国有及国有控股企业 “小金库”专项治理政策及报表讲解

国有及国有控股企业 “小金库”专项治理政策及报表讲解

省国资委财务监督与统计评价处

李建丰　　 87059589

主要内容：一 . “ 小金库”的概念和认定标准

二 . “ 小金库”的主要表现形式

三 . “ 小金库”问题的处理处罚

四 . 国有企业“小金库” 治理的实施范围

五 . “ 小金库”自查自纠报表填报

六 . “ 小金库”自查自纠软件操作

一 .“ 小金库” 的概念和认定标准

“ 小金库”定义的演变

1995 年，国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”。

2009 年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发 [2009]18 号）：凡违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

一 .“ 小金库” 的概念和认定标准认定小金库的常用法律依据 1. 《中华人民共和国会计法》第三条、第九条、第十六条

第三条各单位必须依法设置会计帐簿，并保证其真实、完整。第九条各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计帐簿，编制财务会计报告。

第十六条各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计帐簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计帐簿登记、核算。


2. 《财政违法行为处罚处分条例》第十七条第十七条单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财

政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处３０００元以上５万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处２０００元以上２万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

3. 《中华人民共和国公司法》第一百七十二条第一百七十二条公司除法定的会计账簿外，不得另立会

计账簿。公司资产，不得以任何个人名义开立账户存储。


具体认定标准：记账主体是否符合规定（主体正确）　　　　　　　　是否列入正确的核算单位，各单位分别核算自身的业务事

项

账簿形式是否符合规定（账簿合法）　　　　　　　　　是否列入符合规定的会计账簿，由各单位财务部门设立的会计账簿

核算内容是否符合规定（内容真实）　　　是否真实、完整地列入账簿，如实核算反映各项业务


许多违规行为的性质类似于“小金库”，如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金津贴；公款旅游；请客送礼等，但只要在规定的会计账簿内进行了真实、完整的反映与核算，就不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律法规进行处理。

二 .“ 小金库” 的主要表现形式(一 ) 隐匿收入设立“小金库” 1. 截留销售和劳务等经营收入

2. 资产处置、出租、使用收入：隐匿或计入下属单位3.投资收益不入账（债权和股权投资收益）

4. 其他收益设立“小金库”如政府奖励、社会捐赠、企业高管兼职收入等

二 .“ 小金库” 的主要表现形式

(二 ) 虚列支出设立“小金库” 1.虚列营业成本设立“小金库” 2. “ ”虚列期间费用设立小金库

3. “ ” 虚列人工成本设立小金库

4. “虚列其他支出设立小金库”


(三 ) 转移资产设立“小金库” 1.虚假会计核算转移原材料、产成品等资产

2.虚假股权投资转移资产 3.虚假应收款项坏账核销等方式转移资产 4.虚假资产盘亏、毁损、报废方式转移资产 5.虚假关联交易方式转移资产 6. 其他方式转移资产设立“小金库”


（四）其他形式设立“小金库”合计其中：用假发票、假合同、假票据等骗取资金设立

“ 小金库”单独填列

三 . “ 小金库”问题的处理处罚（以文件规定为准）

（一 )处理处罚的主要方式处理、行政处罚、党纪政纪处分、组织处理、移送司法机关等

(二 ) 处理的种类（ 1 ）责令改正（责令停止执行）；（ 2 ）调整有关会计账目；（ 3 ）收缴应当上缴的财政收入；（ 4 ）限期退还违法所得（被侵占的国有资产）；（ 5 ）追回有关财政资金（国家建设资金）；（ 6 ）暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项；（ 7 ）销毁非法印制的票据或撤消非法账户。


(三 ) 责任追究１．行政处罚（ 1 ）警告；（ 2 ）通报批评；（ 3 ）罚款；（ 4）没收违法所得；（ 5 ）公告。


２．党纪政纪处分

2009年 8 月中央纪委《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》

监察部、人社部、财政部、审计署：《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》（监察

部令第 19 号， 2010年 2 月施行）



３．组织处理（ 1 ）停职，即暂时停止履行职务，检查反省问题；（ 2 ）调整岗位，即调离现工作岗位；（ 3 ）免职，即免去或者建议免去担任的党内外领导职务。

以上处理方式可以单独使用，也可以合并使用

三 . “ 小金库”问题的处理处罚４．移送司法机关《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310 号） 2001 年施行　　第三条行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须移送。　　第十一条行政执法机关对应当移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。行政执法机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。

（四）处理处罚的基本政策 1. 自查从宽　鼓励自查、支持自查、依靠自查（ 1 ）凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免于行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免于处分。但财政、财务、会计、税务处理是必须的，不得免除。（ 2 ）各集团对所属单位进行的内部检查，视同自查，从宽处理。

2.被查从严对重点检查中发现的问题，要严格依法进行处罚，金额巨大、情节严重的，要从重处理。


三 . “ 小金库”问题的处理处罚（四）处理处罚的基本政策 3 ．严惩顶风违纪　对在治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，要从重处理。《意见》下发（ 2009.4月）后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人，按照组织程序先予以免

职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。


对于自查自纠发现的在《意见》（ 2009.04 ）下发后新设立的“小金库”问题如何处理？为鼓励社会团体和国有企业尽可能通过自查自纠发现问题，对于自查自纠发现的、《意见》下发后新设立的“小金库” 按照“从轻从宽”原则，可以不予以免职。但以下三种情况除外：一是涉及刑事犯罪的，应当依法移送司法机关处理；


二是对于《实施办法》下发后新设立“小金库”的，仍然要先免职、后严肃追究责任；

三是对于重点检查中发现的《意见》下发后新设立的“小金库”问题，一律先免职、后严肃追究责任。对《意见》下发后使用“小金库”款项的，从重处理。

四、国企“小金库”专项治理的实施范围

自查自纠报告上报日之前存在的所有各级子企业均应纳入专项治理范围，包括国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司，其中国有控股公司包括：


国有控股公司

国有绝对控股国有实质控股

国有资本占实收资本 50% 以上

国有股东表决权对股东会决议有重大影响

国有股东能够支配企业行为

企业主要管理者均由国有股东派出


各级党委管理的国有及国有控股企业是否纳入专项治理范围？

各级国有资产监督管理机构履行出资人职责和受托管理企业

其他党政机关、事业单位、社会团体管理的国有

企业

各级人民政府及其部门、机构管理的国有及国有控股企业

国有及国有控股企业


2009 年已作为党政机关和事业单位延伸范围纳入的国有及国有控股企业是否还要按照国企实施办法开展治理？答：仍然要按照《国企实施办法》开展专项治理，一是确保国有及国有控股企业治理范围的完整性；二是作为重点检查时的延伸检查，并未进行全面的综合治理。


长期亏损、关停并转或正在进行破产重组、改革改制的国有企业是否纳入专项治理范围？答：根据《国企实施办法》规定，国有及国有控股企业均应纳入专项治理范围，为此，《国企实施办法》下发前尚未注销的长期亏损、关停并转的国有企业以及正在进行破产重组、改革改制的国有企业应当纳入专项治理范围。

长期亏损、关停并转或正在进行破产重组、改革改制的国有企业是否纳入专项治理范围？答：根据《国企实施办法》规定，国有及国有控股企业均应纳入专项治理范围，为此，《国企实施办法》下发前尚未注销的长期亏损、关停并转的国有企业以及正在进行破产重组、改革改制的国有企业应当纳入专项治理范围。


国有及国有控股企业厂办集体企业等多经企业是否纳入专项治理范围？

答：厂办集体企业等多经企业的资产、人员以及业务范

围与所属企业密切相关，为此，厂办集体企业等多经企业应当作为国有企业的延伸范围开展专项治理；国有企业不具有实质控制权的多经企业可以不作为单户填报自查自纠报告表，检查发现的“小金库”问题应当在自查自纠报告中进行说明。


国有及国有控股企业或有关部门委托经营或已对外承包

的企业是否纳入专项治理范围？

答：委托经营的企业应当纳入专项治理范围；对外承包

的企业应纳入延伸范围开展专项治理，并要特别关注相

关租金或承包费是否纳入规定账簿核算。


国有企业工会经费、党团经费、职工持股会相关资产（含投资设立的企业）是否纳入专项治理范围？

答：国有企业工会经费、党团经费、职工持股会相关资产的使用和处置情况不仅关系到企业职工的合法权益，也与国有企业财务收支密切相关，为此，国有企业工会经费、党团经费、职工持股会相关资产（含投资设立的企业）也属于专项治理范围。


社会团体管理的企业是否专项治理？答：对于社会团体管理的企业应当区分企业的所有制性质，属于国有及国有控股企业的，按照《国企实施办法》开展专项治理工作；不属于国有及国有控股企业的，按照《社会团体实施办法》作为社会团体治理的延伸单位开展专项治理。


注意事项：社会团体、国有企业的“小金库”问题已按照纪检监察机

关、财政、审计、国资或业务主管部门、司法机关等有关处理决定、批复、裁定裁决等进行整改，或报经国资部门或业务主管部门同意或备案，相关收入、支出、资产等已经于实施办法下发前全部纳入规定账簿核算的，可以不再填列自查自纠情况报告表，但应当在自查自纠报告中说明。


检查发现的账外资产如果无法取得原始凭证、难以确认其原始价值应当如何入账？答：检查发现的账外资产难以确认其原始价值的，应当按照重置成本估值入账；但在重点检查中发现的企业估值大大偏离该资产市场价值的，也应当将其低估金额作为重点检查发现“小金库”问题进行处理处罚。

五、“小金库”自查自纠报表填报（软件下载）

软件下载地址：财政部网站 http://jdjc.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/qingkuangfanying/ggdt/201008/t20100817_333588.html

五、“小金库”自查自纠报表填报（软件初始化）

软件使用初始设置修改： “高级”项下选择“显示所有扩展功能”；

“高级”项下的“系统选项”中取消“启动系统自动进入录入界面”的默认设置；

“高级”项下的“系统选项”中取消“报表打印时，零不打印”的默认设置；

报表录入界面下“工具”栏中取消“零值不显示”的默认设置。

企业（单位）组织机构统一代码：各级质量技术监督部门核发的企业（单位）法人代码证书规定的 9 位代码。需分别填报本企业代码、上一级企业（单位）代码、集团企业（公司）总部代码。树形结构：组织机构代码是形成树形结构的基础信息，树形结构是按照企业母子关系排列形成的企业集团组织架构的直观表现形式，通过企业上下级代码来实现。

五、“小金库”自查自纠报表填报（封面）


企业集团

二级子公司 1 二级子公司 2 二级子公司 3

三级子公司 1 三级子公司 2 三级子公司 4

四级子公司 1

四级子公司 2

四级子公司 2

三级子公司 3

五级子公司

非集团型企业：只需填列“本企业代码”，“上一级企业（单位）代码”和“集团企业（公司）总部代码”不填。集团型企业：集团公司总部在填报集团企业汇总报表时，“本企业代码”和“集团企业（公司）总部代码”均按集团公司代码填列，“上一级企业（单位）代码”不填。


集团公司的二级企业需填列“本企业代码”、“上一级企业（单位）代码”和“集团企业（公司）总部代码”。其中“上一级企业（单位）代码”与“集团企业（公司）总部代码”相同。集团三级及以下各级次企业需分别填列“本企业代码”、“上一级企业（单位）代码”及“集团企业（公司）总部代码” 。


行政隶属关系代码：企业的隶属层级，区分省级管理企业还是地市、区县级企业。部门标识代码：企业隶属的具体部门。所在地区、所属行业码：直接在下拉菜单中选择，一定要选择至最末级选项。企业性质：按照“ 1. 各级国资委监管企业”和“ 2. 其他国有及国有控股企业”填列。

行政隶属关系代码：企业的隶属层级，区分省级管理企业还是地市、区县级企业。部门标识代码：企业隶属的具体部门。所在地区、所属行业码：直接在下拉菜单中选择，一定要选择至最末级选项。企业性质：按照“ 1. 各级国资委监管企业”和“ 2. 其他国有及国有控股企业”填列。


五、“小金库”自查自纠报表填报

关于报表填报对象

隐匿收入虚列支出

表现形式

一二

其他形式四

转移资产三

营业成本、期间费用、人工成本

如：用假发票等假票据、假合同等骗取资金

营业收入；资产处置、出租、使用收入；投资收益；其他收入

虚假会计核算转移原材料、产成品等；虚假股权投资、虚假应收款项坏账核销等方式转移资产；虚假资产盘亏、毁损、报废方式转移资产；虚假关联交易方式转移资产

五、“小金库”自查自纠报表填报五、“小金库”自查自纠报表填报

自查自纠报表封面

检查发现“小金库”合计：反映 2007 年末余额与2008 年至今新增之和。其中“ 2008 年至今新增” 包含已经支出和自行纠正的部分。

企业集团和业务管理部门组织对所属子企业检查发现的“小金库”视同自查。



注意事项：虚列人工成本设立“小金库”与虚列

营业成本、期间费用存在交叉的，仅列示在虚列人工成本项目下，避免重复填列。



注意事项：用假发票、假合同、假票据等骗取资金设立“小金库”：反映责任企业或单位、相关责任人使用伪造的发票、公章、票据等性质恶劣方式设立的“小金库”；该表现形式与其他表现形式存在交叉的，不再在其他表现形式中填列。


关于印发〈全国打击发票违法犯罪活动工作方案〉的通知》（国办发

[2008]124号）

关于在“小金库”专项治理工作中严厉查处假发票的通知》（中治金办〔 2010〕 4 号）

“ 小金库”支出使用方向

小金库

接待宴请、公款旅游、职务消费等

弥补成本费用

礼品礼金支出

私分、贪污、挪用

购建资产、对外投资、对外借款

发放职工工资、奖金、津补贴、福利等

其他方式支出（含《实施办法》下发前已纳入账簿核算）


有价证券有价证券（债券、（债券、股票、购股票、购物卡等）物卡等）

现金及现金及银行存银行存

款款

““ 小金小金库”库”

存货存货固定资产，固定资产，如房地产如房地产

应收款项应收款项或其他债或其他债

权权

长期股权长期股权投资投资


“ 小金库”存在形态


购置资产、对外投资或对外借款支出：反映用于购置有价证券、存货、固定资产、对外投资、对外借款等支出的“小金库”资金或资产原值。

期末存在的资产原值：反映检查期末以实物形式存在的有价证券、存货、固定资产或可以确认的股权、债权等资产的原值。

2009 年末资产总额、 2009 年度营业收入、 2009 年度利润总额：汇总表中需按照合并口径填报，在报表软件中不能自动生成，需由各汇总企业按照合并财务报表的相关数据填列在汇总表中。

五、“小金库”自查自纠报表填报（续表）

五、“小金库”自查自纠报表填报（续表）五、“小金库”自查自纠报表填报（续表）

自查自纠基本情况（仅由企业集团总部填

列）

除“参与督导的国资委及专项治理领导机构人员数量”仅由企业集团总部填列外，其他各项内容均由全部企业

填列

软件与已发文件表式有所更新


“ 集团总部及所属各级子企

业总户数”

“ 企业本级及所属各级子企

业总户数”

软件与已发文件表式有所更新


人数参与自查工作的企业内部人员数量仅填写企业

本级参与自查工作的人数，不含上级企业组织对本企业进行检查的人数。

人数参与督导的国资委及专项治理领导机构人员数

量仅由集团总部填列。

人数企业集团组织对所属子企业进行检查的工作人员数量由企业集团在其单户表中予以反映。

五、“小金库”自查自纠报表填报（续表）

1.“举报个数”：反映来信、来访、来电等形式接到的全部举报事项件数，包括各级专项治理领导机构转来举报事项。

2.“ 账户个数”：包括以单位或个人名义开立的银行账户，以及其他在证券公司、保险公司、基金公司、期货公司、信托公司、财务公司等金融机构开立的有账号和户名的账户。

五、“小金库”自查自纠报表填报（自查自纠情况统计表）

“ 自查自纠情况统计表” 通过软件计算功能自动生成，

只需点击初始界面“自查自纠计算表”按钮即可。

关于自查自纠报告主要内容自查自纠组织实施情况：自查自纠组织实施情况：主要说明专项治理动员部署、宣主要说明专项治理动员部署、宣传发动、自查自纠实施范围、组织实施方式、自查自纠工作传发动、自查自纠实施范围、组织实施方式、自查自纠工作承诺和公示情况、收到举报及查处落实情况等。对纳入专项承诺和公示情况、收到举报及查处落实情况等。对纳入专项治理的合营企业、职工持股占控股地位企业、工会经费、党治理的合营企业、职工持股占控股地位企业、工会经费、党团经费等情况应当详细说明。团经费等情况应当详细说明。自查自纠发现“小金库”情况：自查自纠发现“小金库”情况：主要说明自查发现“小金主要说明自查发现“小金库库”的数量、金额”的数量、金额，大额或性质较为严重的，大额或性质较为严重的““小金库小金库”案例”案例详细说明；特殊管理资金（资产）余额近两年的增减变动情详细说明；特殊管理资金（资产）余额近两年的增减变动情况，对于特殊管理资金（资产）采取了哪些管理措施；内控况，对于特殊管理资金（资产）采取了哪些管理措施；内控制度清理情况，深入分析本企业制度清理情况，深入分析本企业““小金库小金库””产生的主要流程、产生的主要流程、环节以及产生原因。环节以及产生原因。

关于自查自纠报告主要内容检查发现“小金库”问题的整改处理情况：检查发现“小金库”问题的整改处理情况：说明“小金说明“小金库”资金的追回、会计和税务处理情况，以及初步整改处理库”资金的追回、会计和税务处理情况，以及初步整改处理方案。方案。““ 小金库”问题长效机制措施：小金库”问题长效机制措施：结合本企业情况，说明结合本企业情况，说明企业建立防范”小金库”问题长效机制的具体措施以及下一企业建立防范”小金库”问题长效机制的具体措施以及下一步的工作安排。步的工作安排。自查自纠报表重要事项说明：自查自纠报表重要事项说明：说明自查自纠报表中的重要说明自查自纠报表中的重要事项，尤其要对“小金库”表现形式中列入其他收入、其他事项，尤其要对“小金库”表现形式中列入其他收入、其他支出、其他方式转以资产、其他形式设立“小金库”，以及支出、其他方式转以资产、其他形式设立“小金库”，以及“小金库”支出中列入“其他方式支出”、“小金库”存在“小金库”支出中列入“其他方式支出”、“小金库”存在形态中的“其他”等重要事项进行详细说明。形态中的“其他”等重要事项进行详细说明。

五、“小金库”自查自纠报表填报（报送要求）

报送要求报送要求

1

2

3

4

5

单位负责人、总会计师、填表人均应在报送的正式报表封面上签字，并应同时加盖单位公章。单位负责人、总会计师、填表人均应在报送的正式报表封面上签字，并应同时加盖单位公章。

要确保报表数据全面完整，所有子企业均应逐户填报。要确保报表数据全面完整，所有子企业均应逐户填报。

上级企业应对本级及所属下级企业统计数据进行汇总，汇上级企业应对本级及所属下级企业统计数据进行汇总，汇总报表统计数据应当建立完整而清晰的树形结构。总报表统计数据应当建立完整而清晰的树形结构。上级企业应对本级及所属下级企业统计数据进行汇总，汇上级企业应对本级及所属下级企业统计数据进行汇总，汇总报表统计数据应当建立完整而清晰的树形结构。总报表统计数据应当建立完整而清晰的树形结构。

企业报送的材料包括集团汇总报表（纸质文件）、全级次统计企业报送的材料包括集团汇总报表（纸质文件）、全级次统计数据（电子版）以及自查自纠报告（纸质文件）。数据（电子版）以及自查自纠报告（纸质文件）。企业报送的材料包括集团汇总报表（纸质文件）、全级次统计企业报送的材料包括集团汇总报表（纸质文件）、全级次统计数据（电子版）以及自查自纠报告（纸质文件）。数据（电子版）以及自查自纠报告（纸质文件）。

集团要加强对所属子企业报送数据的审核。集团要加强对所属子企业报送数据的审核。集团要加强对所属子企业报送数据的审核。集团要加强对所属子企业报送数据的审核。

六 . “ 小金库”自查自纠报表软件操作数据汇总

信息检索

信息报送

数据录入软件功能

基层企业软件使用流程

2.自查自纠报告表录入

3.报表打印（可选择）

1.新增单户报表封面

4.数据传出

5.数据报送

汇总企业软件使用流程

2.导入下级企业数据

3.数据汇总

1.录入本级企业数据

4.报表打印5.数据传出

6.数据报送

政策文件更新相关网站地址财政部

http://jdjc.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/qingkuangfanying/

省财政厅http://www.zjczt.gov.cn/ztlm/xjkzl/gzdt/

谢谢大家！

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