政策的經濟學分析視角和方法

主講人

劉桂芝

教授東北師範大學

　 主要研究方向為政治經濟理論和政策分析。近年發表論文主要集中在醫療公共政策方面：

一、政策分析的經濟學基礎 1 、經濟學構成政策分析的一個主要基礎 這不僅表現為經濟學對經濟政策方面的研究起源很早，為政策科學的發展作出了貢獻、而且在於經濟學途徑歷來是政策研究或政策分析的一個主導途徑，它為政策分析提供了概念框架，理論模式和分析技術。

Adam Smith

John Maynard Keynes Paul A Samuelson

2 、政策分析和經濟學的相關性　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　按照羅賓斯等人的定義，經濟學從稀缺性的角度看待人類行為，它將稀缺資源及其用途 的選擇作為自己的研究主題。經濟學者要考察特定決策或選擇行為（不管是私人決策還是公共決策或公共選擇行為）的利益和成本。因此，從理論上說，經濟學與政策分析密切相關，前者是後者的一個重要的學科基礎，或者說，經濟學分析是政策分析的一個不可或缺的組成部分。

在经济学中，福利经济学、微观经济学以及公共选择和新制度学派对于公共政策研究的影响最深。

J·丁伯根（ Jan Tinbergen ）的《經濟政策論》（ 1952）

以福利經濟學为例 在對公共政策進行經濟學途徑的分析時離不開福利經濟學。因為是福利經濟學的基本定理奠定了政府界入經濟的有力證據

福利經濟學的政策分析功效• 福利經濟學命題有助於對政治制度做出評價—如果一個社會通過政治制度建設而形成的經濟秩序能夠實現最大社會福利，也就意味著這個社會實現了對稀缺資源的最佳分配或有效率的利用

—這是一個比較合意的社會

福利經濟學的判斷標準• 政府要為社會的正常運轉提供私人所不願意提供的公共產品– 政府制定的公共政策是公共產品的一種，符合公共產品的“非競爭性”和“非排他性”兩個特徵。

– 公共政策制定和實施的過程，是一個把公民個人要求，經過談判民主和全民公決民主，提到政府相關部門和機構，再經過代議民主，最後交由任命的官僚來執行的過程。

– 政府公共政策這一公共產品如此被提供和生產出來，這與國防、公路等公共物品和服務的提供過程類似。

• 就像在普通公共物品的提供過程中要考慮效率和公平的準則一樣，在公共政策這一公共物品的提供過程中同樣要考慮到效率和公平的標準，這就要運用福利經濟學的基本定理。–福利經濟學是一種評價各種經濟狀態社會合意性的研究範式

　　 3 、政策分析的經濟學途徑經濟學與公共政策研究的聯繫的原因在於，公共政策一般都具有經濟的方面（如利益和成本），經濟分析和經濟學家作為政策選擇的分析者是必不可少和富有成效的。

經濟學並不直接分析政策推論，但它給經濟學家一系列分析政策過程的工具和提供分析問題的視野或框架，即提供了研究公共政策的途徑。在西方政策科學的發展過程中，經濟學途徑一直是一種主導途徑，其影響和成果不亞於政策研究的政治學途徑。

　　所謂的政策研究的經濟學途徑，也就是採用經濟學的理論假定、概念框架、分析方法及技術來看待公共決策問題。

　二、公共選擇理論　 1.公共選擇理論的興起

公共選擇理論是西方“新政治經濟學”中最有影響的思潮或學派，是公共政策研究的經濟學途徑的典型

“大體上從 1948年以來，公共選擇作為一個獨立的研究領域而發起來了” - 布坎南

作為一個學派或思潮的興起則是 20世紀 60年代末70年代初

　　戰後，西方公共部門尤其是政府持續增長，這給經濟學家和政治學家提出了重大的研究課題。

40年代末 50年代初，三個年輕的美國經濟學家，後來的三位諾貝爾經濟學獎獲得者—詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅和保羅·薩繆爾森，將經濟學的分析方法應用於政治領域，力求解釋民主社會中政治和社會選擇過程。

他們的思想後來發展成為人所共知的公共選擇理論、社會選擇理論和公共物品理論

Kenneth J ． Arrow

James Mcgill Buchanan

　　 　 2 、公共選擇理論的主題 作為公共政策研究的經濟學途徑的典型，公共選擇是一個應用經濟學的理論假定和方法來研究非市場決策或公共決策問題的新研究領域。

　奠基人布坎南（ James M. Buchanan）

　　 “公共選擇是政治上的觀點，它從經濟學家的工具和方法大量應用於集體或非市場決策而產生。

　 布坎南是公共選擇學派的創始人和領導人。他將公共選擇學科所使用的經濟學方法歸納為三個方面，或稱為研究政治問題的公共選擇方法或公共選擇思路： 1 、方法論上的個人主義 　 2 、經濟人理性原則與利己主義本性 3 、政治的交換過程性質

　繆勒（ Dennis C.Muller）

　　公共選擇理論可以定義為非市場決策的研究 , 或簡單地定義為將經濟學運用到政治科學。

“公共選擇對非市場決策的分析思路一直是：

（ 1 ）作出與一般經濟學相同的行為假設

（ 2 ）通常把偏好顯示過程描述為類似于市場

（ 3 ）提出與傳統價格理論相同的問題

公共選擇所涉及的是政治或公共決策的主題領域。依繆勒所言，公共選擇的主題與政治學的主題是相同的，涉及國家理論、投票規則、投票者行為、政黨政治、官僚機構等

3 、公共選擇理論的方法論啟示

作為當代西方經濟學和政治學的交叉研究領域以及公共政策研究的經濟學途徑的典型，公共選擇理論取得了豐富的理論及方法論成果，對於公共政策研究具有合理和可供借鑒之處。

　　一是公共選擇學者從經濟學的假設、理論和方法入手來研究政治和公共決策問題，為公共政策和政治學研究提供了一個新的視野、新的研究途徑

它用方法論個人主義來取代作為傳統政治學的主導途徑的方法論集體主義，是對公共政策研究的政治學途徑的有益補充或擴展。

　 二是公共選擇學者豐富了當代政策科學和政治學理論

如它的非市場決策理論、政府失敗論、國家與政黨理論、投票規則的損益分析、官僚體制與代議制民主的分析，擴展或補充了當代政策科學和政治學的理論研究。

三是有助於對國家公共決策過程的本質及其局限性的認識，也加深了對人類公共決策過程及其規律性的認識。

公共財政 社保

房地產

醫療

教育

環保

農業支持交通

公共工程

　 三、政策分析中的經濟學方法 公共政策大都具有經濟上的效果或需要經濟上的投入。考察經濟效果有兩個基本方法即成本－

效益分析或損益分析和成本－效能分析。

1 、經濟學分析方法的邏輯基礎

演繹法、方法論個人主義和經濟人假說構成經濟學分析的主要邏輯基礎。

　　　 演繹法和數學模型的採用 演繹法和數學模型的採用是經濟學分析方法的基本特徵： 演繹法由假設推導出定理，是一種由一般到特殊的推理過程； 數學模型則表現為一系列在邏輯上一致的數學方程式。

方法論的個人主義 經濟學分析採用的是方法論的個人主

義，並以經濟人假說作為出發點。　　方法論個人主義的要點是：個體構成團體或組織的基本細胞，個體行為的集合或累加構成集體行為。因此，人類的行為包括政治和經濟都應從個體的角度去尋找原因。

　　所謂的經濟人或理性人假說是指，個人無論是處於什麼地位，其本性都是一樣的，都以追求個人利益的最大化或個人效用的極大化作為最基本的動機；

或者說，個人在經濟活動中遵循理性原則，在做出個人決策時經過仔細的計算和分析，力求實現利益的最大化。

經濟人或理性人假說

Adam Smith 《國富論》

2、成本—效益分析 也稱成本—利益分析。某一項政策方案或專案，從經濟效果或經濟可行性方面來考慮，只有利益超過成本或至少利益等於成本時，才是經濟上可行的

　如果決策主體是政府，其目的是追求最大的社會福利，則它所要求的成本與利益更多地是社會成本與社會利益。

　 從公共決策分析的角度看待成本與利益時，不僅要注意直接的成本與利益，而且要認真考慮各種間接的成本和利益以及作為副產品的成本與利益。

一個方案的直接成本與利益，是指該方案直接產生的利益和該方案直接承擔的成本；

凡是這個方案的承擔者以外的組織所獲得的利益以及所承擔的成本，都是間接的利益和成本。

成本－利益分析的最重要而又最困難的工作，是找出所有的直接的和間接的利益與成本，並盡可能將它們加以量化。 　　　

案例 1 北京市鞭炮禁改限成本收益分析

從 2006年春節開始，北京市在五環內對煙花爆竹由“禁止燃放”改為在限制的時間、地點允許燃放（“限放”）。由“禁放”改為“限放”這一政策是否合理，需要進行成本收益分析

项目人員：北京大學 岳大攀 杨意峰 谢金开 刘慧 肖亚娜 刘碧寒 张冬 陈春滟

成本與收益收益 – 允許燃放鞭炮給居民帶來了正的效用 成本 – 噪音成本 – 管理成本變化 – 意外傷亡成本 – 空氣污染成本

收益估算意願調查法

燃放鞭炮能增加“年味”，有过春節的熱鬧氣氛，您覺得这种因燃放鞭炮帶來的熱鬧氣氛值多少錢？•A 0-50 B 50-100 C 100-200

•D 200-300 E 300-500 F 500-800

•G 800-1000 H 1000-2000 I 2000以上

共發放問卷 220份，地點選擇在玉淵潭、海淀公園、芙蓉里社區、紫竹院等公園

取每一個選項中的中位數作為計算數值，取平均后認為鞭炮帶來的熱鬧氣氛值 629元 / 人

按照北京城區的人口計算，總收益為 45.288億元

成本估算噪聲污染成本

意願調查法春節期間燃放鞭炮產生的噪音是否影響了您的休息、睡眠 ? （如果選擇 B ，則跳過進入下一題）

A 是 B 否 C 說不清如果有一種方法可以消除燃放鞭炮的噪音，您愿意為這種方法支付多少錢？

A 0-50 B 51-100 C 101-200

D 201-300 E 301-500 F 501-800

G 801-1000 H 1001-2000 I 2000以上取平均后得對噪聲污染的支付意愿為 266元 / 人 噪聲污染的損失為 11.53億元

成本估算管理成本

“禁放”期間，參與管理和維持秩序的人員數為 112萬人次

“禁改限”的政策出臺后，每年春節參與鞭炮“限放”管理工作的人員大約有264萬人次

根據平均工資估算，“禁放”時春節期間每個管理人員的勞務成本為 274.44元；“限放”時春節期間每個管理人員的勞務成本為 301.95元

禁改限的總管理成本為 4.39億元

成本估算

傷亡意外成本分類 數量 單位成本 成本 （元） （万元）火災 240 3856 92.5

炸傷 399 3915 156.2

狗咬傷 377 3183 120.0

總成本 92.5+156.2+120.0=368.7 万

空氣污染成本研究結果顯示，北京市八個區的 1371戶居民为 5 年内降低目前大氣污染物質濃度的 50%而支付費用的支付意愿是 143元 / 戶 ·年。

2006年，北京總戶數是 2585293，所以總支付意愿為 143*2585293=3.70億元 / 年

國家環保局于 2005年在北京市統計結果顯示，北京一年排放的廢氣和煙塵是 28万噸。每增加一噸的大氣污染物的邊際成本是

根據火藥燃烧的化學方程式，估算出春節期間燃放的火藥為 3903噸，相應產生廢氣（包括煙塵） 2615噸

每年產生的環境損害為 680萬元

3.70

280000×50%0.000026 億元 / （噸 ·年）

=

成本與收益的匯總 成本（萬元） 收益（萬元）管理成本 43,900噪音成本 115,295空氣污染成本 680意外傷亡成本 368.7 总收益 452880

總成本 160243.7人均成本 222.5元 人均收益 600元

　　或稱成本－有效性分析。這個方法的要點是根據方案或專案的預期結果的成本與效能，來評估每個方案或專案的效果。

3 、成本－效能分析

　　　

塞翁失馬焉知非福

　　許多公共政策大都需要成本，但無法計算利益。在這種情況下，可以採用成本－效能分析方法來衡量方案達成目標的有效性程度

　一個國家的有些公共政策往往可以不計成本，但是一個國家或地區資源總是有限的，因此即使是事關國家存亡的政策方案也不能完全忽略成本

三峽工程

假設製造原子彈有三個方案： A 方案要花１００億美元 B 方案要花１２０億元 C 要花１４０億元

三種方案的成功率可能相似 分析者或決策者理所當然要選擇 A 方案

成本－效能分析形式 一是分析者可以計算要達到完全有效性（ 100% 實現方案目標）程度需要多少成本

二分析者只計算達到某一有效程度的成本 假設政府減少空氣污染，官員們知道不能１００％加以消除，只想減少空氣污染的

７０％。

此種情況下，分析者將 計算和比較消除空氣污染 ７０％的各種不同方案的 成本，而選擇較優方案。

三分析者分析在不同有效性程度情況成本的差異 假設政府農業部決定消滅某種危及農作物的害蟲，消滅乾淨（ 100% 的有效性）當然是最好的，但成本要花 100萬元；如果只消滅 4/5（有

效性程度 80%），則成本只需要 50萬。 這就產生了要消滅乾淨還是只消滅４ / ５的選

擇問題。

　　四是分析者在成本固定的情況下，比較具有各種有效性程度的方案

假設政府決定改善城市的交通狀況，但立法機關在預算中只批准一定數量的資金，在這種情況下，政府的成本（費用）是固定的

若作成本－效能分析， 則只分析固定成本條件下各種不同有效性程度的方 案。

謝 謝 ！