China World India Japan S. Korea Brazil Argentina U.S.A.

大陆人均淡水资源与其他国家大陆人均淡水资源与其他国家的对比的对比

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大陆与世界人均肉类需求预测大陆与世界人均肉类需求预测（公（公斤）斤）

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World China

中国大陆要立足于国内保障粮食安全中国大陆要立足于国内保障粮食安全

这是由人口大国的特殊国情决定的。大陆这是由人口大国的特殊国情决定的。大陆每年粮食消费量占世每年粮食消费量占世界粮食贸易量的两倍左右，如果粮食进口过多，不仅国际市场界粮食贸易量的两倍左右，如果粮食进口过多，不仅国际市场难以承受，也会给低收入国家的粮食安全带来不利影响。 难以承受，也会给低收入国家的粮食安全带来不利影响。

这是由大陆农业发展的要求所决定的。这是由大陆农业发展的要求所决定的。我国小麦、水稻、玉米我国小麦、水稻、玉米的单产水平分别是单产排在前的单产水平分别是单产排在前 1010位国家平均水平的位国家平均水平的60%60%、、 71%71%和和 67%67% 左右。未来大陆粮食增产潜力仍然十分左右。未来大陆粮食增产潜力仍然十分可观。 可观。 20202020 年和年和 20302030 年我国农业劳动力人仍会多达年我国农业劳动力人仍会多达 2.12.1 亿亿和和 1.61.6 亿人。如果过度进口粮食，必然会冲击国内粮食生产，亿人。如果过度进口粮食，必然会冲击国内粮食生产，造成大量农民失业。造成大量农民失业。

作为快速发展中的大国，中国大陆对全球粮食市场的影响以及作为快速发展中的大国，中国大陆对全球粮食市场的影响以及国际社会对中国的责任要求都在不断增加。大陆国际社会对中国的责任要求都在不断增加。大陆立足国内实现立足国内实现粮食基本自给，这也是对全球粮食安全的重要贡献 。粮食基本自给，这也是对全球粮食安全的重要贡献 。

大陆粮食自给率必须保持在较高水平大陆粮食自给率必须保持在较高水平

核心目标是口粮绝对安全：大米和核心目标是口粮绝对安全：大米和小麦自给率基本达到小麦自给率基本达到 100%100% ；；

基本目标是谷物基本安全：谷物自基本目标是谷物基本安全：谷物自给率在正常年份保持在给率在正常年份保持在 90%90% 以上。以上。

总体目标是立足国内保障粮食安全。总体目标是立足国内保障粮食安全。

人的城镇化是核心人的城镇化是核心 所谓人口城镇化，就是让农民进城，将农民所谓人口城镇化，就是让农民进城，将农民真正变成新市民的城镇化。真正变成新市民的城镇化。

20122012 年全国农民工总量达到年全国农民工总量达到 26261 26261 万人，万人，其中，外出农民工其中，外出农民工 1633616336万人。万人。

现有城镇常住人口中有现有城镇常住人口中有 2.342.34亿农民工及其亿农民工及其家属。不到４个城镇常住人口中，就有１个家属。不到４个城镇常住人口中，就有１个是流动人口 。是流动人口 。

城镇基本公共服务和社会保障没有普遍地、城镇基本公共服务和社会保障没有普遍地、均等地惠及农民工阶层。均等地惠及农民工阶层。

人口集聚人口集聚 :: 城镇化的本质要求城镇化的本质要求

以大城市为依托，以中小城市为重点，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和城市群的协调发展。中小城市和城市群的协调发展。

我国城市群的发展态势是通过强化城市我国城市群的发展态势是通过强化城市群内城市之间的分工和联系，提高城市群内城市之间的分工和联系，提高城市的一体化程度。的一体化程度。

发展壮大县级城市，积极培育中心镇。发展壮大县级城市，积极培育中心镇。

实现农民工向市民角色转变实现农民工向市民角色转变 是大势所趋 是大势所趋 2020 多个城市开展的调查表明，新生代农民工多个城市开展的调查表明，新生代农民工没有从事过农业生产的比例高达没有从事过农业生产的比例高达 85%85% ，，“亦工亦农”正在成为历史；“亦工亦农”正在成为历史；

八成农民工即便不放开户口也将长期留在城八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇，他们进城的选择与户籍制度是否改变无镇，他们进城的选择与户籍制度是否改变无关；关；

外出农民工希望在地级以上大中城市定居的外出农民工希望在地级以上大中城市定居的占占 53.2%53.2% ，希望在县城或小城镇定居的，希望在县城或小城镇定居的37.9%37.9% ，愿意回农村定居的仅占，愿意回农村定居的仅占 8.9%8.9%

农民工的主要利益诉求农民工的主要利益诉求

户籍制度改革的方向户籍制度改革的方向

户籍制度改革的方向是注重社会公平，逐步户籍制度改革的方向是注重社会公平，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，逐实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的一些不步消除户籍人口与非户籍人口之间的一些不平等待遇和差距，保障外来人口与本地居民平等待遇和差距，保障外来人口与本地居民平等享有基本公共服务，逐步创造居民自由平等享有基本公共服务，逐步创造居民自由迁徙的公平环境，还原户籍的人口登记功能。迁徙的公平环境，还原户籍的人口登记功能。

全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。条件，严格控制特大城市人口规模。

土地城镇化快于人口城镇化土地城镇化快于人口城镇化

2000-20102000-2010 年，全国平均城市市区人年，全国平均城市市区人口增速为口增速为 35.3%35.3% ，建成区土地面积增，建成区土地面积增速为速为 99.3%99.3% ，建成区土地面积增速为，建成区土地面积增速为人口增速的近人口增速的近 44 倍。 倍。

过去十年城市的人口密度下降幅度超过过去十年城市的人口密度下降幅度超过25%25% 。。

城市开发强度的国际比较城市开发强度的国际比较 北京扣除山区后为北京扣除山区后为 57%57% 。上海为。上海为 43%43% 。深。深圳为圳为 47%47% 。。

日本三大都市圈为日本三大都市圈为 16%16% ，法国巴黎大区为，法国巴黎大区为21%21% 。。

香港面积香港面积 11041104 平方公里平方公里 ,, 不到于北京不到于北京 (1.64(1.64万平方公里万平方公里 )) 的的 1/101/10 ，人口，人口 700700多万，建多万，建成区只有成区只有 260260 平方公里，平方公里， 500500多平方公里被多平方公里被划成受保护地区。划成受保护地区。

与首尔人口密度相当的广州还可在现有土地与首尔人口密度相当的广州还可在现有土地上多容纳上多容纳 420420万人口，深圳还可以多容纳万人口，深圳还可以多容纳530530万 。万 。

城市土地利用结构明显不合理城市土地利用结构明显不合理

世界城市存量建设用地中居住用地比世界城市存量建设用地中居住用地比重重 :: 纽约纽约 42.2%,42.2%, 首尔首尔 62.5%,62.5%, 伦敦伦敦46.7%,46.7%, 而北京仅为而北京仅为 30%.30%.

大陆一线城市容积率普遍偏低大陆一线城市容积率普遍偏低 :: 北京住北京住宅用地容积率限制在宅用地容积率限制在 2.52.5 以下以下 ,, 上海为上海为2.52.5 以下以下 ,, 而香港可以高大而香港可以高大 10,10, 纽约甚纽约甚至可以高达至可以高达 12.12.

城镇建设对“土地财政”依赖城镇建设对“土地财政”依赖过大过大 19991999－－ 20122012 年，政府土地出让收入从年，政府土地出让收入从 514514

亿元增加到亿元增加到 2.892.89万亿元万亿元 .. 土地出让收入占地方土地出让收入占地方财政收入的比重从财政收入的比重从 19991999 年的年的 9.29.2 ％提高到％提高到20122012 年的年的 51.5%51.5% 。。在在 20102010 年的最高峰年的最高峰时期，卖地收入占到了时期，卖地收入占到了 GDPGDP的的 7.5%7.5% 。。

20132013年年 1-91-9 月全国土地出让金收入为月全国土地出让金收入为 2.682.68万亿元，同比增加万亿元，同比增加 89008900亿元。上海卖地收入亿元。上海卖地收入最高，全国排名第一，近最高，全国排名第一，近 15681568亿元。亿元。

香港的土地收入香港的土地收入

20092009 年政府财政收入年政府财政收入 31843184 亿港元。亿港元。 卖地收入：卖地收入： 144.7144.7 亿港元，占亿港元，占 4.54%4.54% 。。 1997-20091997-2009 年卖地共收入年卖地共收入 16261626 亿元，亿元，占同期财政收入占同期财政收入 4.92%4.92% 。。

土地抵押融资的金融风险土地抵押融资的金融风险

20102010 年底，地方政府负有偿还责任的年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为偿债来源的债务余额为 2.52.5 万亿元，占万亿元，占地方政府负有偿还责任债务余额的比重地方政府负有偿还责任债务余额的比重81.2%81.2% 。。

土地制度是城镇化绕不过去的难题土地制度是城镇化绕不过去的难题

保资源：耕地保护难度大。保资源：耕地保护难度大。保发展：建设用地矛盾突出。保发展：建设用地矛盾突出。保权益：社会矛盾突出。保权益：社会矛盾突出。

大陆大陆土地政策方面土地政策方面的的挑战挑战

政府对土地一级市场的垄断，导致土地粗放政府对土地一级市场的垄断，导致土地粗放使用，刺激了城市以不合理的方式增长。使用，刺激了城市以不合理的方式增长。

征地补偿安置标准偏低，征地权行使范围超征地补偿安置标准偏低，征地权行使范围超出了“公共利益”的范畴。出了“公共利益”的范畴。

农民对土地的权利一直处于相对弱势。农民对土地的权利一直处于相对弱势。 地方政府对土地转让收入及土地融资的过度地方政府对土地转让收入及土地融资的过度依赖依赖 。 。

耕地保护制度不健全 。耕地保护制度不健全 。

城市与农村在土地权利、管理城市与农村在土地权利、管理与市场上的分割与市场上的分割总体而言，城市土地比农村总体而言，城市土地比农村土地拥有更完整的权利制度，土地拥有更完整的权利制度，农村土地所有者和使用者处农村土地所有者和使用者处于更为不利的地位。于更为不利的地位。

国家不断强化对农民权利的保护国家不断强化对农民权利的保护

19841984 年中央年中央 11 号文件明确集体所有土地可以以号文件明确集体所有土地可以以 1515 年的承包年的承包期承包给农户。期承包给农户。

19931993 年中央规定：在原定的耕地承包期到期之后，再延长年中央规定：在原定的耕地承包期到期之后，再延长 3030年不变。年不变。

19981998 年修订过的年修订过的《《土地管理法土地管理法》》明确了农民明确了农民 3030 年的土地使用年的土地使用权。权。

20032003年年 33 月月 11 日生效的日生效的《《农村土地承包法农村土地承包法》》进一步继承了这进一步继承了这一精神 。一精神 。《《物权法物权法》》明确界定农村土地权利是一种传统民法中明确界定农村土地权利是一种传统民法中的用益物权。的用益物权。

20082008 年十七届三中全会提出“现有农村土地承包关系保持稳年十七届三中全会提出“现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变” 。定并长久不变” 。

20132013 年十八届三中全会：年十八届三中全会：赋予农民更多的土地财产权赋予农民更多的土地财产权 （允许 （允许抵押）。抵押）。

土地管理制度如何转型土地管理制度如何转型

明晰和保障产权明晰和保障产权 :: 增强土地权利和土地管理增强土地权利和土地管理的一致性，使农村土地拥有者的权利更加充的一致性，使农村土地拥有者的权利更加充分而有保障。分而有保障。

促进土地节约集约利用促进土地节约集约利用 :: 政府集中于土地的政府集中于土地的用途管制用途管制 ,, 更有效的发挥土地市场的作用。更有效的发挥土地市场的作用。

创立使土地作为地方政府可持续性税收来源创立使土地作为地方政府可持续性税收来源的制度安排。探索征收以市场价值为基础的的制度安排。探索征收以市场价值为基础的房产税已成当务之急。房产税已成当务之急。

借鉴台湾“区段征收”的经验借鉴台湾“区段征收”的经验 ““ 区段征收” 的土地主要分为三大类：“抵价地”（区段征收” 的土地主要分为三大类：“抵价地”（ 40-5040-50%% ）、公共设施用地（一般为）、公共设施用地（一般为 40-50%40-50% ）、政府招标出售地）、政府招标出售地（（ 10-20%10-20% ）。）。

资料显示，自资料显示，自 20012001 年至年至 20112011 年，台湾通过一般征收办理的年，台湾通过一般征收办理的面积只有面积只有 10886.710886.7 公顷，而同时期区段征收的土地面积达公顷，而同时期区段征收的土地面积达61514.561514.5 公顷（为一般征收的公顷（为一般征收的 5.75.7倍），其中公共设施用地就倍），其中公共设施用地就达达 2805728057 公顷，占区段征收总面积的公顷，占区段征收总面积的 45.6%45.6% 。。

从实施效果看，台湾“区段征收”发还“抵价地”的制度安排，从实施效果看，台湾“区段征收”发还“抵价地”的制度安排，使得农民可以分享土地增值收益。同时，政府可为公共设施无使得农民可以分享土地增值收益。同时，政府可为公共设施无偿拿地。而且，这些公共设施的建设资金来源于政府的售地收偿拿地。而且，这些公共设施的建设资金来源于政府的售地收入。入。

可以说，台湾用占整个“区段征收”面积可以说，台湾用占整个“区段征收”面积 10-20%10-20% 可标售建设可标售建设用地的收入，为台湾的新都市区提供了完备的公共设施，在保用地的收入，为台湾的新都市区提供了完备的公共设施，在保障农民对土地增值的分享的基础上，较好地体现了一部分土地障农民对土地增值的分享的基础上，较好地体现了一部分土地增值收益“归公”。 增值收益“归公”。

高能耗的城镇化高能耗的城镇化

大陆耗能大户除了传统认识上的重工业，大陆耗能大户除了传统认识上的重工业，建筑行业的能耗也相当高，大陆住宅和建筑行业的能耗也相当高，大陆住宅和商业建筑的总能耗达到了商业建筑的总能耗达到了 25%25% 。。

这一数字，相当于钢铁和水泥两个行业这一数字，相当于钢铁和水泥两个行业的耗能总和。的耗能总和。

大陆城镇化的资源环境成本不断上升大陆城镇化的资源环境成本不断上升

根据世界银行的估算，大陆城镇化的资根据世界银行的估算，大陆城镇化的资源耗竭（含矿产耗竭、能源耗竭和自然源耗竭（含矿产耗竭、能源耗竭和自然资源耗竭）占国民总收入的比重已从资源耗竭）占国民总收入的比重已从20002000 年的年的 4%4% 上升到上升到 20102010 年的年的10%10% 。。

环境污染（颗粒物排放）造成的损失占环境污染（颗粒物排放）造成的损失占国民总收入的比重已从国民总收入的比重已从 20002000 年的年的 1%1%左右上升到左右上升到 20102010 年的年的 1.2%1.2% 。。

支撑城镇化加速发展的资源利支撑城镇化加速发展的资源利用方式已难以为继用方式已难以为继 大陆有大陆有 6969 个资源枯竭型城市（占个资源枯竭型城市（占 118118

个资源型城市的个资源型城市的 58.5%58.5% 。。 400400 多个缺水城市（占多个缺水城市（占 661661 个城市的个城市的

2/32/3 以上）。以上）。 500500 个大型城市中，只有不到个大型城市中，只有不到 1%1% 的城的城

市达到世界卫生组织空气质量标准。 市达到世界卫生组织空气质量标准。

资源粗放利用及其导致的环境资源粗放利用及其导致的环境退化是城镇化面临的重大挑战 退化是城镇化面临的重大挑战 大陆单位国内生产总值能耗是世界平均水平的大陆单位国内生产总值能耗是世界平均水平的 2.22.2倍，是发达国家的倍，是发达国家的 3-43-4倍；倍；

大陆万元国内生产总值用水量是世界平均的大陆万元国内生产总值用水量是世界平均的 55 倍，倍，城市人均建设用地城市人均建设用地 130130多平方米，高于发达国家人多平方米，高于发达国家人均均 82.482.4 平方米和发展中国家人均平方米和发展中国家人均 83.383.3 平方米的水平方米的水平。平。

由于资源利用效率低，加上能源结构不合理，我国碳由于资源利用效率低，加上能源结构不合理，我国碳排放总量已于排放总量已于 20062006 年超过美国，据世界首位；如果年超过美国，据世界首位；如果维持目前的能源利用方式，我国人均碳排放预计于维持目前的能源利用方式，我国人均碳排放预计于20172017 年超过美国，成为年超过美国，成为 2525 个碳排放大国中人均碳个碳排放大国中人均碳排放最高的国家。 排放最高的国家。

城镇空间布局失衡，城市内部功城镇空间布局失衡，城市内部功能结构不合理能结构不合理 空间形态普遍呈现以主城区为主、 “摊大空间形态普遍呈现以主城区为主、 “摊大饼”方式向外蔓延发展饼”方式向外蔓延发展 ;;

城市内部铺张浪费和过度密集并存城市内部铺张浪费和过度密集并存 :: 老城区老城区过度拥挤，密度大，容积率低过度拥挤，密度大，容积率低 ;; 新城区贪大新城区贪大求洋求洋 ,, 开发区铺张浪费开发区铺张浪费 ;;

城市交通拥挤从特大城市向一般城市迅速蔓城市交通拥挤从特大城市向一般城市迅速蔓延，“城市病”逐步加重延，“城市病”逐步加重 ..

推进绿色和可持续的城镇化

改变高碳、粗放的城镇化道路改变高碳、粗放的城镇化道路 ,, 推进绿色发推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节能、节地、展、循环发展、低碳发展，形成节能、节地、节水的新型城镇化道路。节水的新型城镇化道路。

理顺资源税和资源费的关系理顺资源税和资源费的关系 , , 较大幅度地提较大幅度地提高资源税率 。高资源税率 。

利用科技革命的机遇，大力发展绿色经济和利用科技革命的机遇，大力发展绿色经济和低碳技术，推动新兴产业的崛起和传统产业低碳技术，推动新兴产业的崛起和传统产业的改造，抢占未来发展的制高点， 的改造，抢占未来发展的制高点，

按照现行的办法，城镇化的庞按照现行的办法，城镇化的庞大投资需求难以满足 大投资需求难以满足 地方融资平台自身风险偏大，融资能力地方融资平台自身风险偏大，融资能力难以扩大；难以扩大；

市政债发行尚存在法律等方面的限制，市政债发行尚存在法律等方面的限制，约束机制也没有建立起来；约束机制也没有建立起来；

在现行体制下民间资金很难进入基础设在现行体制下民间资金很难进入基础设施投资领域。 施投资领域。

建立多元可持续的资金保障机制建立多元可持续的资金保障机制 加强对地方融资平台的风险管控，使银行资金在有效加强对地方融资平台的风险管控，使银行资金在有效控制风险前提下支持城镇化建设 。控制风险前提下支持城镇化建设 。

扩大市政债发行规模，提高直接融资的比重。扩大市政债发行规模，提高直接融资的比重。 进一步开放投资领域，允许民间资本参与受限制产业进一步开放投资领域，允许民间资本参与受限制产业

的投资，在医疗、保健、教育、体育、金融等领域，的投资，在医疗、保健、教育、体育、金融等领域，放松管制，让民营企业在市场上平等竞争。放松管制，让民营企业在市场上平等竞争。

对于一些具有自然垄断性质的行业如城市供水、供气、对于一些具有自然垄断性质的行业如城市供水、供气、垃圾处理、污水处理等公用事业，以特许经营的方式垃圾处理、污水处理等公用事业，以特许经营的方式引入民间资本。引入民间资本。

加快房产税立法并适时推进改革。加快房产税立法并适时推进改革。

科学规划，提高城镇建设水平 科学规划，提高城镇建设水平

要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要把城市放在大自然中，把绿水得住乡愁；要把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。青山保留给城市居民。

要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉。文脉。

要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。 生活条件。

美国城市无序蔓延的做法不值美国城市无序蔓延的做法不值得中国效仿得中国效仿 20102010 年日本人的平均驾驶里程是美国的年日本人的平均驾驶里程是美国的

38%,38%,每辆日本汽车的的行驶里程仅为美国每辆日本汽车的的行驶里程仅为美国的的 50%.50%.

日本的汽油价格是美国的日本的汽油价格是美国的 22 倍倍 .. 20112011 年日本大城市的公共交通设施使用量年日本大城市的公共交通设施使用量

是美国大城市的是美国大城市的 1010倍倍 .. 我国汽车保有量从 2003 年的 2421万辆增

加到 2011年的 1.06亿辆，增长了 3.38倍，已成为全球汽车最大销售市场 . 机动车尾气排放已成为城市空气污染的主因 .

各种机动化工具能耗比较各种机动化工具能耗比较

机动化工具机动化工具 每人公里能源消耗每人公里能源消耗（以公共汽车单车为（以公共汽车单车为 11 ））

自行车自行车 00电动自行车 电动自行车 0.73 0.73 摩托车 摩托车 5.6 5.6 小轿车 小轿车 8.1 8.1 公共汽车（单车） 公共汽车（单车） 1 1 公共汽车（专用道）公共汽车（专用道） 0.80.8地铁地铁 0.50.5轻轨轻轨 0.450.45有轨电车有轨电车 0.40.4

北京与上海车辆保有量比较北京与上海车辆保有量比较

北京 上海

年份 人均可支配收入

每百人私人汽车保有量

人均可支配收入

每百人私人汽车保有量

2001 11757.8 4.5 12883.0 0.5

2002 12463.9 5.7 13250.0 0.9

2003 13882.6 7.4 14867.0 1.3

2004 15673.8 8.4 16683.0 1.8

2005 17653 9.7 18645 2.3

2008 26738 15.8 28838 4.5

2011 32903 19.3 36230 5.4

私家车、自行车、步行占用空间比较私家车、自行车、步行占用空间比较

–私家车　私家车　 1010 平方米平方米– 自行车　自行车　 1.41.4 平方米平方米– 行人　　行人　　 0.30.3 平方米平方米–当速度提高时，所需空间将成倍提高，当速度提高时，所需空间将成倍提高，

一般来说，私家车所需空间相当于自一般来说，私家车所需空间相当于自行车的行车的 2020 倍倍

加紧完善公共交通和绿色交通加紧完善公共交通和绿色交通

减少内城停车位、提高停车费；增加公交专用道与步行街；在内城划出收费区域；车辆牌照费；增加“无车日”天数；按“单双号”或不同编号车牌出行控制；

优化交通的可达性 ,大力倡导公共交通导向型发展模式 ,TOD （ Transit Oriented Development） .

推进以人为核心的城镇化，提推进以人为核心的城镇化，提高城市的宜居性高城市的宜居性 一是改革规划管理方式，控制城市一是改革规划管理方式，控制城市蔓延。蔓延。

二是加强规划的科学性，推进多规二是加强规划的科学性，推进多规融合。融合。

三是完善规划制定中的公众参与。三是完善规划制定中的公众参与。

把城镇化这一最大潜力与改革把城镇化这一最大潜力与改革这一最大红利结合起来这一最大红利结合起来 政府机构改革和职能转变：主要是给市场和政府机构改革和职能转变：主要是给市场和社会放权，一部分给地方放权。社会放权，一部分给地方放权。

抓紧启动财税体制改革。抓紧启动财税体制改革。 推进金融体制改革：利率市化改革和存款保推进金融体制改革：利率市化改革和存款保险制度。险制度。

推进价格改革。推进价格改革。 社会流域改革：补短板、兜底线、促公平。社会流域改革：补短板、兜底线、促公平。 户籍制度改革。户籍制度改革。 土地制度改革。土地制度改革。

亚里士多德： 亚里士多德：

人们来到城市，是为了生人们来到城市，是为了生活。人们居住在城市，是为活。人们居住在城市，是为了生活得更好。了生活得更好。

谢　谢！谢　谢！