НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

На правах рукопису

ГОРБАНЬ ЮЛІЯ СТЕПАНІВНА

УДК [351:502.1]:327.7:061.1ЄС: (447)

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ДОВКІЛЛЯ В УМОВАХ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ

25.00.01 – теорія та історія державного управління

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Науковий керівник МАНДРАГЕЛЯ Володимир Андрійович, доктор філософських наук, професор

КИЇВ – 2017

2

ЗМІСТ

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ, СИМВОЛІВ, ОДИНИЦЬ, СКОРОЧЕНЬ І

ТЕРМІНІВ ........................................................................................................................ 4

ВСТУП .............................................................................................................................. 6

РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ ДОСЛІДЖЕННЯ

ДОВКІЛЛЯ ..................................................................................................................... 14

1.1. ВИЗНАЧЕННЯ ТА УТОЧНЕННЯ ПОНЯТІЙНО-ТЕРМІНОЛОГІЧНОГО

АПАРАТУ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ДОВКІЛЛЯ ........................ 14

1.2. Еволюція наукових підходів щодо взаємовідносин суспільство-держава-

довкілля. ......................................................................................................................... 26

1.3. Систематизація та класифікація державного управління у сфері довкілля за

сучасних умов. ............................................................................................................... 41

Висновки до розділу 1 .................................................................................................. 55

РОЗДІЛ 2 ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ДОВКІЛЛЯ В ЄВРОПЕЙСЬКИХ

КРАЇНАХ ТА В УКРАЇНІ ............................................................................................ 57

2.1. Компаративний аналіз правового регулювання у сфері довкілля в Україні

та ЄС. .............................................................................................................................. 57

2.2. Інституціоналізація державного управління у сфері довкілля України

та країн ЄС. .................................................................................................................... 81

2.3. Роль неурядових (громадських) організацій та бізнес-структур в управлінні

сферою довкілля в ЄС: досвід для України. ............................................................. 102

Висновки до розділу 2 ................................................................................................ 116

РОЗДІЛ 3 РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ

ДОВКІЛЛЯ УКРАЇНИ В ПРОЦЕСІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ .................. 119

3.1. Стратегія інституційних змін державного управління сферою довкілля

в контексті євроінтеграції. .......................................................................................... 119

3.2. Напрями вдосконалення нормативно-правової бази України у сфері

довкілля. ....................................................................................................................... 134

3

3.3. Упровадження перспективних європейських практик у державне управління

сферою довкілля України. .......................................................................................... 153

Висновки до розділу 3 ................................................................................................ 165

ВИСНОВКИ ................................................................................................................. 169

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ................................................................... 175

ДОДАТКИ .................................................................................................................... 208

4

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ, СИМВОЛІВ, ОДИНИЦЬ, СКОРОЧЕНЬ І ТЕРМІНІВ

АРК – Автономна республіка Крим. БПА – Базовий план адаптації українського

природоохоронного законодавства до законодавства ЄС.

ВРУ – Верховна Рада України. ГІС – Геоінформаційна система. ГМО – Генетично модифіковані організми. ДСМД – Державна система моніторингу довкілля ДПП – Державне приватне партнерство. ДУ – Державне управління. ДСТУ – Державні стандарти України. ЄЕК ООН – Європейська економічна комісія ООН. ЄС – Європейський Союз. ЗМІ – Засоби масової інформації. ІКТ – Інформаційно комунікаційні технології КМУ – Кабінет Міністрів України. ЛОС – Летючі органічні сполуки Мінприроди – Міністерство екології та природних ресурсів МВС – Міністерство внутрішніх справ України. МНС – Міністерство з надзвичайних ситуацій України. МОЗ – Міністерство охорони здоров’я України. МОН – Міністерство освіти і науки, молоді та спорту

України. МОВВ – Місцеві органи виконавчої влади. НПД – Національний план дій з охорони навколишнього

природного середовища України на період 2011–2015 роки.

НПС – Навколишнє природне середовище. НУО – Неурядові організації природоохоронного

спрямування. ОБСЄ – Організація з безпеки та співробітництва в Європі. ОВД – Оцінка впливу на довкілля. О/МРВ – Об’єкти місць розміщення відходів

5

РЕЦ – Регіональний екологічний центр. СЕО – Стратегічна екологічна оцінка. СЕМ – Система екологічного моніторингу. Стратегія – Закон України “Про основні засади (стратегію)

національної екологічної політики України до 2020 року”.

ЦОВВ – Центральні органи виконавчої влади. ЮНЕП – Організація ООН з екологічної політики. УПС –Угода про партнерство та співробітництво з

Європейськими співтовариствами та їх державами членами.

6

ВСТУП

Актуальність теми. Зростаючий антропогенний вплив на довкілля

внаслідок стрімкого зростання населення землі, науково-технічної революції,

нераціонального, іноді хижацького використання природних ресурсів призводить

до порушення екологічної рівноваги та спричиняє численні екологічні кризи. На

межі XX та XXI століть значно загострилися та набули глобального характеру

такі екологічні проблеми, як зміна клімату, зменшення біорізноманіття,

збезлісення, опустелювання, забруднення Світового океану, деградація земель,

виснаження природно-ресурсного потенціалу планети тощо. Їх розв’язання

вимагає від держав високого рівня відповідальності й цілеспрямованої

концентрації фінансових, економічних, технологічних та людських ресурсів. Це

неможливо без підвищення ефективності державного управління у сфері довкілля,

особливо враховуючи імперативи сталого розвитку людства.

Удосконалення державного управління у сфері довкілля є особливо

актуальним для України, екологічна ситуація в якій потребує прийняття зважених

та дієвих рішень щодо вирішення питань у сфері довкілля, які мають

першочергове значення для суспільства. До цього часу залишаються

нерозв’язаними проблеми: мінімізації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС;

значного забруднення атмосферного повітря та головних водних артерій України;

погіршення якості питної води; посилення темпів деградації ґрунтів та

збезлісення Карпат. Спостерігаються небезпечні геологічні процеси, пов’язані з

видобутком і переробкою мінерально-сировинних ресурсів. Унаслідок агресії РФ

загострилися екологічні проблеми, пов’язані з руйнуванням у східних регіонах

України великої кількості промислових підприємств та комунальної

інфраструктури. Зазначені негативні явища зумовлені не лише спадщиною, яку

Україна отримала від СРСР, а й прорахунками та недоліками в екологічній

політиці часів незалежності України, зокрема недостатньо ефективним

державним управлінням у сфері довкілля.

7

Приклад системної політики щодо охорони довкілля демонструють держави

– члени Європейського Союзу, які досягли в цій сфері значних успіхів. Вивчення

та використання їх досвіду має для України практичний інтерес, особливо в

контексті підписання в 2014 році Угоди про асоціацію з Європейським Союзом,

що сприяло поглибленню євроінтеграційного курсу України та підсилило потребу

реформування державного управління у сфері довкілля відповідно до

європейських стандартів.

Дослідженню теоретико-методологічних засад державного управління, в

тому числі, державного управління в Україні, присвячена низка праць

вітчизняних фахівців, зокрема В.Авер’янова [1], В.Бакуменка [58], Ю.Битяка [8],

М.Білинської [120], В.Вакуленка [16], К.Ващенка [17], Р.Войтович [23], Н.Грицяк

[55], В.Гошовської [53], М.Їжі [120], В.Князева [195], І.Кресіної [93], В.Куйбіди

[95], Ю.Кунєва [94], В.Малиновського [98], В.Мартиненка [100], Н.Нижник [64],

О.Оболенського [111], А.Попка [117], А.Рачинського [185], І.Розпутенка [188],

Г.Ситника [57], С.Серьогіна [191], Ю.Сурміна [195], С.Телешуна [197],

В.Тертички [16], В.Шарого [208], Ю.Шемшученка [210] та ін. Особливості

державного управління в Європейському Союзі стали предметом розгляду

Ю.Буцко [60], І.Валентюк [76], Д.Вітер [13], І.Грицяка [193], М.Канавець [78],

О.Красівського [187], О.Мороз [106], І.Нагорної [59], О.Оржель [193], О.Руденко

[60], В.Шевчука [209] та ін.

Серед концептуальних розробок питань державного управління у сфері

довкілля слід відзначити науковий доробок таких вчених Е.Алаєва [2],

К.Ананічева [3], І.Блехцина [12], М.Бринчука [15], О.Гавриленко [113], С.Єлькіна

[86], Н.Кобецької [81], Л.Кожушко [83], О.Колбасова [85], В.Комарницького [86],

В.Костицького [90], В.Кравціва [91], В.Крисаченко [92], Т.Куценко [61], Н.Малиш

[99], М.Мягченко [107], А.Никифорова [61], Я.Олійника [113], К.Рябець [189],

Ю.Туниці [201], П.Фесянова [206], М. Хилько [92], С.Чистова [61] та ін.

8

Нерозв’язаною науковою проблемою залишається подальший розвиток

теоретичних засад реформування державного управління в Україні у сфері

довкілля з урахуванням імперативів європейської інтеграції.

Існуючі на сьогодні напрацювання присвячені висвітленню лише окремих

аспектів цього питання, що актуалізує завдання його подальшого наукового

опрацювання.

У зв’язку з вищезазначеним існує необхідність вивчення досвіду держав –

членів Європейського Союзу щодо формування дієвої системи державного

управління у сфері довкілля. Доцільним є критичне переосмислення передової

європейської практики, що сприятиме вдосконаленню державного управління у

сфері довкілля в Україні, зокрема в правовій та інституційній площинах.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне

дослідження проводилося в рамках НДР кафедри глобалістики, євроінтеграції та

управління національною безпекою Національної академії державного управління

при Президентові України, що виконувалася з метою реалізації комплексного

наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” за темами

науково-дослідних робіт: “Відносини між Україною та ЄС: нові виміри та

перспективи” (ДР № 0113Г002446), “Оцінювання ефективності державного

механізму реагування на загрози національним інтересам України в умовах

євроінтеграції” (ДР № 0115U004055), “Методологія стратегічного планування в

умовах глобальних загроз національній безпеці та міжнародній стабільності”

(ДР № 0116U002765). У процесі їх виконання дисертантом досліджено та

конкретизовано напрями вдосконалення державного управління у сфері довкілля

в умовах європейської інтеграції України, взято участь у розробці теоретико-

методологічних та організаційно-правових засад державного механізму

реагування на загрози національній безпеці у сферах життєдіяльності суспільства

в умовах євроінтеграції.

Мета та завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є наукове

обґрунтування теоретико-методологічних засад державного управління у сфері

9

довкілля в умовах європейської інтеграції України та надання рекомендацій щодо

його вдосконалення. Досягнення цієї мети передбачає вирішення таких завдань:

- узагальнити сучасні теоретико-методологічні підходи до державного

управління у сфері довкілля в умовах європейської інтеграції України;

- з’ясувати та уточнити понятійно-термінологічний апарат державного

управління у сфері довкілля;

- провести порівняльний аналіз правового регулювання у сфері

довкілля в Україні та ЄС і визначити головні напрями наближення вітчизняного

законодавства до європейського;

- виявити недоліки інституційної основи державного управління у сфері

довкілля з метою розробки теоретико-методологічних засад її подальшого

реформування в умовах європейської інтеграції України;

- запропонувати напрями взаємодії органів державної влади та

недержавних суб’єктів у впровадженні екологічної політики в Україні з

урахуванням позитивного досвіду держав – членів ЄС;

- визначити головні напрями вдосконалення державного управління у

сфері довкілля в умовах європейської інтеграції України.

Об’єкт дослідження – суспільні відносини, які виникають у процесі

використання та захисту довкілля.

Предмет дослідження – державне управління у сфері довкілля в умовах

європейської інтеграції України.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених завдань було

використано комплекс методів дослідження, зокрема: структурно-

функціональний та системний методи застосовано під час дослідження

державного управління у сфері довкілля як цілісної множини елементів у

сукупності відношень і зв’язків між ними та як процесу, якому притаманні

специфічні функції, спрямовані на задоволення відповідних потреб державного

управління з урахуванням цілісності системи; метод аналізу та синтезу – під час

розгляду наукових джерел і нормативно-правових актів, що регламентують

діяльність органів влади у сфері довкілля; історичний метод – з метою виявлення

10

головних етапів становлення взаємовідносин “суспільство – держава – довкілля”;

метод термінологічного та етимологічного аналізу – під час уточнення базових

понять дисертаційного дослідження. Компаративний аналіз надав можливість

виявити особливості екологічного законодавства та інституційної основи

державного управління у сфері довкілля в ЄС і в Україні та розробити на цій

основі головні напрями адаптації вітчизняного законодавства до європейського та

шляхи реформування державного управління у сфері довкілля.

Джерельну базу дослідження складають загальнодержавні законодавчі та

нормативно-правові документи, зокрема: закони України, укази Президента

України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України; нормативні

акти Міністерства екології та природних ресурсів України, наукові праці

вітчизняних і зарубіжних учених, законодавчі акти Європейського Союзу.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в науковому

обґрунтуванні теоретико-методологічних засад державного управління у сфері

довкілля в умовах європейської інтеграції України та наданні рекомендацій щодо

його вдосконалення. У дисертаційній роботі:

уперше:

- обґрунтовано пріоритетні напрями вдосконалення державного

управління у сфері довкілля в умовах імплементації Угоди про асоціацію між

Україною та ЄС, зокрема: концептуальний (зумовлений необхідністю розробки

стратегії реформування державного управління у сфері довкілля України);

нормативно-правовий (передбачає наближення вітчизняного законодавства до

правових актів Європейського Союзу згідно з вимогами Угоди про Асоціацію між

Україною та ЄС); інституційний (спрямований на вдосконалення діяльності

державних органів щодо реалізації завдань національної екологічної політики

України); організаційно-функціональний (пов’язаний з посиленням взаємодії всіх

залучених до екологічного управління державних і недержавних структур та

створення ефективних засад для їх комунікації);

- на основі порівняльного аналізу правового поля Європейського Союзу

та України визначено першочергові зміни до нормативно-правових актів

11

вітчизняного законодавства за такими напрямами: зміна клімату, охорона водного

простору, поводження з відходами, доступ до екологічної інформації,

інтегрований екологічний дозвіл;

удосконалено:

- концептуальні засади державного управління у сфері довкілля в

Україні з урахуванням потреб сучасного розвитку шляхом упровадження

концепції “управління за результатами”, що сприятиме покращанню державного

управління у сфері довкілля, боротьбі з марнотратством, корупцією,

бюрократизмом та низькою ефективністю дій;

- підхід до державного управління у сфері захисту довкілля за рахунок

підвищення інституційної спроможності Міністерства екології та природних

ресурсів України, зокрема шляхом покращення внутрішньоміністерської

координації, взаємодії з іншими спеціальними органами державного управління,

розширення участі громадськості в процесі прийняття рішень, використання

сучасних інформаційних технологій для комунікації із суспільством і висвітлення

діяльності тощо;

набули подальшого розвитку:

- понятійно-термінологічний апарат науки державного управління у

сфері довкілля, зокрема запропоновано та обґрунтовано доцільність уведення до

широкого наукового обігу поняття “державне управління у сфері довкілля”, яке

розглядається як вид діяльності держави, урегульований нормами екологічного

законодавства, що має виконавчо-розпорядчий характер та різні форми владно-

організуючого впливу, спрямованого на забезпечення й підтримку належного

стану довкілля та його охорону, раціональне використання природних ресурсів,

забезпечення екологічної безпеки, дотримання законодавства у сфері довкілля;

- принципи реформування державного управління у сфері довкілля в

умовах європейської інтеграції України в частині посилення демократизації,

дебюрократизації, прозорості, упровадження передбачуваності діяльності органів

державного управління; розширення участі громадськості;

12

- головні тенденції державного управління у сфері довкілля в державах

– членах ЄС, зокрема: широке залучення до процесу прийняття рішень

недержавних партнерів – НУО, бізнес-структур, місцевих органів влади, різних

груп населення, дорадчих органів, розвиток системи екологічного судочинства,

інституалізація участі великого бізнесу в захисті довкілля, інтеграція завдань

сталого розвитку в діяльність широкого кола державних установ.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що підходи,

узагальнення, висновки та запропоновані рекомендації можуть бути використані

Верховною Радою України, Адміністрацією Президента України, Кабінетом

Міністрів України, Міністерством екології та природних ресурсів України та

іншими органами влади в процесі здійснення законотворчої діяльності та

вироблення рішень щодо вдосконалення державного управління у сфері довкілля

в умовах європейської інтеграції України; під час розробки Національної

концепції реформування державного управління у сфері довкілля в Україні; у

навчальному процесі під час підготовки розділів підручників і посібників з таких

дисциплін, як європейське законодавство і державне управління; з метою

підвищення правової свідомості громадян та створення теоретико-правових основ

щодо розширення доступу громадськості до екологічної інформації.

Основні результати дисертації використано:

- Комітетом Верховної Ради України з питань екологічної політики,

природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи під час

опрацювання законопроектів щодо адаптації законодавства України до

законодавства Європейського Союзу (довідка про впровадження від 21 березня

2016 року № 04-15/12-303);

- Київською обласною державною адміністрацією під час

упровадження Програми “Охорона довкілля та раціональне використання

природних ресурсів Київської області на період до 2016 року”, зокрема п. 3.1

“Інформаційне забезпечення” та п. 3.2 “Організаційне забезпечення” (довідка про

впровадження від 07 вересня 2015 року № 44.3347.2);

13

- Солом’янською районною в місті Києві державною адміністрацією

під час розробки заходів, спрямованих на вирішення завдань та досягнення цілей

екологічної політики Солом’янського району, зокрема щодо впровадження

практики державно-приватного партнерства; ужиття заходів у сфері поводження з

відходами (довідка про впровадження від 03 вересня 2015 року № 108-14028/01).

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї дисертаційної роботи були

оприлюднені й обговорені під час міжнародних наукових і науково-практичних

конференцій та круглого столу, зокрема: “Місцеве самоврядування – основа

сталого розвитку України” (Київ, 2014); “Геоінформаційні технології у

територіальному управлінні” (Одеса, 2014); “Сталий розвиток територій:

проблеми та шляхи вирішення” (Дніпропетровськ, 2014); “Регіональна політика в

контексті європейської інтеграції України” (Івано-Франківськ, 2014); “Актуальні

проблеми державного управління на сучасному етапі державотворення” (Луцьк,

2014); “Публічне управління: шляхи розвитку” (Київ, 2014); “Актуальні проблеми

теорії та практики менеджменту в контексті євроінтеграції” (Рівне, 2015);

“Організаційно-правові аспекти публічного управління в Україні” (Полтава,

2015); “Дні інформаційного суспільства – 2015” (Київ, 2015); “Реформування

публічного управління: теорія, практика, міжнародний досвід” (Одеса, 2015);

“Державні механізми реагування на виклики та загрози внутрішньополітичній

стабільності” (Київ, 2015).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано

18 наукових праць, зокрема: шість статей у наукових фахових виданнях України з

державного управління, одна стаття в зарубіжному виданні, 11 тез у матеріалах

науково-практичних конференцій та круглого столу.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох

розділів, висновків та пропозицій, списку використаних джерел, додатків. Повний

обсяг дисертації становить 212 сторінок, із них 164 – основного тексту. Список

використаних джерел налічує 291 найменувань, у тому числі

79 іноземними мовами.

14

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ ДОСЛІДЖЕННЯ ДОВКІЛЛЯ

1.1. Визначення та уточнення понятійно-термінологічного апарату державного

управління у сфері довкілля.

На початку XXI ст. значно загострилися екологічні проблеми та з’явилися

нові загрози. Хоча глобалізація призводить до зростання ролі недержавних

акторів, держави залишаються головними суб’єктами міжнародних відносин; у

розв’язанні багатьох проблем, зокрема екологічних, їм належить провідна роль.

Тому зростає важливість державного управління у сфері довкілля, що актуалізує

аналіз понятійно-термінологічного апарату, який його характеризує.

Державне управління у сфері довкілля є одним із напрямів державного

управління, тому доцільним є розгляд двох складових цього поняття: сутності

державного управління та тієї сфери, де воно знаходить своє застосування. В

адміністративно-правовій науці “державне управління” (далі – ДУ) розглядається

переважно як організаційно-правова категорія. Найбільш влучним, на наш погляд,

є визначення ДУ, яке дає Ю. Кунєв. Учений розглядає його як цілеспрямований

організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних

процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою

досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених в Конституції та

законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої

політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів

державної влади, наділених необхідною компетенцією [94]. Схожі визначення

можна знайти у Г. Атаманчука, В. Авер’янова, Ю. Битяка, І. Нагорної, Н. Нижник,

І. Розпутенка, В. Шарого та ін. У цьому контексті державне управління постає як

процес реалізації державно-владних повноважень у різних сферах суспільної

діяльності. Необхідною умовою їх появи є існування суб’єкта, який наділений

владними повноваженнями для виконання функцій управління.

15

Узагальнення розробок дає змогу з’ясувати низку головних положень,

якими у вітчизняній науковій думці характеризується державне управління:

– сукупність наділених певною компетенцією і певним чином

структурованих та субпідрядних суб’єктів держави, діяльність яких спрямована

на певні об’єкти суспільства;

– розвиненість системи управлінських зв’язків, відносин та організацій як

суб’єктів, так і об’єктів;

– забезпечення активності суб’єктів управління, що включає систему

політичних, правових, моральних норм, стратегій, процедур;

– сукупність управлінських функцій, пов’язаних з підтримкою рівноваги і

розвитком суспільної системи, дотримання режиму законності, прав і свобод

людей, надання суспільству різних послуг;

– комплекс ідей, теорій і поглядів, що використовують суб’єкти управління

для обґрунтування, побудови й реалізації управління;

– постійний розвиток власне системи та відносин в її межах [188].

До загальних функцій державного уравління українські науковці відносять:

стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності,

мотивація, контроль; до допоміжних – управління людськими ресурсами,

бюджетом, комунікація з громадськістю, юридично-судова функція тощо.

Серед методів державного управління варто виділити такі групи:

– адміністративні: розпорядчі, регламентаційні, нормативні;

– економічні: індикативне планування, державне регулювання, грошово-

кредитна та фінансова політика, захист та заохочення конкуренції, ціноутворення,

податкова система, економічне стимулювання;

– правові: правове регулювання, переконання і примус, субординація і

координація;

– соціально-психологічні: соціальні, морально-етичні, психологічні [98].

В процесі дослідження з’ясовано, що для позначення екологічної складової

державного управління вітчизняними вченими найчастіше використовуються такі

терміни, як: “екологія”, “природа”, “навколишнє середовище” та “довкілля”.

16

Це вимагає не лише їх уточнення, а й обґрунтування використання найбільш

відповідного сучасним потребам наукового терміна.

Розгляд основних тлумачень поняття “екологія” дає можливість розглядати

її, як науку про узагальнені закони та закономірності взаємодії живих організмів

та їх стійких сукупностей із природним середовищем. Зокрема, таке визначення

екології дають О. Гавриленко, Я. Олійник, П. Шищенко [113, с.11] та багато

інших науковців. Водночас у результаті зростання антропогенного тиску на

довкілля екологія все більше перетворюється на науку інтегрального характеру,

яка досліджує навколишнє середовище, його вплив на суспільство та зворотню

реакцію. Можна стверджувати, що вона поступово “соціалізується” і набуває рис

науки про навколишнє середовище. Це спонукає до використання терміна

“екологія” для формування інших понять, що описують відношення людини і

природи. Наприклад, досить поширеним є використання таких термінів, як:

“екологічні проблеми”, “екологічна катастрофа”, “екологічна політика”,

“екологічне управління” тощо.

На думку В. Крисаченко та М. Хилька, базовими поняттями екології є

терміни “природа” і “середовище” [92, с. 10]. Загалом під терміном “природа”

часто розуміється сукупність об’єктів і систем матеріального світу в їх

природному стані, які не є продуктом трудової діяльності людини (наприклад,

таке визначення дають О. Лазор [96, с. 24], М. Бринчук). Водночас людина, як

біологічний вид, є частиною природи. У цьому контексті поняття природи

набуває дуалістичного значення: з одного боку, природа існує “в чистому

вигляді”, а з другого – у вигляді перетвореного людиною середовища, яке

включено до системи соціальних зв’язків; так би мовити “олюднена” природа.

Наголосимо, що у вітчизняному науковому дискурсі існують різні наукові

погляди щодо еквівалентності термінів “природа” і “середовище”. Наприклад, М.

Бринчук дійшов висновку про тотожність понять “природа”, “навколишнє

природне середовище” і “навколишнє середовище” [15]. Цю думку підтримує і

ряд інших дослідників, серед яких болгарський правознавець П. Стайнов [194] та

український учений О. Колбасов [85]. І. Блехцин і В. Мінаєв наголошують на

17

рівнозначності понять “навколишнє середовище” і “природне середовище” [12].

Подібної позиції дотримується і К. Ананічев, який вважає, що навколишнє

середовище складається зі штучних і природних систем [3]. А. Барнетт визначає

навколишнє середовище як “будь-який вплив на індивіда іззовні з моменту його

зачаття” [6].

Водночас існує й інший погляд на цю проблему. Наприклад, В. Крисаченко

не вважає ці поняття тотожними. Він обґрунтовує тезу, що термін “природа” є

основою для виникнення різних варіантів визначення середовища (“природне

середовище”, “географічне середовище”, “навколишнє середовище”, “навколишнє

природне середовище”, “штучне середовище”, “соціальне середовище” тощо).

Необхідно підкреслити, що існує група вчених, які вважають термін

“навколишнє середовище” недостатньо влучним. Зокрема, Е. Алаєв заперечує

існування “навколишнього” середовища. На думку вченого, існує три відмінні

поняття середовища: “те середовище, як як “господар” розглядає тільки людину

(середовище проживання); те, що має за “господаря” виробництво (ресурсне

середовище), і те, яке має за “господаря” людське суспільство разом із

виробництвом”. Сукупність цих складових і становить сутність визначення

“навколишнє середовище”, хоча кращим, більш системним варіантом Е. Алаєв

вважає вираз “екологічне середовище” [2].

Схожі пропозиції висуває і В. Красілов. Він вказує на недоцільність

введення терміна “навколишнє середовище”, натомість пропонує

використовувати термін “середовище проживання”, яке, у тлумаченні дослідника,

складається з природних і техногенних компонентів у різних поєднаннях [92].

Ми підтримуємо думку про подібність понять “навколишнє середовище” і

“навколишнє природне середовище”, однак вважаємо, що між ними є різниця.

“Навколишнє природне середовище”, на наш погляд, є більш вузьким поняттям,

оскільки воно включає сукупність абіотичних і біотичних середовищ, які спільно

справляють вплив на людське суспільство та його спосіб життя. Зростання

антропогенного навантаження на природне середовище призводить до його

перетворення людиною, що обґрунтовує появу терміна “штучне”, “антропогенне”

18

середовище. У цьому контексті поняття “навколишнє середовище” набуває

комплексного характеру, його складовими стають природне, соціальне та

антропогенне середовища. Логічним підтвердженням цього є процес еволюції.

Зважаючи на те, що глобалізація суттєво поглиблює взаємовплив людини та

навколишнього середовища, доцільним є використання терміна, який буде більш

влучно відображати реалії сучасності. Ще в 1930-х рр. академік В. Вернадський

дійшов висновку, що в результаті тривалого історичного розвитку людство стає

чинником переходу біосфери у вищу стадію розвитку – ноосфери, тобто

цілеспрямованого і раціонального регулювання людством всієї системи

біосферних процесів [10]. Це вказує на розширення меж навколишнього

середовища та більш широку палітру зв’язків людини з оточуючим світом, а

також можливості впливати на біосферу, яких ще не було століття тому. Отже, на

наш погляд, більш влучним є використання терміна “довкілля”, який комплексно

описує характер зв’язків нової якості та нового масштабу.

Певну плутанину у використання термінів “навколишнє середовище” і

“довкілля” вносить їх однаковий переклад з англійської (“environment”).

Унаслідок цього вони часто ототожнюються. У процесі дослідження нами

з’ясована їх відмінність.

Термін “довкілля” почав широко використовуватися, починаючи з 60-х рр.

XX ст., коли міжнародна спільнота зробила перші кроки щодо захисту

оточуючого світу. Зокрема на конференції з навколишнього середовища, що

відбулася в Стокгольмі в 1972 р., було запропоновано визначення довкілля як

сукупності умов життя людей – природних та суспільних [269]. У своїй книзі

“Оцінка впливу на навколишне середовище: початок 21 століття” Алан Гилпин

вказує на те, що довкілля охоплює умови або впливи, у яких будь-який індивідум

чи предмет живе і розвивається. Довкілля людини включає як абіотичні

(позбавленні життя елементи: грунт, воду, атмосферу, клімат, шум, запахи та

смаки), так і біотичні складові існування людини: фауну та флору, бактерії та

віруси, а також соціальні, що формують “властивість життя” [250].

19

На сьогодні можна констатувати існування різних інтерпретацій поняття

“довкілля” залежно від спрямування акценту досліджень. У зарубіжній літературі

він використовується досить широко, у розумінні будь-якого середовища, у якому

відбувається життєдіяльність людини. Так, Європейська Комісія розглядає

довкілля як сукупність елементів, складні взаємозв’язки яких створюють

розташування, середовище й умови життя особистості та суспільства [11].

Серед вітчизняних дослідників найбільш влучним є визначення, яке дав

довкіллю В. Костицький: “це необхідний і доступний для буття людства простір,

що піддається впливу суспільства, яке в ньому живе” [90, с. 19]. Залучення нових

природних умов у сферу матеріального виробництва означає, що компоненти

довкілля стають соціалізованими елементами суспільного буття або як засоби

виробництва, або як різноманітні предмети суспільного чи особистого

споживання. У зв’язку з цим проблема охорони довкілля, як життєвого простору

людини, охоплює і охорону природи, і раціональне використання природних

ресурсів, і забезпечення екологічної безпеки здоров’я та життя людини.

Зважаючи на існуючу прогалину в наукових розробках, доцільним є

авторське визначення терміна “довкілля”. На наш погляд, довкілля – це

середовище існування і життєдіяльності людського суспільства, яке складається з:

природного середовища (сукупність усіх живих і неживих об'єктів без впливу на

них людини), антропогенного середовища (фактори, зумовлені діяльністю

людини) та навколишнього природного середовища (космічний простір та

біосфера і ноосфера), які взаємодіють між собою. Таким чином, навколишнє

середовище ми розглядаємо як одну зі складових довкілля. Це засвідчує

доцільність більш широкого використання терміна “довкілля”. Зокрема, це

стосується державного управління, яке на сучасному етапі, в умовах загострення

екологічної кризи в Україні, повинно набути нової якості.

Дослідженню різних аспектів державного управління у сфері довкілля

присвячена велика кількість наукових праць вітчизняних фахівців, зокрема В.

Авер’янова, В. Атаманчука, В. Бакуменка, Ю. Битяка, Д. Дзвінчука, А.

Краснейчук, І. Кресіної, В. Мартиненка, В. Малиновського, А. Мельника,

20

Н. Нижник, О. Оболенського, І. Розпутенка, Г. Ситника, Ю. Сурміна, В. Цветкова,

Ю. Шемшученка, В. Шарого, М. Їжі та ін.

Водночас понятійному апарату, який характеризує його сутність,

притаманна невизначеність, узагальнення, дискусійність. Це негативно впливає на

розвиток теоретико-методологічних підходів та на практичну площину і вимагає

його уточнення.

Вважаємо за доцільне підкреслити що, ДУ у сфері довкілля переважно

позначається термінами, які є похідними від категорії “управління” та термінів

“екологія” і “навколишнє середовище”. Найбільш часто вживаними є: “екологічне

управління”, “екологічне регулювання”, “охорона навколишнього середовища”,

“екологічний менеджмент”, “екологічна політика” тощо. Вони відрізняються за

такими критеріями, як суб’єкт і об’єкт, мотивація, принципи, функції, методи та

роль органів державної влади.

Компаративний аналіз свідчить, що терміни “екологічний менеджмент” та

“екологічне регулювання” використовуються переважно в економічній площині й

стосуються суб’єктів підприємницької діяльності. Наведемо типові приклади. Л.

Кожушко визначає екологічний менеджмент як цілеспрямовану діяльність

економічних суб’єктів, пов’язану з розробленням, запровадженням, реалізацією,

контролюванням різноманітних заходів природного характеру, які повинні

забезпечити раціональне використання і збереження природних ресурсів, а також

дотримання екологічної безпеки [83].

-

снюється тільки економічними суб’єк

діяльності – на еколого-

економічну ефективність виробництва. Відмінними рисами екологічного

ме

21

з справедливості та екологічно

ефективності, засто і добр основі та в

основ

[207, с. 33-36].

Щодо сутності терміна “регулювання”, то воно передбачає вплив на об’єкт з

метою не тільки досягнення пе для впо х у

певних рамках. Це надає категорії “регулювання” більш широкого змісту, ніж

категорії “управління”, адже воно охоплює більш широку сферу

ор діяльності держави. Т. Куценко, А. Никифоров та С. Чистов під

екологічним регулюванням розуміють систему активних законодавчих,

адміністративних та економічних заходів і важелів впливу, які використовують

державні органи різного рівня для примушування забруднювачів навколишнього

середовища обмежити викиди шкідливих речовин у природні й техногенні

середовища, а також для матеріального стимулювання сумлінних

природокористувачів [61]. Необхідно наголосити, що екологічний менеджмент

спрямований на постійне поліпшення виробництва, а екологічне регулювання – на

широку сферу організаційної діяльності.

Хоча охорона навколишнього середовища є однією з функцій екологічного

регулювання, цей термін також використовується для характеристики державного

управління у сфері довкілля. Наприклад, В. Кравців під охороною навколишнього

середовища розуміє систему державних, міжнародних і громадських заходів,

спрямованих на раціональне використання, охорону та поновлення природних

ресурсів, на захист природного середовища від забруднення та руйнування в

інтересах задоволення матеріальних і культурних потреб як існуючого, так і

майбутніх поколінь людей [91, с. 11].

Водночас слід зауважити, що одним з найбільш дискусійних залишається

питання коректного розмежування понять “охорона навколишнього природного

середовища” (“охорона довкілля”) та “раціональне природокористування”, під

яким розуміється використання природних ресурсів в обсягах та способами, які

забезпечують сталий економічний розвиток, гармонізацію взаємодії суспільства і

22

природного середовища, раціоналізацію використання природно-ресурсного

потенціалу, економічні механізми екологобезпечного природокористування [14,

90].

Характеризуючи діяльність органів державної влади у сфері довкілля,

фахівцями часто використовується термін “екологічна політика”. За визначенням

М. Горлач і В. Кременя, екологічна політика є сукупністю заходів, заснованих на

усвідомленому використанні об'єктивних законів розвитку суспільства і природи

з метою підтримання соціально-економічних і біологічних умов життя людини в

умовах політичної системи, що забезпечує можливість для населення впливати на

вибір мети, завдань, форм, пріоритетів політики. Також у сучасних наукових

дослідженнях екологічна політика розглядається як комплекс заходів,

організаційна та регулятивно-контрольна діяльність суспільства і держави,

спрямована на охорону та оздоровлення природного середовища, ефективне

поєднання функцій природокористування і природоохорони, забезпечення

нормальної життєдіяльності та екологічної безпеки громадян [51].

Таким чином, зазначені вище терміни не відображають, повною мірою

сутність державного управління у сфері довкілля, а позначають окремі види

діяльності держави в екологічній сфері.

Найбільша кількість термінів, що використовується для характеристики ДУ

у сфері довкілля, утворена від терміна “управліня”: “управління в галузі охорони

довкілля” (В. Комарницький); “державне управління охороною навколишнього

середовища” (Ю. Шемшученко); “управління в галузі охорони навколишнього

природного середовища”, “екологічне управління” (Ю. Шемшученко,

Н. Малишева, Н. Єрофєєв); “управління в галузі екології” (К. Рябець).

Зокрема, В. Комарницький, В. Шевченко, С. Єлькін вважають екологічне

управління “врегульованим нормами екологічного права видом діяльності

державних органів, органів місцевого самоврядування й об’єднань громадян,

спрямованиим на забезпечення суспільних відносин із використання та охорони

об’єктів екологічного права й дотримання державними органами, юридичними та

фізичними особами і органами самоврядування встановлених еколого-правових

23

норм [86, с. 127]. Н. Кобецька дає схоже тлумачення і визначає управління в

галузі охорони довкілля як підзаконну діяльність уповноважених державних

органів і органів місцевого самоврядування, спрямовану на забезпечення

раціонального використання природних ресурсів, збереження та відновлення

довкілля, забезпечення екологічної безпеки [81, с. 77]. Водночас О. Величко

регулятивні акти, а

також примусове впровадження їх у дію [18].

Щодо розробок К. Рябця, то він визначає управління у сфері довкілля як

свідомий вплив людини на різноманітні господарські й природні об'єкти та

процеси, що відбуваються в навколишньому середовищі, а також на людей,

пов'язаних із ними, який справляється для отримання бажаних результатів та як

спрямування і керівництво діями з приводу забезпечення виконання норм та

вимог екологічного законодавства. Це визначення ґрунтується на тому, що

управління, як суспільна діяльність з координації, регулювання, контролю

соціально-екологічних процесів у сфері взаємодії суспільства і природи,

насамперед, повинно забезпечувати додержання норм та вимог законодавства в

разі виникнення екологічних відносин [189, с. 57].

Ми погоджуємося з думкою М. Мягченко, який зазначає, що на підставі

природоохоронного права в Україні діє система державного управління в галузі

охорони навколишнього природного середовища і природокористування. Він

розглядає цю систему як сукупність структурних елементів, які взаємопов'язані та

виконують функції управління й контролю за процесами збереження й

відновлення елементів природи, її систем, які складають єдине ціле – біосферу

[106, с. 27].

В. Шевчук під екологічним управлінням розуміє системну складову

загальної системи управління, що має за мету здійснення екологічної політики й

досягнення екологічних цілей і яка містить організаційну структуру, діяльність із

планування, функціональні обов'язки, відповідальність, методології і методи,

24

процедури та ресурси, а також професійно підготовлені кадри. Екологічне

управління, на думку дослідника, є процесом підготовки, прийняття й реалізації

рішень, спрямованих на досягнення екологічних цілей із використанням різних

спеціальних і загальносистемних, адміністративних і економічних методів та

механізмів [209, с. 31].

На основі аналізу можна стверджувати, що переважна більшість визначень в

тому чи іншому вигляді передбачає діяльність державних органів влади. Разом із

тим ці визначення не можуть відобразити сутність ДУ у сфері довкілля як

окремого напряму державного управління, важливість якого в сучасних умовах

невпинно зростає, адже цей напрям державного управління є порівняно новим

феноменом у створенні державності в Україні.

Щодо Європейського Союзу, то для характеристики різних аспектів

екологічного управління найчастіше використовується терміни “environmental

governance” та “environmental management”. У визначенні ЄС екологічне

управління означає правила, процеси і поведінку, що впливають на владні

повноваження на європейському рівні у сфері екологічної політики, особливо

щодо відкритості, участі, підзвітності, ефективності та узгодженості. Термін

“екологічний менеджмент” використовується, як і в Україні, найчастіше в

економічній площині. Переважно під ним роуміється EMAS (схема і система

екологічного менеджменту та аудиту), що є добровільним екологічним

інструментом управління для компаній та інших організацій, призначених для

оцінки, звітності та поліпшення їх екологічних характеристик. Для позначення

будь-якого виду ДУ, у тому числі у сфері довкілля, використовується термін

“public administrarion” (з англ. публічне адміністрування). Під ним розуміють

державне управління, або впровадження державної політики переважно

виконавчою гілкою влади; воно також означає прагнення до суспільного блага

шляхом зміцнення громадянського суспільства, забезпечення добре налагодженої,

справедливої та ефективної державної служби. Спеціальний усталений термін, що

характеризує цей вид діяльності держави, відсутній [120].

25

Можна зробити висновок, що термінологічний апарат, який характеризує

ДУ у сфері довкілля в ЄС, відбиває формування в Європейському Союзі нових

підходів до моделі управління. У цьому контексті важливо підкреслити, що

особливістю управління в ЄС є такий спосіб прийняття рішень та/або вироблення

політики, до якого залучаються багато “гравців” та який передбачає, вертикальне і

горизонтальне співробітництво для досягнення цілей, що отримав назву

“врядування” (з англ. Governance). І. Грицяк, О. Оржель, С. Гладкова визначають

європейське врядування як унікальний, типовий для ЄС процес прийняття рішень,

вироблення та реалізації європейських політик, до якого залучені: національні

органи ЄС; держави-члени; їх субнаціональні органи влади (провінції, землі,

регіони, райони, муніципалітети, міста тощо); бізнес-громади, уключаючи

транснаціональні корпорації, малий та сереній бізнес, сімейний бізнес або

підприємництво; громадянське суспільство, уключаючи асоціації та платформи

НУО, конфедерації профспілок, професійні асоціації, благодійні фонди, донори-

меценати, національні або місцеві НУО та окремі громадські активісти [193,

с. 21]. Аналіз свідчить про такі причини формування цієї моделі державного

управління в ЄС: неефективність традиційних методів управління, які не можуть

принести бажаних результатів; недостатність зусиль та ресурсів органів

державної влади у зв’язку з маштабністю завдань, що перед ними постають;

необхідність залучення до процесу прийняття рішень та вироблення політики

нових акторів, роль яких зростає в процесі глобалізації (громадсткість, приватний

сектор, інші органи державної влади, місцевого самоврядування, регіональні чи

міжнародні структури.

На основі узагальнення зарубіжних і вітчизняних теоретичних

напрацювань, ми дійшли висновку про необхідність введення в науковий обіг

більш точного та уніфікованого визначення державного управління у сфері

довкілля, що обґрунтовується новими функціями і завданнями, які постають

перед державним управлінням в умовах глобалізації. Всеохоплюючий вплив

людини на оточуюче середовище вимагає переосмислення засад, мети та завдань

26

державного управління, уведення нових управлінських методів, які гармонізують

відносини суспільства і довкілля.

На наш погляд, державне управління у сфері довкілля – це вид діяльності

держави, що врегульований нормами екологічного законодавства, має виконавчо-

розпорядчий характер та різні форми владно-організуючого впливу, спрямованого

на забезпечення та підтримку належного стану довкілля та його охорону,

раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки,

дотримання законодавства у сфері довкілля. Воно здійснюється компетентними

органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та

об'єднаннями громадян.

У зв’язку з цим наголосимо, що, хоча чинна Конституція України вводить

термін “довкілля” (ст. 50), в офіційних документах та назвах профільних установ

до цього часу використовуються терміни “навколишнє середовище” або

“екологія”. Ми вважаємо цю ситуацію такою, що не відповідає вимогам часу.

Таким чином, на сучасному етапі розвитк

ні необґрунтовано широкого вжитку набула практика підміни низки

х ототожнення та невдалого використання. Це свідчить про

недосконалість понятійно-термінологічного апарату у сфері довкілля та вимагає

обґрунтування і введення в обіг терміна “державне управління у сфері довкілля”.

Його концептуалізація має відбуватися з урахуваням кращого європейського

досвіду щодо розвитку державного управління, яке будується на засадах

прозорості, широкої участі недержавних партнерів, дебюрократизації та боротьби

з корупцією.

1.2. Еволюція наукових підходів щодо взаємовідносин суспільство-держава-

довкілля.

Перехід людської цивілізації в якісно нову стадію розвитку та ставлення

людини до природного середовища актуалізує питання дослідження еволюції

концептуальних відносин між ними. Взаємодія людини з довкіллям розпочалась

27

сотні тисяч років тому, однак лише протягом XX – початку XXI ст. його

перетворення набуло небачених масштабів. Це дало привід академіку В.

Вернадському стверджувати, що людство перетворюється на основну силу

планети, яка впливає на геологічні процеси. В результаті цього впливу на

довкілля можна констатувати початок формування глобальної екологічної

катастрофи.

Розглядаючи еволюцію наукових підходів щодо відносин людини і довкілля,

варто виділити кілька стадій. Ще в працях античних учених та філософів

(наприклад Демокрита і Лукреція) містилась інформація, що стосується різних

аспектів довкілля. Ідея щодо старіння Землі з “фізичної” точки зору була розвинена

І. Кантом в одній з його найбільш відомих робіт – “Природничо-науковий трактат”.

Зокрема, учений наголошував, що цей процес такий же закономірний, як

народження або смерть усього живого. При цьому природні причини можливої

“загибелі” природи (зменшення водних запасів, зниження рівня суші тощо)

відкидалися як неспроможні. Фактично німецький мислитель заклав основи

розвитку ідеалістичної концепції “старіння” природи, згідно з якою відбувається

“витрачання” певного “всезагального світового духу”, у результаті чого природі

загрожує небезпека старіння і після поступове виснаження – смерть [7].

Потрібно наголосити, що однією з наскрізних червоних ліній, які можна

відслідкувати в багатьох наукових концепціях, що описують відносини людини і

довкілля, є вичерпність природних ресурсів. Саме вона є, на наш погляд,

стрижневою проблемою, довкола якої вибудовуються не лише концептуальні, а й

стратегічні підходи розвитку країн світу і людства загалом. Наприклад, більш

пізня інтерпретація кантівської концепції “вичерпування” природи, або

лукрецієвського збільшення “безплідності” матері-землі знайшла свій розвиток у

поглядах таких відомих учених, як В. Крукс та У. Томсон (Лорд Кельвін), які

були досить популярними наприкінці XIX – на початку XX ст.

Поштовхом до розвитку наукових концепцій щодо взаємовідносин людини і

природи стала публікація праці Ч. Дарвіна “Походження видів” (1859 р.), яку

деякі вчені вважають першою фундаментальною науковою роботою з екології. Її

28

основи, як нової біологічної науки, заклав німецький біолог Е. Геккель, що був

прихильником теорії еволюції та ввів у науковий обіг термін “екологія” (1869 р.).

Водночас він вважав, що до екології належать “дуже складні явища”, які

визначаються взаємовідносинами організмів і навколишнього середовища,

органічних і неорганічних умов життя. Німецький вчений відносив екологію до

природних біологічних наук і не вводив у цю сферу людину [114]. На сьогодні

низка вчених, зокрема біологів, дотримуються цього підходу, розглядаючи

екологію як частину біології. Водночас у процесі розвитку суспільних наук почав

домінувати погляд на екологію, як на науку міждисциплінарного характеру, яка

інтегрує соціологію, право, економіку, планування, технології тощо. Зокрема, як

зазначає В. Батлук, результати екологічних досліджень мають не лише теоретичне

значення, й широке практичне застосування як у вирішенні питань охорони

навколишнього середовища, так і підчас визначення механізмів пристосування до

довкілля, особливо в екстремальних умовах, регулювання чисельності видів,

управління репродуктивними процесами, у рарзі екологічної індикації шкідливих

речовин тощо [7].

У цьому контексті вкажемо на активний розвиток такої галузі науки, як

соціальна екологія, що розглядає довкілля, зокрема ноосферу, як особливу

соціокультурну систему. Соціальна екологія покликана розкрити загальні закони

взаємодії суспільства і природи. Аргументуючи цю думку, більшість дослідників

наводять Закони Комонера, які по суті є філософсько-методологічними

принципами глобальної екології. У роботі “Замкнене коло” наводяться такі

чотири принципи: “усе пов’язано з усім”, “усе має кудись зникати”, “ніщо не

отримується задарма”, “природа знає краще” [89; 196]

Група українських вчених – Г. Бачинський, К. Ситник, С. Стойко,

В. Смоляга [82] визначають соціальну екологію як науку, завданням якої є

вивчення взаємодії і взаємозв’язку людського суспільства і природного

середовища, розробка наукових основ раціонального природокористування та

охорони природи і проектування заходів щодо оптимізації навколишнього

середовища.

29

Загалом, вивчення еволюції теоретичних підходів до екології дає змогу

виявити особливості мислення вчених, що були притаманні різним періодам

наукового пошуку. Його початок заклали праці не лише Е. Геккеля, а й

російського вченого К. Рул’є та французького натураліста І. Сент-Іллера. У

науковій літературі цей етап отримав назву “аутекологічного редукціонізму” [74].

Екологія на цьому етапі виступає як пряме продовження фізіології в природних

умовах. У середині XX ст. розпочався етап “синекологічного редукціонізму”,

пов’язаний із виникненням та розвитком концепції популяції, у центрі уваги якої

є аналіз взаємодії організмів (популяцій). Наслідком цього є зародження окремого

наукового напряму – демекології, що віддає пріоритет дослідженню біотичної

взаємодії організмів. Як зазначають Я. Маринян, Б. Федуник, головним недоліком

синекологічного редукціонізму є прагнення екологів, які працюють у рамках

цього підходу, звести суть явища до взаємодії популяцій. Саме це, на їхню думку,

стало причиною нетривалості цього етапу та утвердження в 1970-х рр. більш

прогресивного системного підходу в екології. Його основи були розроблені ще в

1930-х рр. у працях українського академіка В. Вернадського та американського

вченого А. Тенелі, а розвинені радянським академіком В. Сукачовим, відомим

американським екологом Ю. Одумом та іншими науковцями. Це дає змогу

зробити висновок, що третій, “системний”, етап розвитку екології орієнтує

екологічні дослідження на вивчення специфічних характеристик складно

організованих об’єктів (екосистем, біогеоценозів), багатогранність зв’язків між їх

елементами, їх підпорядкованість та взаємозалежність. Завдяки науковим

підходам, закладеним В. Вернадським, ця точка зору дає можливість розглядати

екологічні об’єкти найвищого рівня – біосферного, що, у свою чергу, повинно

допомогти розв’язанню глобальної екологічної проблеми [114].

Співзвучним із розвитком наукових підходів до екології є розвиток на межі

XIX та XX ст. ідеї вичерпності природних ресурсів.

Зокрема, В. Крукс, аналізуючи світове виробництво пшениці, як найбільш

цінного та розповсюдженого продукту харчування, дійшов висновку, що не

30

пізніше першої половини XX ст. практичні можливості екстенсивного збільшення

її виробництва будуть вичерпані. Вихід із скрутного становища він бачив в

інтенсифікації сільського господарства, що можна досягти за допомогою

широкого використання мінеральних добрив. Після використання світових,

зокрема чілійських запасів селітри, добрива можна буде отримувати, на думку В.

Крукса, з атмосферного повітря. Розвиваючи цю ідею, У. Томсон вважав, що

використання атмосферного кисню для потреб сільськогосподарського виробництва

як окислювача азоту в поєднанні з енергоємністю промислових процесів, яке

вимагає інтенсивного спалювання палива, неминуче призведе до асфіксії – дефіциту

кисню. Саме цей аргумент наводиться для обґрунтування необхідності скорочення

використання матеріальних природних ресурсів, що в ментальному плані означало

відродження “антивиробничих” тенденцій руссоїзму [97].

Однією з найбільш впливових концепцій є концепція ноосферного розвитку.

Сам термін “ноосфера” (від грец. “ноос” – розум) уперше в науковий обіг увів у

1927 р. французький вчений Є. Ларуа. Разом з П. Тейяром де Шарденом він

розглядав ноосферу як ідеальне утворення, позабіосферну оболонку думки, що

оточує Землю. У трактовці Тейяр де Шардена ноосфера – це гармонізована

спільність свідомості одностайного мислення, єдина мисляча оболонка та

функціональна крупинка думки в космічному масштабі. У цьому контексті

ноосфера постає як колективна свідомість, яка почне контролювати напрям

майбутньої еволюції планети і зіллється з природою в ідеальній точці “Омега”,

подібно до того, як раніше утворилися такі цілісності, як молекули, клітини та

організми [196].

На відміну від Тейяр де Шардена, В. Вернадський висунув більш

матеріалістичну концепцію ноосфери, існування якої він розглядав як

закономірний процес переростання біосфери в ноосферу [89]. Розвиток цих ідей

надав нове розуміння ноосфери як системної основи взаємодії людини і природи,

у межах якої розумна людська діяльність стає визначальним фактором розвитку, а

її вплив на довкілля може бути як деструктивним, так і конструктивним.

31

В. Вернадський бачив неминучість ноосферного етапу розвитку людства

[19]. У своїх наукових працях він значно розширив межі біосфери, уключивши в

неї всю гідросферу, нижні шари атмосфери, у яких сконцентровано практично

весь кисень і частину літосфери до глибини залягання корисних копалин

біогенного походження. На наш погляд, такий підхід був зумовлений

необхідністю теоретичного обґрунтування якісно нового стану земної поверхні,

обумовленого діяльністю живої речовини, що є джерелом енергії та процесів не

тільки в живій, а й у значній частині неживої природи. На думку вченого, на

земній поверхні немає хімічної сили, більш постійно діючої, а тому і більш

могутньої за своїми космічними наслідками, ніж живі організми, взяті в цілому. Він

писав: “Вперше людина охопила своїм життям, своєю культурою, всю верхню

оболонку планети – загалом всю біосферу, всю пов’язану з життям сферу планети.

Ми присутні та беремо участь у створенні в біосфері нового геологічного фактору в

історії за своєю потужністю і загальністю. Науковою думкою та державною

організацією, що направляє техніку, своїм життям людина створює в біосфері нову

біогенну силу, спрямовану на розмноження і створення сприятливих умов для

заселення ним частин біосфери, куди раніше не проникало його життя” [20, с. 8].

Як наголошував В. Вернадський, з виникненням людини і розвитком її

виробничої діяльності до людства починає переходити роль основного

геологічного фактора всіх змін, що відбуваються на поверхні планети. У

результаті тривалого історичного розвитку людство перейшло в нову стадію –

ноосферу, тобто цілеспрямоване і раціональне регулювання всієї системи

біосферних процесів. Він писав: “Біосфера перейде так чи інакше, рано чи пізно в

ноосферу... На певному етапі розвитку людина вимушена буде взяти на себе

відповідальність за подальшу еволюцію планети, інакше у неї не буде

майбутнього” [19].

Хоча В. Вернадський устиг лише в загальних рисах розробити засади

ноосферної концепції розвитку, він запропонував новий погляд на глобальні

проблеми еволюції сучасної цивілізації. Очевидно, що надмірна експлуатація

ресурсів біосфери та загроза світової екологічної катастрофи набуває доленосного

32

значення та водночас характеру стимулу для повороту до витоків життя і

організованості біосфери. У цьому сенсі варто наголосити, що хоча

В.Вернадський використовував переважно термін “людина”, він мав на увазі

людське суспільство, адже в процесі виробничої діяльності значно зріс вплив

колективів людей. Учений вважав, що рано чи пізно в розвитку переможе ідея

“державного об’єднання зусиль людства, що може відбутися лише за умови

широкого використання природи на благо держав” [10, с. 12].

Як бачимо, В. Вернадський та П. Тейяр де Шарден вважали, що люди

унаочнюють свідомість Землі та володіють правом, відповідальністю і здатністю

заволодіти планетою, яка безцільно дрейфує, і спрямовує її еволюцію. Цей підхід

відхиляють екоцентристи, які закликають до екологічного егалітаризму, щоб

покласти кінець усім формам домінування людини на планеті. З їхньої точки зору,

людина має спинити спроби управляти біосферою і перетворитися на простого

громадянина біоти [89].

Одним із варіантів ноосферної концепції розвитку є концепція коеволюції

(сумісної, взаємопов’язаної еволюції) людського суспільства і біосфери, яку

розвивав відомий російський математик прогнозист академік М. Моїсєєв. На його

думку, коеволюція означає узгодження “стратегії природи” і “стратегії розуму”;

вона може відбуватися за умови зміни становлення суспільства до природи,

підкорення суспільства екологічному імперативу. Цю вимогу він вважає

обов’язковою під час проведення будь-яких природоперетворювальних дій та

науковообґрунтованих прогнозів [108].

Український дослідник М. Голубець, вкладаючи соціальну домінанту в

структуру відносин “суспільство–природа”, запропонував називати цю систему

соціосферою, до складу якої входить біосфера, інші охоплені господарською

діяльністю геосфери та людське суспільство з його соціально-економічними

структурами, продуктивними силами і виробничими відносинами [50].

У другій половині XX ст. унаслідок бурхливого економічного зростання

питання біологічної ємності біосфери та вичерпання природних ресурсів постали

з новою силою, що відображено в широкому науковому дискурсі. Наприклад,

33

російські вчені В. Горшков, В. Данілов-Данільян, К. Кондратьєв обґрунтували

теорію біотичної регуляції і стабілізації навколишнього середовища, на основі

якої був розроблений критерій екологічної техноємності, що означає межу

стійкості біосфери до антропогенних впливів. Згідно з цією теорією, головною

причиною глобальної екологічної кризи є стрімке зростання народонаселення, яке

у багато разів перевищує “розумні межі”. Відповідно, вищезазначені вчені

обґрунтували термінове зниження антропогенного навантаження на біосферу не

менше, ніж у 10 разів. Як головний механізм його здійснення було запропоновано

десятикратне зниження чисельності жителів нашої планети [14]. М. Моїсеєв

працював над розробкою подібної концепції “золотого мільярда”, згідно з якою

несуча демографічна ємність Землі становить 0,5 – 1,5 млрд. осіб. Саме вона, на

думку вченого, може забезпечити високі стандарти добробуту за достатнього

збереження біотичної рівноваги [108].

Аналіз свідчить, що загалом ідея меж ємності біосфери була і залишається

серед теоретиків досить популярною. Ця сфера є одним із найбільш уживаних

аргументів, що використовуються під час розробки обґрунтувань як обмеження

економічного розвитку, так і його збалансування з можливостями довкілля.

Найактивніша хвиля наукового пошуку в цьому плані належить до 1960 –

1970-х рр., що характеризуються зростанням стурбованості науковців,

громадськості та політиків станом навколишнього середовища і появою

алармістських рухів. Саме в цей час відношення людини і довкілля почало

розглядатися в розрізі “суспільство – держава – довкілля”. Причиною цього став

бурхливий економічний розвиток та негативний вплив багатьох розвинених

держав на довкілля (зокрема про це свідчить загострення проблем забруднення

атмосферного повітря та водного шару, а також кислотних дощів, від яких

потерпали країни Західної Європи та США).

Характеризуючи 1968 р., Президент “Римського клубу” Р. Дієз-Гохлейтер

назвав його роком Великого Поділу [79]. Саме в цей період була створена ця

міжнародна неурядова організація, що об’єднує вчених, громадських діячів і

представників бізнес спільноти, які стурбовані перспективами розвитку людства.

34

У 1972 р. був опублікований перший звіт Римського клубу під назвою “Межі

зростання”, який справив величезний вплив на розвиток концепцій

взаємовідносин суспільсвто–держава–довкілля.

Концепція “Меж зростання”, розроблена Д. і Д. Меедоузами та їхніми

колегами з Масачусетського технологічного інституту (США), визначала поняття

таких “меж”, насамперед, з екологічного погляду. Використовуючи економічні

методи (вимірювання передусім валового національного продукту), вони

розробили модель розвитку, яка передбачала експоненційне зростання населення

та промисловості, що мало спричинити відповідне зростання потреб у продуктах

харчування й невідновлювальних природних ресурсах [103]. Головний висновок,

що випливає з цієї доповіді Римського клубу, полягає в тому, що неконтрольоване

економічне зростання за умов обмеженості природних ресурсів і можливостей

планети Земля може призвести до стійкого падіння якості довкілля, тобто

породити глибокі й незворотні екологічні кризи.

На думку А. Добсона, поняття меж зростання є ключовим для формування

нової екологічної ідеології. Він вважає появу доповіді “Меж зростання”

справжнім символом остаточного становлення ідеології екологізму (або

енвайронменталізму, що унаочнена у формуванні нової енвайронментальної

парадигми (NEP), яка вимагає радикального переосмислення відносин між

людиною і природним середовищем і, відповідно, змін способу суспільного і

політичного життя [254].

Багато дослідників у цьому зв’язку використовують термін “нова екологічна

парадигма”. Т. Гардашук визначає її як науковий конструкт, що дає змогу

описувати і пояснювати “нову соціальну реальність” за умов екологічних криз і

потенційних меж економічного зростання, та як систему, у якій інтегруються

цінності, пов’язані зі ставленням до природи, довкілля та якості життя людини.

Нова екологічна парадигма застерігає проти віри у всемогутність науково-

технічного прогресу, загострюючи увагу на необхідності врахування законів

життя і розвитку природи. Характерними рисами нової екологічної парадигми, на

думку дослідника, є: ґрунтування на постматеріальних цінностях (охорона

35

довкілля, гендерні та громадянські права, свобода особистого вибору,

антимілітаризм); визнання необхідності суспільного контролю над екологічно-

небезпечними формами діяльності; зорієнтованість на екологічні знання та

просвітництво широких верств населення [24].

Протягом останніх десятиліть у рамках нової екологічної парадигми

відбувається широкий науковий дискурс з різних аспектів відносин людини та

природи. Згідно з нашим аналізом, головні дискусії точаться довкола ролі

природничих наук і техніки у подоланні негативних наслідків економічного

зростання. Зокрема, прихильники технократичного підходу визнають, що для

подолання наслідків екологічної кризи достатньо лише ефективних технологічних

рішень, а прибічники більш радикальної “зеленої” точки зору відстоюють

позицію, що в межах сучасної економічної, соціальної та політичної практики

лише технологічні рішення не спроможні подолати екологічні проблеми.

Виходячи з необхідності дотримання меж зростання радикальна “зелена”

ідеологія висуває принцип “невтручання” (hand-off approach to the environment”),

суть якого зводиться до небезпеки такого втручання, у результаті чого робиться

висновок, що найкращим рішенням є невтручання в довкілля взагалі.

Можна з впевненістю стверджувати, що “Межі зростання” поставили на

порядок денний розробку нової економічної парадигми та відповідних концепцій

у напрямі, який би відповідав суспільству з нульовим рівнем економічного

зростання (zero-growth society), або навіть створення більш радикальних

біоекономічних суспільств, підґрунтя яких становить органічне сільське

господарство, і які керуються принципами так званої “глибинної екології”, що

ґрунтуються на визнанні абсолютної самоцінності природи [25].

Наприклад, член Римського клубу А. Печчеї створив концепцію “нового

гуманізму і людської революції”, яка поставила людину в центр розвитку. На думку

вченого, необхідною умовою виходу народів із кризи повинна стати координація

зусиль, трансформація системи егоїстичних держав в єдину світову спільноту.

Велику роль він приділяв революційним змінам у самій людині, її мисленні та

способі життя [117]. Інший член Римського клубу Е. Ласло закликає до “революції

36

світової солідарності”, усвідомлення глобальних цілей безпеки і гуманного світу та

забезпечення міжнародного співробітництва “на благо всіх” [272].

Наголосимо, що ідея всеохоплюючої революційної перебудови всього

світогляду розвивалася і розвивається багатьма дослідниками. Найяскравішими

представниками цієї точки зору є В. Зубаков, М. Моїсєєв, В. Матросов,

М. Реймерс, А. Урсул. Узагальнюючи їх погляди, Ю. Бойчук, О. Бугай,

Е. Солошенко виділяють такі завдання ноосферного виходу людства з глобальної

екологічної кризи:

– необхідність розробки теоретичних основ нової світоглядної ідеології

щодо ставлення людства до біосфери згідно з головним принципом “Земля – наш

дім”;

– забезпечення тривалого гомеостазу суспільства і біосфери;

– істотна депопуляція людства для усунення хронічної бідності на планеті;

– депопуляція і забезпечення гомеостазу шляхом запуску Колективного

Розуму людства;

– здійснення консенсусу багатих країн і народів (Півночі), які будуть

направляти свою економіку і технології на потреби населення всієї планети і

бідних країн (Півдня); жінки, які візьмуть на себе зобов’язання (не менше ніж на

одне покоління) не мати більше однієї дитини, тобто реалізують принцип “одна

сім’я – одна дитина”;

– реалізація завдання виховання нової людини як члена нового суспільства

для формування Колективної Душі;

– зміна стратегії кількісного росту населення і споживання ним ресурсів на

стратегію якісного удосконалення [14, c. 293].

Ще в 1955 р. з’явився Маніфест Рассела-Ейнштейна, у якому звучить заклик

до глобального бачення світу та відмови від конфронтації: “... ми виступаємо не

як представники того чи іншого народу, континенту і віровчення, а як біологічні

істоти, як представники роду людського, подальше існування якого знаходиться

під сумнівом” [14, c. 295].

37

У цьому контексті важливо вказати на поширення у другій половині ХХ ст.

енвайронменталізму, який багато дослідників розглядають як нову парадигму

екологічного мислення, в основі якого лежить відмова від антропоцентризму у

ставленні до природи, турбота про охорону довкілля і прагнення зберегти його

високу якість як основну умову виживання людства. Поглиблення екологічних

проблем призвело до поширення енвайронменталізму не лише як ідеологічної

течії; під ним сьогодні розуміють і соціальний рух свідомих громадян за захист

довкілля.

Усвідомлення людством реальної небезпеки екологічної катастрофи, яка

загрожує існуванню цивілізації, спонукало до розробки нової парадигми

сучасного розвитку. Як новітня концепція на цьому шляху розглядається сталий

розвиток, який доцільно розуміти не лише в контексті зміни відносин людини і

довкілля для розширення можливостей економічного зростання, а і як

скоординовану глобальну стратегію виживання людства, орієнтовану на

збереження і відновлення природних спільнот у масштабах, необхідних для

повернення до меж господарської ємності біосфери. Таким чином нова парадигма

сучасного розвитку набуває стратегічного значення для розвитку людства у XXI

ст.

Поява терміна “сталий розвиток” пов'язана з ім'ям прем'єр-міністра Норвегії

Гру Харлем Брундланд, яка сформулювала його в звіті “Наше спільне майбутнє”,

що був підготовлений для ООН і опублікований у 1987 р. міжнародною комісією

з навколишнього середовища і розвитку. Комісія визначала його як розвиток,

який задовольняє потреби теперішнього часу, проте не ставить під загрозу

здатність майбутніх поколінь задовольняти свої власні потреби [101].

Вітчизняні вчені також зробили свій внесок в розробку проблеми сталого

розвитку. Наприклад, Б. Данилишин визначає його як систему відносин

суспільного виробництва, за якої досягається оптимальне співвідношення між

економічним зростанням, нормалізацією якісного стану природного середовища,

ростом матеріальних і духовних потреб населення [119].

38

На думку С. Дорогунцова і О. Ральчука, сталий розвиток є певною

траєкторією довготермінового збільшення загального блага людства, яка

поділяється на такі складові: соціально-економічну та техногенно-екологічну

безпеки [69]. В. Трегобчук визначає це поняття як економічне зростання, за якого

ефективно розв’язуються найважливіші проблеми життєзабезпечення суспільства

без виснаження, деградації і забруднення довкілля [199]. За визначенням З.

Герасимчука, сталий розвиток є процесом забезпечення функціонування

територіальної системи із заданими параметрами в певних умовах, протягом

необхідного проміжку часу, що веде до гармонізації факторів виробництва та

підвищення якості життя сучасних і наступних поколінь за умови збереження й

поетапного відтворення цілісності навколишнього середовища [27]. Загалом у

науковій літературі можна знайти понад півсотні визначень сталого розвитку, що

свідчить про активну розробку цієї концепції.

Широке коло проблем сталого розвитку на мікро- і макро рівнях, у

глобальному, регіональному та національному контекстах розробляють вітчизняні

дослідники Б. Буркинський, І. Бистряков, Т. Галушкіна, З. Герасимчук,

М. Голубець, М. Долішній, М. Згуровський, П. Костюк, В. Кравців, І. Лукіна,

В. Трегубчук, Ю. Туниця, В. Шевчук, М. Чумаченко та багато інших. Серед праць

зарубіжних авторів вкажемо на роботи Л. Брауна, Г. Гарнера, Н. Картнера,

Д. Кортена, К. Флавіна, Г. Френча та інші, які розглядають вплив різних аспектів

глобалізації на сталий розвиток і його міжнародні аспекти.

На сьогодні можна констатувати загальну концептуалізацію сталого

розвитку, в основу якої покладено ідею про збалансування і взаємозв’язок трьох

головних компонентів: економічного, соціального, та екологічного. Економічний

вимір сталого розвитку означає, що добробут суспільства має бути

максимізовано, а завдяки оптимальному й ефективному використанню природних

ресурсів можна буде ліквідувати бідність, тобто йдеться про зменшення

диспропорцій світового розвитку шляхом збалансування економічного зростання.

Соціальний вимір стосується відносин між природою і людиною, підвищення

добробуту людей, полегшення доступу до основних охоронно-оздоровчих і

39

освітніх потреб, поваги основних людських прав і свобод. Екологічний вимір

зосереджений на консервації, захисті та розвитку фізичної і біотичної ресурсної

бази й екобезпеки.

Особливу цінність з гуманітарної точки зору та в контексті розвитку

ноосферного підходу до відносин людини і довкілля складають принципи сталого

розвитку, головними з яких є такі:

– раціональне використання природних ресурсів, що має на меті обов’язок

використовувати природні ресурси в сталий спосіб;

– включення екологічних питань до процесу соціально-економічного

планування, що унаочнено в обов’язку впровадження інтегрованого підходу до

сталого розвитку;

– інтрагенераційна рівність, що означає забезпечення рівного доступу

держав до вигід від використання природних ресурсів;

– міжрегенераційна рівність (рівність між поколіннями), що передбачає

необхідність збереження довкілля в інтересах майбутніх поколінь [116].

Важливо наголосити, що концепція сталого розвитку актуалізувала не лише

зміну моделі економічного розвитку, а й стилю життя суспільства, яке наприкінці

XX ст. набуло яскраво виражених споживацьких рис. Орієнтація цієї концепції на

збалансування виробництва і споживання та переорієнтацію потреб суспільств

свідчить про подальшу еволюцію наукових підходів до взаємовідносин

“суспільство –держава – довкілля”.

Потрібно зазначити, що концепція сталого розвитку не є застиглою догмою,

вона постійно розвивається, адже в її рамках створено методологічний базис для

розробки глобальної та національної екологічної політики. Зокрема, на межі XX–

XXI ст. були розроблені два основних концептуальних підходи до теорії сталого

розвитку – “слабка стійкість” і “сильна стійкість”. Як зазначає О. Гіндес, “сильна

стійкість” передбачає мінімізацію антропогенного впливу на природу: відмова від

природознищувальних виробництв і максимально можливе скорочення

споживання природних ресурсів. Жорсткі адміністративні заходи і стабілізація

зростання економіки до “нульового” зростання можуть розглядатися як типові

40

інструменти реалізації цього підходу. Концепція “слабкої стійкості” лягла в

основу розробки екологічного сталого регіонального розвитку таких країн, як

Австралія і Канада. Дослідження вказує, що в рамках цього підходу визнається

неминучість руйнування навколишнього середовища антропогенною діяльністю і

пропонується мінімізувати цей вплив до рівня асиміляційного потенціалу

природи. Як інструмент досягнення “слабкої стійкості” пропонується

використовувати громадські, державні та міжнаціональні інститути, наприклад

“зелені” ринки. “Слабка стійкість” створює методологічну базу для ліквідації

провалів ринку та інтерналізації зовнішніх витрат [30].

Таким чином, концепція сталого розвитку ставить фундаментальне завдання

поєднати динамічний економічний розвиток із наданням рівних можливостей

кожному члену суспільства за рахунок підвищення ефективності використання

ресурсів та ліквідації залежності між економічним зростанням та забрудненням

довкілля. Однак у центрі концепції сталого розвитку стоїть людина яка з одного

боку, є ресурсом, а з другого – носієм інтелекту, творцем і споживачем інформації

(у широкому розумінні), що є невичерпним ресурсом розвитку. Людина, як

особливий вид ресурсів, не тільки наділена інтелектом, й здатна робити вибір,

яким шляхом вона впливатиме на довкілля. Тому перехід людства до сталого

розвитку має привести до гармонізації взаємодії з природою всієї світової

спільноти, формування сфери розуму (ноосфери), а мірою національного та

індивідуального багатства повинні стати духовні цінності й знання людини, яка

житиме в гармонії з навколишнім середовищем.

Можна констатувати, що в результаті еволюції наукових підходів до

взаємовідносин людини і довкілля з’явилося розуміння вичерпності природних

ресурсів та зменшення регенераційної здатності біосфери, що дало імпульс щодо

появи різних концепцій, які характеризують відносини людини та довкілля,

багато з яких впливають не лише на подальший науковий пошук, а й на сучасну

екологічну політику національного, регіонального та глобального рівнів.

41

1.3. Систематизація та класифікація державного управління у сфері довкілля

за сучасних умов.

Формування нормативно-правової бази в екологічній сфері на території

України бере свій початок від часів Київської Русі. Так, ще за князювання

Ярослава Мудрого були проведені перші лісоохоронні заходи. Водночас

становлення певних напрямів державної політики у сфері захисту довкілля варто

віднести до часу перебування України у складі СРСР ( як однієї з республік

УРСР).

Упровадження в Україні “Декрету про Землю” (1917 р.) започаткувало

державне управління у сфері охорони довкілля, однак воно переважно

зосереджувалося на нормотворчій діяльності. Лише у 1926 р. згідно з постановою

ВУЦВК та РНК УРСР “Про пам’ятки культури і природи” на Народний

комісаріат освіти республіки була покладена відповідальність за реєстрацію,

вивчення та розподіл пам’яток природи за категоріями. При комісаріаті було

створено апарат на чолі з головним інспектором охорони природи, який був

уповноважений здійснювати контроль за їх утриманням та охороною [189, с. 6].

Післявоєнний період розвитку державного управління у сфері довкілля в

Українській РСР характеризується кількома важливими документами. Перш за

все наголосимо на постанові Ради Міністрів УРСР “Про охорону природи на

території Української РСР” (1946 р.), яка здійснила спробу врегулювати деякі

аспекти охорони фауни, флори та земельного шару та оголосила охорону природи

об’єктом турботи радянських, господарських, громадських організацій та

населення усієї республіки. У 1958 р. ЦК Компартії України і Ради Міністрів

УРСР прийняли Постанову № 719 “Про заходи по поліпшенню охорони природи

Української РСР”, що засвідчує ведення певної діяльності в екологічній площині.

У 1960 р. Закон УРСР “Про охорону природи” оголосив усі природні надбання

УРСР всенародним надбанням.

Однак механізм впровадження окреслених вище законодавчих актів був

створений лише у 1967 р. Постанова Ради Міністрів УРСР від 10 червня № 371

42

започаткувала Державний комітет Ради Міністрів УРСР з охорони природи

(положення про діяльність цієї установи було затверджено в 1968 р.). Згідно до

Постанови Ради Міністрів УРСР від 16 січня 1974 р. № 22 також була створена

Міжвідомча науково-технічна рада з комплексних проблем охорони

навколишнього природного середовища і раціональному використанню

природних ресурсів [130]. Водночас вказані установи діяли неефективно і не

могли забезпечити належний рівень охорони довкілля в Україні, адже вони діяли

в рамках існуючої на той час командно-адміністративної системи.

Наголосимо, що пошук ефективних моделей державного управління у сфері

охорони довкілля тісно пов’язаний із загостренням екологічних проблем і

ведеться вже не одне десятиліття. Він відбувається не лише в Україні, а і в

багатьох державах світу, де представники наукової і політичної еліт починають

усвідомлювати, що глобальні та національні загрози і ризики наростають,

набувають нових форм прояву. Аналіз наукових напрацювань вітчизняних і

зарубіжних фахівців свідчить, що концептуальні засади ДУ у сфері довкілля

розвиваються в руслі розвитку концепцій державного управління.

Саме в цій площині розгорнуто широкий науковий дискурс. В його основу

покладена теза, що лише завдяки чіткій управлінській ієрархії (модель ідеальної

бюрократії М. Вебера) і дотриманню жорстких правил не можна очікувати

значного підвищення ефективності управління. Як зазначає М. Міненко,

“формальна знеособленість” працівників і зосередження на вдосконаленні

операцій, які вони виконують, не дає змоги класичній теорії менеджменту

максимально успішно розв’язати проблему підвищення продуктивності праці в

державному секторі [105].

У результаті трансформації підходів до державного управління з’явилася

низка нових концепцій, що відповідають імперативам розвитку поточного

моменту. Однією з найбільш поширених є концепція публічного управління, що

базується на необхідності надання якісних публічних послуг та досягнення таким

чином ефективних результатів. На думку Д. Кілінга, публічне управління полягає

43

у пошуку можливості в найкращий спосіб використати ресурси з метою

досягнення пріоритетних цілей державної політики [258].

Розвиваючи цю думку, Джей М. Шавріц наголошує на тому, що належне

публічне управління має бути сфокусоване на забезпеченні спроможності задля

досягнення результатів [31]. О. Пухкал навіть ототожнює публічне управління з

державним управлінням, та надає йому такі характеристики, як: участь;

верховенство права; прозорість; чутливість; орієнтація на згоду; справедливість;

результативність і дієвість; підзвітність; стратегічне бачення [121].

Низка політичних, соціально-економічних, екологічних та інституційних

чинників спричинила появу нової форми управління в публічному секторі –

публічного адміністрування, яке стало закономірним кроком у розвитку

державного управління в європейських країнах. На відміну від державного

управління, публічне адміністрування розгляядається як цілеспрямована

взаємодія публічних адміністрацій з юридичними і фізичними особами з приводу

забезпечення реалізації законів і підзаконних актів та виконання частини

основних функцій: орієнтуючого планування, що визначає бажані напрями

розвитку; створення правових, економічних та інших умов для реалізації інтересів

учасників взаємодії; розподілу праці, кооперування і координування діяльності;

моніторингу результатів [212]. Цей напрям соціального адміністрування

характеризується такими компетенціями: інтелектуальна, функціональна,

соціальна, застосування інструментів демократичного врядування у сферах

державного і регіонального управління, європейської співпраці. Серед головних

чинників, що спричинили появу публічного адміністрування, варто вказати на

вимоги європейського суспільства до підвищення продуктивної діяльності органів

державної влади; необхідність інтеграції ринкового стилю в систему управління

та децентралізації владної вертикалі, а також доцільність фокусування уваги на

результатах, а не на процедурах.

Внаслідок появи нових загроз, а також потреб, що висуває суспільство,

з’явилася більш сучасна модель публічного управління – “новий публічний

менеджмент”. Всесвітній Банк визначає його як “нове суспільне управління”,

44

“новий публічний менеджмент” або “новий державний менеджмент”. Як

концепція окреслена модель почала формуватися в 80-і рр. XX ст., що стало

відповіддю на кризові явища в управлінні державою, яка побудована на

принципах бюрократії, ієрархічної організації та централізації. Проведений аналіз

дає змогу зробити висновок, що в концепцію нового публічного управління

інтегровано низку методів, які застосовуються в недержавному секторі та в

практиці корпоративного управління [72].

На думку М. Пасічника, ця модель орієнтована на підвищення гнучкості

прийняття рішень у державному апараті, зменшення його ієрархічності,

делегування повноважень на нижчий рівень прийняття рішень і посилення

механізмів зворотнього зв’язку між державою та громадянами [115]. Цю думку

підтримує і І. Трофімова, яка наголошує на позитивних наслідках децентралізації

управління за рахунок розширення повноважень та відповідальності органів

місцевого самоврядування [200]. На наш погляд, одним із недоліків концепції

нового публічного менеджменту є недостатнє врахування ролі соціально-

політичної участі й взаємодії його суб’єктів та акцентування на комерціалізації

публічного сектору.

Близькою за змістом до концепції нового публічного менеджменту є

концепція належного врядування (з англ. Good Governance), яка містить також

низку положень концепції мережевого уряду. Цей термін з’явився в 1997 р. у

документах Програми розвитку ООН [190]. Загалом концепція належного

врядування сформувалася в європейській правовій доктрині на основі та за умови

дотримання двох основних принципів побудови правових систем провідних

західноєвропейських країн – демократії та верховенства права.

Загальновизнаними стандартами належного врядування є: законність, участь,

прозорість процесу прийняття рішень, доступ до інформації, відповідне

законодавство, досконала організація, кваліфікований персонал, належний

фінансовий та бюджетний менеджмент, ефективність, відповідальність та нагляд.

У цьому сенсі поняття “governance” наповнено демократичним змістом та

свідчить про нову, більш високу якість управління. Підтвердженням цієї тези є

45

думка В. Бережного, який зазначає, що в сучасних умовах синонімами цього

терміна стали слова: “демократичне”, “нове”, “досконале”, “добре”, “належне”,

“етичне” та “прозоре”, “ефективне”, “мережеве” врядування [9]. Таким чином,

“Good Governance” можна охарактеризувати як управління, яке відповідає

вимогам демократичного, відкритого і справедливого суспільства й регулює

взаємовідносини між офіційними інституціями (державна влада) та недержавними

колами (бізнес, громадськість). Зважаючи на це, низка фахівців ототожнює

поняття “Good Governance” з поняттям “управління, орієнтованого на результат”.

Найбільш успішні приклади втілення в державне управління концепції

належного врядування демонструють ліберально-демократичні держави Європи

та Америки, адже саме в них були вироблені стандарти управління, які мають

відповідати потребам як сучасного суспільства, так і кожного окремого

громадянина, на засадах дотримання і забезпечення прав людини. Водночас

критерії належного (доброго чи відповідного) врядування розробляються

відповідно до специфічних умов кожної держави, її національних потреб,

пріоритетів і планів.

Необхідно наголосити, що з огляду на сучасні потреби розвитку, система

державного управління в країнах ЄС є предметом постійного вдосконалення.

Пропозиції щодо її реформування розвиваються в руслі таких нових концепцій

державного управління, як: інформатизація та дебюрократизація; новий

менеджеризм; децентралізація (деконцентрація, аутсорсинг); приватизація та

введення економічних елементів регулювання управлінських процесів; сервісне

адміністрування; корпоративізм і неокорпоративізм, електронне урядування.

Найбільший інтерес з точки зору державного управління у сфері довкілля

мають концепції електронного урядування, активізуючої держави та управління

за результатами (управління за цілями), які роблять акцент на впровадженні в

систему державного управління принципу гнучкості та покращення взаємодії всіх

елементів системи державного управління у сфері довкілля. В контексті

дисертаційного дослідження це означає вдосконалення взаємодії держави та

довкілля і гармонізації цих відносин.

46

Електронне урядування (е-governance) є формою організації державного

управління, яке за рахунок широкого застосування новітніх ІКТ забезпечує якісно

новий рівень відкритої взаємодії держави та суспільства, надання повного

комплексу державних послуг для всіх категорій громадян та суб’єктів

господарювання. Впровадження електронного урядування передбачає реалізацію

послідовного, комплексного та індивідуалізованого підходу до надання

державних послуг та інформації для населення, що означає структурну

перебудову функціонування державних органів та їх взаємодію з громадянами,

організаціями та власними співробітниками.

Модель активізуючої ролі держави базується на побудові держави

(відповідно і науковий аналіз цього процесу) в чотирьох вимірах. Держава

розглядається як гарант забезпечення і надання послуг, як надавач послуг для

суспільства, як інститут, що створює рамки суспільної активності та умови, які

сприяють розв’язанню проблем громадянами, та як інститут нагляду за

суспільною і економічною діяльністю [25].

Автором концепції управління за цілями, результатами (з англ. MBO –

Management by Objectives) є П. Друкер [70], який розпочав її розробку ще в 1960-х

рр. Десятиріччя її впровадження в бізнес-середовищі довели ефективність

багатьох положень цієї концепції. Загрози, що постають перед державами на

початку XXI ст. актуалізують її переосмислення та поширення на сферу

державного управління. Як зазначає Я. Лейман, уже в 1990-х рр. багато країн

світу, у тому числі європейських, розпочали цей процес [203].

Під управлінням за результатами в державній сфері сьогодні прийнято

розуміти всі дії державних установ, спрямовані на підвищення ефективності

надання державних послуг, які тією чи іншою мірою орієнтуються на попередні

результати роботи. Таким чином, управління за результатами можна розглядати

як стратегію оновлення системи публічного управління [9]. О. Гаман-Голутвина

зазначає, що ця модель передбачає визначення завдань органів державного

управління під час суспільної дискусії. Вона базується на принципах розподілу

відповідальності між суспільством і державою та розвитку між ними співпраці.

47

Ініціюючи процеси розв’язання суспільних проблем, держава виступає в ролі

посередника, вона встановлює рамки відповідальності для своїх громадян.

Відповідно, ініціювання, активізація та стимулювання перетворюються на головні

функції держави [25]. На наш погляд, деякі ідеї цієї концепції покладені в основу

формування європейської системи врядування.

У доповіді Організації з економічного співробітництва та розвитку, яка

позитивно оцінює концепцію управління за результатами, зазначається, що уряд

залишається єдиним органом, який діє на підставі національного законодавства, у

межах адміністративного права, а результати управління є наслідком

налагодженої діяльності таких управлінських механізмів і важелів, як вироблення

політичної стратегії, управління бюджетним процесом, державною службою,

підзвітність адміністративних структур у рамках існуючих інституційних норм

[52]. Таким чином, концепція управління за результатами перетворюється на

дієвий засіб боротьби з марнотратством, корупцією, бюрократизмом та низькою

ефективністю дій – усіма тими вадами, що притаманні сучасній системі

державного управління в Україні, та стратегією оновлення системи публічного

управління. Тому ми вважаємо, що низка ідей і положень концепції управління за

результатами має бути інтегрована до концепції ДУ у сфері довкілля.

Однією зі спроб перенести положення концепції управління за результатами

на сферу державного управління в Україні, у тому числі на його екологічний

напрям, зробили Г. Білявський, Ю. Сталкін, В. Шевчук [71]. Ці вчені

стверджують, що суттю вказаної концепції є те, що управління (менеджмент), як

цільова система управління, орієнтується на досягнення всієї сукупності цілей та

завдань, що стоять перед організацією та державою зокрема. Це стосується, у

тому числі, й завдань у сфері довкілля. Дослідники виокремлюють два види

управління: проектне і програмно-цільове. Сутність управління як результату, що

досягається проектним чи програмно-цільовим методом, ґрунтується на

методології визначення очікуваних результатів, ключовими технологічними

позиціями яких є початкові (ресурсні) і кінцеві (результативні) позиції.

48

Проектне управління характеризується як прогресивна, гнучка й адаптивна

форма організації управління, яка може існувати як у складі дивізійної (групової) або

матричної організаційної структури, так і самостійно. Характерна його ознака –

високий професіоналізм керівника проекту, вона має цільову орієнтацію (цільове

управління).

Програмно-цільове управління, за визначенням Ю. Сталкіна [209], є одним

із напрямів проектного управління в масштабах розробки та реалізації великих

програм державного або регіонального значення. Це можуть бути енергетичні,

екологічні, соціальні з інвестиційним забезпеченням програми. Цей метод

управління повністю ґрунтується на системному підході та його формальному

методичному апараті. Йому притаманні: розробка політики і стратегії, оцінка

реалізації політики і стратегії, відпрацювання інформаційних зав’язків,

взаємовідносини з підлеглими, координація. При цьому велику роль відіграють

неформальні функції (переговори, презентації, розв’язання конфліктних

непередбачених ситуацій тощо) як на міжнародному, так і на місцевому рівнях.

Цікаві ідеї щодо розвитку державного управління запропонував Ю. Сурмін.

На думку вченого, нова концепція державного управління в Україні повинна

розглядати систему управління як цілісну інноваційно активну систему, що

включає в себе ціннісно-орієнтаційну підсистему, плануючу підсистему,

підсистему узгодження інтересів різних груп еліт і соціальних шарів, формування

та реалізації інноваційного потенціалу, аналізу й узагальнення і застосування

зарубіжного та вітчизняного досвіду державного будівництва, антикризового

управління, контролю за владою з боку населення, захисту прав людини.

Окреслені положення покладені в основу розробленої ним ціннісно-проектно-

технологічної концепції державного управління [195]. У певному сенсі ці ідеї

можна застосувати і у сферу довкілля, яка в сучасному суспільстві має

надзвичайно високу цінність.

Проведене нами наукове дослідження засвідчило, що, незважаючи на

потужні доробки вітчизняних і зарубіжних (європейських) фахівців, концепція

реформування державного управління у сфері довкілля на сьогодні не розроблена.

49

Існуючі напрацювання базуються на інтеграції різних елементів наведених вище

концепцій ДУ. Для вирішення поставленного завдання доцільно детально

розглянути сутність ДУ у сфері довкілля, яке склалося нині.

Вирішенню поставленого завдання може сприяти аналіз розвідок

вітчизняних вчених, що розробляли проблеми державного управління у сфері

екологічної політики (О. Лазор), державного управління охороною

навколишнього середовища (Ю. Шемшученко, Н. Малышева, Н. Ерофеев),

управління в галузі охорони навколишнього природного середовища

(В. Комарницький, В. Шевченко, С. Єлькін), управління в галузі охорони довкілля

(Н. Кобецька).

Забезпечення високої ефективності державного управління у сфері довкілля

вимагає чітко визначеної мети. Більшість дослідників дотримуються думки, що

мета полягає в реалізації положень природоохоронного законодавства, контролі за

дотриманням вимог екологічної безпеки, забезпеченні проведення ефективних і

комплексних заходів з охорони природи, раціональному використанні природних

ресурсів [107]. На наш погляд, метою ДУ у сфері довкілля має стати реалізація

державної політики щодо його захисту для забезпечення збалансування відносин

“людина – біосфера” і впровадження сталого розвитку. У сучасних умовах сталий

розвиток усе більше перетворюється на потребу і водночас необхідну умову

ефективного економічного, соціального та екологічного розвитку держав. Тому

він стає пріоритетом їх діяльності.

Досягнення мети ДУ у сфері довкілля передбачає вирішення низки завдань.

В. Комарницький, В. Шевченко, С. Єлькін вважають завданням мінімум

запобігання виснаженню природного потенціалу, яке спрямоване на недопущення

перевищення несучої ємності біосфери. Завдання-максимум, на їхній погляд,

полягає в екологізації функціонування всіх сфер життєзабезпечення, досягненні

та підтримці необхідної якості здоров'я і життя населення, належного стану

навколишнього середовища, гармонізації взаємовідносин суспільства і природи.

У вітчизняній науковій думці не розкриті завдання ДУ у сфері довкілля в

умовах європейської інтеграції, що на наш погляд, є суттєвою прогалиною. Таким

50

чином, доцільним є розгляд таких пріоритетних завдань, які мають стати

складовими реформування державного управління у сфері довкілля в Україні:

– легалізація відносин з інститутами громадянського суспільства, у тому

числі в екологічній сфері, що передбачає юридичне та організаційне оформлення

співпраці з недержавними акторами та узгодження механізму співіснування

різних інтересів на принципах плюралізму; розділення між ними відповідальності

та збільшення узгодженості й взаємодії, постійний розвиток співробітництва;

– забезпечення стратегічного планування розвитку, що має здійснюватися

на базі науково-обгрунтованих прогнозів, світового та регіонального ро

ефективності й спрямовуватись на

підвищення національного добробуту і конкурентоспроможності країни;

– надання соціального характеру державній екологічній політиці, що

передбачає не тільки гарантування права жити в якісному та безпечному

навколишньому середовищі, а й створення такого середовища, уключаючи

необхідність постійного підвищення його якості; надання громадянам якісних

послуг, у тому числі тих, що стосуються довкілля; швидке реагування на потреби

суспільства і надавання рівного доступу всім громадянам до природних ресурсів;

– п , що має бути унаочнена в широкому впровадженні

“зелених” технологій вторинних виробництв альтернативних джерел енергії, що

повинно стати одним із напрямів національного курсу переходу до

низьковуглецевої економіки.

Також не менш важливими завданнями державного управління у сфері

довкілля вважаються такі:

– удосконалення управлінських рішень з урахуванням передового

європейського досвіду;

– широке впровадження сучасних інформаційно-комунікаційних

технологій, які підвищують рівень послуг у сфері довкілля, що надаються

державою;

51

– створення ефективної системи оцінки результатів діяльності органів

державного управління в цій галузі та включення до неї представників

громадянського суспільства.

Важливим елементом концепції ДУ у сфері довкілля є принципи діяльності

державних органів. Н. Кобецька вважає, що до їх переліку варто віднести такі:

законність, плановість, пріоритетність охорони довкілля, комплексний підхід до

вирішення питань охорони довкілля, урахування об’єктності та територіальної

специфіки, а також принцип гласності та залучення громадськості [81].

В. Комарницький, В. Шевченко, С. Єлькін наголошують на важливості таких

принципів: поєднання комплексного та диференційованого підходів в управлінні

охороною навколишнього природного середовища; поєднання державного

управління із самоврядним і громадським управлінням у цій сфері; упровадження

басейнового принципу управління; програмно-цільове забезпечення розробки та

реалізації заходів у галузі охорони довкілля [86].

На нашу думку, до окреслених вище принципів діяльності ДУ у сфері

довкілля варто додати ті принципи, які є основоположними в системі

європейського екологічного врядування, а саме:

– гнучкість відносин між усіма акторами та партнерами ДУ у сфері

довкілля;

– прозорість діяльності;

– відкритість та доступ до інформації і демократизм у процесі прийняття

рішень;

– поєднання заходів стимулювання і контролю;

– наукове та методичне обґрунтування діяльності;

– організація постійного процесу підвищення кваліфікації кадрів.

Наголосимо, що в процесі реформування ДУ у сфері довкілля особливу

увагу потрібно приділити його функціям. Погляди вітчизняних фахівців на цей

аспект відрізняються. Наприклад Н. Малишева, Ю. Шемшученко, Н. Єрофеев

вважають головними функціями екологічне прогнозування, екологічне

52

планування, регулювання, керівництво та координацію екологічної діяльності,

екологічний моніторинг та екологічний контроль.

На нашу думку, було б доцільніше згрупувати функції ДУ у сфері довкілля.

Перша група має включати функції організаційного характеру (створення та

підтримка функціонування належної імплементаційної основи; просторово-

територіальне планування та контроль за функціонуванням об'єктів природи;

облік природних ресурсів і ведення природноресурсових кадастрів; екологічне

планування; екологічне прогнозування); друга група – функції попереджувально-

захисного характеру (екологічна експертиза, екологічний моніторинг, екологічний

контроль; видача ліцензій і лімітів на природокористування). До третьої групи

варто віднести функції технічного характеру (екологічна стандартизація і

нормування; забезпечення впровадження електронних технологій та надання

доступу до інформації).

Важливо підкреслити, що ДУ у сфері довкілля має будуватися на засадах,

передбачених Конституцією України, Законом України "Про охорону

навколишнього природного середовища", природоресурсними й іншими актами

екологічного законодавства, а також законодавства, яким регулюється діяльність

органів державного, самоврядного та громадського управління в цілому.

Водночас у правовому полі мають бути відображені зміни внаслідок адаптації

вітчизняного законодавства до європейського. Саме на основі цих нормативно-

правових актів має формуватися імплементаційна основа ДУ у сфері довкілля.

Важливим елементом удосконалення державного управління у сфері

довкілля є стратегічне бачення курсу держави щодо захисту навколишнього

середовища, що забезпечить виконання довгострокових рішень. На цій основі має

здійснюватися планування роботи державних установ. Забезпечення їх

злагодженої взаємодії повинно спиратися на чітке розмежування їх функцій,

принципи гнучкості й динамічності.

Вітчизняні дослідники поділяють органи державного управління в цій сфері

на органи загальної та спеціальної компетенції. Як зазначає А. Гетьман, органи

загальної компетенції здійснюють управління охороною довкілля разом з іншими

53

функціями і видами діяльності, виконують функції щодо формування й

забезпечення реалізації державної екологічної політики, визначення правових

основ регулювання екологічних правовідносин, здійснення контролю за

додержанням екологічного законодавства [28]. Закон України “Про охорону

навколишнього природного середовища” відносить до цієї категорії Кабінет

Міністрів України, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві ради та

виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, державні органи по охороні

навколишнього природного середовища і використанню природних ресурсів та

інші державні органи відповідно до законодавства України (ст.16). Вважаємо за

доцільне віднести до цієї групи і Президента України, Верховну Раду України та

Раду національної безпеки і оборони України. Важливо наголосити, що

громадські організації також можуть і мають брати участь в управлінні галуззю

охорони навколишнього природного середовища, якщо така діяльність

передбачена їх статутами.

До спеціальних органів ДУ у сфері довкілля доцільно віднести Міністерство

екології та природних ресурсів України (Мінприроди), а також низку

спеціалізованих органів: Державне агентство земельних ресурсів в Україні,

Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, Державне

агентство водних ресурсів, Державне агентство рибного господарства, Державне

агентство лісових ресурсів України, Державну екологічну інспекцію, Державну

службу геології та надр, Державну інспекцію енергетичного нагляду України,

Державне агентство України з управління зоною відчуження. Можна

стверджувати, що вказаний вище поділ органів ДУ у сфері довкілля має

одностайну підтримку серед вітчизняних учених.

Не применшуючи значення органів загальної компетенції в державному

управлінні у сфері довкілля в Україні, необхідно наголосити на провідній ролі

саме органів спеціальної компетенції, адже навколишнє середовище є головним і

безпосереднім напрямом їх діяльності.

Крім того, ми підкреслюємо необхідність виокремлення і третьої групи

органів державного управління у сфері довкілля, які не належать до жодної з

54

вказаних вище груп. Вони виконують функції у сфері довкілля опосередковано, у

межах своєї основної діяльності. До цієї групи можна віднести Міністерство

аграрної політики та продовольства України; Державну службу України з

надзвичайних ситуацій; Міністерство регіонального розвитку, будівництва та

житлово-комунального господарства України; Міністерство інфраструктури

України та інші установи. У розвиток Концепції ДУ у сфері довкілля пропонуємо

більш докладно визначити роль цієї групи органів у державному управлінні у

сфері довкілля.

Одним із важливих елементів концепції ДУ у сфері довкілля є створення

механізму контролю за виконанням завдань національної екологічної політики,

що передбачає широке залучення представників громадянського суспільства.

Європейський досвід засвідчує ефективність такого концептуального підходу,

який забезпечує прозорість діяльності державних органів та дає можливість

громадськості впливати на процес прийняття рішень в ЄС.

На нашу думку, концепція ДУ у сфері довкілля має бути розроблена за

участю всіх зацікавлених сторін: науковців, організаційно-управлінських

структур та представників недержавного сектору. При цьому надзвичайно

важливим завданням постає докладне вивчення досвіду Європейського Союзу та

його держав-членів, що передбачає, у тому числі, й залучення до співпраці

широкого кола європейських фахівців та обмін досвідом. Це сприятиме

впровадженню в Україні, на основі критичного переосмислення, передової

європейської практики.

Одним із головних принципів реформування ДУ у сфері довкілля є

комплексність, що передбачає охоплення всіх важливих напрямів охорони та

управління довкіллям. Аналіз Коаліційної Угоди (2014 р.) [202], Дорожньої карти

реформ (2015 р.)[68], Програми діяльності Кабінету Міністрів України на 2015–

2016 рр. [153] свідчить про неврахування в них багатьох ключових проблем у

сфері довкілля, що впливає на ефективність дій державних органів влади та

робить їх фрагментарними.

55

Висновки до розділу 1

1. Аналіз еволюції концептуальних підходів до взаємовідносин людини і

довкілля показав, що наскрізною проблемою, яка лежить в основі їх розробки, є

вичерпність природних ресурсів. Тому на межі XX –XXI ст. почала формуватися

нова парадигма розвитку, в основу якої покладено збалансування економічної,

соціальної і екологічної складової та відповідальність сучасного суспільства

перед наступними поколіннями.

2. У процесі дослідження зроблено висновок про поступовий перехід у

відносинах суспільство – держава – довкілля до інвайронменталізму як загальної

та теоретичної світоглядної орієнтації людства, що має привести до формування

нових моральних якостей людей та управлінців, а також цінностей і потреб, що

перебувають в гармонії з природою. Засади цього підходу були закладені в

запропонованій В. Вернадським ноосферній концепції розвитку.

3. Проведено порівняльний аналіз термінів “екологія”, “природа”,

“навколишнє середовище” та “довкілля” і обґрунтовано використання терміна

“довкілля”, який більш влучно описує характер зв’язків людина–природа, що в

умовах глобалізації набувають нової якості та масштабу. В авторському

визначенні, довкілля – це середовище існування і життєдіяльності людського

суспільства, яке складається із сукупності та взаємодії таких середовищ, як:

природного (усі живі і неживі об'єкти без впливу на них людини), антропогенного

(зумовленого діяльністю людини) і навколишнього (космічний простір, біосфера і

ноосфера).

4. Встановлено наукову прогалину, що полягає в недосконалості понятійно-

термінологічного апарату, який використовується для позначення ДУ у сфері

довкілля. На основі узагальнення зарубіжного та вітчизняного досвіду

запропоновано авторське визначення терміна “державне управління у сфері

довкілля” як вид діяльності держави, що врегульований нормами екологічного

законодавства, має виконавчо-розпорядчий характер та різні форми владно-

організуючого впливу спрямованого на забезпечення та підтримку належного

56

стану довкілля та його охорону, раціональне використання природних ресурсів,

забезпечення екологічної безпеки, дотримання законодавства у сфері довкілля з

метою реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя.

6. З’ясовано, що розвиток концептуальних підходів до ДУ у сфері довкілля

відбувається в руслі інтелектуального пошуку більш ефективних моделей

державного управління, серед яких найбільший інтерес складають концепції

активізуючої ролі держави, належного врядування, сервісного адміністрування та

управління за цілями, результатами. Установлено, що чітко сформована концепція

ДУ у сфері довкілля в українській науковій думці не розроблена.

7. На основі узагальнення зарубіжного і вітчизняного досвіду запропоновані

головні засади концепції ДУ у сфері довкілля, що описують мету, завдання,

функції, принципи та імплементаційну основу. ДУ у сфері довкілля має

базуватися на передових європейських цінностях та принципах належного

врядування (доступ до інформації, участь громадськості, прозорість, гнучкість,

узгодженість), що допоможе подолати сучасні вади українського суспільства

(марнотратство ресурсів, корупція, бюрократизація тощо).

Основні результати першого розділу дисертаційного дослідження розкриті у

працях [36, 37, 39, 44, 45, 46]

57

РОЗДІЛ 2

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ДОВКІЛЛЯ В ЄВРОПЕЙСЬКИХ

КРАЇНАХ ТА В УКРАЇНІ

2.1. Компаративний аналіз правового регулювання у сфері довкілля в

Україні та ЄС.

Євроінтеграція є одним з пріоритетних напрямів зовнішньої політики

України. Головні віхи цього процесу – підписання 14 червня 1994 р. угоди про

партнерство та співробітництво з Європейським співтовариством та державами-

членами (УПС), що набула чинності 01 березня 1998 р. [166], приєднання України

до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства в 2010 р. [167] та

ратифікація Угоди про асоціацію з Україною 16 вересня 2014 р. №1678-VII [168].

Так був започаткований процес зближення законодавства України до

законодавства Європейського Союзу. Серед 16 пріоритетних сфер вагоме місце

посідає сфера довкілля (ст.51 УПС).

Правові підстави та вимоги до процесу наближення (апроксимації)

законодавства України до “acquis communautaire” сформовано низкою

двосторонніх угод між Україною та ЄС і положеннями вітчизняного

законодавства [109; 142].

Систематичності та цілеспрямованості процесу адаптації законодавства

сприяє прийняття Національного плану дій з охорони навколишнього природного

середовища на 2011–2015 роки, затвердженого розпорядженням Кабінету

Міністрів України від 25 травня 2011 р. №577-р, Базового плану адаптації

екологічного законодавства України до законодавства Європейського Союзу,

затвердженого Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України

(далі – Мінприроди) від 17 грудня 2012 р. № 659 [211], та Національної стратегії

наближення (апроксимації) законодавства України до права ЄС у царині охорони

довкілля, що була представлена Мінприроди 21 серпня 2014 р. [109]

58

Згідно із ст. 363 Угоди про Асоціацію поступове наближення законодавства

України до права та політики ЄС у сфері довкілля здійснюється відповідно до

Додатка XXX до цієї Угоди; Україна повинна наблизити своє законодавство до 26

директив і трьох регламентів ЄС у таких сферах: управління довкіллям та

інтеграція екологічної політики в інші галузеві політики; якість атмосферного

повітря; якість води та управління водними ресурсами, уключаючи морське

середовище; управління відходами; охорона природи; генетично модифіковані

організми; промислове забруднення та техногенні загрози; зміна клімату та захист

озонового шару [66].

У зв’язку з цим наголосимо, що законодавство ЄС у сфері довкілля

формується вже не одне десятиріччя й на сьогодні складається з понад 300

законодавчих актів, у тому числі директив, регламентів, рішень, рекомендацій, а

також повідомлень та політичних документів. Кожна держава – член ЄС має

привести своє національне законодавство і практику адміністративної діяльності

у відповідність з екологічним “aquis comunitare” ЄС, що загалом становить 145

законодавчих документів Союзу, розділених за такими групами: горизонтальне

законодавство, якість атмосферного повітря, поводження з відходами, захист

водних ресурсів, охорона природи, контроль за промисловим забрудненням та

управління його ризиками, хімічні речовини та ГМО, шумове забруднення,

ядерна безпека та захист від радіації, цивільна оборона [243].

У процесі дослідження нами встановлено, що одна з відмінностей

законодавства ЄС у сфері довкілля від вітчизняного полягає в існуванні

горизонтального законодавства, яке стосується різних питань та кількох

спеціалізованих сфер, пов’язаних із довкіллям. Ці законодавчі акти мають

переважно процедурний характер (на противагу регулюванню конкретної галузі)

та надають методи і механізми, спрямовані на вдосконалення прийняття рішень,

розробки та впровадження нормативно-правових актів.

Відповідно, законодавчі акти цієї групи охоплюють такі аспекти: оцінка

впливу на довкілля (ОВД), стратегічна екологічна оцінка, доступ громадськості до

інформації про стан довкілля, вимоги до звітності, створення Європейського

59

Агентства з питань довкілля та участь в його роботі, програма LIFE для

фінансування проектів покращення довкілля, розвиток неурядових екологічних

організацій та громадянського суспільства.

Однак, беручи до уваги завдання дисертаційного дослідження, головний

акцент варто зробити на компаративному аналізі тих розділів (та документів)

законодавства ЄС, до яких Україна має першочергово наблизити свої нормативно-

правові акти.

Оцінка впливу на довкілля в ЄС регулюється низкою директив. В основу

директиви Ради 85/337/ЄС від 27 червня 1985 р. “Про оцінку наслідків впливу

деяких громадських і приватних проектів на навколишнє середовище” покладено

принцип превентивних дій, суть яких полягає в тому, що заходи у сфері захисту

довкілля повинні проводитися завчасно і мають спрямовуватися не лише на

усунення несприятливого джерела, а й на недопущення його появи [262]. Ідучи

шляхом адаптації законодавства послідовно, Україна має привести у відповідність

свої нормативні акти спершу з цим документом, а вже потім – із прийнятою в

березні 1997 р. Директивою 97/11/ЄС, яка прийшла їй на зміну, та Директивою

2011/92/ЄС про оцінку впливу на довкілля.

За нашими оцінками, законодавство України у сфері оцінки впливу на

довкілля лише частково відповідає вимогам Директиви (ступінь відповідності

низький), а в окремих випадках спостерігається суперечність з її положеннями.

Насамперед, бракує ключових елементів, визначених у Директиві 85/337/ЄС.

Наприклад, не визначено чітку роль та можливості участі в процесі ОВД

спеціально уповноваженого органу в галузі охорони довкілля (Мінприроди), роль

державних органів у цілому суттєво обмежена і фактично вся основна процедура

ОВД проводиться замовником проекту (або комерційною організацією для

замовника), що надає результатам суб’єктивного характеру. Також у

вітчизняному законодавстві відсутні чіткі вимоги щодо процедур ОВД у разі

транскордонного впливу [263]. Відповідно до Директиви 2011/92/ЄС про оцінку

вприву на довкілля необхідно встановити читкі вимоги до процедури оцінки

впливу на довкілля державних та приватних промислових проектів, у тому числі у

60

випадках транскордонного впливу; процедури консультацій з громадськістю та

природоохоронними органами; обсяги інформації, яку має надавати розробник

проекту під час оцінки можливого впливу на довкілля.

Тому головним завданням, що постає перед Україною в цій сфері, є

розробка нормативно-правового акта, що зможе усунути вказані прогалини і мати

тісний зв’язок із національною процедурою ОВД. При цьому порядок проведення

ОВД повинен узгоджуватися з порядком видачі дозволів на будівництво та бути

загальнообов’язковим щодо визначених об’єктів.

На цьому шляху вже зроблені перші кроки. На сьогодні можна констатувати

прийняття Постанови Кабінету Міністрів України № 808 від 28 серпня 2013 р.

“Про затвердження переліку видів діяльності та об’єктів, які становлять

підвищену екологічну небезпеку”, що враховує перелік вимог Директиви

85/337/ЄС [141]. Мінприроди 25 лютого 2016 р. оприлюднило Проект постанови

Кабінету Міністрів України “Про затвердження порядку проведення моніторингу

навколишнього середовища підприємствами, установами та організаціями,

діяльність яких призводить або може призвести до погіршення стану нпс” [147].

Використання стратегічної екологічної оцінки в ЄС, що є обов’язковою для

держав-членів Союзу, регулюється Директивою 2001/42/ЄС про оцінку впливу

окремих планів та програм на навколишнє середовище. Зазначимо, що головні

положення цього документу лягли в основу підготовки Протоколу про

стратегічну екологічну оцінку (Протокол про СЕО) до Конвенції про оцінку

впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті (Конвенція

ЕСПО), який був підписаний у травні 2003 р. у Києві на п’ятій всеєвропейській

конференції міністрів охорони навколишнього середовища “Довкілля для

Європи” та вступив в силу 14 липня 2010 р. У травні 2003 р. Україна також

підписала протокол про СЕО.

Щодо України, то можна констатувати фактичну відсутність стратегічної

екологічної оцінки. Закон України “Про екологічну експертизу” від 09 лютого

1995 р. № 45/95-ВР [137] не визначає чітку процедуру процесу оцінки, не вистачає

і низки інших положень, передбачених Директивою.

61

У руслі виконання поставлених в цій сфері завдань 01 липня 2015 р. в

Україні був прийнятий Закон України “Про ратифікацію Протоколу про

стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє

середовище у транскордонному контексті” [169].

Однак низка завдань поки що не виконана. Це стосується винесеного

Мінприроди ще 23 жовтня 2012 р. на обговорення Проекту Закону України “Про

внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із ратифікацією

Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на

навколишнє середовище в транскордонному контексті” [132] та виконання

завдань Національного плану дій з охорони навколишнього природного

середовища на 2011-2015 рр., яким передбачено підготовку та подання на розгляд

Кабінету Міністрів України законопроекту щодо внесення змін до Закону України

“Про охорону навколишнього природного середовища”, які стосуються

обов’язкового врахування засад екологічної політики в проектах державних,

секторальних (галузевих), регіональних стратегій та програм під час проведення

стратегічної екологічної оцінки (п.158 (червень 2011 р.– грудень 2012 р.)) та

підготовки і подання на розгляд Кабінету Міністрів України законопроекту

відносно запровадження стратегічної екологічної оцінки для гармонізації з

директивою 2001/42/ЄС (п.160 (червень 2011– грудень 2013 р.р.)) [143]. У 2016 р.

Верховна Рада України прийняла такі закони: № 2009 а-д “Про оцінку впливу на

довкілля” та № 3259 “Про стратегічну екологічну оцінку” [180; 181]. Однак

Президент України ветував ці законодавчі акти. Водночас Верховна Рада України

не підтримала внесені Президентом правки до цих законів. На сьогодні ці

законодавчі акти не прийняті, що не відповідає зобов’язанням, які на себе взяла

Україна.

Одним із наріжних каменів системи європейського врядування, зокрема в екологічній сфері, є надання доступу до інформації. ЄС одним із перших став стороною Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища (так званої Орхуської конвенції) і прийняв для її впровадження низку нормативних актів.

62

Аналіз свідчить, що законодавство України у сфері доступу до інформації

частково відповідає Директиві 2003/4/ЄC від 28 січня 2003 р. щодо свободи

доступу до інформації відносно стану навколишнього середовища (ступінь

відповідності високий). Спеціальні вимоги щодо доступу та поширення

екологічної інформації визначені Законом України “Про охорону навколишнього

природного середовища” від 25 червня 1991 р. № 1264-12 [158] та відповідних

підзаконних актах (указів Президента, Постанов Кабінету Міністрів України

тощо). Головні ж проблеми доступу до інформації регулюються Законом України

“Про доступ до публічної інформації” від 13 січня 2011 р. № 2939-VI [136], у

якому визначено загальні вимоги щодо доступу до публічної інформації за

запитом, а також щодо поширення публічної інформації. Цей Закон є одним із

провідних у реалізації положень Орхуської конвенції та директив ЄС, адже він

відповідає європейським стандартам щодо забезпечення доступу до інформації,

прозорості суб’єктів владних повноважень, і завдяки їх ухваленню Україна

виконала частину взятих на себе перед Радою Європи зобов’язань.

Водночас, для повної гармонізації з Директивою Ради 2003/4/ЄС необхідно

внести низку змін та доповнень до законодавства України, що стосується

визначення екологічної інформації, визначення публічного органу щодо

неможливості відмови у відповіді на запит, що стосується інформації про викиди

у довкілля. Також вимагає більш докладної розробки порядок оприлюднення

екологічної інформації.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2008 р. № 1628-

р було затверджено План дій щодо виконання рішення сторін Орхуської конвенції

ІІІ/6f [146]. У плані Кабінету Міністрів України визначено низку заходів, серед

яких розробка та подання на розгляд Кабінету Міністрів України проектів

постанов “Про порядок оприлюднення інформації щодо стану навколишнього

природного середовища” та “Про затвердження Положення про мережу

загальнодержавної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи

забезпечення доступу до інформації щодо стану навколишнього природного

середовища” (відповідно до Національного плану дій з охорони навколишнього

63

природного середовища на 2011-2015 рр.). Зазначені законодавчі акти були

прийняті в 2011 р.

Хоча в Україні вже прийнято низку документів (Закон України “Про доступ

до публічної інформації (2011 р.), постанови Кабінету Міністрів України “Про

затвердження Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо

прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля” (2011 р.), “Про Питання

системи обліку публічної інформації” (2011 р.), “Про затвердження Положення

про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних” (2015

р.)), вони потребують певного доопрацювання.

Одним із недоліків, що має бути виправленим, вважаємо той факт, що у

вітчизняному законодавстві не визначено поняття планів, хоча документи такого

характеру приймаються періодично (наприклад Національний план дій з охорони

навколишнього природного середовища на 2011 – 2015 рр.).

Важливість внесення відповідного положення обґрунтовується тим, що

вказана директива регулює участь громадськості у прийнятті певних планів та

програм, що розробляються в рамках вимог цілої низки директив у різних сферах

захисту довкілля, зокрема про відходи, про небезпечні відходи, про батарейки та

акумулятори, які містять певні небезпечні хімічні речовини, про упаковку та

відходи упаковки, про охорону вод від забруднення, яке спричиняється нітратами

з сільськогосподарських джерел та про оцінку якості атмосферного повітря і

управління.

Щодо законодавства ЄС у сфері охорони природного середовища, то воно

характеризується комплексністю; його метою є захист ареалів, дикої флори і

фауни, а також збереження біорізноманіття.

У контексті євроінтеграційного курсу перед Україною постає завдання

першочергового наближення вітчизняного законодавства до двох документів ЄС:

Директиви Ради 92/43/ЄЕС від 21 травня 1992 р. про охорону природних

середовищ існування та дикої флори і фауни та Директиви Ради ЄС 79/409/ ЄЕС

від 02 квітня 1979 р. про збереження диких птахів.

64

Законодавство України частково відповідає вимогам Директиви Ради

92/43/ЄЕС від 21 травня 1992 р. про охорону природних середовищ існування та

дикої флори і фауни (ступінь відповідності середній).

Базовим документом в контексті формування екологічної мережі в Україні

та основним інструментом збереження місць природного існування дикої флори і

фауни є прийнятий 16 червня 1992 р. Закон України “Про природно-заповідний

фонд України” (№ 2456-12) [164]. Принципи, критерії та порядок формування

екологічної мережі також викладено в Законі України “Про екологічну мережу

України” від 24.06.2004 р. № 1864-IV [138].

Окремі положення відносно охорони природних середовищ існування

визначені в Законах України “Про тваринний світ” від 13 грудня 2001 р. № 2894-

14 [175]; “Про рослинний світ” від 09 квітня 1999 р. № 591-XIV [171]; “Про рибне

господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів” від 08

липня 2011 р. № 3677-VI [170]; “Про Червону книгу України” від 07 лютого

2002 р. № 3055-III [179] та відповідних підзаконних актах. Також Україна є

стороною низки міжнародних угод: Конвенції про охорону дикої фауни і флори і

природних середовищ існування в Європі (Бернської конвенції), Конвенції про

міжнародну торгівлю видами дикої флори і фауни, що перебувають під загрозою

зникнення (CITES); Конвенції про збереження мігруючих видів диких тварин

(Боннська конвенція).

Аналіз європейського підходу до формування екологічної мережі Nature

2000 (відповідно до Директиви 92/43/EEC) засвідчує, що в його основі лежить

виділення середовищ існування (біотопів, екосистем, місць існування тощо), яким

характерна наявність відповідних складових, що визначають їх особливу роль у

збереженні умов виживання й розвитку популяцій видів, які вимагають охорони.

На противагу, в українському законодавстві до формування екологічної

мережі використовуються інші критерії, що викладені в Законі України

“Про Екологічну мережу України” – створення екомережі на базі територій та

об’єктів природно-заповідного фонду як основи екомережі з подальшим

65

залученням природоохоронних територій іншого статусу (водоохоронних,

рекреаційних тощо).

У 2017 р. було здійснено низку кроків, що вказують на значний прогрес в

адаптації вітчизняного законодавства до європейського в цій царині.

Зокрема, було прийнято Закон України “Про внесення змін до деяких

законодавчих актів України щодо імплементації європейських екологічних норм

про охорону середовища рідкісних видів тварин і рослин” згідно з яким були

внесені зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення (до ст. 71,

73, 77, 90); Законів України “Про природно-заповідний фонд України” (ст.16);

“Про тваринний світ” (ст.19); “Про Червону книгу України” (ст.20) [182].

Також було прийнято Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо виконання Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі” та, відповідно, внесено зміни до таких законодавчих актів України: Кодексу України про адміністративні правопорушення (ст. 87,88, 88-2, 174); Лісового кодексу України (ст.70); Червоної книги України; “Про природно-заповідний фонд України” (ст.12,16, 43, 63); “Про захист тварин від жорстокого поводження” (ст.17) [183].

Відповідно, першочергової ваги набуває завдання внесення змін до

законодавства про природно-заповідний фонд, Зеленої книги, Червоної книги

України щодо оселищ та нормативно-правових актів, що регулюють питання

створення та функціонування екологічної мережі в частині критеріїв формування

екологічної мережі [276].

Відносно Директиви Ради ЄС 79/409/ЄЕС від 02 квітня 1979 р. про

збереження диких птахів, зазначимоо, що ступінь відповідності вітчизняного

законодавства до її положень можна оцінити, як високий. Система охорони птахів

в Україні здійснюється в рамках охорони тваринного світу згідно з вказаними

вище нормативно-правовими актами, а також Законом України “Про Мисливське

господарство та полювання” від 02 лютого 2000 р. № 1478-14-III [154].

Загальною метою законодавства про хімікати та генетично модифіковані

організми (ГМО) у Європейському Союзі є мінімізація ризику по відношенню до

здоров’я людини та довкілля. Проблема ГМО набуває актуальності для України з

66

низки причин - надзвичайно сприятливих умов для ведення сільського

господарства, а також гарного ринку збуту для генетично модифікованої

продукції. В умовах євроінтеграційного курсу адаптація законодавства в цій сфері

відкриє їй ринки сусідніх країн та сприятиме підвищенню конкурентоздатності

національних виробників.

Хоча законодавство ЄС у сфері ГМО почало формуватися ще з початку

1990-х рр. і на сьогодні нараховує низку директив і регламентів, згідно з Планом

апроксимації Україна має адаптувати своє законодавство до чотирьох документів.

Загалом ступінь відповідності чинного законодавства до їх вимог можна

охарактеризувати, як середній.

Аналіз вітчизняних нормативно-правових актів указує на їх загальний

характер, зокрема, вони стосуються використання ГМО у різних сферах. Однак

окремі з них спрямовані виключно на регулювання відносин у сфері використання

ГМО при вирощуванні сільськогосподарської продукції рослинного походження.

Щодо приведення норм вітчизняного законодавства до норм Регламенту ЄС

№1946/2003, то зазначимо, що в правовому полі України лише частково

відображена викладена у регламенті процедура сповіщення (виключно з точки

зору імпорту держави) та відсутні конкретні положення щодо міжнародної

процедури інформування та надання інформації механізму посередництва

біобезпеки, не роз’яснено сутність, види та вміст заходів у разі ненавмисного

(неконтрольованого) транскордонного переміщення ГМО [281].

Схожа ситуація прослідковується і стосовно Регламенту ЄС № 1830/2003

щодо відстеження і маркування генетично модифікованих організмів і

відстеження продуктів харчування та кормів, вироблених із генетично

модифікованих організмів, що вносить зміни до Директиви 2001/18/ЄС [217].

Нормативно-правові акти, які регламентують відповідні відносини в Україні:

Закони України “Про безпечність та якість харчових продуктів” [128] від 23

грудня 1997 р. №771/97-ВР (п.10 ст.38); “Про захист прав споживачів” від 12

травня 1991 р. № 1023/12 (п.5 ч.1 ст.15) [151], а також Постанова Кабінету

Міністрів України “Про затвердження порядку етикетування харчових продуктів,

67

які містять генетично модифіковані організми або вироблені з їх використанням

та вводяться в обіг” від 13 травня 2009 р. № 468 [144] - стосується етикетування

лише продуктів харчування. Таким чином, процедура маркування (етикетування),

яка існує в Україні, не охоплює такі об’єкти, як розміщені на ринку товари, що

складаються з або містять ГМО та розміщені на рину корми, виготовлені з ГМО.

Виходячи з нашого дослідження, можна констатувати, що чинне

законодавство України взагалі не передбачає процедуру відстеження та

можливості застосування передбачених регламентом винятків. Тому нагальним є

виконання завдання приведення у відповідність з ст. 9 цього Регламенту заходів із

перевірки та контролю, включаючи механізм відповідальності за порушення

[217].

Воно також не відповідає вимогам Директиви 2009/41/ЄС Європейського

Парламенту та Ради від 06 травня 2009 р. про використання генетично

модифікованих мікроорганізмів у замкненій системі, адже в ньому не визначено

та не використовується термін “генетично модифікований мікроорганізм”. Також

не встановлено ніяких критеріїв безпеки поводження з ГМО та здійснення

генетично інженерної діяльності у замкненій системі.

На шляху гармонізації із законодавством ЄС у сфері ГМО Україною вже

зроблені певні кроки. Зокрема, 22 липня 2014 р. прийнятий Закон України

№ 1602/VII “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо

харчових продуктів”. У цьому контексті було прийнято нову редакцію Закону

України “Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових

продуктів” [157]. Цей Закон передбачає уточнення термінології видів

правопорушень та адекватності міри покарання, створення єдиного

контролюючого органу у сфері безпеки харчових продуктів, скасування

дозвільних документів та процедур, які відсутні в ЄС, запровадження

європейських принципів регулювання ГМО, зокрема, в частині реєстрації їх

джерел, а не продуктів вироблених з них. Також цим Законом передбачено, що

державний контроль за харчовими продуктами та іншими об’єктами санітарних

заходів здійснюється виключно центральним органом виконавчої влади, що

68

реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості

харчових продуктів.

Загалом у рамках цього напряму в Україні вже змінено такі законодавчі

акти: закони України: “Про державну систему біобезпеки при створенні

випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих

організмів”, “Про захист прав споживачів”, “Про вилучення з обігу переробку,

утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної

продукції”, “Про питну воду та питне водопостачання”, “Про безпечність та

якість харчових продуктів”, а також внесені зміни до Кодексу України про

адміністративні правопорушення, Господарського кодексу України та ін.

Станом на сьогодні триває обговорення проекту Закону України “Про

внесення змін до Закону України “Про державну систему біобезпеки при

створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично

модифікованих організмів” (щодо запровадження спрощеної процедури реєстрації

на території України ГМО та продукції, виробленої з їх застосуванням,

зареєстрованих в Європейському Союзі)”.

На виконання прийнятого в 2007 р. Закону України “Про державну систему

біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні

генетично модифікованих організмів” було прийнято постанову Кабінету

Міністрів України від 23 липня 2009 р. № 808 “Деякі питання проведення

апробації (випробування) та реєстрації генетично модифікованих організмів

сортів сільськогосподарських рослин”, яка затвердила Порядок державної

реєстрації генетично модифікованих організмів сортів сільськогосподарських

рослин у відкритій системі. Водночас в Україні не було створено жодного реєстру

ГМО та продукції, виробленої з їх застосуванням. Це створює загрозу того, що

виробники сільськогосподарської продукції отримують можливість ввозити та

запроваджувати ГМО і пов'язану продукцію нелегально.

Беручи до уваги підписання та ратифікацію Україною Угоди про асоціацію

з Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і

їхніми державами-членами та роботу над вдосконаленням національного

69

законодавства, закон, що пропонується, передбачає спрощену реєстрацію на

території України ГМО та продукції, виробленої з їх застосуванням, за умови їх

реєстрації в Європейському Союзі. При цьому згадану спрощену процедуру

реєстрації визначатиме Кабінет Міністрів України.

Управління відходами в ЄС базується на трьох головних принципах:

зниження кількості відходів, переробка та повторне використання, покращення

технологій знищення відходів та моніторинг, що впроваджені в низку

нормативно-правових актів, які можна поділити на кілька груп:

– загальні рамки діяльності;

– документи, що стосуються небезпечних відходів;

– відходи від споживання товарів; відходи від здійснення окремих видів

діяльності; двоокису титану;

– радіоактивних відходів та речовин.

Як і в Європейському Союзі, вітчизняне законодавство має розгалужену

нормативно-правову базу у сфері поводження з відходами. Аналіз вказує на

чотири головні групи документів, які регулюють політику України щодо відходів:

основоположні профільні нормативні акти; суміжні законодавчі норми, які

стосуються різних об’єктів регулювання у сфері відходів; підзаконні акти на рівні

постанов Верховної Ради України та розпоряджень Кабінету Міністрів України,

різні класифікатори, стандарти, правила та норми; адміністративні акти відомчого

рівня (зокрема накази міністерств). Разом із тим, необхідно вказати на низку

правових прогалин, а саме: застарілість деяких нормативно-правових актів та їх

невідповідність сучасним потребам і недосконалий понятійний апарат. Варто

також указати на незадовільний стан поводження з твердими відходами в Україні.

На сьогодні накопичилася низка проблем, які вимагають прийняття нагальних

державних рішень. Особливо це стосується відсутності необхідної кількості

об’єктів з їх утилізації, неефективності контролю за станом звалищ, почастішання

випадків незаконної утилізації відходів та створення стихійних звалищ. Культура

захисту навколишнього середовища та ефективне використання природних

ресурсів не отримало в Україні глибокої інтеграції в процеси планування й

70

розвитку. Це актуалізує вдосконалення українського законодавства, особливо в

контексті імператив асоціації з ЄС.

Головним нормативно-правовим документом ЄС у цій сфері є Директива

75/442/ЄС про відходи, яка вводить єдині визначення термінів і понять, принципи

діяльності в цій сфері та визначає 16 категорій відходів, на основі яких у 2000 р.

було впроваджено єдиний європейський каталог відходів. Водночас ця Директива

не регулює спроби та процедури утилізації певного ряду відходів, правила

поводження з якими визначені низкою спеціальних директив, прийнятих ЄС у

наступні десятиріччя [218].

Серед них три Директиви ЄС щодо відходів: Директива 2008/98/ЄС Про

відходи; Директива 1999/31/ЄС Про захоронення відходів; Директива 2006/21/ЄС

Про управління відходами видобувних підприємств, включаючи Директиву

2004/35/ЄС, до яких Україна має адаптувати своє законодавство.

Директива 2008/98/EC Про відходи та скасування деяких директив

Європейського парламенту та Ради від 19 листопада 2008 р. [290] може бути

зіставлена із Законом України “Про відходи” [131], який також має рамковий

характер. Таким чином, більша частина завдань з імплементації Директиви Про

відходи у вітчизняне законодавство має вирішуватися шляхом внесення змін і

доповнень у відповідний Закон, а також у низку пов’язаних нормативних актів.

Актуальним вбачається і завдання одночасної розробки кодифікованого

нормативного акту у царині політики щодо відходів. Хоча ці процеси не мають

безпосереднього зв’язку, на наш погляд вони можуть стати

взаємодоповнюючими.

Метою Директиви 1999/31/ЄС Про захоронення відходів є забезпечення

заходів, процедур та керівництв для запобігання або зменшення негативного

впливу на довкілля та ризиків для здоров’я населення від розміщення відходів

шляхом встановлення суворих технічних та функціональних вимог щодо відходів

та місць їх захоронення [219]. Законом України “Про охорону навколишнього

природного середовища” в правове поле вже введено дозвільний порядок

“захоронення (складування) промислових, побутових, та інших відходів” (ст. 20,

71

50) [158]. Можна зробити висновок, що повна та достатньо повна відповідність

вітчизняного законодавства Директиві 1999/31/ЄС стосується загальної мети

цього документу, деяких визначень (“відходи, муніципальні відходи (український

аналог “побутові відходи”), вимог до заяви на отримання дозволу

(за виключенням фінансових гарантій) (ст7.), а також загальних вимог до всіх

видів полігонів (додаток1).

Розробка та впровадження Директиви 2006/21/ЄС Про управління

відходами видобувних підприємств, та якою вносяться зміни до Директиви

2004/35/ЄС в ЄС, має на меті максимально можливе попередження та мінімізацію

негативного впливу на навколишнє середовище.

Порівняння з європейським законодавством свідчить, що вітчизняному

правовому полю притаманна фрагментарність нормативних актів щодо відходів.

Головними нормативно-правовими актами загального характеру, які регулюють

сферу відходів в Україні є такі: Закони України “Про відходи” (№ 187/98-ВР

від 05 березня 1998 р.); “Про охорону навколишнього природного середовища”

(№ 1264-XII від 25 червня 1991 р.); “Про забезпечення санітарного та

епідеміологічного благополуччя населення” (№ 4004-XII від 24 лютого 1994 р.);

Кодекс України про адміністративні правопорушення (№ 8073-X від 07 грудня

1984 р.); Кримінальний кодекс України (№ 2341-III від 05 квітня 2001 р.);

Податковий кодекс України (№ 2755-VI від 02 грудня 2010 р.).

Щодо законодавтва, що регулює поводження з окремими потоками відходів,

то ми виділяємо такі групи:

– промислові відходи: Закон України “Про вилучення з обігу, переробку,

утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної

продукції” (№ 1393-XІV від 14 січня 2000 р.); Постанова КМУ України “Про

затвердження Положення про контроль за транскордонними перевезення

небезпечних відходів та їх утилізації / захоронення, а також відходів з Жовтого і

Зеленого списку”( № 1120 від 13 липня 2000 р.); Закон України “Про перевезення

небезпечних вантажів” (№ 1644-III від 06 квітня 2000 р.); Закон України “Про

металобрухт” (№ 2114-III від 16 листопада 2000 р.); Порядок державної реєстрації

72

та паспортизації відходів, затверджений постановою КМУ (№ 2034 від 01

листопада 1999 р.); Порядок ведення Реєстру об’єктів утворення, оброблення та

утилізації відходів, затверджений постановою КМУ (№ 1360 від 31 серпня 1998

р.);

– тверді побутові: Закони України “Про місцеве самоврядування” (1997 р.);

“Про житлово-комунальні послуги” (2004 р.);

– сільскогосподарські відходи: Закони України “Про побічні продукти

тваринного походження, не призначені для споживання людиною” (№ 287-VIII

від 07 квітня 2015 р.); “Про ветеринарну медицину” (№ 2498-XII від 25 червня

1992 р.); “Про державну підтримку сільського господарства України” (№ 1877-IV

від 24 червня 2004 р.) Закон “Про пестициди і агрохімікати” (№ 86/95-ВР від 02

березня 1995 р.) Порядок видалення, утилізації та знищення непридатних до

використання сільськогосподарської сировини і харчових продуктів,

затверджений Постановою КМУ (№ 1065 від 28.12.1995 р.);

– відходи будівництва та знищення: державний класифікатор відходів (2007

р.); Наказ Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального

господарства України, що регулює будівельне сміття № 407 від 11.12.06 р.;

- медичні відходи: Наказ Міністерства охорони здоров'я України “Про

затвердження Державних санітарно-протиепідемічних правил і стандартів в галузі

охорони здоров'я, поводження з відходами” №325 від 08 червня 2015 р.

Вищенаведене засвідчує, що предметом регулювання вітчизняного

законодавства є переважно відходи гірничо-добувної промисловості. Однією з

найменш розв’язаних проблем в Україні є поводження з небезпечними хімічними

речовинами, зокрема їх виробництвом, торгівлею, зберіганням та утилізацією. У

Законі України “Про відходи” викладені загальні напрями поводження з

відходами, уключаючи небезпечні, до яких віднесено і хімічні відходи (ст. 1).

Також у чинному законодавстві існує перелік особливо небезпечних хімічних

речовин, виготовлення та реалізація яких підлягає ліцензуванню (постанова КМУ

№ 1287 від 17 серпня 1998 р.) [149] та Порядок одержання дозволу на

виробництво, зберігання, транспортування, використання, захоронення, знищення

73

та утилізацію отруйних речовин, у тому числі продуктів, біотехнологій та інших

біологічних агентів (постанова КМУ № 440 від 20 червня 1995 р.) [150].

Водночас аналіз дає змогу зробити висновок, що у фокусі вітчизняного

законодавства опинилися переважно люмінесцентні лампи та батарейки, які

містять такі хімічні елементи, як свинець, ртуть, кадмій, нікель та марганець, що

мають високу та довготривалу активність і можуть накопичуватися в тканинах

викликаючи низку захворювань, що робить шкідливим їх вплив на живі

організми, уключаючи людину. Відповідно такі відходи належать до надзвичайно

небезпечних відходів, тому їх заборонено вивозити для захоронення на полігони

твердих побутових відходів. Водночас в Україні, на відміну від ЄС, не існує

законодавчого акту, який би регулював сферу поводження з хімічними

речовинами.

У 2013 р. в Україні почалася реалізація національного проекту зі збирання

та утилізації відпрацьованих батарейок “Викидай правильно!”, яка спрямована на

зберігання та утилізацію зібраних батарейок відповідно до екологічних норм ЄС.

В його рамках передбачається розміщення в населених пунктах України

безпечних контейнерів для збору хімічних джерел струму, які мають бути

установлені в усіх магазинах МТС, у приміщеннях органів влади, вищих

навчальних закладах та компаній-партнерів. Цей пілотний проект дав можливість

виявити обсяг збираних батарейок та зосередитися на формуванні інфраструктури

для їх безпечного зберігання. Отримана інформація може стати підґрунтям для

розробки закону про поводження з хімічними речовинами.

За роки незалежності в Україні було прийнято низку законодавчих актів, що

регулюють відносини у сфері охорони атмосферного повітря, водночас існуюче

правове поле є недосконалим. Загальним недоліком законодавства України є

декларативно-описовий характер низки чинних вимог та технічних норм.

Потребує деокладної розробки і такий інструмент, як нормування, зокрема

визначення низки показників якості атмосферного повітря (екологічного,

гігієнічного тощо). Можна констатувати і обмеженість регулюючого впливу норм

законодавства щодо функцій державного управління в галузі охорони

74

атмосферного повітря. Це визначає той факт, що в законодавстві міститься лише

формальний перелік органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, які

мають займатися регулюванням діяльності в цій сфері, без розкриття

функціональних напрямів управлінської діяльності. Окреслене має наслідком

збільшення масиву нормативно-правових актів, що не компенсується їх якісними

характеристиками та вимагає виправлення, особливо з урахуванням вимог

директив ЄС у галузі атмосферного повітря. Також доцільно вказати на

відсутність імплементації в національне законодавство норм міжнародних актів,

спрямованих на забезпечення зменшення викидів важких металів або стійких

органічних забрудників, невідповідність установленного переліку європейським

нормам, зберігання відомчого підходу до формування нормативних актів з

охорони атмосферного повітря, відсутність механізмів контролю та економічної

відповідальності суб’єктів господарювання і фізичних осіб, запланування та

вжиття конкретних заходів щодо покращення стану атмосферного повітря.

Ступінь відповідності українського законодавства вимогам Директиви

94/63/ЄC стосовно контролю викидів летючих органічних сполук (ЛОС), що

виникають зі сховищ бензину та при його транспортуванні з терміналів до

сервісних станцій [282], є середнім.

Беручи до уваги, що у вітчизняному законодавстві досі діючими

залишаються норми ремонту резервуарів для зберігання нафтопродуктів,

затверджені Держкомнафтопродуктом СРСР від 26 грудня 1986 р., необхідно

першочергово прийняти вимоги до втрат нафтопродуктів при прийомі, зберіганні,

відпуску, транспортуванні та фарбуванні контейнерів, відповідно до вимог

Директиви 94/63/ЄС. У чинному вітчизняному законодавстві має бути і

деталізована вимога щодо зменшення втрат нафти та нафтопродуктів при

розробці проектів резервуарів [283].

Ступінь відповідності вітчизняного законодавства з положеннями

Директиви 2004/42/ЄC про обмеження викидів летючих органічних сполук через

використання органічних розчинників у певних фарбах і лаках і продуктах

повторної обробки автомобілів та про внесення змін до Директиви 1999/13/ЄC

75

[282] є низьким. Це можна пояснити тим, що діючі в Україні нормативи викидів

ЛОС стосуються викидів забруднюючих речовин стаціонарними установками і не

передбачають регламентацію кількості ЛОС у самих фарбах [284].

Стосовно Директиви 98/70/ЄС щодо якості бензину та дизельного палива та

внесення змін до Директиви Ради 93/12/ЄЕС [227], то законодавство України

відповідає її вимогам також частково (ступінь відповідності середній). Як і

законодавство ЄС, чинне законодавство України містить заборону на ввезення і

реалізацію на її території етилованого бензину та свинцевих добавок до бензину.

Її закріплено Законом України “Про заборону ввезення і реалізації на території

України етилованого бензину та свинцевих добавок до бензину” від 15 грудня

2001 р. № 2786-ІІІ. В Україні існують досить докладні вимоги до якості як

бензину, так і дизельного палива. Значна частина вимог до бензину затверджена

на рівні ДСТУ.

Водночас для того, щоб наблизити вимоги законодавства України до

Директиви 98/70/ЕС необхідно вдосконалити низку вимог до палива, що

використовується автотранспортом, транспортом в сільському господарстві та

морськими судами. Також важливим є моніторинг якості палива, уключаючи

біопаливо [227].

Законодавством України встановлено нижчі вимоги, ніж у Директиві

1999/32/ЄC щодо вмісту сірки у певних видах рідкого палива. Відтак стандарти

національного законодавства мають бути приведені у відповідність з

європейськими шляхом установлення низки регламентів. Це ж саме стосується

миш’яку, кадмію, ртуті, нікелю та поліциклічних ароматичних вуглеводнів у

навколишньому повітрі [219].

Підкреслимо, що в Україні відсутня система регулювання поводження з

арсеном, кадмієм, ртуттю, нікелем, поліциклічними ароматичними

гідрокарбонатами, нижній та верхній рівні вимірювання речовин в атмосферному

повітрі. Детально врегульована система розміщення постів спостереження не

містить вимог щодо спостереження за концентрацією зазначених речовин, а

76

положення вітчизняного законодавства не вимагають надання населенню доступу

до інформації про їх концентрацію в атмосферному повітрі [229].

Тому важливим для України вбачається встановлення якісної системи

моніторингу за станом атмосферного повітря, чому сприятиме адаптація чинного

законодавства України до вимог Директиви 2008/50/ЄC про якість атмосферного

повітря та чистіше повітря для Європи [228].

У п. 4.8. Закону України “Про Основні засади (стратегію) державної

екологічної політики України на період до 2020 року” від 21 грудня 2010 р.

№ 2818-VI “Моніторинг і оцінка якості атмосферного повітря, зокрема, щодо

загальнопоширених забруднюючих речовин, зонування території України, планів

поліпшення якості атмосферного повітря в зонах і агломераціях” його визнано

важливим кроком на цьому шляху. Однак, хоча в законодавстві України

закріплена розгорнута система нормативів якості атмосферного повітря,

недостатньо врегульованим залишається вміст твердих частинок пилу різного

діаметру. Також відсутні методики виокремлення цих частинок.

Така ж ситуація складається і щодо моніторингу озону, що не дає змоги

повною мірою виконувати вимоги Директиви 2008/50/ЄС. Тому доречним стане

розробка планів зниження викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря

для існуючих джерел забруднення.

На виконання міжнародних зобов’язань України відповідно до Угоди про

асоціацію та положень Директиви № 1999/32/ЄС про сірку в паливі (ч

проект постанови Кабінету

Міністрів України “Про внесення змін до постанов Кабінету ни

від 01.06. 2011 р. № 573 і від 01серпня 2013 р. № 927”, який спрямований на

розв’язання проблемних пит

снення контролю за якістю нафтопродуктів, які

реалізуються через мережі АЗС, цей докумен ставить завдання визначення органу

ринкового нагляду. Зазначимо, що загалом проект постанови вирішує проблеми з

відповідністю законодавства вимогам Директиви. Станом на сьогодні це питання

77

розглядається Енергетичним співтовариством у рамках спеціального

провадження.

Що ж стосується Директиви № 94/63/ЄС, то вдосконаленню законодавтсва

України до неї не приділено достатньої уваги. Зокрема, до тепер не прийнято

жодного законодавчого акту.

Законодавство ЄС у сфері змін клімату представлено двома рішеннями

(Рішення 2002/358/ЄС, 280/2004/ЄС) та однією директивою (Директива

2003/87/ЄС, що доповнена Директивою 2004/101/ЄС, 96/61/ЄС).

Загалом аналіз ситуації вказує на стагнування України у впровадженні

імператив кліматичної політики і синхронізації своїх дій з ЄС. У 2010 р. було

розроблено і винесено на розгляд верховної Ради проект Закону України “Про

регулювання у сфері енергозбереження” (реєстр. №7231) і прийнято його в

першому читанні [165]. Однак у 2012 р. він не пройшов друге читання.

На виконання міжнародних зобов’язань в рамках Угоди про асоціацію та

положень Директиви № 2003/87/ЄС та Регламенту (ЄС) №

нято жодного нормативно-правового

акта.

Водні ресурси є однією з найбільш урегульованих сфер законодавства ЄС

щодо навколишнього середовища. Перш за все, вкажемо на Рамкову Водну

Директиву 2000/60/ЄС (змінена та доповнена рішенням №2455/2001/ЄС), що

замінила сім попередніх директив. Одним із головних принципів, викладених в

ній, є інтегрована модель управління водними ресурсами [230].

Законодавство України відповідає вимогам цієї директиви частково (ступінь

відповідності низький). Територіально-адміністративний принцип управління

водними ресурсами, що довгий час використовувався в Україні, не відповідає

критеріям ефективного менеджменту водної сфери. Тому до кінця 2015 р. Україна

повина була реформувати систему державного управління в галузі охорони та

раціонального використання вод шляхом впровадження інтегрованого управління

водними ресурсами за басейновим принципом. Хоча де-юре він закріплений у

78

Водному Кодексі України та низці інших нормативних актів, де-факто він не

працює [230].

Директива Ради 2008/56/ЄС (Рамкова Директива про морську стратегію)

визначає рамки дій співтовариства в сфері політики щодо морського середовища

[231]. Законодавство України слабко регулює і міжнародну співпрацю з охорони

морського середовища, про що свідчить низький рівень відповідності до цього

документу.

Питання якості та очистки води регулюють директиви ЄС 91/271/ЄС,

98/83/ЄС, 91/676/ЄС. Ступінь відповідності вітчизняного законодавства до вимог

Директиви 91/271/ЄЕС про очистку міських стічних вод [232] оцінюється як

середній. Значний обсяг завдань до її адаптації пов’язаний з реформуванням

вітчизняного житлово-комунального господарства. Протягом шести років після

набуття чинності Угодою про асоціацію між Україною та ЄС проекту необхідно

внести зміни до Правил приймання стічних вод підприємств у комунальні та

відомчі системи каналізації населених пунктів України.

Актуальним у цьому контексті вбачається закріплення зобов’язання

держави забезпечити всі міста і селища України каналізаціями (нині 12 міст і 345

селищ міського типу, 95% сільських населених пунктів не оснащені

централізованими системами каналізації), створення переліку уразливих зон

відповідно до критеріїв, установлених у додатку II до Директиви [232].

Положення чинного законодавства України частково відповідає вимогам

Директиви Ради 98/83/ЄС про якість води, призначеної для споживання людиною

(ступінь відповідності високий). Спеціальним кодифікаційним актом, що

ґрунтується на основних положеннях Водного кодексу України, є Закон України

“Про питну воду та питне водопостачання” від 10 січня 2002 р. № 2918 – III [160].

Відповідно до Закону України “Про загальнодержавну програму “Питна

вода України на 2006 – 2020 рр.” від 03 березня 2005 р. № 2455-IV [140]

гармонізацію національних стандартів нормативно-правових актів щодо питного

водопостачання та питної води до стандартів ЄС вже було здійснено протягом

79

2006 – 2010 рр. Водночас помітними розбіжностями залишаються так звані

“пункти відповідності” (ст. 6 Директиви).

На відміну від попередніх директив, Директива 91/676/ЄС стосовно охорони

води від забруднення спричиненого нітратами із сільськогосподарських джерел

має найменшу кількість відповідних нормативно-правових актів у чинному

законодавстві України.

Директива 96/82/ЄС щодо контролю ризиків виникнення нещасних

випадків, спричинених небезпечними речовинами, спрямована на запобігання

великих аварій, пов’язаних із небезпечними речовинами, та на обмеження

наслідків тих аварій, що відбуваються, не лише для людини (безпека та охорона

здоров’я), але і для навколишнього середовища. Законодавство України

відповідає її вимогам лише частково (ступінь відповідності низький).

Також низьким є ступінь відповідності законодавства України до положень

Директиви 2008/1/ЄC Про комплексне запобігання і контроль забруднення. На

виконання міжнародних зобов’язань у рамках Угоди про асоціацію та положень

Директиви № 2007/60/ЄС Кабінет ни прийняв Розпорядження №

419-р від 25 березня 2015 р. “

ни

техногенного та природного характеру на 2015 – 2020 роки”. Також 05 липня 2016

р. було нято Наказ ДСНС від № 317 “

Директиви № ського Парламенту та Ради

від 23 жовтня 2007 р. про оцінку та управління ризиками затоплення на 2016 -

2017 роки”. Станом на 01 квітня 2017 р. це єдина Директива ЄС

було адаптоване із дотриманням строків.

Серед здобутків України є і

новим принципом”, що враховує

положення не лише Директиви № 2007/60/ЄС пр

Директиви №

80

передбачені в Угоді про асоціацію на 2018, 2021 та 2025

рр.

На виконання міжнародних зобов’язань в рамках Угоди про асоціацію та

положень Директиви № нято жодного

нормативно-правового акта.

На сьогодні в Україні не діє принцип інтегрованого дозволу, який має бути

впроваджено у процесі імплементації Директиви 2010/75/ЄС Європейського

Парламету та Ради про промислові викиди (комплексне запобігання і контроль

забруднень). Існує низка ознак, що вказують на недосконалість дозвільної

системи України, яка регулюється такими законами України: “Про дозвільну

систему у сфері господарської діяльності” від 06 вересня 2005 р. № 2806-IV [135];

“Про адміністративні послуги” від 06 вересня 2012 № 5203-VI; “Про охорону

атмосферного повітря” від 16 жовтня 1992 № 2707-XII.

Наприклад, ст. 41 Закону України “Про дозвільну систему у сфері

господарської діяльності” від 06 вересня 2005 р. № 2806-IV [135] встановлює

короткий строк для розгляду документів та прийняття рішення про надання

такого дозволу – лише 10 днів. Очевидно, що за такий проміжок часу неможливо

належним чином вивчити умови майбутнього дозволу та прийняти

обґрунтованого рішення щодо того, чи прийнятною з екологічної точки зору, є

його видача.

Також варто зазначити той факт, що в Україні діє поресурсовий підхід до

побудови дозвільної системи, у результаті чого діяльність, що стосується

повітряного, водного простору, відходів тощо регулюється відмінними дозволами.

Найбільш дійовим та адаптованим до вимог директиви вбачається законодавство,

що стосується забруднення атмосферного повітря [221].

Таким чином, компаративний аналіз правового регулювання у сфері

довкілля в Україні та державах – членах ЄС свідчить про значні недоліки та

прогалини вітчизняного правового поля. У ньому багато декларацій; відсутній

комплексний підхід, іноді спостерігається дублювання або суперечливість чинних

норм; недосконалий фаховий переклад; низка термінів та визначень відсутня або

81

не відповідає вимогам вказаних директив; у деяких випадках спостерігається

відмінний методологічний підхід до вирішення галузевих питань; не чітко

прописані компетенції і відповідальність та майже не закріплено доступ

громадськості до відповідної інформації.

2.2. Інституціоналізація державного управління у сфері довкілля України та

країн ЄС.

Держави – члени ЄС мають тривалий досвід формування державного

управління у сфері охорони довкілля. Головні пріоритети екологічної політики

визначаються установчими договорами та відповідними програмами і

легалізуються та деталізуються в рамкових директивах. При цьому держави-члени

ЄС мають свободу у виборі засобів, за допомогою яких вони планують досягати

поставлені на регіональному рівні завдання. Тому доцільним є проведення

дослідження інституалізації державного управління у сфері управління довкіллям

в ЄС у двох напрямках: на рівні ЄС та на рівні держав-членів ЄС.

На рівні ЄС управління виконує переважно регулюючу функцію, а

виконання головних напрямків екологічної політики ЄС покладається на держави-

члени [87]. Інституційна основа екологічного управління характеризується чіткою

та ефективною функціональною структурою, в основі якої лежить розподіл влади

на законодавчу, виконавчу та судову гілки.

У свою чергу, діяльність національних органів системи державного

управління (а в багатьох випадках – і локальних) у сфері довкілля регулюється

спеціальними правовими актами, що приймаються парламетами цих країн або

урядом самостійно чи на основі подання парламентів. У них констатується

трирівневий рівень інституційної основи державного управління у сфері довкілля

(національний, регіональний та локальний) та аналогічний функціональний поділ.

Інституційну основу екологічного управління на рівні ЄС складає низка

інституцій, якими у правовому полі ЄС прийнято називати керівні органи, що

наділені владними повноваженнями, у тому числі в галузі розробки, формування

82

та реалізації політики стосовно довкілля. Їх діяльність регулюється документами

установчого характеру та нормативно-правовими актами інституцій ЄС (нормами

вторинного права).

На основі дослідження встановлено, що до повноважень Європейського

Парламенту належить створення постійних та тимчасових екологічних комітетів

за різними напрямами екологічної діяльності. Проблемами екологічної політики

опікується створений ще у 1972 р. постійний Комітет з навколишнього

середовища, охорони здоров’я та політики споживачів, кількість членів якого

постійно зростає і нині складає 63 осіб.

До компетенції цього Комітету належить широке коло питань: охорона

повітря, ґрунтів та води; зміна клімату; класифікація, пакування, маркування,

перевезення і використання небезпечних речовин і засобів; переробка та

зберігання відходів; установлення можливих рівнів шуму; охорона фауни та

природних середовищ її існування; міжнародні та регіональні заходи і угоди, що

спрямовані на раціональне природокористування та охорону довкілля; положення

морського права у сфері захисту довкілля; Європейське Агентство навколишнього

середовища тощо.

Підтвердженням розподілу повноважень у рамках управління сферою

довкілля в ЄС, зокрема мається на увазі законодавча функція, є той факт, що

правила процедури Європейського Парламенту забов’язують цей Комітет

складати звіти (три) щодо законодавства ЄС у сфері захисту довкілля та

пов’язаних із ним галузей і розглядати питання про стан імплементації права

навколишнього середовища перед Комісією [234].

Потрібно наголосити, що в ЄС реалізовано право кожного громадянина або

юридичної особи, що проживає чи зареєстрована у державі – члені ЄС, звертатися

в індивідуальному порядку або разом з іншими громадянами чи особами, з

петицією до Європейського Парламенту з питань, які входять до компетенції ЄС і

які їх безпосередньо стосуються (ст. 227 Договору про функціонування ЄС).

Розгляд петицій здійснюється щомісяця протягом року, крім серпня [104].

83

Важливе місце в екологічному управлінні в ЄС посідає Рада Європейського

Союзу (далі – Рада ЄС), у роботі якої беруть участь по одному міністру від кожної

держави – члена ЄС, що відповідальні за питання довкілля. Міністри з

навколишнього середовища збираються не менше чотирьох разів на рік. Рада з

навколишнього середовища ЄС має широкі повноваження, де рішення

приймаються кваліфікованою більшістю.

Велику роль в цій роботі відіграє Європейська Комісія, яка має виключне

право ініціювати правові акти для ухвалення Європейським парламентом та

Радою ЄС, у тому числі ті, що належать до цієї сфери [22]. Загальне керівництво

охороною довкілля у Комісії здійснює Комісар з питань навколишнього

середовища, який відповідає за ефективне впровадження та реалізацію

екологічної політики ЄС. На цю посаду з 2014 по 2019 рр. обрано представника з

Мальти – Кармену Велла [235].

У підпорядкуванні Комісії є також спеціальний орган, що опікується

екологічними питаннями – Генеральний директорат, а його діяльність

зосереджена на забезпеченні належного рівня охорони навколишнього

середовища; розробці пропозицій, які сприятимуть охороні, збереженню і

покращенню довкілля; гармонізації та інтеграції вимог щодо захисту довкілля та

імплементації політики ЄС; співпраці з третіми країнами і з відповідними

міжнародними організаціями для досягнення глобальних екологічних цілей

(наприклад Кіотський протокол, запобігання зміні клімату).

Виконання цих завдань реалізується шляхом формування нових напрямів

екологічного законодавства, розробки проектів нових документів, необхідних для

врегулювання діяльності у сфері довкілля, а також контролю за належним та

однаковим виконанням екологічного законодавства ЄС в державах-членах.

Важливо наголосити на такій особливості діяльності цієї структури, як

проведення попередніх досліджень та обговорення пропозицій щодо вироблення

правових актів із представниками урядів, екологічних неурядових організацій,

промисловості, зацікавлених груп, і, в разі необхідності, з технічними експертами,

які також входять до кола суб’єктів екологічного врядування в ЄС.

84

У структурному відношенні Генеральний директорат складається з таких

підрозділів: A: Зелена економіка; В: Природний капітал; С: Якість життя, води і

повітря; D: Реалізація, управління і семестр; Е: Глобальні та регіональні виклики,

LIFE; F: Стратегія та Управління загальними ресурсами [236].

В державах – членах ЄС створені екологічні інспекційні органи влади. Їх

робота є одним з ефективних засобів стримування екологічних порушень,

оскільки дає змогу ідентифікувати їх на національному рівні та впровадити в

законодавство у сфері довкілля санкції або інші заходи, що сприяють цьому [265].

Важливе місце в процесі реалізації екологічної політики в Європейському

Союзі, зокрема в тлумаченні норм європейського права, посідає Суд ЄС. Одним із

прикладів цього є рішення Суду від 11 квітня 2013 р. (Case C-260/11 Эдвардс)

щодо питання вартості судового слідства, яке може підірвати право на

ефективний засіб правового захисту з питань довкілля [222]. Судом було винесено

преюдиційне рішення, що вартість судового розгляду не повинна перевищувати

фінансові ресурси осіб, які звертаються до суду, і має бути об'єктивно

обгрунтованою. Наголосимо, що для охорони довкілля та захисту екологічних

прав громадян в ЄС важливим є доступ фізичних осіб і екологічних організацій до

Суду ЄС, наявність у них locus standi (право звернення до суду).

Специфікою судової гілки влади в ЄС є інституалізація співпраці суддів

різних країн та міжнародних судових органів щодо обміну досвідом під час

розгляду справ, які стосуються довкілля. Цей процес розпочався у 2004 р.

Унаочненням його є створення Форуму суддів Європейського Союзу з

навколишнього середовища, який є неурядовою міжнародною асоціацією.

Керівництво діяльністю цього форуму здійснює правління, яке складається з

шести суддів із різних країн. Європейський досвід судочинства у сфері довкілля

свідчить, що саме судова форма є найбільш ефективною формою захисту

порушення суб’єктивного екологічного права [237].

На рівні держав-членів доступ до правосуддя з екологічних питань та

процес судочинства відбувається згідно з специфікою національного

законодавства. Так, у Нідерландах та Ірландії надається можливість звернення до

85

суду за захистом екологічних прав кожної особи, у Німеччині – можливість

звернення до суду за захистом екологічних прав лише у разі порушеннях

індивідуальних прав особи, в Італії та Греції – можливість звернення до суду за

захистом екологічних прав наданих відповідним асоціаціям.

Крім судових установ, функцію захисту прав громадян Європейського

Союзу виконує Омбудсмен ЄС у сфері довкілля. Він реалізує свої повноваження у

сфері охорони довкілля шляхом прийняття та розгляду скарг, що мають своїм

предметом його захист. Найчастіше це питання порушення законодавства ЄС у

цій сфері, відмова у наданні чи неналежному наданні Комісією інформації щодо

довкілля, фінансування та умови виконання екологічних проектів ЄС тощо.

Важливим для подання екологічних скарг є те, що порушення в діяльності органу

чи інституції Європейського Союзу можуть прямо не стосуватися самих

подавачів скарг [238].

Аналіз фінансування сфери довкілля проводить Європейський

інвестиційний банк, який сприяє виконанню завдань, що ставляться на рівні ЄС,

та держав-членів. Головними інструментами, якими оперує цей банк, є позики і

гарантії, що надаються на некомерційній основі. Сферами особливого інтересу

банку є: природне навколишнє середовище та його охорона; розвиток та

покращення довкілля на місцях; довкілля на глобальному та регіональному

рівнях; здоров’я людини та довкілля [239].

У державах – членах ЄС фінансовим аспектам управління охороною

довкілля також приділяється значна увага, для чого, відповідно до національних

законодавств, створюються спеціальні установи чи механізми. Наприклад, в

Польщі створений Національний Фонд екологічного захисту і водного

менеджменту, який акумулює кошти від екологічних правопорушень і спрямовує

їх на розвиток проектів у сфері довкілля.

Ще однією особливістю управління у сфері довкілля в ЄС є активне

залучення дорадчих органів, серед яких виділимо два найголовніші: Європейську

консультативну раду з навколишнього середовища та Європейський

консультативний форум з навколишнього середовища і сталого розвитку.

86

Діяльність Європейської консультативної ради з навколишнього

середовища полягає в наданні науково – обгрунтованих порад та консультацій

національним урядом з метою покращення екологічної політики [240]. Сфера

інтересів цієї установи збігається з актуальними проблемами екологічної політики

ЄС. Показовими у цьому відношенні є конференції, які відбулися протягом

чотирьох останніх років: у 2013 р. – “Управління екосистемами для людей,

навколишнього середовища та економіки”; у 2014 р. – “Збалансоване майбутнє:

Соціальний капітал і людські аспекти сталого розвитку”; у 2015 р. –

“Громадянське суспільство і зміна клімату: на шляху до Парижу” [241].

Європейський консультативний форум із навколишнього середовища і

сталого розвитку був створений Європейською Комісією, як дорадчий орган зі

сталого розвитку та політики у сфері охорони довкілля ще у 1997 р. На сьогодні

до нього входять 32 експерти, призначені Комісією. Відповідно цей форум надає

консультації Комісії з будь-яких аспектів, що стосується довкілля і сталого

розвитку.

Мережа ЄС для імплементації та застосування екологічного права (IMPEL)

є допоміжною неофіційною ланкою органів влади та інших установ. Ця мережа

являє собою міжнародну некомерційну асоціацію, до якої входять

природоохоронні органи держав-членів ЄС та країн-кандидатів, Європейське

Агентство з навколишнього середовища та Європейська асоціація вільної торгівлі.

Головною метою її діяльності є: стимулювання, узгодженість у підходах, обмін

інформацією та досвідом, розвиток ефективної практики щодо імплементації та

застосування права охорони довкілля в законодавстві ЄС та держав-членів [242].

Наприклад, у програмі дій на 2013 – 2015 рр. передбачено заходи, спрямовані на

реалізацію 7-го Плану дій Єврокомісії з охорони навколишнього природного

середовища та Консультаційного документу і Комюнікації з імплементації [275].

Завданням Європейського агентства з навколишнього середовища (що являє

собою партнерську мережу його членів і країн, які співробітничають з ними), а

також Європейської мережі інформації та спостереження за навколишнім

середовищем є: забезпечення ЄС та держав-членів об’єктивною інформацією

87

щодо проведення політики у сфері довкілля; стимулювання розвитку та

застосування техніки прогнозування змін довкілля; обмін інформацією щодо

найкращих досягнень у сфері довкілля; реєстрація та оцінка даних, підготовка

експертних доповідей щодо стану довкілля; співпраця з різними органами ЄС,

Радою ЄС з метою узгодження політики у сфері охорони навколишнього

середовища [222].

Крім офіційних інституцій та організацій в ЄС, існує низка неофіційних

мережевих організацій, залучених до процесів вироблення та дотримання

екологічної політики на наднаціональному рівні.

Аналіз національного рівня засвідчив, що законодавчу функцію виконують

переважно парламенти країн, кабінети міністрів або відповідні компетентні

структури, а виконання прийнятих рішень покладається на органи загального та

спеціального характеру, які складають основу систем державного управління у

сфері довкілля. На сучасному етапі в усіх країнах ЄС існують профільні установи –

міністерства, які займаються або суто екологічними питаннями або проблемами

довкілля в комплексі з аспектами розвитку та/або сталого розвитку: у Польщі це –

Міністерство навколишнього середовища та природних ресурсів; Румунії –

Міністерство води та захисту навколишнього середовища; Франції – Міністерство

навколишнього середовища і природи; Німеччині – Федеральне міністерство з

охорони навколишнього середовища.

Особливістю структури органів державного управління у сфері довкілля на

національному рівні є активна інституціалізація сталого розвитку, що полягає у

створенні спеціальних структур або в модернізації діяльності вже існуючих

установ екологічного профілю шляхом надання їм відповідних функцій.

Прикладом першого варіанта є Фінляндія і Німеччина. У Фінляндії

проблемами сталого розвитку опікується Секретаріат FNCSD, що є підрозділом

Міністерства навколишнього середовища, та Фінська національна комісія зі

сталого розвитку, яка в червні 2007 р. створила новий підкомітет, що займається

розвитком цієї політики на регіональному та місцевому рівнях.

88

У Німеччині в 2002 р. створено Державний комітет секретарів зі сталого

розвитку, який є органом найвищого рівня, що виконує функції координації і

моніторингу й вирішує питання стратегії та її подальшого розвитку, а особливо

імплементації. Цей Комітет складається з державних секретарів від усіх

міністерств та очолюється головою Федеральної канцелярії. У Чехії створено

Державну раду з питань сталого розвитку; у Черногорії – Відділ з підтримки

Національної ради зі сталого розвитку (NCSD) при Міністерстві сталого розвитку

та туризму; у Бельгії – посаду Міністра (Державного секретаря) зі сталого

розвитку.

Водночас позитивні результати продемонструвало і включення аспекту

сталого розвитку в діяльність міністерств із навколишнього середовища. По

такому шляху пішли: Хорватія, Данія, Франція, Ісландія, Італія, Литва,

Люксембург, Польща. Цінність досвіду ЄС у сфері інституалізації сталого

розвитку полягає в ефективному розвитку механізмів горизонтальної та

вертикальної інтеграції сталого розвитку до діяльності установ, що задіяні в

процесі управління у сфері захисту довкілля.

Механізми вертикальної інтеграції активно розвиває Швейцарія, у якій у

2001 р. створено “Форум сталого розвитку”, що слугує поєднуючою ланкою

діяльності на федеральному, регіональному та локальному рівнях. До роботи в

ньому залучаються представники кантонів і міст, а його робота присвячена

обміну інформацією про поточні та нові проекти сталого розвитку і плани,

моніторинг, сприянню можливості участі в цьому проекті широких верств

суспільства.

Механізми горизонтальної інтеграції сприяють співробітництву між

різними відомствами, міністерствами та іншими адміністративними органами на

національному рівні. Як правило, європейські країни розробляють різні форми

міжміністерської та міжвідомчої координації і імплементації цілей національних

стратегій сталого розвитку. Формат цих механізмів різниться: міжвідомчі групи

(Естонія), комісії (Бельгія), комітетів (комітет зі сталого розвитку в Австрії або

89

комітет державних секретарів у Німеччині), мереж (міжвідомча мережа секретарів

у Фінляндії) [264].

Важливою особливістю управління у сфері довіклля в державах – членах

ЄС є залучення широкого кола установ, що опікуються окремими аспектами

захисту навколишнього середовища та мають різне підпорядкування. Досвід

Угорщини вказує, що коло цих установ складають такіі: Міністерство транспорту,

комунікацій та водного менеджменту; Міністерство сільського господарства та

регіонального розвитку; Міністерство економіки; Міністерство національної

культурної спадщини; Міністерство здоров’я та Міністерство внутрішніх справ

[260].

Приклад Румунії свідчить, що активними учасниками державного

управління в країні є: Національний інститут з дослідження і розвитку захисту

довкілля, Національний інститут з дослідження дельти Дунаю, національний

Інститут з дослідження морського середовища і розвитку та національне

Агентство з моніторингу радіоактивності навколишнього середовища, Інститут

метеорології, гідрології та водного менеджменту [259].

Інституційна основа державного управління, що склалася в Україні, загалом

подібна до тієї, що існує в державах – членах ЄС, водночас за якістю роботи та

результатами ситуація суттєво відрізняється. Її засади почали формуватися ще за

часів перебування України в складі СРСР і набули логічного розвитку після

отримання незалежності в 1991 р. Можна стверджувати, що порівнянно з

державами пострадянського простору, Україна має одну з найдавніших історій

розвитку засад управління охороною довкілля. Адже ще в 1967 р. в Українській

РСР був створений центральний орган управління сферою довкілля –

Держкомприроди, що сталося раніше на три роки ніж створення Агенства

охорони довкілля США та на 21 рік раніше, ніж створення профільної державної

установи в СРСР. Проте цей досвід та широке коло теоретичних досліджень у цій

царині не привели до формування єдиної концепції державного управління

сферою довкілля, про що свідчить низка спроб реформування його існуючої

структури, зокрема профільного міністерства та інших спеціалізованих органів.

90

Відсутність помітних позитивних результатів демонструє неефективність кроків,

що були зроблені в цій площині.

У базовому правовому акті, що регулює відносини у сфері захисту довкілля,

прийнятому ще в 1991 р. Законі України “Про охорону навколишнього

природного середовища” (ст.16), управління в галузі охорони навколишнього

природного середовища (в українських офіційних документах застосовується

саме цей термін) визначається, як таке, що полягає у виконанні в цій галузі

функцій спостереження, дослідження, екологічної експертизи, контролю,

прогнозування, програмування, інформування та іншої виконавчо-розпорядчої

діяльності.

Метою управління у сфері охорони навколишнього природного середовища

є реалізація законодавства, контроль за додержанням вимог екологічної безпеки,

забезпечення проведення ефективних і комплексних заходів щодо охорони

навколишнього природного середовища, раціонального використання природних

ресурсів, досягнення узгодженості дій державних і громадських органів у цій

галузі [158].

Вивчення цього Закону дає змогу виділити дві групи органів державного

управління, що є в основі його структури. До першої належать органи загальної

компетенції, які уповноважені органами державної виконавчої влади і, крім

функцій загальнодержавного управління, виконують також функції щодо

формування й забезпечення реалізації державної екологічної політики,

визначення правових основ регулювання екологічних правовідносин та

здійснення контролю за додержанням екологічного законодавства.

До цієї категорії Кабінет Міністрів України, Раду міністрів Автономної

Республіки Крим, місцеві ради та виконавчі органи сільських, селищних, міських

рад, державні органи по охороні навколишнього природного середовища і

використанню природних ресурсів та інші державні органи відповідно до

законодавства України (ст.16).

Окреслене вказує на закріплення в правовому полі України багаторівневого

рівня державного управління у сфері охорони довкілля. Локальний рівень

91

представлений органами місцевого самоврядування, які здійснюють управління у

сфері довкілля у відповідному регіоні, керуючись не лише Законом України “Про

охорону навколишнього природного середовища”(ст.19) [158], а й Законом “Про

місцеве самоврядування в Україні” (ст. 26; ст. 27; ст. 33; ст. 44) [155]. Відповідно,

логічним виглядає віднесення до цієї групи А. Гетьманом державних

адміністрацій, що є виконавчими органами сільських, селищних, міських рад [29].

Загалом погоджуючись з віднесенням до групи органів загальної

компетенції вказаних вище органів, вважаємо за доцільне включити до неї

Президента України та Раду національної безпеки і оборони України, які,

здійснюючи діяльність у рамках своїх повноважень, роблять вагомий внесок у

формування і затвердження стратегічних напрямів екологічної політики та

формування засад екологічної безпеки. Їх роль та місце в державному управлінні

у сфері охорони довкілля варто закріпити на законодавчому рівні, що вимагає

внесення доповнень до Закону України “Про охорону навколишнього природного

середовища”.

Не применшуючи ролі органів загальної компетенції в державному

управлінні у сфері довкілля в Україні, необхідно підкреслити провідну роль саме

органів спеціальної компетенції, адже навколишнє середовище є головним і

безпосереднім напрямом їх діяльності.

До цієї групи потрібно віднести Міністерство екології та природних

ресурсів України (Мінприроди), а також низку спеціалізованих органів. До 2012 р.

ефективного нормативно-правового розмежування між їх діяльністю та

діяльністю міністерства не існувало. Намагання впровадити більш чітку

“спеціалізацію” та уникнути дублювання функцій вилилось у створення протягом

2012 – 2015 рр. таких установ спеціальної компетенції: Державного агентства

земельних ресурсів в Україні, Державної служби України з питань геодезії,

картографії та кадастру, Державного агентства водних ресурсів, Державного

агентства рибного господарства, Державного агентства лісових ресурсів України,

Державної екологічної інспекції, Державної служби геології та надр, Державної

92

інспекції енергетичного нагляду України, Державного агентства України з

управління зоною відчуження.

Провідну роль у цій групі відіграє профільне міністерство, що було

створено ще в 1991 р. (тогочасна назва цієї установи – Міністерство охорони

навколишнього природного середовища України). У Законі України “Про

охорону навколишнього природного середовища України” воно визначається як

“центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної

політики в галузі охорони навколишнього природного середовища та

використання природних ресурсів” (ст. 20) [158]. Зазначене свідчить про провідну

роль, що відводиться цьому органу в структурі державного управління у сфері

довкілля в Україні.

Мінприроди виконує функції, визначені Законом України “Про охорону

навколишнього природного середовища” (ст.29) [158] та покладені на нього

актами Президента України. На сьогодні його діяльність регулюється також

Указом Президента України від 13 квітня 2011 р. № 452 Про Положення про

Міністерство екології та природних ресурсів України [163] та Постановою

Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 р. № 32 “Про затвердження

Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України” [148]. Хоча

в першому документі на Мінприроди покладається виконання 47 завдань, а в

другому – 97, загалом вони є схожими, різниця полягає не в сутності, а в їх

кількості; можна говорити про більшу деталізацією завдань в Постанові Кабінету

Міністрів України. Перегукуючись із Законом України “Про охорону

навколишнього природного середовища”, обидва документи визначають

Мінприроди як головний (центральний) орган у системі центральних органів

виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом

Міністрів України та такий, що забезпечує формування і реалізацію державної

політики у сфері охорони навколишнього природного середовища і екологічної

безпеки.

Відповідно, його роль полягає у забезпеченні екологічної, біологічної і

генетичної безпеки та наданні радіаційного захисту; геологічному вивченні та

93

раціональному використанні надр; поводженні з відходами, у тому числі

радіоактивними та пестицидами й агрохімікатами; ліквідації наслідків

Чорнобильської катастрофи; раціональному використанні, відтворенні й охороні

природних ресурсів та земель; збереженні, відтворенні й невиснажливому

використанні біологічного та ландшафтного різноманіття, формуванні,

збереженні та використанні екологічної мережі; організації, охорони та

використання природно-заповідного фонду; охороні атмосферного повітря;

розвитку водного господарства і меліорації земель; державному нагляді за

додержанням вимог законодавства в галузі захисту довкілля, відтворенні і

невиснажливому використанні біологічного та ландшафтного різноманіття,

розв’язанні питання поводження з відходами (за виключенням радіоактивних),

небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами,

дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у

відкритій системі; здійсненні державного геологічного контролю та контролю у

сфері збереження озонового шару, регулюванні негативного антропогенного

впливу на зміну клімату та адаптацію до його змін і виконання вимог Рамкової

конвенції Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату та Кіотського

протоколу до неї [148].

Водночас, незважаючи на таке широке коло завдань, міністерство не має

достатніх повноважень для їх вирішення, що можна продемонструвати на

прикладі кількох аспектів. Наприклад, досить розпливчатими та

незобов’язуючими є формулювання щодо розроблення та виконання державних

програм з питань охорони навколишнього природного середовища (міністерство

“розробляє стратегічні, програмно-планові документи та забезпечує їх

реалізацію”), а також формування національної екологічної мережі (міністерство

“бере участь у формуванні, збереженні та використанні екологічної мережі, у

формуванні національної системи науково-технічної інформації”). Окреслене

стосується і реалізації єдиної науково-технічної політики в галузі охорони

навколишнього природного середовища (міністерство “організовує наукову,

науково-технічну, інвестиційну, інформаційну, видавничу діяльність,

94

пропагування досягнень і передового досвіду, сприяє створенню і впровадженню

сучасних інформаційних технологій та комп’ютерних мереж з питань, що

належать до компетенції” установи).

Також не прописані повноваження Мінприроди щодо участі у

вдосконаленні системи обліку, звітності та державної статистики з питань, що

належать до його компетенції, участі у проведенні робіт із стандартизації,

сертифікації, акредитації, метрологічного забезпечення. З одного боку,

Міністерство видає сертифікати на право проведення екологічного аудиту та веде

реєстр екологічних аудиторів і юридичних осіб, що мають право на проведення

екологічного аудиту та затверджує положення про сертифікацію екологічних

аудиторів і про ведення реєстру екологічних аудиторів, а з другого – воно не має

компетенції щодо здійснення методичного забезпечення організації аудиторської

діяльності.

Потрібно наголосити, що Міністерство екології і природних ресурсів

України також не отримало всі необхідні повноваження для реалізації

поставлених завдань та можливість координування природоохоронних дій на

міжвідомчому рівні. У цьому контексті потрібно вказати на право застосовувати

економічні санкції до підприємств, установ та організацій за порушення вимог

законодавства; подавати позови про відшкодування збитків і втрат, завданих

унаслідок такого порушення, складати протоколи та розглядати справи про

адміністративні правопорушення; обстежувати в установленому порядку

підприємства, установи та організації, військові та оборонні об'єкти тощо з метою

перевірки додержання вимог щодо охорони навколишнього природного

середовища і відтворення природних ресурсів, екологічної та радіаційної безпеки

тощо. Деякі з цих повноважень покладені на Державну екологічну інспекцію

України, деякі – на різні органи регуляторного характеру, у результаті чого ця

функція в рамках державного управління у сфері довкілля в Україні не

виконується повною мірою.

Низька ефективність діяльності міністерства пояснюється і низкою інших

причин, головна з яких полягає у відсутності в Україні чіткого бачення розвитку

95

всієї галузі охорони довкілля і центрального органу (Міністерства) зокрема. Низка

трансформацій міністерства, пов’язана з періодичними змінами уряду (лише

протягом 13 років було змінено 11 міністрів) супроводжувалася перерозподілом

повноважень у сфері управління довкіллям, у результаті чого жодна зі

спеціалізованих структур, уключаючи саме міністерство, не мала змоги

продемонструвати ефективність (або неефективність) чергового нововведення.

Зазначене вище вказує на інституційну слабкість Міністерства екології і

природних ресурсів України та недостатні повноваження з точки зору

перетворення його на провідний орган екологічного управління, що має

реалізовувати державну політику в галузі охорони довкілля. Розширення та

підсилення повноважень сприятимуть упровадженню комплексного підходу до

охорони довкілля в Україні. Цього можна досягти шляхом внесення доповнень до

документів, що регламентують його діяльність, та прийняття низки підзаконних

нормативних актів.

Одним із результатів адміністративної реформи 2009 – 2012 рр., що

безпосередньо торкнулась Міністерства екології і природних ресурсів України, є

ліквідація з метою оптимізації його обласних управлінь і створення при обласних

державних адміністраціях департаментів екології та природних ресурсів, кількість

яких на сьогодні відповідає територіально-адміністративному устрою України (26

департаментів).

Трирічний досвід упровадження цього нововведення засвідчив низку

негативних результатів, унаочненням чого стало послаблення системи захисту

довкілля та контролю за діяльністю, що справляє вплив на навколишнє природне

середовище. Наприклад, у Кіровоградській і Київській областях ці департаменти

почали видавати дозволи на спалювання сухої природної рослинності або її

залишків, що є адміністративним порушенням і тягне за собою адміністративну й

кримінальну відповідальність, у Сумській області – дозволи на відстріл тварин у

межах природно-заповідного фонду, що також заборонено українським

законодавством. А департамент екології та природних ресурсів у Запорізькій

області перебрав на себе функції міністерства в частині погодження відведення

96

земель у природно-заповідних об’єктах та ведення Червоної і Зеленої книги

України. Поряд з цим положення про діяльність деяких департаментів не містять

багатьох важливих функцій, які раніше мали обласні управління Мінприроди.

Наприклад, у Донецькій і Житомирській областях не ведеться робота щодо

природно-заповідного фонду, а в багатьох областях більше не готуються доповіді

про стан довкілля та не ведеться робота з інформування громадськості в цій

галузі.

Цей досвід продемонстрував необхідність доопрацювання адміністративної

реформи у сфері захисту довкілля і підняття питання про доцільність оптимізації

(зокрема в такому вигляді) у сферах, що мають першочергову вагу для

забезпечення уникнення негативного впливу на стан довкілля та здоров’я людини

і попередження виснаження та деградації природних ресурсів України. Одним із

напрямів цієї роботи, особливо, беручи до уваги реформу з децентралізації влади

в Україні, яка починається з 2016 р., є розробка підвідомчого нормативно-

правового акта та методичних рекомендацій щодо сфери компетенції та

можливих напрямів діяльності обласних департаментів екології й природних

ресурсів.

У складі Мінприроди діє і підпорядковується йому урядовий орган

державного управління – Державна екологічна інспекція України, яку було

створено в 2011 р. для забезпечення реалізації державної політики із здійснення

державного нагляду у сфері охорони довкілля, раціонального використання,

відтворення і охорони природних ресурсів. Екологічна інспекція наділена

широкими повноваженнями, зокрема має право залучати до виконання окремих

робіт різних фахівців, науковців і працівників центральних та місцевих органів

виконавчої влади; одержувати інформацію, документи і матеріали від державних

органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій

незалежно від форми власності, користуватися базами даних певних державних

органів, перевіряти документи на право спеціального використання природних

ресурсів; приймати рішення про обмеження чи зупинення (тимчасово) діяльності

підприємств і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо

97

їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства у сфері довкілля,

ураховувати розмір збитків, заподіяних державі внаслідок порушення

природоохоронного законодавства, пред'являти претензії та ін. [123].

Але на певному етапі своєї діяльності Екологічна інспекція виконує дії

(збирання первинної доказової бази, їх оцінка, прийняття рішення щодо

притягнення особи до відповідальності), тотожні діяльності органу дізнання в

системі МВС України, і навіть дублює їх.

Вирішення питань, пов’язанних з порушенням чинного законодавства в

Україні у сфері довкілля покладається на господарські суди (Вищий

господарський суд та місцеві і апеляційні господарські суди). Проте екологічне

право, як і судочинство, в Україні є малорозвиненим, звернення до судів з

екологічних питань є дуже рідкісним явищем. Згідно з даними, оприлюдненими

під час круглого столу, який відбувся в м.Тернопіль у 2013 р., найбільша кількість

позовних заяв у спорах, пов'язаних із застосуванням природоохоронного

законодавства, у 2011–2012 рр. надійшла до місцевих господарських судів

Львівського апеляційного округу – 405, трохи менше – 375 до господарських

судів Донецького апеляційного округу, 326 позовів надійшло до господарських

судів Київського апеляційного округу, 245 – до судів Одеського апеляційного

округу, 227 – Рівненського апеляційного округу, 197 – Севастопольського

апеляційного округу та 172 – до місцевих господарських судів Харківського

апеляційного округу [62].

Поресурсний підхід до формування органів спеціальної компетенції у сфері

управління довкіллям в Україні проявився у створенні протягом 2011–2015 рр.

Державного агентства земельних ресурсів України (з метою реалізації державної

політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної

діяльності), яке проіснувало до 2015 р. та було реорганізовано в Державну службу

України з питань геодезії, картографії та кадастру і наразі координується

Кабінетом Міністрів України через Віце-прем’єр-міністра України – Міністра

регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і

який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної

98

діяльності та земельних відносин, а також у сфері Державного земельного

кадастру [134; 124 ]; Державного агентства водних ресурсів (з метою внесення

пропозицій щодо формування державної політики у сфері розвитку водного

господарства і меліорації земель, управління, використання та відтворення

поверхневих водних ресурсів та реалізації державної політики у сфері управління

та експлуатації державних водогосподарських об’єктів комплексного

призначення, міжгосподарських зрошувальних і осушувальних систем) [125];

Державного агентства рибного господарства України (з метою державного

управління у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони,

використання та відтворення водних живих ресурсів, регулювання рибальства),

координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та

продовольства України [126]; Державного агентства лісових ресурсів України (з

метою забезпечення та охорони, захисту, раціонального використання і

відтворення лісових ресурсів, підвищення ефективності лісового та мисливського

господарства), діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом

Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який

реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства [161];

Державної служби геології та надр (з метою здійснення державного управління у

сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр) [127].

У 2014 р. були створені Державна інспекція енергетичного нагляду України,

на яку покладено функції з реалізації державної політики з нагляду у сфері

електроенергетики та теплопостачання, діяльність якої спрямовується і

координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та

вугільної промисловості та який реалізує державну політику з нагляду (контролю)

у сфері електроенергетики, газо- та теплопостачання [159], та Державне агентство

України з управління зоною відчуження, що має реалізовувати державну політику

у сфері управління зоною відчуження і зоною безумовного (обов’язкового)

відселення, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, зняття з

експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення об’єкта “Укриття” на

екологічно безпечну систему, а також здійснювати державне управління у сфері

99

поводження з радіоактивними відходами на стадії їх довгострокового зберігання і

захоронення [145].

Крім розглянутих двох головних груп органів державного управління у сфері

охорони довкілля в Україні, існує ще одна група органів, які складно віднести до

якоїсь з них, адже вони виконують функції, що стосуються довкілля, в окремих

галузях економіки чи сферах управління. До таких органів слід віднести:

Міністерство аграрної політики та продовольства України; Державну службу

України з надзвичайних ситуацій; Міністерство охорони здоров’я України;

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального

господарства України; Міністерство енергетики та вугільної промисловості

України; Міністерство фінансів України; Міністерство інфраструктури України. В

їх залученні до розв’язання завдань державної екологічної політики

простежується використання такого ж підходу, як і в Європейському Союзі, що

базується на принципах комплексності та інтеграції до всіх сфер розвитку

держави.

Водночас наукові та науково-дослідні установи різного підпорядкування

досить слабко залучені до управління захистом довкілля в Україні, що є одним із

недоліків чинної політики.

Однією з відмінностей системи державного управління у сфері довкілля в

Україні є відсутність інституалізації сталого розвитку. Робота низки структур, які

створювались протягом останніх десятиріч, виявилася неефективною, і станом на

сьогодні цей аспект не імплементований до діяльності жодного з органів

спеціальної компетенції. Нині з фінансових міркувань створення нової

спеціальної структури в Україні є недоцільним, тому розв’язати посталу проблему

доцільно шляхом створення спеціального департаменту в структурі Міністерства

екології і природних ресурсів України. Водночас робота в цій площині має

супроводжуватися прийняттям стратегії сталого розвитку України, що актуалізує

таке інституційне забезпечення.

На відміну від Європейського Союзу, в Україні не існує спеціальної посади

Омбудсмена в галузі довкілля. Функцію захисту прав громадян у цій сфері

100

виконує Омбудсмен України, головна діяльність якого зосереджуються на

проблемах біженців, гендерних та етнічних питаннях тощо. Хоча у доповідях

Омбудсмена України за 2014 – 2015

няття рішень з питань,

що стосуються довкілля, є непоодинокими [63], це є лише констатацією фактів.

У процесі нашого дослідження не виявлено жодної спеціалізованої

установи, яка би за аналогом до європейських установ цілеспрямовано

фінансувала екологічну діяльність. Нами встановлено, що ці функції були

покладені на створене в 2011 р. Національне Агентство екологічних інвестицій

[162], яке через неефективність діяльності в 2014 р. було ліквідоване. Зокрема,

воно повинно було здійснювати державне управління у сфері регулювання

негативного антропогенного впливу на зміну клімату, уключаючи виконання

Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї. Це

передбачало, у тому числі, і створення умов для участі України в проектах

спільного впровадження, а також залучення коштів на екомодернізацію та

підвищення енергоефективності. Окреслене дає підстави стверджувати, що від

самого створення ця установа мала специфічні і, на наш погляд, вузькі функції:

воно не займалося інвестуванням широкого кола екологічних проектів, а

концентрувало увагу на зміні клімату. Погоджуючись із важливістю проблем

зміни клімату, ми не вважаємо цей аргумент достатнім для створення спеціальної

агенції. В умовах сьогодення більш доцільним є створення спеціального

підрозділу, що опікуватиметься питаннями зміни клімату в рамках Міністерства

екології та природних ресурсів. Згідно з штатним розписом від 26 січня 2015 р.

(уперше в історії України) в його структурі був створений Департамент

кліматичної політики, водночас проаналізувати результати його роботи на

сьогодні неможливо внаслідок невеликого терміну діяльності.

Щодо дорадчих та консультативних органів, які є невід’ємною складовою

екологічного управління на теренах ЄС, то в Україні вони не є активними

учасниками цього процесу. Постійно діючі та тимчасові структури (наприклад

Громадська рада при Міністерстві екології і природних ресурсів України,

101

Міжвідомча комісія із забезпечення виконання Рамкової конвенції ООН про зміну

клімату) скоріше створені за формальним принципом та не мають реальних

інструментів впливу на процес прийняття рішень державними органами влади.

Також досить довго в Україні існував персоніфікований підхід до призначення

членів більшості з цих утворень, що мало наслідком неякісне виконання (через

невідповідну кваліфікацію) багатьох повноважень. Це вказує на необхідність

вироблення та закріплення у нормативно-правових актах вимог для осіб, які

можуть призначатися на такі посади, а також введення системи відкритих

конкурсів.

Питання, які на сьогодні не розв’язані – це низький рівень міжвідомчої

координації та горизонтальної інтеграції. У результаті адміністративної реформи

2009 – 2012 рр. відбулася спроба підсилення ролі міністерства у виробленні та

впровадженні державної екологічної політики та делегування низки повноважень

органам спеціальної компетенції, створених переважно за по ресурсним

принципом, однак при цьому не було створено механізми більш ефективної

взаємодії і координації. Унаслідок цього державне управління у сфері довкілля в

Україні поки що не може працювати, як єдиний узгоджений механізм. Подолання

цієї проблеми є актуальним завданням його вдосконалення.

Також потрібно вказати на сильну централізацію державного управління у

сфері довкілля в Україні. Водночас, у контексті упровадження реформи з

децентралізації варто звернути увагу на успішний досвід впровадження такого

підходу до державного управління в деяких країнах – членах ЄС. Наприклад, у

Німеччині компетенція (а відповідно і функції) Федерального міністерства з

охорони навколишнього середовища, яке несе відповідальність лише за діяльність

федеральних агентств за винятком сфери ядерної енергетики, є досить

обмеженими. Головні завдання у сфері захисту довкілля на рівні територіальних

одиниць (земель) виконують створені в них міністерства з навколишнього

середовища регіонального рівня. Такий підхід дає змогу більш оперативно

реагувати на проблеми (низового рівня), що має наслідком їх ефективне

розв’язання [248].

102

Як і в Німеччині, у Бельгії система державного управління у сфері довкілля

також побудована за територіальним принципом, що було досягнуто в процесі

децентралізації системи державного управління. Унаслідок цього кожен із

регіонів Бельгії – Валонський регіон, Фламандський регіон та регіон метрополії

Брюссель мають свої законодавчі акти та виконавчі органи. Тим не менш на

федеральному рівні держава несе відповідальність за низку питань, що пов’язані

із захистом довкілля, зокрема це стосується вимог щодо безпеки продукції,

транскордонного перенесення забруднення, що впливає на сферу відходів.

Муніципалітети та органи влади на рівні провінцій у Бельгії відіграють важливу

роль у наданні дозволів у тих сферах діяльності, що впливають на довкілля. Така

політика покликана підвищити рівень захисту довкілля шляхом надання більшої

відповідальності регіонам країни [249].

Використання досвіду ЄС та держав – членів ЄС щодо формування та

налагодження ефективної діяльності органів екологічного управління допоможе

Україні сформувати концепцію державного управління у сфері довкілля та

вдосконалити існуючу інституційну структуру.

2.3. Роль неурядових (громадських) організацій та бізнес-структур в

управлінні сферою довкілля в ЄС: досвід для України.

Формування державного управління у сфері довкілля в Європейському

Союзі пройшло кілька етапів. Якщо на початку 1970-х рр. воно розглядалася як

суто урядова діяльність, на яку впливали алармістські рухи, то вже починаючи з

1980-х рр. було визнано важливість залучення до цього процесу широкого кола

недержавних партнерів, зокрема неурядових організацій (НУО) та бізнес-

структур. До цього призвело невпинне загострення екологічних проблем і

неможливість урядів розв’язати їх коштом державних бюджетів та спираючись

лише на власні матеріальні, людські, технологічні та інтелектуальні ресурси.

У середині 1990-х рр. в європейському дискурсі з’явилась концепція

громадянського діалогу, яка унаочнила необхідність посилення взаємодії між

103

європейськими інституціями та неурядовими організаціями. Її розвиток є однією

зі складових соціального діалогу, розпочатого в європейському суспільстві ще в

1960-х рр. [247]. Вплив цієї концепції, а також зростаючий скептицизм населення

держав-членів ЄС щодо ефективності діяльності політиків та політичних партій, у

тому числі, у сфері захисту довкілля, спонукали до вироблення у Президента

Європейської Комісії Романа Проді розуміння необхідності тіснішої співпраці з

найбільш впливовими представниками громадянського суспільства – НУО, що, за

його висловлюваннями, можуть допомогти політикам досягти своїх цілей та

обіцянок. Легалізацією розширення співпраці з громадянським суспільством в ЄС

можна вважати затвердження Радою Європи в 1998 р. “Рекомендацій щодо

розвитку та посилення громадських організацій у Європі” [286], а у 2002 р. –

“Основоположних принципів статусу громадських організацій у Європі” [288].

Європейський досвід демонструє широкий арсенал інструментів участі

НУО (локального та регіонального рівня як окремих організацій, так і їх мереж) у

регулюванні захисту довкілля в ЄС, що виконують функції освіти, консалтингу та

громадського контролю). Найбільш дієвими з них є такі: робота з місцевими

громадами, що спрямована на забезпечення змін у поведінці й посиленні

політичного тиску, участь у різноманітних групах з представниками бізнес-кіл і

державних органів та створення з ними взаємовигідних альянсів і коаліцій,

лобіювання відповідних інтересів в урядах за допомогою активної участі в

політичних і дослідницьких дискусіях. Не менш важливою є і просвітницька

діяльність, яка набуває різних форм: від організації акцій та проведення широкого

кола громадських, інформаційних та рекламних компаній, ініціювання експертиз

та обговорень до розробки та публікацій стимулюючих доказів у вигляді

різноманітних дослідницьких проектів, спрямованих на підвищення розуміння

населенням сутності екологічних проблем.

У вітчизняній науці комплексний аналіз ролі НУО в екологічному

управлінні на теренах ЄС поки що не став предметом окремого дослідження.

Загальні аспекти впливу громадянського суспільства на управлінські процеси в

передових країнах світу, зокрема в Європейському Союзі, аналізуються у працях

104

І. Ткаченко [198], Л. Козака [84], В. Ребкала [186], Л. Усаченко [204]. Водночас ці

автори не акцентують увагу на екологічних аспектах, торкаючись їх лише

побіжно. Представники європейської наукової школи, зокрема Клемент Гаско

[251], Барбара Фінке [247], Штейн Смісманс [270], розглядають діяльність

екологічних НУО в ЄС у руслі розвитку громадянського суспільства, що хоча і

дозволяє зрозуміти головні тенденції його участі в регулюванні сфери довкілля,

майже не містять фактів, що характеризують діяльність цих неурядових

організацій.

Найповніше діяльність НУО на теренах ЄС розглянуто в дослідженнях

А. Матвійчук та Л. Усаченко. Беручи до уваги особливості діяльності екологічних

неурядових організацій в країнах-членах ЄС, вони виділяють такі моделі їх

функціонування:

– англосаксонську (США, Канада, Швейцарія, Великобританія, Ірландія,

Австралія і Нова Зеландія), яка характеризується незалежністю діяльності НУО

від державних і комерційних структур у процесі реалізації виробничої і

комунікативної функції;

– континентально-європейську (Німеччина, Австрія, Італія, Бельгія, Франція

та Нідерланди), де значне розширення ролі держави, за участю якої створюються

численні фонди, фінансування яких передбачено національними бюджетами;

– скандинавську (Швеція, Норвегія, Данія, Фінляндія), особливістю якої є

порівняно “молодий” сектор НУО, що створюється на основі організацій,

об’єднаних не за ідеологічними принципами, а за принципом спільної сфери

діяльності (ознакою цієї моделі є переважне лобіювання інтересів членів цих

організацій, а не інтересів громадськості);

– середземноморську (Іспанія, Португалія та Греція), у якій сектор НУО

відіграє меншу роль через значні обмеження або навіть заборони, установлені в

попередні роки, а також особливості національного розвитку та культурних

традицій, зокрема сильний соціальний зв’язок через сім’ю та церкву [102, 205].

Унаочненням впливу НУО на управління охороною довкілля в ЄС є

діяльність однієї з найпотужніших і найвпливовіших мереж неурядових

105

організацій – Green 10, яка активно співпрацює з правотворчими інститутами ЄС:

Європейською Комісією, Європейським Парламентом і Радою міністрів та

концентрує увагу на заохоченні повної реалізації екологічних законів і політики

Європейського Союзу в державах-членах; лобіюванні нових екологічних

пропозицій; співпраці з установами ЄС для забезпечення найбільш високої

ефективності екологічної політики; сприянні утриманню ЄС лідируючих позицій

у сфері захисту довкілля на світовій політичній арені.

Однією з важливих характеристик діяльності об’єднаних у цю мережу

організацій є створення власних офісів для лобіювання екологічних інтересів на

рівні ЄС. Деякі організації також мають своїх політичних представників у владі,

що надає їм можливість представляти інтереси своїх виборців. Більше того, якщо

політик є членом громадської організації, то така підтримка дорівнює підтримці

політичної партії у виборчій програмі. У разі визнання роботи представників, які

працюють у владі незадовільною, організації мають право відмовитись від їх

підтримки і відкликати фінансування їх діяльності.

Діяльність мережі Green 10 характеризується низкою позитивних здобутків:

успішним лобіюванням Європейських конвенцій, упровадженням політики

сталого розвитку та інтеграції аспектів захисту довкілля в усі сфери політики ЄС;

підтримкою зростання ролі Європейського Парламенту в деяких напрямах цієї

роботи, підготовкою спільного маніфесту, у якому містилося 10 вимог, що мали

бути враховані на виборах в європейський парламент у 2014 р., виступом за

створення європейського реєстру з прозорості та викладанням свого бачення

принципів його формування тощо [257].

Надзвичайно велика роль належить Green10 в роботі щодо підвищення

обізнаності громадськості в ЄС. Головні напрями діяльності зосереджуються на

інформуванні громадськості щодо розробок в екологічній сфері на рівні ЄС та

заохочення до співпраці; наданні можливості висловити позицію асоціаціям, що

працюють на місцевому рівні, які самотужки не можуть отримати доступ до осіб,

що приймають рішення в ЄС; сприянні зміцненню громадянського суспільства в

106

Європі через навчання, зокрема отримання навичок в адвокасі, аналізі політики та

в процесі прийняття рішень на рівні ЄС [256].

Важливим напрямом діяльності мережі є також моніторинг діяльності

Європейської комісії у сфері захисту довкілля, яка свідчить про потужний

контроль з боку громадськості за роботою європейських установ. Наприклад, у

своєму звіті за 2009 р., у якому були розглянуті досягнення та невдачі політики за

12 напрямами, Green 10 оцінила діяльність цієї структури в 4,4 бали за

десятибальною шкалою. Зазначається, що комісія проігнорувала охорону

довкілля, залишивши без уваги її важливість для економічної стабільності у

довгостроковій перспективі та боротьбі зі зміною клімату. На думку

представників Green 10, Європейська Комісія занадто часто йшла на поступки

зацікавленим колам, видаючи закони, які шкодили сільському господарству,

морській флорі і фауні.

Водночас мережею було запропоновано список питань для роботи комісії в

наступні роки, що отримав назву “Новий імпульс для Європи”. Серед

першочергових дій члени Green 10 запропонували таке: перетворити сталий

розвиток на наріжний камінь порядку денного в ЄС, відновити довіру людей до

європейського проекту, перетворити екологічну політику на ключовий інструмент

створення робочих місць, підняти конкурентоспроможність шляхом

запровадження інновацій, прискорити інвестування в “зелені” рішення [213].

На важливе місце, яке неурядові організації посідають у регулюванні

сферою довкілля в ЄС, вказує той факт, що багато з них фінансуються з джерел

Союзу (у вигляді грантів). Наприклад, Green 10 одержує фінансування від

Європейської Комісії в таких розмірах: Birdlife Europe: €332,163 (35%); CEE

Bankwatch Network: €836,238 (45%); Climate Action Network Europe: €295,022

(33%); European Environmental Bureau: €894,000 (41%); European Federation for

Transport and Environment: €275,516 (16%); Health and Environment Alliance:

€362,992 (59%); Friends of the Earth Europe: €1,195,259 (46%); Naturefriends:

€365,735 (41%);WWF European Policy Office: €599,954 (13%) [274] (дані за 2014 р.)

107

Очевидним є те, що існування налагоджених ефективно діючих каналів

комунікації між органами влади та неурядовими організаціями є важливим

чинником адекватності та послідовності державної політики, її підконтрольності

суспільству та відповідності стратегічним національним інтересам. Забезпечення

функціонального зв’язку між владою та суспільством, надання державній політиці

більшої легітимності, забезпечення її прозорості та розширення громадської

підтримки є необхідними умовами демократичної політичної культури

європейського зразка.

В Україні, у порівнянні з Європейським Союзом, залучення громадянського

суспільства (зокрема НУО) до управління охороною довкілля є вкрай низьким.

Громадянське суспільство поки що є слабким, його структура не чітка, а

інститути недостатньо розвинені. Хоча останніми роками кількість неурядових

організацій значно зросла та налічує близько 61090 [56], вони не мають такого ж

значного впливу на державну політику, як в Європейському Союзі, у тому числі –

й в екологічній сфері. За даними Державної реєстраційної служби України

налічується приблизно 1894 [66] організації “зеленого” характеру. Найбільшими з

них можна визнати такі: “Мама-86”, “Всеукраїнська екологічна ліга”, “Українське

товариство сталого розвитку”, Українська екологічна асоціація “Зелений світ”,

Міжнародний фонд Дніпра, Українське товариство охорони природи, Коаліція

українських екологічних неурядових організацій тощо.

Як справедливо зазначає В. Зуєв, довгий час роль громадських організацій в

Україні визначалась як допоміжна щодо діяльності державних органів влади й

управління різних рівнів. Такими функціями громадські організації було наділено

також і в галузі охорони навколишнього природного середовища. Характерно, що

їх право контролювали державні контрольні (наглядові) органи і критикувати їх

навіть не передбачалось, оскільки самі ці організації розглядалися лише як

придаток останніх [75].

Узагальнення форм взаємодії екологічних НУО з державними органами

влади вказує на участь в Громадській раді при Міністерстві екології і природних

ресурсів України, у роботі постійно діючих комісій при Верховній Раді України з

108

екологічних проблем та в процесі підготовки законодавчої бази з проблем

природокористування. Співробітництво з місцевими органами влади реалізується

шляхом участі представників НУО в структурах представницької влади

(консультативно-дорадчі органи), а також у спільних комісіях і радах з вивчення

екологічних питань.

Водночас можна зробити висновок про обмеженість їх впливу на екологічну

політику та процес прийняття рішень в Україні. Екологічні НУО в Україні ще

недостатньо залучені до експертної та консалтингової діяльності, а також

моніторингу стану довкілля і результатів діяльності органів державної влади

щодо його охорони. Однією з причин цього є відсутність якісного законодавчого

поля для легального лобіювання, низький ступінь децентралізації влади,

бюрократизація та недостатній доступ до інформації (незважаючи на те, що

Україна підписала і ратифікувала Оргуську конвенцію).

Хоча Закони України “Про охорону навколишнього природного

середовища” [158], “Про соціальний діалог в Україні” [172], “Про громадські

об’єднання” [133], “Про виконання рішень та застосування практики

Європейського суду з прав людини” [129]; Постанова Кабінету Міністрів України

“Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної

політики” [139]; Указ Президента України “Про Стратегію державної політики

сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи

щодо її реалізації” [174] надають можливість громадянам України брати участь в

управлінських процесах в екологічній сфері шляхом впливу на формування

екологічної політики на різних рівнях і участь у прийнятті екологічно значущих

рішень, здійсненні громадського екологічного моніторингу, ініціації і проведенні

екологічної експертизи та здійсненні громадського правового контролю,

більшість з цих положень потребують додаткового врегулювання діяльності

громадських (неурядових) організацій.

Імперативи цього яскраво простежуються на прикладі ситуації з

громадськими слуханнями. Ратифікація Оргуської конвенції розширила перелік

таких слухань, зокрема за рахунок питань, що стосуються впливу на довкілля та

109

його стану (до недавнього часу їх проведення було обов’язковим лише в питаннях

використання ядерної енергетики та радіаційної безпеки, що є однією із загроз

національній безпеці України), а прийняття Закону України “Про місцеве

самоврядування” [155] надало можливість регулювати їх проведення на

місцевому рівні (право їх проведення надано територіальним громадам). При

цьому постала проблема врахування їх результатів, адже формальний підхід

нівелює ідею контролю громадськістю органів державної влади, у тому числі в

питаннях, що стосуються впливу на довкілля. Вирішити це завдання можна

шляхом зобов’язання органу, що організує громадські слухання, розглянути та

оцінити всі зауваження, що надійшли під час їх проведення, а також дати

обґрунтовану відповідь на електронному ресурсі установи причин їх

неврахування в процесі прийняття рішення. Можливість оскарження такої

відповіді може стати для органів влади і місцевого самоврядування потужним

імпульсом для врахування громадської думки.

Очевидною також є недосконалість правового поля та процедури залучення

до громадського екологічного контролю в Україні, хоча громадяни і громадські

екологічні організації мають законодавчо закріплену можливість реалізувати

надані їм контрольні функції. Законодавчі засади цього виду екологічного

контролю, зокрема основні повноваження громадських інспекторів, визначені у

ст. 36 Закону “Про охорону навколишнього природного середовища”. Так,

громадські інспектори беруть участь у проведенні спільно з працівниками органів

державного екологічного контролю рейдів і перевірок додержання підприємствами,

установами, організаціями та громадянами екологічного законодавства, додержання

норм екологічної безпеки та використання природних ресурсів; проводять

перевірки і складають протоколи про порушення законодавства про охорону

навколишнього природного середовища і подають їх органам державного

екологічного контролю та правоохоронним органам для притягнення винних до

відповідальності; надають допомогу органам державного екологічного контролю в

діяльності щодо запобіганню екологічним правопорушенням.

110

Водночас, підтримуючи надання рівних прав громадянам у можливості

подання своїх кандидатур на отримання статусу громадських інспекторів, ми

маємо наголосити, що значну роль у підвищенні ефективності виконання ними

функції контролю має висока обізнаність з довкільними проблемами та

екологічним законодавством, а також досвід роботи у сфері захисту довкілля. Це

вимагає більш зваженого підходу до висування кандидатів та ширшого залучення

до цього процесу представників екологічних НУО, зокрема Громадської ради при

Міністерстві екології і природних ресурсів України. Сьогодні вона не має

можливості проводити співбесіди з кандидатами на отримання статусу

громадського інспектора та надавати (або не надавати) їм відповідні рекомендації.

Тому доцільним є збільшення її повноважень у цій сфері.

Однією з тенденцій розвитку неурядових організацій в Україні, що може

розширити їх залучення до співпраці з органами державного управління,

є формування коаліцій (у 1999 р. – “Громадськість за нову екологічну політику”,

у 2006 р. – антиатомної коаліції у рамках процесу “Чорнобиль +20” [56], у 2008 р.

– енергетичної, у руслі обговорення “Енергетичної стратегії України до 2030 р.”

[192], у 2014 р. – коаліції “За енергетичні реформи”, що об’єднала експертів

провідних аналітичних центрів та громадських організацій у галузі енергетики та

охорони довкілля [80]), які підсилюють роль неурядових екологічно орієнтованих

організацій в суспільстві. Прикладом цього є співпраця коаліції “Енергетичні

реформи” з Міністерством енергетики над проектом Розпорядження Кабінету

Міністрів України щодо оновлення плану дій з імплементації Директив ЄС у

рамках зобов’язань перед Енергетичним Співтовариством.

Досвід ЄС засвідчує позитивні результати переходу від одноосібної

діяльності до формування мереж і коаліцій, що мають більш потужні інструменти

впливу на органи влади, тому в Україні цей шлях принесе позитивні результати не

лише самим організаціям, а й органам державної влади, які зацікавлені у взаємодії

з потужними і надійними партнерами.

Не менш важливим партнером органів управління у сфері довкілля на рівні

ЄС та на рівні держав – членів ЄС є бізнес-структури. Беручи до уваги їх

111

перетворюючий вплив на довкілля, який може мати як позитивні, так і негативні

наслідки, стратегічний курс Европейського Союзу полягає в залученні

представників бізнесу до тіснішої співпраці. Це дає змогу не лише використати їх

ресурси для розв’язання важливих екологічних завдань, а й сформувати у них

екологічно орієнтований підхід до своєї діяльності.

У вітчизняній науковій літературі традиційним є розгляд такої форми

співпраці держави та бізнесу, як державно-приватне партнерство (ДПП). Цій

проблематиці присвячена широка низка досліджень С. Грищенко [52],

Б. Вінницького, М. Лендьела, Б. Онищука, П. Сегварі [65], які розглядають

теоретичні та юридичні засади ДПП, аналізують досвід ЄС та найбільш прийнятні

для України форми і методи впровадження. Однак розвиток ДПП в екологічній

сфері розглядається українськими вченими в недостатній мірі.

Серед існуючих напрацювань окреме місце посідає стаття С. Рассаднікової

“Державно-приватне партнерство у розбудові екологічної інфраструктури:

ставлення, особливості, інвестиції”. На думку автора, важливим напрямом

залучення інвестицій та забезпечення інвестиційного процесу, що стимулює

формування партнерських відносин між бізнесом і державою, є відродження та

розвиток курортно-рекреаційних територій України, адже рекреація належить до

високоприбуткових галузей вкладання капіталу, володіє значним експертним

потенціалом і може надавати конкуренто спроможні рекреаційні послуги. Хоча

дослідниця докладно тлумачить термін “екологічна інфраструктура”, її головні

пропозиції зводяться лише до залучення партнерів – представників бізнесу – до

розвитку інфраструктури курорту Куяльник [184].

Не менш важливими сферами використання ДПП в Україні є і такі галузі, як

водопостачання, водовідведення, теплопостачання та утилізація відходів, що

безпосередньо стосуються впливу на довкілля. Досвід країн – членів ЄС свідчить

про позитивні наслідки взаємодії представників бізнесу з органами державної

влади в розвитку цих галузей. Наприклад, концесії на будівництво та

експлуатацію об’єктів водопостачання та очистки стічних вод функціонують у

Франції, принаймні впродовж півстоліття, що стало поштовхом до розвитку

112

великих і диверсифікованих приватних компаній – операторів об’єктів

водопостачання та водовідведення.

Віднедавна в державах – членах ЄС проекти ДПП почали поширюватися й

на ті сфери, у яких значно зросло фінансове навантаження на державний сектор.

Як зазначає Б. Вінницький, з економічних причин, а також зважаючи на питання

збереження навколишнього середовища, місцеві органи влади все менше

розглядають традиційні сміттєзвалища (полігони) твердих побутових відходів, як

єдиний прийнятний варіант їх утилізації, а впровадження більш сучасних методів,

зокрема таких, що сприяють виробленню з відходів енергії потребують значних

інвестицій та спеціальних технологій, які можуть надати представники бізнесу

[65].

Розширенню використання ДПП в країнах – членах Європейського Союзу

сприяє і необхідність виконання вимог директив ЄС, що вимагають інвестувати

значні кошти в розвиток екологічно безпечної інфраструктури, зокрема

будівництво нових або реконструкцію існуючих об’єктів водопостачання та

очистки стічних вод. На даний час використання ДПП в цій сфері найбільш

поширено в наступних країнах: Австрія, Нідерланди, Польща, Шотландія,

Франція, Ірландія, Румунія, Великобританія, Іспанія, Німеччина, Словаччина та

Італія.

Щодо України, то розвиток ДПП нині перебуває лише на стадії обговорення

пілотних проектів (переважно щодо будівництва автомагістралей), натомість

залучення бізнес-партнерів для розв’язання екологічних проблем перебуває лише

на стадії теоретичних розробок.

На відміну від механізмів державно-приватного партнерства, у наукових

працях українських фахівців не висвітлено інші, не менш важливі аспекти участі

бізнес-кіл в регулюванні сфери довкілля в ЄС, зокрема мова йде про лобіювання.

Натомість основні тенденції розвитку ЄС вказують на залучення до процесу

прийняття рішень широкого кола експертів, лобістів, представників

громадянського суспільства та бізнес-громад. Основним замовником експертних

113

послуг в ЄС є Європейська Комісія, а кількість експертних груп, які працюють на

постійній і тимчасовій основі, дорівнює близько 50 тис.

Крім того, дані Європейської Комісії свідчать, що в Брюсселі працює

близько 15 тис. професійних лобістів-консультантів і правників консалтингових

та юридичних фірм, профспілок і піар-компаній, спілок і федерацій промисловців

і підприємців, торгівельних асоціацій представників корпорацій, неприбуткових

неурядових організацій тощо, які тим чи іншим чином впливають на посадових

осіб Європейської Комісії та депутатів Європейського Парламенту [261].

Очевидно, що їх більша частина виражає інтереси крупного та середнього бізнесу,

що працює на теренах ЄС.

На базі аналізу можна констатувати невпинну інституціоналізацію участі

великого бізнесу в розвитку європейської політики, що стосується, у тому числі, і

захисту довкілля та має низку переваг. По-перше, вона передбачає паралельний

розвиток відмінних шляхів упровадження екологічної політики, що сприяє її

комплексності, а по-друге, прагнення партнерів, зокрема приватних, до високих

стандартів у сфері розвитку та захисту довкілля, що свідчить про їх надійність.

Довіра Європейської Комісії до цих партнерів полягає в наданні їм рівноправного

статусу. У результаті бізнес кола починають конкурувати за те, щоб його

отримати і прагнуть відповідати всім вимогам та критеріям, що висуваються до

“зеленого” і екологічно орієнтованого бізнесу.

Розвиваються такі форми цього процесу: створення політичних форумів,

бізнес-коаліцій та альянсів, участь у дебатах, зокрема, які стосуються прийняття

екологічно значущих рішень.

У цьому контексті звернемо увагу на діяльність групи AmCham та Форуму

з довкілля (DGXI), який був створений і керується успішними бізнес-групами та

Європейського круглого столу (ERT). Європейськими дослідниками в контексті

окресленої проблематики вказується, що такі форуми бізнес-структур можуть

надавати своєчасну та докладну інформацію для розгляду і вирішенню питань, у

тому числі, в екологічній сфері на рівні ЄС та окремих держав-членів [255].

Питання, які не можуть бути вирішені на рівні колективних асоціацій, ефективно

114

виносяться на рівень політичних альянсів, що створюються довкола цих проблем,

тому в багатьох працях європейських вчених висувається ідея легалізації

включення цих партнерів до системи європейського врядування.

Ще на початку 1990-х рр. в ЄС почали створюватися нові інформаційні

бізнес-коаліції та альянси. Наприклад, у середині 1990-х рр. були започатковані

Транс-Атлантичний Бізнес Діалог (TABD) та групи експертів з представників

Європейської Федерації Представників Автовиробників (ACIA) і Європейської

Асоціації виробників Бензину (EUROPIA) (ці групи створювались при

безпосередньої участі Комісії). У результаті діалогу, що тривав у 1993 – 1994 рр.,

був вироблений пакет екологічно орієнтованих заходів, що стосувався найбільш

ефективної упаковки двигунів, технологій, якості пального та нетехнічних

засобів, що обмежують викиди пального.

Не менш значущою тенденцією є і створення в ЄС коаліцій нових

суспільних інтересів для лобіювання прийняття екологічно значущих рішень, що,

насамперед, передбачає участь у дебатах. Найбільш примітною з таких коаліцій є

Європейська Компанія за Чисте Повітря (ECCA), яка складається з шести

лоббістів. На відміну від НУО або бізнес-асоціацій, вона не має секретаріату та

фіксованих фінансових внесків. Її члени об’єдналися на короткий термін заради

спільного розв’язання низки екологічних проблем. Ця коаліція провела серію

громадських дебатів та конференцій з питань шкідливих викидів в повітря, у яких

узяли участь представники академічних кіл, національні органи влади та

консультанти з екологічних питань [287].

Наголосимо, що процесс залучення бізнесу до співпраці в ЄС базується на

чіткій стратегії взаємодії, імплементації принципу “забруднювач платить” та

створенні заохочувальних стимулів, що відбувається в рамках формування

широкої коаліції партнерів. Водночас він є досить гнучким, адже здебільшого

європейські бізнес-кола займають двояку позицію стосовно політики на рівні ЄС

та національних урядів в екологічній сфері. З одного боку, маючи очевидні

інтереси, зумовлені самою суттю приватного бізнесу, вони намагаються їх

лобіювати, що головним чином іде в розріз із потребами охорони довкілля. З

115

другого боку, велика кількість представників бізнесу, особливо “зеленого”,

підтримує наддержавні та державні дії в екологічній сфері. Окреслене свідчить

про періодичне виникнення конфлікту інтересів, розв’язання якого відбувається, у

тому числі, і через механізми лобіювання.

Наприклад, компанії, які не підтримують амбіційні заходи ЄС у сфері зміни

клімату, вважають, що ця політика підриває конкурентоспроможність

європейського бізнесу. У лобіюванні своїх інтересів, що полягають в послабленні

політики ЄС у сфері зміни клімату, вони застосовують різні інструменти. За

даними неурядової організації Carbon Disclousure Project, 77% з 500 компаній

використовують для цього профспілки, а багато з компаній напряму лобіюють

осіб, що приймають рішення. За даними Cefic , європейський реєстр з прозорості

містить 75 лобістів, 14 з яких мають доступ до Парламенту ЄС. На лобіювання в

Європейському Союзі щороку витрачається близько 6 млн. євро [215].

Узагальнюючи шляхи та способи участі бізнес-структур у регулюванні

сферою довкілля в ЄС, необхідно підкреслити добровільний і дещо неформальний

характер такої співпраці, що надає відносинам державних і недержавних

партнерів життєвість та гнучкість, сприяє розвитку довіри.

На відміну від Європейського Союзу, в Україні ще не склалися умови для

участі представників бізнес-кіл в екологічному управлінні. Зокрема, на

державному рівні відсутнє стратегічне бачення цього напряму розвитку відносин,

а законодавче поле не заохочує до впровадження екологічно орієнтованих

моделей розвитку бізнесу. Інститут офіційного лобіювання, через який також

можна було би вибудовувати взаємовигідну співпрацю, в Україні відсутній. Тому

бізнес-структури лобіюють свої інтереси, що здебільшого йде в розріз з

інтересами захисту довкілля, усіма доступними способами й ні держава, ні

громадськість не мають контролю над цим процесом. Це актуалізує перегляд

підходу на державному рівні залучення бізнес-сектору до співпраці з покращення

стану довкілля.

116

Розуміння необхідності створення ефективних умов, що відповідають

загальноприйнятим світовим та європейським стандартам залучення до

екологічного управління недержавних партнерів, зокрема, НУО та бізнес-

структур, сприятиме підвищенню якості державного управління у сфері охорони

довкілля в Україні та вирішенню нагальних завдань екологічної політики.

Висновки до розділу 2

1. Компаративний аналіз дав змогу виявити спільні та відмінні риси

екологічного законодавства ЄС та України. На відміну від України, у правовому

полі ЄС існує група нормативних актів горизонтального характеру, дія яких

поширюється на кілька спеціалізованих сфер, пов’язаних із довкіллям, наприклад

ОВД, стратегічна екологічна оцінка пропонованих планів та програм;

громадський доступ до інформації про стан довкілля; вимоги до звітності тощо.

Водночас можна констатувати загальну відповідність законодавчого поля України

правовим нормам ЄС у сфері захисту довкілля, що створює умови для

ефективного проведення адаптації вітчизняних нормативно-правових актів до

норм європейського пра

). Виконання цього завдання вимагає від України не лише

доопрацювання низки законів і розробки нових у тих сферах, де спостерігаються

певні прогалини, а й систематизації великої кількості нормативно-правових актів,

зокрема шляхом їх кодифікації. Також постає завдання впровадження

комплексного підходу до розробки нормативно-правових актів екологічного

характеру, зменшення їх декларативності та усунення суперечливості багатьох

правових норм.

2. Встановлено, що особливістю екологічного управління на рівні ЄС є

створення широкої низки правових та фінансових інструментів охорони довкілля,

широке залучення до процесу прийняття рішень дорадчих органів влади, розвиток

системи екологічного судочинства, у тому числі шляхом створення інституції

117

Омбудсмена з екологічних питань; а державного управління у сфері довкілля на

рівні держав – членів ЄС – інституалізація сталого розвитку, широке залучення

науково-дослідних установ, розвиток механізмів горизонтальної і вертикальної

екологічної інтеграції, що сприятиме кращій міжвідомчій координації.

3. З’ясовано, що невід’ємною складовою державного управління у сфері

довкілля в ЄС є залучення широкого кола партнерів, зокрема НУО, бізнес-

структур, місцевих органів влади, різних груп населення, що розширює участь

широких верств населення, підвищує їх відповідальність і сприяє впровадженню

комплексного підходу до виконання завдань екологічної політики. Водночас

зроблено висновок, що найпотужнішими недержавними партнерами в ЄС є НУО,

які виконують функцію контролю, просвітництва і консалтингу; у процесі

виконання положень Орхуської конвенції зростає коло важелів для участі в

процесі прийняття рішень. Доведено початок процесу інституалізації участі

бізнес-структур до участі в управлінні у сфері довкілля в ЄС.

4. Визначено закріплення в правовому полі України багаторівневого рівня

державного управління у сфері довкілля та існування двох груп органів: загальної

та спеціальної компетенції. Установлено недоліки державного управління у сфері

довкілля в Україні: слабка участь дорадчих органів, відсутність захисту прав

людини в питаннях, що стосуються довкілля та фінансових механізмів;

нерозвиненість практики екологічного судочинства; погана міжгалузева та

міжвідомча координація. Виявлено одну з головних причин низької ефективності

діяльності профільного органу – Мінприроди, що полягає в інституційній

слабкості, відсутності чіткого бачення розвитку всієї галузі охорони довкілля і

цієї інституції зокрема, а також помітному впливу політичних факторів, що має

наслідком постійні зміни уряду, а відповідно і осіб, що займають посаду міністра.

Розроблено пропозиції щодо вдосконалення діяльності Міністерства екології

і природних ресурсів України шляхом внесення коректив до Положення про

діяльність Міністерства, розширення міжгалузевої та міжвідомчої координації

шляхом запровадження механізмів горизонтальної та вертикальної інтеграції та

надання громадськості більших повноважень щодо участі в процесі прийняття

118

рішень, у тому числі й через підвищення компетенції Громадської ради, що

створена при Міністерстві.

Основні результати другого розділу дисертаційного дослідження розкриті у

працях [32, 33, 34, 35, 49]

119

РОЗДІЛ 3

РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ДОВКІЛЛЯ

УКРАЇНИ В ПРОЦЕСІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ

3.1. Стратегія інституційних змін державного управління сферою довкілля в

контексті євроінтеграції.

Завдання реформування державного управління у сфері довкілля в Україні

постало з новою силою після Революції Гідності, коли країна взяла курс на

втілення реформ нової якості, зокрема реформи державного управління в Україні.

Воно знайшло своє відображення у низці важливих документів. Зокрема, у

Коаліційній Угоді, підписаній в 2014 р., міститься спеціальний розділ “Реформа

системи управління довкіллям та інтеграція екологічної політики в інші галузі

політики [202]. У цьому документі наголошено на важливості реформувати

систему управління сферою довкілля з метою перетворення її

ських реформ та

ліквідувати у цій царині ні схеми. У цьому контексті пропонується

створення механізму координації діяльності органів виконавчої влади,

включаючи Мінприроди, Державної екологічної інспекції та низки державних

агенств у галузі водних, лісових та земельних ресурсів, що є імплементаційною

основою національної екологічної політики. Це ж саме завдання визначено і в

програмі діяльності Кабінету Міністрів України на 2015-2016 рр. Стратегія

сталого розвитку “Україна 2020”[165].

Окремі елементи можна знайти і в Дорожній карті реформ, підготовленій

громадською ініціативою “Реанімаційний Пакет реформ”[68], що є об’єднанням

провідних громадських організацій та аналітичних центрів України для

прискорення реформування країни. Водночас у цьому документі пропозиції щодо

покращення управління сферою довкілля сформульовано не достатньо чітко.

Зазначене засвідчує розуміння на державному рівні важливості

реформування державного управління у сфері довкілля. Маємо наголосити, що

120

виконання цього завдання вимагає розробки стратегії інституційних змін, адже

тільки така стратегія надасть комплексний характер необхідним заходам.

Одним з її важливих елементів у контексті євроінтеграції є вдосконалення

діяльності спеціальних органів державного управління у сфері довкілля, зокрема

усунення дублювання та ефективне розподілення функцій та повноважень.

Насамперед, це стосується профільного органу інституційної основи ДУ у

сфері довкілля – Мінприроди. Для якісного виконання завдань національної

екологічної політики воно має перетворитися на дієвий орган із широкими

повноваженнями, діяльність якого не залежить від політичної ситуації.

Убачається важливим посилення координації діяльності його департаментів та

узгодженості з іншими установами; розширення доступу громадськості до

екологічної інформації та впровадження сучасних інформаційно-комунікаційних

технологій (ІКТ).

Підвищити ефективність роботи міністерства допоможе створення

електронного центру управління природними ресурсами, який може бути

унаочнено в електронній системі, що дасть змогу акумулювати в одному

інтерфейсі бази геопросторових даних, які належать різним органам ДУ у сфері

довкілля, наприклад кадастру водних об'єктів, земельного кадастру, лісового

фонду, кадастру об'єктів природно-заповідного фонду. Це покращить якість

управлінських рішень та дасть можливість мати повну інформацію про будь-яку

територію України, що сприятиме комплексному прийняттю рішень щодо

розпорядження природними ресурсами.

Беручи до уваги загострення проблеми утилізації відходів в Україні, одним

з важливих завдань постає покращення управління діяльністю у цій сфері.

Міністерство екології та природних ресурсів повинно продовжити здійснювати

координацію діяльності щодо поводження з відходами. Водночас доцільно

підсилити його можливості та надати йому додаткові людські й матеріальні

ресурси. Убачається доречним створення окремого Управління з питань

поводження з відходами з такими функціями:

121

– розроблення національного законодавства та стратегічних засад

політики у сфері поводження з відходами, координація та контроль їх

упровадження на рівні областей;

– видача дозвільної документації для об'єктів з утилізації та видалення

відходів;

– видача дозвільної документації для схем РВВ (розширеної

відповідальності виробника);

– збирання, обробка та аналіз даних, моніторинг.

Контроль за діяльністю на місцях доречно покласти на Держекоінспецію,

яка, однак, має бути підзвітною Мінприроди. Беручи до уваги, що формування та

забезпечення реалізації державної політики у сфері різних груп відходів

здійснюють також Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-

комунального господарства України, Міністерство аграрної політики та

продовольства України, Міністерство економіки та Міністерство енергетики та

вугільної промисловості України, доцільно створити ефективний механізм

координації їх діяльності щодо утилізації відходів.

Не менш важливим завданням є ефективне підпорядкування спеціальних

установ у сфері довкілля. У цьому контексті потрібно наголосити на

недоцільності та невиправданості передавання Державного агентства водних

ресурсів України (Держводагентство) зі сфери компетенції Міністерства екології

та природних ресурсів у підпорядкування Міністерству аграрної політики та

продовольства України (Мінагрополітики), що розглядається Урядом України

(станом на 01 травня 2016 р.). Це може призвести до втрати багатьох важливих

функцій, які покладено на Держводагентство, адже вони не входять до

компетенції Мінагрополітики.

Наприклад, основні напрями діяльності Держводагентства набули як

загальнодержавного, так і міжнародного значення, мають міжгалузевий характер і

спрямовуються на вирішення завдань у різних сферах життєдіяльності

суспільства, уключаючи різні аспекти соціально-економічного розвитку, охорони

довкілля, державного управління, національної безпеки. До них відносять:

122

– управління, експлуатацію та відновлення поверхневих водних ресурсів;

– забезпечення водними ресурсами потреб населення та різних галузей

економіки України;

– запобігання загроз і наслідків ситуацій, що пов’язані з водним шаром,

уключаючи протипаводковий захист;

– створення умов для належного функціонування водогосподарських і

меліоративних систем;

– ужиття широкої низки природоохоронних заходів;

– встановлення режимів роботи водосховищ та ставків і контроль за

дотриманням режимів їх роботи;

– моніторинг стану водного шару;

– удосконалення правового поля в цій сфері;

– забезпечення централізованим водопостачанням сільських населених

пунктів, які користуються привізною водою;

– міжнародне співробітництво у сфері використання, охорони та

відтворення водних ресурсів на транскордонних водних об’єктах.

Основні завдання Мінагрополітики полягають у формуванні

вузькоспеціалізованої політики у сфері сільського господарства та продовольчої

безпеки.

Отже, повноваження, покладені на Держводагентства, узгоджуються з

повноваженнями Мінагрополітики переважно у питаннях меліорації земель; інші

ж функції агентства безпосередньо пов’язані з екологічними аспектами

експлуатації водних ресурсів та їх охорони (згідно з прийнятою постановою

Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 р. № 393).

Вбачається, що реалізація вказаної ідеї може знизити ефективність системи

управління водогосподарським комплексом, загальмувати використання

басейнового принципу управління водними ресурсами, підвищити уразливість

системи захисту населених пунктів від шкідливої дії водного шару, створити

перепони на шляху забезпечення водою населення та галузей економіки, створити

ризики зупинення подачі води водогосподарськими системами до низки міст

123

півдня і сходу України, порушити систему екологічного моніторингу водних

об’єктів та контроль за дотриманням режимів роботи водосховищ.

Особливо потрібно взяти до уваги той факт, що згідно з Базовим планом

апроксимації екологічного законодавства України до законодавства

Європейського Союзу (Базовий план апроксимації) [211], адаптація низки

Європейських директив, серед яких Водна Рамкова Директива, Паводкова

Директива, Рамкова Директива про морську стратегію, Директива про очистку

міських стічних вод, Директива про питну воду та Директива про нітрати, що

передбачена Угодою про асоціацію між Україною та Європейськими Союзом,

покладена на головний орган упровадження екологічної політики в Україні –

Мінприроди, що має здійснювати цю роботу через Держводагентство.

Удосконалення ДУ сферою довкілля з урахуванням Європейської інтеграції

України передбачає забезпечення ефективного функціонування державних

інститутів, у тому числі в екологічній сфері. Одним з головних завдань є усунення

дублювання контролюючих функцій установ, що здійснюють державний

контроль за дотриманням вимог природоохоронного законодавства в процесі

управління рибними, водними, лісовими, земельними та іншими природними

ресурсами. Маються на увазі такі спеціальні органи державного управління у

сфері довкілля, як Державна екологічна інспекція України, Державна інспекція

сільського господарства України, Державне агентство рибного господарства

України, Державне агентство лісового господарства України.

На наш погляд, функції нагляду в цій сфері доцільно делегувати одній

установі, що буде здійснювати комплексний контроль, наприклад Державній

екологічній інспекції України (далі – Держекоінспекція). Це дасть змогу створити

багатофункціональну ефективну систему нагляду за здійсненням та

впровадженням екологічної політики, раціональним використанням, відтворенням

і захистом природних ресурсів, удосконалити природоохоронну діяльність,

забезпечити своєчасність реагування на сучасні виклики та загрози та

оптимізувати діяльність державних установ в цій сфері.

124

Удосконалення системи державного контролю у сфері охорони довкілля та

раціонального використання його ресурсів в Україні повинно здійснюватися із

додержанням таких європейських принципів, як: верховенство права;

деполітизація; зменшення кількості перевірок при одночасному підвищенні їх

якості; підзвітність та прозорість у роботі; комунікація з громадянським

суспільством, місцевим населенням та громадами; високий професіоналізм

кадрового складу.

Аналіз свідчить, що на сьогодні організація державного контролю за

виконанням екологічного законодавства є недосконалою. Найбільшими вадами,

на наш погляд, є високий рівень корупції, застаріла матеріально-технічна база,

непрозора система прийняття рішень стосовно осіб, що порушують

законодавство. Також відсутня ефективна система відповідальності суб’єктів за

порушення законодавства, не створені єдині електронні реєстри природних

ресурсів; інформаційний обмін здійснюється не на належному рівні. Наведене

призводить до практично повної недієздатності Держекоінспекції в реалізації

покладених на неї повноважень. Зазначимо, що Державний нагляд у сфері

довкілля нині здійснюють сім органів виконавчої влади – Держлісагентство,

Держрибагентство, Держекоінспекція, Держгеонадра, Держпродспоживслужба,

Держгеокадастр, Укртрансбезпека. Відповідно, мають місце розпорошення та

дублювання функцій нагляду держави між органами виконавчої влади.

Демонстрацією цієї ситуації є незаконне добування бурштину. Безконтрольність

ситуації на Волині й Поліссі пояснюється тим, що контроль за цією діяльністю

здійснюють Держекоінспеція, Держлісагенство та Держгеонадра.

Виправити ситуацію можливо шляхом налагодження ефективного механізму

співпраці між Державною екологічною інспекцією України та її територіальними

органами, з одного боку, та органами місцевого самоврядування, місцевими

органами виконавчої влади, з іншого. Зокрема, доречно передати окремі функції

природоохоронного контролю місцевим громадам у таких питаннях, як:

засмічення землі, контроль об’єктів ПЗФ місцевого значення, полювання,

браконьєрство, поводження з відходами.

125

Актуальним вбачається створення оперативних підрозділів Держекоінспекції

України з метою швидкого реагування на скарги громадян щодо забруднення або

руйнування об’єктів довкілля. На наш погляд, доцільно їх створити на основі з

урахуванням принципу еколого-ресурсного та еколого-техногенного районування

території України.

Важливою умовою якісної роботи Держекоінспекції є достатній кадровий

склад. Наприклад, у Польщі працює близько 2500 осіб (720 інспекторів, 300 з них

беруть участь у моніторингу, 840 є персоналом лабораторій, 610 належать до

управлінського та адміністративного персоналу) [216].

Доцільним також є запровадження в Україні європейської системи

підготовки та перепідготовки кадрів, на основі єдиних уніфікованих стандартів,

підвищення кваліфікації спеціалістів Держекоінспекції України. Позитивні

результати може принести впровадження сучасних професійних стандартів

службової діяльності у сфері охорони довкілля та контролю за експлуатацією

його ресурсів. З цим аспектом пов’язане впровадження сучасної моделі освіти

європейського зразка, ступеневої підготовки спеціалістів Держекоінспекції.

Євроінтеграційний курс України передбачає підвищення ролі інститутів

громадянського суспільства та налагодження дієвої співпраці з місцевим

населенням та громадами. Значущості цьому напряму надає можливість

мінімізувати корупційні ризики.

Ефективними інструментами комунікації з пересічними громадянами можуть

стати не лише особисті прийоми, телефонні консультації, гарячі лінії, електронне

листування, а й широке впровадження ІКТ – комунікацій, наприклад електронних

звернень, петицій, активності в соціальних мережах. Це також сприятиме

дотриманню законності та прозорості діяльності під час прийняття посадовими

особами рішень. Така практика підвищить ефективність роботи даної структури.

Ключовим елементом підтримки оновленої діяльності Держекоінспекції має

стати внесення змін до чинного законодавства про відповідальність за

адміністративні правопорушення у сфері захисту довкілля та використання

природних ресурсів, що посилять відповідальність громадян. Наприклад, згідно з

126

Кодексом України про адміністративні правопорушення (ст. 73) розмір штрафу за

засмічення лісів відходами встановлено у розмірі 5 – 10 неоподатковуваних

мінімумів доходів громадян. На наш погляд, на першому етапі (виховання в

населення культури екосвідомої поведінки) доцільно збільшити таку

відповідальність принаймні у 70 – 100 разів.

Важливим напрямком вдосконалення діяльності контролюючих органів у

сфері довкілля є створення єдиної системи електронного документообігу, що

повинна мати сучасні механізми захисту, уніфіковані бази даних, електронну

систему планування поточної діяльності та можливості дистанційного контролю

за роботою різних виконавців. Доцільним вбачається і створення інтерактивної

карти місць розташування сил та засобів природоохоронних органів.

Не менш важливим, на наш погляд, є перебудова роботи Держекоінспекції

згідно з такими принципами: прозорість екологічного контролю; створення умов

для страхування екологічних ризиків суб’єктами господарювання; необхідність

декларування видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну

небезпеку; мінімізація планових перевірок для тих суб’єктів, що становлять для

довкілля незначний ризик; постійний контроль та автоматизований моніторинг

суб’єктів, що мають високий ступінь ризику для навколишнього середовища;

залучення до співпраці громадянського суспільства шляхом створення

ефективного інституту громадських інспекторів.

Ми пропонуємо провести широкі консультації з громадськістю щодо

реформування Держекоінспекції з метою підвищення довіри до неї з боку

пересічних громадян.

Однією з важливих проблем, яка потребує розв’язання, є реформа

управління Чорнобильською зоною, адже в листопаді 2016 р. закінчилося

будівництво “конфайнмента” на Чорнобильській АЕС і сховища відпрацьованого

палива, що поставило питання про ефективне управління зоною відчуження.

Президентом України було підписано Указ № 174/2016 від 26 квітня 2016 р. “Про

створення Чорнобильського радіаційно-екологічного біосферного заповідника”.

127

Хоча на даний час прийнято Положення про Чорнобильський радіаційно-

екологічний біосферний заповідник, на наш погляд, доцільно визначити шлях

подальшого розвитку цієї зони, зокрема актуальності набуває прийняття

довгостокової стратегії його розвитку.

Головна мета створення заповідника – зберегти в природному стані

найтиповіші екосистеми Полісся, підвищити бар’єрні функції Чорнобильської

зони відчуження та зони обов’язкового відселення. Також це дасть змогу

стабілізувати водний режим і очистити забруднені радіонуклідами території.

Створення заповідника в Чорнобильській зоні важливо і з наукового погляду.

Стратегія його розвитку сприятиме виконанню таких завдань:

– удосконалення структури державних підприємств, що працюють в зоні

відчуження відповідно до коротко-, середньо- та довгострокових потреб

управління заповідником;

– проведення радіоекологічного моніторингу довкілля та наукових

досліджень, довгострокове прогнозування і оцінка ризиків від міграції

радіонуклідів у природних і природно-техногенних екосистемах зони відчуження;

– поступове відновлення господарської діяльності у зоні відчуження з

урахуванням радіаційних факторів, екологічного, фіто- та зоосанітарного стану,

стану рослинного покриву тощо та збереження розташованих на цій території

об’єктів державної власності з метою їх подальшого використання;

– створення можливостей для розвитку проектів у сфері зеленої енергетики;

– організація потужного міжнародного центру радіаційних досліджень;

– розширення обміну досвідом та ведення спільних науково-дослідних

програм з тими країнами світу, де відбулися подібні аварії;

– розвиток громадських ініціатив, освітньо-виховної роботи, залучення

громадськості до контролю за діяльністю заповідника.

Досвід ЄС засвідчує, що успіх і впровадження сталого розвитку є однією з

умов їх екологічного зростання та підвищення соціальних стандартів життя

громадян. Тому стратегія інституційних змін в умовах євроінтеграції має

включити цей вектор.

128

У Законі України “Про охорону навколишнього природного середовища”

від 25 червня 1991 р. зазначено, що охорона навколишнього природного

середовища і раціональне використання природних ресурсів, а також

забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини є невід’ємною умовою

сталого економічного та соціального розвитку України. У цій нормі відображено

підтримка та прийняття Україною політики сталого розвитку, про що вона

заявила, підписавши низку міжнародних угод.

У 1992 р. під час конференції Організації Об’єднаних Націй з

навколишнього середовища і розвитку, що відбулася в Ріо-де–Жанейро, Україна,

як і 178 країн світу, підтримала міжнародне рішення про необхідність покращення

екологічної ситуації. Після прийняття світовою спільнотою Кіотського Протоколу

зі скорочення викидів газів, що викликають парниковий ефект, в Україні

розпочалось інституційне забезпечення сталого розвитку.

Постановою Кабінету Міністрім України № 1123 від 08 жовтня 1997 р. було

ініційовано створення Національної комісії зі сталого розвитку при кабінеті

Міністрів України [176]. Наприкінці 1990-х на початку 2000-х рр. в Україні

стратегію сталого розвитку прийнято не було, однак варто вказати на низку

документів, які за своєю сукупністю визначили курс України на сталий розвиток.

До них належать: “Основні напрями державної політики України в сфері охорони

довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки”

(затверджені Верховною Радою Укоаїни 05 березня 1998 р.); “Національна

програма екологічного оздоровлення басейну Дніпра та поліпшення якості питної

води” (затверджено Верховною Радою Укоаїни 27 лютого 1997 р.);

“Національний План дій з гігієни довкілля” (Постанова Кабінету Міністрів

України “Про заходи щодо поліпшення стану гігієни довкілля на 2000-2005” від

13 жовтня 2000 р.). Варто зауважити, що на 2001 р. в Україні розроблено і введено

в дію близько 250 програм національного загальнодержавного, міжнародного,

галузевого та регіонального рівнів. Безпосередньо зі сталим розвитком пов’язані

137 програм [110]. Водночас діяльність цієї комісії виявилася неефективною;

заходи, що нею приймались, носили скоріше декларативний характер.

129

Постановою Кабінету Міністрів України від 04 вересня 2003 р. № 1414 цю

комісію було ліквідовано.

Національна рада з питань сталого розвитку створювалась в Україні двічі. У

2009 р. Кабінет Міністрів України ухвалив Постанову № 997 “Про утворення

Національної ради із сталого розвитку України”[177], а Президент України

затвердив своїм указом створення Національної ради з питань науки, інновацій та

сталого розвитку України [156]. Проведений нами аналіз вказує на дублювання

функцій цих установ та їх неефективну роботу, у результаті чого Національна

рада з питань науки, інновацій та сталого розвитку України при Президентові

України була ліквідована у 2010 р., а Національна рада зі сталого розвитку – у

2013 р. На наш погляд, основними причинами цього є надмірна політизація

процесу прийняття рішень і тривале протистояння різних політичних сил у

Верховній Раді України. Однак головною проблемою є те, що сталий розвиток не

вважається українським політикумом пріоритетом національного розвитку. До

цього часу в Україні не створено жодного органу, який би займався

впровадженням пріоритетів та завдань сталого розвитку.

В Європейському Союзі спостерігається два шляхи інституалізації сталого

розвитку. Наприклад, у Фінляндії створена Національна комісія зі сталого

розвитку, у Німеччині – державний комітет Секретарів зі сталого розвитку, Чехії

– Державна рада з питань сталого розвитку. У Бельгії навіть існує посада Міністра

(Державного секретаря) зі сталого розвитку. Дослідження діяльності цих установ

вказує на особливість політики сталого розвитку в ЄС, яка розглядається як

процес навчання всього суспільства жити на основі нових цінностей, що підвищує

відповідальність і відданість створенню якісного життя у процвітаючому та

стійкому суспільстві.

Вважаємо більш ефективним для України, з огляду на сучасні економічні

проблеми та потребу оптимізувати систему державного управління, досвід тих

європейських країн, які інтегрували сталий розвиток до діяльності органів

державного управління у сфері довкілля, створивши у них спеціальні підрозділи.

130

Таким шляхом пішли як “старі” держави – члени ЄС (Данія, Франція, Ісландія,

Італія, Люксембург), так і “нові”(Хорватія, Литва, Польща).

Ппропонуємо створити у рамках Міністерства екології та природних

ресурсів України Департамент зі сталого розвитку. Його головними завданнями

мають стати такі:

– оцінка стану реалізації державної політики щодо створення економічних,

соціальних та екологічних засад сталого розвитку;

– визначення пріоритетів національної політики в контексті як

найшвидшого впровадження сталого розвитку;

– розроблення або оновлення стратегії сталого розвитку та винесення її на

розгляд Верховної Ради України з метою подальшого прийняття;

– підготовка рекомендацій, пропозицій, проектів законодавчих актів,

державних та регіональних програм з питань сталого розвитку;

– аналіз діяльності щодо виконання прийнятих на державному рівні заходів

у цій сфері;

– розроблення пропозицій щодо виконання рекомендацій і завдань

поставлених на міжнародних форумах;

– систематичне інформування Верховної Ради України, профільних

міністерств та широких кіл громадськості щодо проблем та успіхів у

впровадженні сталого розвитку;

– розроблення методичних, консультативних та навчальних матеріалів з

проблем сталого розвитку;

– координація узгодження програм структурної перебудови народного

господарства;

– ініціювання державних інформаційних компаній з метою популяризації

сталого розвитку.

Також важливим завданням є інтеграція імператив сталого розвитку до

діяльності спеціалізованих установ, які працюють у сфері захисту довкілля, що

має привести до включення відповідних положень до їх планів та програм

діяльності.

131

Наголосимо, що державна політика сталого розвитку щодо забезпечення

збалансованого соціально-економічного зростання при одночасному збереженні

якості довкілля має спрямовуватися на виконання таких завдань: формування

міжгалузевої структури виробництва, що повинна відповідати європейським

стандартам, у тому числі, у сфері сталого розвитку; технологічне переоснащення

виробництва на основі впровадження новітніх екологічно чистих технологій,

принципів енерго- та ресурсозаощадження, широке впровадження

відновлювальних джерел енергії; формування раціональної структури

виробництва і споживання; зменшення викидів забруднюючих речовин в

атмосферу, особливо тих, що призводять до формування парникового ефекту;

підвищення ефективності державного контролю за дотриманням вимог

природокористування і збереження довкілля шляхом застосування економічних та

адміністративних санкцій; розвиток системи сертифікації екологічного аудиту та

страхування, ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності; виховання в

населення екологічного менталітету та сталого способу життя. Розв’язання цих та

багатьох інших завдань, викладених у прийнятій у 2015 р. Стратегії сталого

розвитку “Україна 2020” [173] вимагає тісної міжгалузевої співпраці та

координації діяльності органів загальної і спеціальної компетенції у сфері

довкілля, а також низки міністерств, наприклад Міністерство економіки,

Міністерство аграрної політки та продовольства, Міністерство регіонального

розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.

Однією з проблем екологічної політики України є недосконалість державної

системи екологічного моніторингу, а також низька якість екологічної інформації

та обмежений доступ до неї. На даний час робота загальнодержавної

інформаційно-аналітичної системи моніторингу довкілля здійснюється відповідно

до Закону України, який було прийнято ще два десятиліття тому, та постанови

Кабінету Міністрів України від 30 березня 1998 № 391 “Про затвердження

положення про державну систему моніторингу довкілля”.

За нашим дослідженням виявлено відсутність в Україні єдиного державного

органу, що координує та здійснює діяльність з моніторингу довкілля; натомість у

132

державній системі моніторингу довкілля (ДСМД) функції і задачі спостережень та

інформаційного забезпечення виконують вісім суб`єктів системи моніторингу:

Міністерство екології та природних ресурсів, Державна служба України з

надзвичайних ситуацій, Міністерство охорони здоров’я України, Міністерство

аграрної політики та продовольства України, Міністерство з питань житлово-

комунального господарства України, Державне агентство водних ресурсів

України, Державне агентство лісових ресурсів України, Державна служба України

з питань геодезії, картографії та кадастру. На наш погляд, така ситуація знижує

ефективність моніторингу довкілля, особливо зважаючи на транскордонний

характер забруднення.

У 2001 р. була створена Міжвідомча комісія з питань моніторингу довкілля,

але її ліквідували в 2010 р. Фактично на даний час систему моніторингу

координує Мінприроди, однак важливі для функціонування цієї системи складові

частини перебувають під управлінням інших міністерств і відомств. Це вказує на

недооцінку розуміння важливості моніторингу не лише у ліквідації негативних

наслідків деградації довкілля, а і їх попередження. Підвищення ролі та

ефективності моніторингу актуалізує поновлення роботи цієї комісії і надання їй

більш широкої компетенції.

Також потребує суттєвого оновлення технічне оснащення державної

системи екологічного моніторингу, адже чинне обладнання морально і фізично

застаріло. Воно не відповідає сучасним світовим та європейським стандартам і не

може забезпечити вимірювання всіх необхідних показників. Наприклад, в Україні

не проводяться спостереження за станом озону та партикулярними частками.

Існуюча в Україні система моніторингу не має автоматизованого збирання,

аналізу і зберігання інформації. В Україні відсутня практика надання її основним

споживачам. Відсутні й сучасні системи отримання інформації з геостаціонарних

та полярно-орбітальних супутникових метеорологічних систем. Є проблеми з

упровадженням у практику екологічного моніторингу ГІС-технологій.

Необхідність технічного переоснащення стосується і гідрометеорологічної

служби, уключаючи Український гідрометеорологічний центр, від роботи якого

133

залежить ефективність діяльності функціональної підсистеми прогнозування

гідрометеорологічних умов, у тому числі щодо технічного забезпечення його

участі у функціонуванні Урядової інформаційно-аналітичної системи з питань

надзвичайних ситуацій.

Важливо наголосити, що у 2012 р. закінчився строк дії Державної цільової

екологічної програми проведення моніторингу навколишнього природного

середовища на 2008–2012 рр., однак новий документ прийнято так і не було. Тому

нагальним завданням є прийняття нової програми на 2017 – 2021 рр.

Можна стверджувати, що стан державної системи моніторингу довкілля в

Україні не відповідає завданням, що поставлені перед нею, і сучасним вимогам,

особливо в контексті адаптації законодавства України до європейського та

організаційного забезпечення екологічної політики.

Таким чином, перед Міністерством екології та природних ресурсів України

постає завдання створення планів розвитку системи екологічного моніторингу з

урахуванням реальних обсягів фінансування цієї діяльності протягом останніх

десяти років. Доцільно першочергово дофінансувати завершення

геоінформаційної системи та відкритого он-лайн доступу до бази даних з

можливістю в подальшому розмістити в ній дані космічних спостережень.

Важливими напрямами є продовження роботи щодо вдосконалення екологічних

індикаторів оцінки стану довкілля України для потреб національної безпеки,

розширення мережі постів спостереження, контроль за дотриманням норм

гранично допустимих концентрацій забруднення, покращення нормативно-

правової бази державної системи екологічного моніторингу і приведення її у

відповідність із рекомендаціями міжнародних організацій і директив ЄС у цій

сфері.

Стратегія інституційних змін в Україні у сфері довкілля, ураховуючи

кращий європейський досвід, повинна сприяти розвитку та впровадженню

демократичних принципів, доступу громадськості до екологічної інформації та

впровадження сучасних інформаційно-комунікаційних технологій, шляхом

134

удосконалення діяльності спеціальних органів державного управління у сфері

довкілля.

3.2. Напрями вдосконалення нормативно-правової бази України у сфері

довкілля.

Європейське екологічне законодавство слугує взірцем турботи держави про

стан довкілля та здоров’я громадян. Воно базується на фундаментальних засадах,

які забезпечують ЄС сталий розвиток, економічне зростання та збереження

якісного навколишнього середовища для майбутніх поколінь.

За роки незалежності в Україні створено законодавчу базу у сфері охорони

довкілля та раціонального природокористування, але реалії сьогодення, сучасні

екологічні проблеми та пов’язані з ними загрози суспільству і національній

безпеці, які набувають величезних масштабів в умовах глобалізаційних процесів,

актуалізують проблему вдосконалення екологічного законодавства.

Наближення законодавства України до законодавства ЄС має відбуватися

відповідно до таких принципів: фаховий переклад документів ЄС (директив,

регламентів тощо); дотримання часових рамок, установлених Базовим планом

апроксимації екологічного законодавства України; систематичність і

цілеспрямованість процесу адаптації; поетапність процесу адаптації; залучення

широкого кола фахівців до розробки екологічних та суміжних нормативних актів,

їх наукове обґрунтування; доступ широких кіл громадськості до розробки та

обговорення ініціатив у рамках адаптації законодавства та їх обговорення.

Надзвичайно важливу роль у процесі адаптації екологічного законодавства

відіграє належний переклад документів Європейського Союзу, адже від

правильного тлумачення термінів і норм залежить якісна розробка вітчизняних

нормативно-правових актів.

У цьому контексті вважаємо за доцільне наголосити, що в правове поле

України введений неправильний переклад Директиви 2009/41/ЄС. Так замість

назви: “Про використання генетично модифікованих організмів у замкненій

135

системі”, що є дослівним перекладом європейського документу, використовується

назва “Про обмежене використання генетично модифікованих мікроорганізмів”,

як йдеться в офіційному перекладі зробленому в Україні та у відповідному плані

Кабінету Міністрів України.

Іншим прикладом є переклад Директиви 2001/42/ЄС про оцінку впливу

окремих планів та програм на навколишнє середовище. Офіційний переклад цього

документу також потребує перегляду і уточнення. На наш погляд, за змістом

доцільно використовувати не терміни, якими апелює український переклад

(“оцінювання стану навколишнього природного середовища” та “звіт про стан

навколишнього природного середовища”), а терміни “екологічна оцінка” та “звіт

про екологічну оцінку” оскільки мова йде про екологічну оцінку планів та

програм, а не про загальне оцінювання стану навколишнього природного

середовища.

Слід вказати і на недосконалість офіційного перекладу окремих положень

(статей) низки інших європейських нормативно-правових актів. Наприклад, у

Директиві 91/271/ЄС про очистку міських стічних вод мова йде про ст.7, яка має

суттєві недоліки. Усі вказані та інші недоліки перекладу мають бути усунені.

Особливу увагу слід приділити адаптації законодавства у сфері охорони та

підвищення якості водних ресурсів. Беручи до уваги те, що Україна є морською

державою, важливо провести гармонізацію законодавства України з морською

стратегією ЄС, що стане передумовою для розробки Національної морської

стратегії. Вбачається, що в цьому контексті необхідно:

– пріоритезувати стратегічні напрями, цілі та завдання державної політики

щодо охорони та відновлення довкілля Азовського і Чорних морів;

– визначити і закріпити в правовому полі України межі басейну Азовського

та Чорного морів, як об’єктів державного управління і регулювання;

– розробити і затвердити критерії оцінки якості морського середовища з

урахуванням практики держав – членів ЄС;

– розробити комплекс заходів, спрямованих на поетапне зниження рівня

забруднення довкілля Азовського та Чорного морів;

136

– створити систему моніторингу рівня забруднення вказаних водойм та

виконання державних завдань в цій сфері;

– залучити широкі кола громадськості до оцінки якості води в Азовському

та Чорному морях та надати широкий доступ до інформації.

Процес гармонізації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС у цій

сфері активізує співпрацю щодо підвищення якості морського середовища з

іншими приморськими державами та регіональними організаціями, зокрема

організацією Чорноморського економічного співробітництва (ОЧЕС).

Враховуючи середній ступінь відповідності законодавства ЄС з

положеннями Директиви 91/271/ЄС про очистку міських стічних вод, доцільним

вбачається прийняття таких кроків: складання переліку уразливих та менш

уразливих регіонів, в яких здійснюється скидання стічних вод, та проведення

обов’язкового періодичного (пропонуємо дворічний) синхронізованого їх

перегляду; розробка методології визначення уразливих та менш уразливих

регіонів та необхідного рівня очищення стічних вод у цих зонах; уведення

обов’язкового попереднього очищення стічних вод до скидання їх в очисні

споруди і встановлення якісного контролю за виконання цієї вимоги

підприємствами.

Не менш важливим вбачається, на наш погляд, і виконання в повному обсязі

загальнодержавної цільової програми “Питна вода України” на 2011 – 2020 рр. та

створення із залученням громадськості якісної системи контролю за виконанням

поставлених цим документом завдань.

Беручи до уваги, що через безконтрольність останніми роками набирає

гостроти проблема забруднення морського простору, актуальним є встановлення

на законодавчому рівні заборони скидів осаду у поверхневі води з суден та

підприємств харчової і легкої промисловості, які є головними джерелами цих

скидів. Вирішення цього завдання багато в чому залежить і від регулярної

підготовки та оприлюднення звітів про скидання стічних вод та осаду

водоканалами, що актуалізує закріплення відповідних зобов’язань цих структур.

137

Продуктивним шляхом вирішення поставлених завдань може стати

розробка спеціального нормативно-правового акта щодо внесення змін до правил

приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи, каналізації

населених пунктів України, що були затверджені наказом Державного комітету

будівництва архітектури та житлової політики України від 19 лютого 2002 р.

№ 37.

В Україні також досить гостро стоїть проблема якості води. Водночас

вітчизняне законодавство у цій сфері має найменшу кількість відповідних

законодавчих актів, що відповідають Директиві 91/676/ЄС стосовно охорони води

від забруднення, спричиненого нітратами з сільськогосподарських джерел.

Відповідно до існуючих прогалин доцільним є першочергове визначення та

закріплення зон уразливості до накопичення нітратів, а також розробка стратегії

утримання цих зон. Першим кроком на цьому шляху може стати підготовка

окремого нормативно-правового акта, що надасть їм правовий статус та

прийняття відповідних планів дій. Важливість цього зумовлюється тим, що

Директива 91/676/ЄС стосовно охорони води від забруднення, спричиненого

нітратами із сільськогосподарських джерел, також вказана у секторі “Обмін

найкращою практикою щодо відновлення та збереження природних ресурсів для

забезпечення ефективного сталого та високоякісного сільськогосподарського

виробництва” розділу “сільське господарство та розвиток сільської місцевості”.

Це передбачає тісну співпрацю між Міністерством екології та природних ресурсів

України і Міністерством аграрної політики та продовольства України у розробці

необхідного законодавства.

На наш погляд, важливу роль у запобіганні забрудненню внаслідок змиву

нітратів з сільськогосподарських земель відіграє впровадження більш жорсткого

контролю за використанням добрив у сільському господарстві та стимулювання

впровадження більш ефективних та інноваційних методів діяльності.

Одним із головних завдань України є гармонізація національного

законодавства щодо поводження з відходами відповідно до вимог ЄС у даній

сфері та згідно з підписаною Угодою про асоціацію. Беручи до уваги комплекс

138

проблем, що накопичилися, найбільш ефективним шляхом їх розв’язання

вбачається прийняття національної стратегії поводження з відходами. У 2016 р. її

проект було винесено на обговорення громадськості. На наш погляд,

упровадження стратегічного підходу до управління сферою відходів вимагає

зміни низки законів, зокрема Закону України “Про охорону навколишнього

природного середовища”. Ми пропонуємо внести до нього зміни відповідно до

таких директив ЄС: Директиви 2011/92/ЄС, 2001/42/ЄК, 2003/4/ЄК, 2003/35/ЄК,

2010/75/ЄС, 2012/18/ЄС, зокрема у частині оцінки ефективності державних та

приватних проектів у сфері довкілля, установлення до них вимог з урахуванням

оцінки впливу, визначення обсягу інформації, яка повинна надаватися

розробником, порядку здійснення громадських консультацій та інформування

громадськості щодо результатів прийнятих рішень, а також залучення

громадськості до розробки проектів і програм, що стосуються навколишнього

середовища.

Також суттєвого доопрацювання вимагає Закон України “Про відходи”.

Нами встановлено, що він не містить положень, які сприяють виконанню

зобов’язань України відповідно до Угоди про асоціацію, в першу чергу, норм

Європейської Рамкової Директиви 2008/98/ЄК про відходи, законодавчих актів

про дії щодо поводження з відходами (наприклад, Директиви 1999/31/ЄК про

звалища для відходів та Директиви 2010/75/ЄС щодо промислових викидів).

Однією з найголовніших прогалин цього Закону вбачається відсутність

ефективних та послідовних правил переробки відходів, чітко визначених меж

законодавства про відходи, заходів упровадження для практичного застосування

градації відходів відповідно до їх походження та проведення дій щодо

регулювання відходів. Зазначимо, що хоча законодавство ЄС про специфічні

потоки відходів не було включено до Угоди про Асоціацію, до Закону “Про

відходи” доцільно включити заходи, спрямовані на забезпечення розподілу

джерел відходів, збирання та переробку пріоритетних потоків відходів з метою

належного регулювання їх специфічних потоків, таких як відпрацьовані батареї та

139

акумулятори, відходи електричного та електронного устаткування, транспортні

засоби з виробленим ресурсом, відходів і пакувальних матеріалів тощо.

У цьому контексті ми наголошуємо на доцільністі розробки окремого

Закону “Про специфічні потоки відходів”, у якому мають бути положення, що

відповідають європейському законодавству в цій галузі.

Зокрема, це Директива 2006/66/ЄК про батареї і акумулятори та

відпрацьовані батареї і акумулятори, Директива 2012/19/ЄС про відходи

електричного та електронного устаткування (ВЕЕО), Директива 94/62/ЄЕ про

упаковку та відходи упаковки, Директива 2000/53/ЄК про транспортні засоби з

виробленим ресурсом та всі наступні поправки, Директива 2008/98/ЄК, ст. 21, ст.

4 (градація відходів) та 13 (охорона навколишнього природного середовища та

охорона здоров’я). У зазначеному законодавчому акті має бути закріплений

принцип розширеної відповідальнотсі виробника, що передбачає створення

реєстру виробників, докладного опису систем роздільного збору, перевезення та

зберігання відходів і вимог до цих процесів, зобов’язань щодо реєстрації та

подання звітності, а відповідно – і вимог до ведення обліку і звітності, механізмів

контролю і повноважень конкретних уповноважених органів, обов’язки місцевих

органів самоврядування, виробників та імпортерів щодо впровадження в

діяльність положеннь цього принципу.

Потрібно підкреслити, що надзвичайно гостро в Україні стоїть проблема в

утилізації небезпечних хімічних відходів. Згідно із Законом України “Про

внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері поводження з

відходами” (від 16 лютого 2010 р.), Закон України “Про відходи” було доповнено

ст. 35-1, у якій вказано, що небезпечні відходи у складі побутових відходів

збираються окремо від інших видів побутових відходів, а також мають

відокремлюватися на етапі збирання чи сортування та передаватися

спеціалізованим підприємствам, що одержали ліцензії на здійснення операцій у

сфері поводження з небезпечними відходами. Крім того, передбачається

установка контейнерних майданчиків для збирання різних компонентів твердих

побутових відходів, у тому числі контейнерів для батарейок та інших небезпечних

140

відходів. Водночас цей Закон виконується вкрай повільно, що вимагає підсилення

законодавства у сфері поводження з хімічними відходами.

На наш погляд, варто законодавчо закріпити відповідальність за

облаштування спеціальних майданчиків для роздільного збирання сміття (папір,

скло, пластик, небезпечні хімічні речовини) і встановити штрафи за невчасне та

неналежне виконання цих забов’язань. Окремої уваги заслуговують медикаменти,

на які збіг термін придатності, та непотрібні градусники, тому зобов’язання за їх

збирання та утилізацію варто покласти на аптечні пункти та виробників і

імпортерів ліків. На законодачому рівні мають бути прописані вимоги щодо

створення в усіх населених пунктах України широкої мережі місць збирання

відпрацьованих батарейок та лампочок батарейок, люмінесцентних ламп,

термометрів, акумуляторів. Вартість переробки утилізованих лампочок та

батарейок доцільно покласти на виробника.

На нашу думку, до процесу збирання відпрацьованих батарейок доцільно

залучити магазини та супермаркети техніки, для чого на державному рівні мають

бути створені відповідні заохочувальні механізми.

Необхідність удосконалення вітчизняного законодавства у сфері відходів

зумовлюється не лише потребою адаптації до європейських нормативно-правових

актів, а й тим, що приєднавшись до Базельської конвенції щодо транскордонного

перевезення небезпечних відходів, Україна взяла на себе низку зобов’язань. Хоча

Наказом Мінприроди України затверджено перелік властивостей відходів, що

відносять їх до класу небезпечних, наголосимо на застарілій редакції цих

документів.

У цьому контексті Україна має зробити низку кроків. Перш за все,

відповідно до Директиви 2008/98/ЄС Про відходи та скасування деяких директив,

необхідно привести у відповідність термінологічний апарат. Зокрема мова йде про

введення в законодавче поле термінів, які відсутні у вітчизняному законодавстві.

Ми пропонуємо внести доповнення в Закон України “Про відходи” у частині

визначення термінів “небезпечні відходи”, “відпрацьовані мастила”, “біовідходи”,

“дилер”, “брокер”, “роздільний збір”, “запобігання утворенню”, “повторне

141

використання”, “підготовка до повторного використання”, “регенерація

відпрацьованих мастил”, “найкращі доступні технології”.

Важливим завданням є також перегляд системи класифікації відходів. Для

виконання цього завдання необхідно ввести в українське законодавство

положення, які відповідатимуть наступним статтям Директиви: щодо

імплементації принципів ієрархії відходів (ст. 4); визначення категорій побічних

продуктів (ст. 5); розроблення критеріїв стосовно визначення кінцевого статусу

відходів (ст. 6) та вимог до ведення і використання списку відходів (ст.7);

упровадження принципів самодостатності та наближеності під час створення

інтегрованої мережі установ із видалення та утилізації відходів (ст.16).

Запорукою створення якісної системи управління відходами в Україні є

впровадження розширеної відповідальності виробника щодо утворення відходів

та запобігання їх утворенню (ст.8). Імплементація державних програм вторинного

виробництва та багаторазового використання сприятиме утворенню меншої

кількості відходів та змусить виробників модернізувати свої підприємства.

Вирішенню цього завдання сприятиме і ведення публічних реєстрів суб’єктів

підприємницької діяльності у сфері поводження з відходами та надання доступу

до інформації широким колам громадськості. Наголосимо і на важливості

складання планів з управління відходами як на рівні підприємств, так і на рівні

держави.

В Україні вже розпочалася реформа дозвільної системи і важливим її

елементом має стати сфера поводження з відходами. Це вимагає інвентаризації

кількості існуючих дозволів та розгляду доцільності їх надання, а також

узгодження цього положення вітчизняного законодавства з відповідними

положеннями вказаних Директив. Також на велику увагу заслуговує розробка

окремих законодавчих актів щодо таких видів відходів, як біовідходи,

відпрацьовані мастила, зношені шини тощо.

Наголосимо також на необхідності підвищення статусу присутніх у

законодавчому полі України документів, що співвідносяться з додатками I-III до

142

Директиви 2008/98/ЄС. Це можна зробити, наприклад, шляхом прийняття нової

постанови Кабінету Міністрів України.

Окреслені вище завдання перегукуються із завданнями, які постають в

процесі адаптації вітчизняного законодавства до Директиви 1999/31/ЄС Про

захоронення відходів. Згідно із цим документом у вітчизняне правове поле

необхідно ввести такі терміни, як: “відходи, що не є небезпечними”, “інертні

відходи”, “відходи, які біологічно розкладаються”, “підземне сховище”, “місце

захоронення відходів”, “оператор, заявник”, “відокремлене поселення”

(ст. 2 Директиви).

Також доцільно закріпити на законодавчому рівні класифікацію місць

захоронення відходів, що потребує розробки необхідних критеріїв та процедур

для їх ідентифікації.

З огляду на вказане, важливості набуває розробка механізмів та відповідних

фінансових гарантій (та їх упровадження) заявника на отримання дозволу на

створення місць захоронення відходів і розвиток системи моніторингу, яка

передбачає введення інспекцій та примусових механізмів, які забезпечать

закриття тих полігонів, що не відповідатимуть вимогам дозволу.

На шляху гармонізації вітчизняного законодавства до положень рамкової

Директиви 2006/21/ЄС формується перелік таких завдань: приведення у

відповідність визначень та термінології; перегляд питань щодо класифікації місць

захоронення відходів; розроблення порядку їх віднесення до категорії А (високої

небезпеки); уведення системи дозволів на функціонування О/МРВ (об’єктів місць

розміщення відходів); створення інституту фінансових гарантій у процесі

функціонування О/МРВ та визначення механізму його функціонування, а також

порядку здійснення інвентаризації закритих О/МРВ; внесення положення щодо

контролю за такими об’єктами, надання доступу до інформації про них

громадянам України та тим державам, які можуть зазнати негативного впливу

внаслідок транскордонних перенесень [277].

Водночас, беручи до уваги розвинену вугільну промисловість в Україні,

окремим завданням має стати закріплення у вітчизняному законодавстві про

143

відходи вимог до гірничих виїмок, а також до будівництва, управління, закриття

О/МРВ (об’єкти/місця розміщення відходів) та догляду за ними після закінчення

експлуатаційного періоду. Для цього доцільно розробити спеціальний закон, який

би врегульовував питання відходів видобувної (гірничої) промисловості і

кореспондувався із Законом України “Про відходи”. Для кращої імплементації

запропонованого нами закону доцільно прийняти на рівні Кабінету Міністрів

України низку підзаконних нормативних актів, які охоплять питання порядку

розробки та затвердження планів управління видобувними відходами на

підприємствах, порядок отримання дозволів на їх захоронення.

Надзвичайно важливою для України є модернізація вітчизняного

законодавства у

- діяльності та поводження

системі, що передбачає визначення чіткого кола суб’єктів, діяльність яких

підлягає ліцензуванню. Під час розробки зазначених нормативно-правових актів

слід урахувати положення Директиви 2009/41/ЄС щодо проведення оцінки (ст. 4,

додаток ІІІ) та процедур повідомлення компетентних органів (ст. 6 –

них ситуаціях (ст.

13), інформування та реагування у разі (ст. 14,

(ст. 18). Для гармонізації законодавства України

з положеннями Директиви 2001/18/ЄС “Про навмисний випуск у навколишнє

середовище генетичномодифікованих організмів” необхідно: доповнити та

вдосконалити термінологічний апарат (наприклад у законодавстві України

відсутній термін “розміщення на ринку”); привести у відповідність порядок

проведення державної санітарної гігієнічної експертизи з вимогами додатку II до

Директиви; розробити та нормативно закріпити порядок здійснення після

реєстраційного моніторингу; уточнити положення, що стосуються конфіденційної

інформації (ст. 25 Директиви) та імплементувати реальний механізм доступу до

144

інформації та участі громадськості в процесі прийняття рішень з питань

вивільнення ГМО у навколишнє середовище [278].

Що стосується Регламенту 1946/2003, то постає завдання доповнити

законодавство в цій площині. Доцільним є доповнення українського

законодавства загальними положеннями щодо процедури вивезення ГМО. Також

увага має бути приділена термінологічному апарату та відповідним перелікам

інформації, що містяться у ст. 15 Директиви та додатках до регламенту та аспекту

конфіденційної інформації (ст. 16 Директиви) [278].

Уже не одне десятиріччя проблема забруднення атмосферного повітря

залишається в Україні серед найбільш гострих проблем. Це вимагає якісної

системи моніторингу викидів в атмосферу різних забруднюючих речовин,

зокрема летючих органічних сполук, твердих частинок пилу та озону.

На наш погляд, регулювання викидів ЛОСів буде ефективним тільки за

умови

, яка їх містить, у

снення моніторингу ЛОСів, які містяться у фарбах. Виконання вказаного

стане вагомим кроком в адаптації до Директиви 2004/42/ЄC про обмеження

викидів лег

обробки автомобілів та про

внесення змін до Директиви 1999/13/ЄC.

ни до Директиви

98/70/ЕС щодо якості бензину та дизельного палива та внесення змін до

Директиви Ради 93/12/ЄЕС, необхідно вжити таких заходів: удосконалити вимоги

до нафтопродуктів для використання поза шляховою технікою, а також

сільськогосподарськими і лісничими тракторами; у

снення моніторингу особами, які поставляють паливо за життєвим циклом

викидів парникових газів; удосконалити вимоги до біопалива. Покращення

потребує також система моніторингу якості палива; система маркування палива, у

тому числі в частині металічних добавок; вимоги щодо суднового палива.

145

Актуальним є також удосконалення технічних вимог до бензинів автомобільних

та дизельного палива.

Одним із важливих напрямів підвищення якості атмосферного повітря в

Україні є створення методик виокремлення із загальної маси пилу ТЧ 2,5 і ТЧ 10,

що автоматично вимагає встановлення нормативів їх концентрації та

забезпечення моніторингу в атмосферному повітрі. Аналогічне завдання постає і

щодо озону, моніторинг якого в Україні поки що не здійснюється. Виконання

вказаного сприятиме адаптації вітчизняних нормативно-правових актів до

Директиви 2008/50/ЄС про якість атмосферного повітря та чистіше повітря для

Європи.

ни необхідно вжити таких заходів:

– удосконалити правове регулювання кількості та порядку розміщення

постів спостереження за якістю атмосферного повітря та пунктів відбору проб;

– у пороги оцінювання якості атмосферного

повітря та розробити найбільш підходящу методику оцінювання, що має

базуватися на взаємозв’язку між різними методами вимірювання (спостереження,

моделювання, розрахун тощо);

– розробити вимоги щодо розміщення постів спостереження за межами

населених пунктів;

– створити пункти вимірювання в атмосферному повітрі озону;

–

С Додатка VІ до Директиви 2008/50/ЄЕС.

Таким чином, одним із найголовніших кроків у підвищенні якості

атмосферного повітря в Україні є вдосконалення створеної ще 20 років тому

системи постів спостереження. Потрібно наголосити, що організація системи

спостережень за рівнями в атмосферному повітрі забруднюючих речовин вимагає

значних коштів на придбання та підтримку функціонування відповідного

обладнання, а також підготовку і перепідготовку фахівців. Тому доцільною є

146

розробка державної програми створення якісної системи моніторингу стану

атмосферного повітря в Україні.

Ставши членом рамкової конвенції ООН зі зміни клімату та Кіотського

протоколу, Україна долучилася до зусиль міжнародної спільноти по боротьбі зі

зміною клімату. Тому на порядку денному стоїть завдання активізації зусиль у цій

сфері. Зокрема, цьому сприятиме вжиття необхідних заходів у рамках адаптації до

Директиви 2003/87/ЄC щодо заснування схеми для зменшення викидів в

атмосферу парникових газів, торгуючи в межах Співтовариства та про внесення

змін до Директиви Ради 96/61/ЄС.

Згідно до нашого аналізу, регламентація діяльності в цій сфері вимагає від

України прийняття Національного плану, порядку та принципів розподілу прав на

викиди, вдосконалення правового регулювання надання дозволів на здійснення

антропогенних викидів тощо. Також стоїть завдання модернізувати системи

обліку рівня виробництва озоноруйнуючих речовин та їх інвентаризації,

стимулювання скорочення їх використання, уведення маркування продукції та

обладнання, що містять парникові гази, технічних умов їх утилізації, а також

заборони на імпорт та розміщення їх на ринку.

Конкретні зусилля мають бути зосереджені на створенні в Україні системи

торгівлі емісіями; запровадженні продажу з аукціонів квот на викиди парникових

газів у різних галузях економіки та врегулюванні порядку розподілу отриманих

коштів; удосконаленні механізму розподілу коштів, які отримані від продажу

викидів парникових газів; покладанні на операторів обов’язку розробляти плани

моніторингу щодо викидів парникових газів; внесенні змін до дозволу на викиди

парникових газів. Необхідно зобов’язати уповноважений державний орган

кожного року оприлюднювати кількість викидів парникових газів, яка буде

підлягати продажу на аукціоні.

Відповідно до цих завдань мають бути внесені доповнення д

ни “Про регулювання у сфері енергозбереження”, який розглядався

у Верховній Раді України у 2010 р., але не був прийнятий навіть у першому

читанні. Безперечно, законодавство у сфері змін клімату має узгоджуватися з

147

нормативно-правовими актами у сфері енергозбереження, адже вони є важливими

складовими національної енергетичної політики.

Ще одним пріоритетним напрямом законодавства України є охорона птахів.

Цє чи не єдина сфера, що не потребує суттєвих змін, тому заходи мають бути

спрямовані на незначні доопрацювання, що стосуються зокрема принципу

збереження популяцій диких птахів на рівні, який відповідає екологічним і

науково-культурним потребам, ураховуючи при цьому економічні та рекреаційні

вимоги, а також адаптації цих видів до даного рівня (ст. 2 Директиви); а також

доповнення заходів щодо захисту, збереження та відновлення біотопів і

середовищ існування положеннями щодо створення біотопів та відновлення

зруйнованих біотопів. Також потрібно закріпити положення щодо заборони,

продажу, перевезення з подальшим продажом та пропозицію на продаж живих чи

мертвих птахів (ст.1 Директиви) [280].

З метою забезпечення наближення законодавства України до вимог

Директива 96/82/ЄС щодо контролю ризиків виникнення нещасних випадків,

спричинених небезпечними речовинами, потрібно вдосконалити порядок участі

громадськості у розв’язанні питань відносно планування, місцезнаходження

об’єктів підвищеної небезпеки у населеному пункті. Також додаткового

вдосконалення вимагає процедура надання населенню інформації в разі аварії на

об’єкті підвищеної небезпеки. Не менш важливим убачається і вдосконалення:

правових процедур взаємодії між оператором та державним органом, які

регулюють інформування громадськості та державних органів даними щодо

підготовки зовнішніх планів реагування на надзвичайні ситуації; порядку

перевірки декларацій безпеки об’єктів підвищеної небезпеки, зокрема доцільним є

надання державним органам права вимагати додаткову інформацію у разі

необхідності; порядку оновлення цих декларацій шляхом врахування нової

технічної інформації та змісту внутрішніх планів об’єктів підвищеної небезпеки з

метою приведення їх у відповідність до вимог Додатку IV до цієї Директиви.

Важливо підкреслити, що розроблення внутрішніх планів ліквідації

надзвичайних ситуацій вимагає залучення громадськості до розробки чи

148

оновлення зовнішніх планів ліквідації надзвичайних ситуацій та удосконалення

взаємодії державних органів в цьому процесі. Окреслено стосується і самого

процесу ліквідації надзвичайних ситуацій.

На наш погляд, одним із пріоритетних завдань, що стоять перед Україною, є

перехід від дозвільної системи за окремими об'єктами навколишнього середовища

до запровадження системи інтегрованого дозволу, яка є одним із наріжних

каменів європейського законодавства. Вона полягає у тому, що викиди

забруднюючих речовин в атмосферне повітря, воду (уключаючи скиди стічних

вод у каналізацію) та ґрунт, а також низка інших впливів на навколишнє

середовище (використання енергії, води та сировини) повинні оцінюватися в

сукупності. Досвід упровадження інтегрованого екологічного дозволу у Швеції

(1969 р.), Данії (1972 р.), Великобританії (1990 р.), а згодом і в ЄС (1996 р.)

засвідчив ефективність такого підходу.

На сьогоднішній день в Україні не існує нормативно-правового акта, який

передбачає надання інтегрованого екологічного дозволу. Закон України “Про

дозвільну систему у сфері господарської діяльності” від 06 вересня 2005 р. №

2806-IV (“Закон про дозвільну систему”) є процедурним рамковим законом для

багатьох видів дозволів в Україні, однак його основні принципи не достатньо

адаптовані до системи видачі природоохоронних дозволів для великих

промислових об'єктів, про що свідчить подальша інформація у звіті.

Беручи до уваги те, що на виконання Директиви 2010/75/ЄС Україна

зобов’язалася розробити Закон “Про інтегрований дозвіл”, то ми пропонуємо

низку положень, які доцільно до нього включити.

Вимоги до надання єдиного інтегрованого дозволу, що має замінити

дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними

джерелами, на спеціальне водокористування, на здійснення операцій у сфері

поводження з відходами, повинні включати:

− гранично допустимі викиди забруднюючих речовин;

− адекватні заходи захисту ґрунту та підземних вод;

− необхідні заходи моніторингу, періодичності та процедури оцінювання;

149

− зобов'язання подавати державній екологічній інспекції інформацію щодо

моніторингу викидів (скидів) забруднюючих речовин;

− вимоги стосовно регулярного технічного обслуговування та нагляду за

заходами по попередженню викидів забруднюючих речовин у ґрунт та

підземні води;

− заходи, які будуть уживатись у ситуації, що відрізняються від звичайних

умов.

Водночас для більшої оперативності та ефективності діяльності пропонуємо

наділити дозвільний орган повноваженням переглядати умови дозволу з власної

ініціативи, якщо виникають такі обставини, а саме:

− збільшується рівень забруднення навколишнього середовища;

− змінюються положення про безпеку виробництва;

− вносяться зміни або приймаються нові законодавчі акти у сфері захисту

довкілля.

У разі загрози довкіллю або здоров’ю людини дозвільний орган має

отримати повноваження щодо анулювання дозволу.

Також має бути передбачено передавання відповідальності за проведення

консультацій з іншими органами виконавчої влади до дозвільного органу. Нашою

пропозицією є запровадження та гармонізація процедури проведення

консультацій для ключових дозволів.

Відповідно, на першому етапі варто створити перелік державних органів

влади для проведення обов'язкових консультацій та внести це положення до

законодавчих актів, що стосуються основних дозволів. На наш погляд, доцільно

зобов'язати дозвільні органи враховувати коментарі, отримані в

процесіконсультацій з іншими органами влади, під час прийняття рішення про

видачу або відмову у видачі дозволу. Для зменшення ризику корупції вважаємо за

доцільне розміщувати заяву на отримання дозволу на офіційному сайті

дозвільного органу. Це матиме наслідком можливість висловлювати коментарі та

пропозиції стосовно даної заяви усіма зацікавленими сторонами та органами

виконавчої влади. Також важливо встановити вимоги до інформування та участі

150

громадськості у процесі видачі інтегрованого дозволу відповідно до ч. 1 ст. 24

додатка IV ст. 55, 65 Директиви про промислові забруднення.

Таким чином, Закон “Про інтегрований дозвіл” повинен:

– закріпити обов’язок органу, який уповноважений здійснювати державний

контроль, постійно складати програми планових перевірок, у тому числі, частоту

виїздів на об’єкти, що належать до різних типів установок;

– звітність відповідного органу за результатами проведених перевірок;

– установити правила поведінки осіб, що здійснюють експлуатацію

установок та представників уповноваженого органу у разі порушення умов

дозволу.

Наголосимо, що ефективним механізмом боротьби з корупцією (за індексом

сприйняття корупції Україна посідає 130-те місце зі 176 країн (2015 р.) [223] є

підвищення прозорості діяльності та залучення громадськості. Відповідно,

адаптація законодавства України у сфері дозвільної діяльності до положень

Директиви про промислові викиди допоможе подолати корупцію в цій сфері.

Наші пропозиції щодо залучення громадськості до процедури видачі документів

дозвільного характеру включають: публікування дозвільним органом на своєму

веб-сайті короткого резюме отриманої заяви; урахування коментарів

громадськості та запитань щодо заяви на отримання дозволу та оприлюднення

цієї інформації, включаючи обґрунтування врахування чи неврахування

результатів таких консультацій. Це положення має велике значення і з точки зору

забезпечення реалізації права на доступ до правосуддя.

Хоча Директива про промислові викиди не вимагає обов’язкового

проведення громадських слухань, ми пропонуємо включити у вітчизняне

законодавство положення про їх проведення, що підвищить прозорість та

зменшить зловживання в процесі видачі дозволів.

Відповідно до вимог, передбачених положеннями п. 3 ст. 9 Орхуської

конвенції, НУО, діяльність яких спрямована на охорону навколишнього

середовища, мають право на оскарження рішень дозвільних органів, навіть якщо

151

такі рішення не порушують їх прав. Це положення варто інтегрувати до

комплексу законодавчих актів, що регулюватимуть видачу інтегрованого дозволу.

Відзначимо важливість професійної підготовки працівників дозвільних

органів та навичок застосування законодавства з питань конфіденційності

інформації, що вимагає комплексу спеціальних навчальних заходів.

Наголосимо, що однією з головних умов ефективного вирішення завдань

екологічної політики є доступ до інформації. Україна йде шляхом упровадження

принципів прозорості, звітності, участі, відповідальності за забруднення, які є

наріжними каміннями європейського екологічного врядування. Це передбачає

виконання положень Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в

процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються

довкілля (Орхуська Конвенція) та адаптацію законодавства до положень

Директиви 2003/35/EC Європейського Парламенту та Ради від 26 травня 2003 р.

про участь громадськості у розробці деяких планів та програм, пов’язаних і

відносно стану навколишнього середовища, що замінює Директиву Ради

90/313/ЕЕС.

Хоча в українське законодавство вже були внесені деякі зміни, воно

потребує більшого узгодження визначення терміна “екологічна інформація”

ни “Про охорону навколишнього природного середовища”

- ни “Про інформацію”

від 02 жовтня 1992 р. № 2657-XII (ст. 13). Існує необхідність також у

ни “ ”.

Велика кількість нормативно-правових актів, які існують в Україні,

потребує їх систематизації, що доцільно зробити шляхом їх кодифікації. На наш

погляд, вона є найбільш повною формою гармонізації законодавства, коли в

процесі апроксимації окремі секторальні природоохоронні правові акти

152

замінюються частково або повністю новим правовим документом, які, в тому

числі, відповідають вимогам європейського законодавства.

Також кодифікація сприятиме кращому структуруванню чинного

законодавства, наданню йому більш логічної завершеної форми, ліквідації

дублювання, суперечностей та неузгодженостей. Вона сприятиме правовому

закріпленню принципів попередження, забруднювач платить, відновлення

довкілля в процесі та після експлуатації, рециклінгу виробництва та інноватизації,

доступу до інформації.

Відповідно до нашого дослідження, в Україні вже відбувся перший етап

формування системи екологічного права, що полягає у прийнятті базових законів,

указів Президента та постанов Кабінету Міністрів України, а також низки

підзаконних нормативно-правових актів. На сьогодні можна констатувати початок

нового етапу інтеграції екологічних імператив до нормативних актів суміжних

галузей при одночасній адаптації до екологічного законодавства ЄС.

Водночас ця проблема поки що не вийшла за рамки наукових дискусій і

можна стверджувати, що серед українських фахівців існують відмінні погляди на

теоретичні проблеми розвитку екологічного права в цілому та екологічного

законодавства зокрема. Досвід держав – членів ЄС, зокрема Швеції, Франції та

Італії, у яких екологічні кодекси були прийняті, відповідно, у 1998, 2000 та

2006 рр. дає змогу зробити висновок про позитивність цього шляху

вдосконалення природоохоронного законодавства.

Професор Е. Рехбiндер зазначає, що головною перевагою кодифікації є те,

що вона виходить за рамки технічного юридичного процесу, і наспмперед,

виражає політичну волю забезпечити кращу охорону навколишнього середовища.

Кодифікація через її раціоналізаторський ефект удосконалює або, принаймні,

може вдосконалити добровільне виконання, публічний доступ до екологічного

законодавства, екологічну обізнаність та державний контроль за виконанням

рішень [266]. Тому кодифікація екологічного права сприятиме не лише

подальшому вдосконаленню українського законодавства (зокрема шляхом

оновлення та підвищення дієвості) та його адаптації до передових норм

153

європейського права, а й підвищенню ефективності державного управління у

сфері довкілля.

Наголосимо, що виконання Базового плану апроксимації є лише першим

етапом євроінтеграційного поступу України, який передбачає внесення змін та

доповнень до законів України та підзаконних нормативно-правових актів другого

та/або наступного рівнів, формальне введення положень Директив ЄС в

нормативно-правове поле при одночасному визначені статусу нововведення.

Етап безпосередньої імплементації, на наш погляд, має визначити

процедуру реалізації того чи іншого положення Директив в національне

законодавство, тобто їх трансформацію в діючі норми вітчизняного права.

Відповідно, мають бути встановлені відповідальні органи, механізм їх взаємодії,

терміни та послідовність виконання завдань та механізми фінансування цього

процесу.

Наступним етапом адаптації стане розширення кількості законодавчих

актів, що мають бути приведені у відповідність з нормами європейського права (у

сфері шуму, біорізноманіття, поводження з відходами, атмосферного повітря,

води), що означає більш глибинну гармонізацію із законодавством ЄС.

3.3. Упровадження перспективних європейських практик у державне

управління сферою довкілля України.

Реформування державного управління у сфері довкілля вимагає вивчення

кращого європейського досвіду та його критичного переосмислення з метою

використання найбільш прийнятної практики в Україні та розроблення на цій

основі рекомендацій. Необхідно створити умови для впровадження в Україні

принципів, на яких будується державне управління у сфері довкілля в ЄС,

зокрема таких, як: пріоритетність інтересів суспільства, широкий доступ до

якісних державних послуг, націленість на результат, залучення громадянського

суспільства, розвинена координація та налагоджена комунікація, прозорість і

підзвітність.

154

Серед арсеналу найбільш ефективних інструментів актуальність для

України набувають такі, що створюють можливість залучення до співпраці

широких кіл громадськості, бізнес-структур, місцевих органів влади та інших

зацікавлених сторін, які розглядаються державами – членами ЄС як партнери. Із

цією метою в ЄС широко практикується проведення різного рівня діалогів,

створення робочих груп, укладання добровільних угод.

Європейські НУО беруть активну участь у програмі Європейських робочих

груп зі зміни клімату та еко-маркування, а також груп, що створені в рамках

комітетів з енергетики, лісництва, сільського розвитку та туризму, з відходів,

зниження рівня шуму, зниження викидів транспортних засобів і поліпшення

якості повітря.

Наприклад, у Швейцарії з метою гарантування безпеки енергопостачання в

2005 р. була створена робоча група, яка визначила стратегічно важливі напрями

розвитку національної електромережі. У 2009 р. вона зробила доповідь щодо

найбільш ефективних шляхів її розвитку, системи видачі дозволів, установлення

цілей розвитку (“стратегічна сітка – 2015”) та проектів у рамках її розширення.

Успішна робота цієї групи спонукала до створення нової робочої групи під

назвою “Координація розвитку національної електромережі” для підготовки

національних цілей розвитку електроенергетики до 2035 р. До цієї групи війшли

представники крупних операторів ринку, профільні державні органи та неурядові

організації.

Державне агентство з питань електропостачання Швейцарії (Swissgrid)

також веде безперервний діалог із НУО, багато з яких (“Greenpeace”, “WWF”,

“Pro Natura” ,фонд “Energy”) входять до робочих груп як на федеральному, так і

на регіональному рівнях.

Аналогічна практика спостерігається і в Німеччині, де до обговорення

німецького національного плану розвитку електромережі в рамках безперервного

діалогу із зацікавленими сторонами як експерти залучаються НУО. Така політика

сприяє веденню комплексного діалогу щодо майбутнього енергетичного розвитку

країни. Протягом кількох років робочі групи, до яких увійшли представники

155

природоохоронних органів, округів, груп громадянської дії та органів управління

лісової галузі організували понад 150 заходів і зустрічей, на яких обговорювалися

питання офіційної процедури видачі дозволів щодо діяльності у сфері

електроенергетики. Члени цих робочих груп зробили пропозиції та вказали на

основні проблеми, які необхідно взяти до уваги під час розробки маршрутів нових

ліній електропередачі на місцях[214].

Ще однією категорією партнерів, які активно залучаються до процесу

розробки і прийняття рішень у державах – членах ЄС, є місцеві органи влади. У

Франції до реалізації проекту очищення русла річки Айн було залучено 40

муніципалітетів, розташовані вздовж її русла [273].

У Шотландії приватні землевласники і місцеві громади співпрацюють з

урядом у відновленні лісів атлантичних дубів. Це сприяє не лише покращенню їх

стану, а і є економічно привабливим для населення, що проживає на цій території.

Зокрема, створюються додаткові робочі місця, а органи влади організовують

підвищення кваліфікації та підготовку кадрів [214].

У Великобританії місцеві зацікавлені сторони залучаються до стратегічного

планування розвитку різних регіонів. Корисний досвід демонструє проект

збереження спеціальних районів морського навколишнього середовища. В його

рамках було створено 12 демонстраційних ділянок, кожною з яких опікувалася

група, що складалася з місцевих зацікавлених осіб і різних державних органів.

Місцеві жителі взяли активну участь у збиранні інформації і цільових

обстеженнях цих територій з метою нанесення їх на карту та визначення найбільш

ефективних заходів їх збереження. Після того, як кожен місцевий житель отримав

змогу висловити свою думку та поділитися досвідом, були розроблені

природоохоронні цілі та плани управління цими територіями [233].

Однією з важливих особливостей політики ЄС у цій сфері є підписання з

різними зацікавленими сторонами добровільних угод, у рамках яких беруться

зобов’язання щодо екологічно-орієнтованої діяльності й різних аспектів

збереження довкілля. Наприклад, земля Бранденбург у Північно-Східній

Німеччині підписала угоду про співпрацю з екологічною асоціацією “50 Герц”

156

щодо більшої прозорості проектів у сфері енергопостачання [289]. Уряд Баварії

заключив угоду з бізнес-спільнотою землі щодо проведення ними низки заходів зі

зниження негативного впливу на довкілля виробничої діяльності [252].

У Великобританії в 2005 р. Міністерство навколишнього середовища

підписало з 35 великими компаніями роздрібної торгівлі, торговими марками і

дистриб'юторами, консорціумами британських ритейлерів та НУО угоду щодо

скорочення використання упаковки [224].

Удосконалення державного управління у сфері довкілля в Україні вимагає

покращення комунікації з українським суспільством. У цьому контексті

ефективним може стати введення в практику широких діалогів між владою,

громадянським суспільством та бізнесом. Синергія їх зусиль на основі

суспільного договору, де кожна сторона має свою зону відповідальності,

сприятиме реалізації Стратегії сталого розвитку “Україна 2020”, зокрема у сфері

довкілля. Основними формами соціального діалогу, у рамках якого має

відбуватися діалог з екологічних питань, є обмін інформацією, консультації,

колективні переговори, змістом яких є вироблення та узгодження позицій сторін

у сфері довкілля. Наразі існує необхідність у проведенні діалогів щодо:

удосконалення законодавства у сфері довкілля; залучення соціальних партнерів

до участі у розробці екологічної політики; посилення спроможності державних

органів у сфері довкілля та модернізації інституційної системи управління

довкіллям, боротьби зі збезлісенням Карпат, ефективної утилізації відходів тощо.

Обговорення політики з цих питань, а також тих, що можуть з’явитися в

майбутньому, потребує створення робочих груп за участю представників

державних органів та широкого кола зацікавлених осіб.

За сучасних умов в Україні виникає нагальна потреба у створенні

консультативних центрів, які б сприяли налагодженню відносин між владою та

громадянами у вирішенні важливих питань, зокрема у сфері довкілля. На сьогодні

є актуальним створення Консультативного центру з питань довкілля, який би

надавав інформаційну допомогу з питань щодо стану довкілля. Ми вважаємо за

потрібне розмістити на інтернет-порталі цього центру таку інформацію, як:

157

законодавство у сфері довкілля; перелік державних органів і установ, що

працюють в екологічній сфері; зелених НУО; бізнес-структур, які надають

екологічні послуги; онлайн – консультації у формі запиту-відповіді; інтерактивної

карти регіонів України, на якій мають бути нанесені центри надання

адміністративних послуг центральних та місцевих органів у сфері довкілля.

Перший крок на цьому шляху вже зроблено, зокрема створено

Інтерактивний реєстр екологічних проблем України, що є автоматизованою

системою збирання, накопичення та передавання за належністю інформації про

екологічні правопорушення та проблеми регіонального і загальнодержавного

рівнів від громадян до органів влади, що створена громадською організацією при

підтримці Мінприроди “е-Екологія” [77]. На 01 травня 2016 р. до нього було

занесено 85 записів.

На основі проведеного дослідження встановлено, що укладання

добровільних угод з представниками громадськості та потужними

підприємствами в перспективі може стати дієвим інструментом державного

управління у сфері довкілля. На даний час практика укладання таких угод в

Україні є недостатньо розвиненою, тому в порядок денний Мінприроди доцільно

включити питання підготовки таких угод з підприємствами, що є найбільшими

забруднювачами довкілля в Україні. Зокрема, мова йде про підприємства

гірничодобувної, металургійної, лісовидобувної, хімічної, нафтогазовидобувної

промисловості, паливно-енергетичного комплексу, серед яких виділимо такі

найпотужніші, як: Маріупольський металургійний комбінат імені Ілліча (ММК ім.

Ілліча), ПАТ “ДТЕК Дніпрообленерго”, ПАО “Мотор Січ”, ТОВ “Метінвест

Холдінг”, ТОВ “Арселорміттал Кривий Ріг”, ПАТ МК “Азовсталь”, ВАТ ЗМК

“Запоріжсталь”, ПАО “Запорізький завод феросплавів”. Ці угоди мають містити

положення про впровадження підприємствами енергоефективних зелених

технологій, новітніх методів утилізації відходів включаючи вторинне

виробництво, зменшення викидів парникових газів за рахунок модернізації

потужностей.

158

Особливо важливо підкреслити практичну значущість досвіду держав ЄС

стосовно залучення до співпраці бізнесу, що відбувається за допомогою різних

інструментів. Найбільш популярним є впровадження або підтримка ініціатив

зеленого бізнесу. Наприклад, така ініціатива була запроваджена в процесі

виконання Національної програми безвідходного виробництва, ініційованої

Міністерством охорони навколишнього середовища, спадщини та місцевого

самоврядування Ірландії в 2004 р. Допомога держави представникам бізнесу

проявилася в організації аудиту відходів, сприяння компаніям у розділенні

відходів за обсягом і категоріями, у моніторингу змін, бенчмаркінгу і наданні

телефонних консультацій. Для заохочення участі в цій ініціативі підприємств

готельної індустрії була запроваджена спеціальна премія “Green Hospitality

Awards”. Лише протягом першого року до неї долучилося 190 готелів, 80 з яких

були відзначені за перше, друге або трете місце. Завдяки зусиллям щодо

профілактики та переробки відходів кожен готель заощаджив близько від 5000 до

45000 євро, що еквівалентно 4000 тон відходів [253].

У Люксембурзі Міністерство навколишнього середовища активно

використовує інструмент консультування пересічних громадян та представників

бізнесу. Також практикується надання бізнесу прямих порад та еколейбування –

присвоєння продукції, яка пройшла перевірку на якість спеціальної етикетки, що

розміщується на упаковці [267].

В Україні практика державної підтримки зеленого бізнесу, зокрема

започаткування таких ініціатив, відсутня. У 2008 р. при Кабінеті Міністрів

України створено Раду підприємців, однак екологія майже не фігурує серед

питань, які нею розглядаються. Також на державному рівні відсутні різні

екологічні премії, якими мають нагороджувати найбільш успішніші у

впровадженні зелених технологій та здійсненні еко-орієнтованої діяльності

підприємства. На наш погляд, впровадження та поширення цієї практики доцільно

делегувати Мінприроди, що є головним органом у сфері реалізації екологічної

політики України. Одним із перспективних варіантів такої премії може стати

“Green Awards Ukraine”.

159

Реалізація державного управління в Європейському Союзі ґрунтується на

широкому впровадженні інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ). У

результаті дослідження було встановлено, що в ЄС всі державні установи і

підприємства мають якісні багатофункціональні інтернет-портали. В Україні їх

мають органи загальної і спеціальної компетенції, на противагу більшості

державних підприємств. Унаочненням цієї ситуації є існування власних інтернет-

сторінок лише у 4 з 14 державних підприємств, що перебувають в управлінні

Мінприроди.

Прозорість та відкритість є важливим інструментом комунікації, що надає

широкий доступ громадськості до інформації, що підкреслює важливість

створення всіма установами, які працюють у сфері довкілля в Україні, інтернет

порталів, на яких кожен громадянин України зможе отримати інформацію про їх

діяльність.

Нами з’ясовано, що на даний час одним із найбільш вживаних в Україні

інструментів комунікацій є “гарячі” телефонні лінії, які надають можливість

громадянам звернутися до органів влади з різних питань, що стосуються довкілля.

Однак в умовах зростаючої інтернетизації доцільно розвивати нові більш сучасні

інструменти, до яких відносяться не лише індивідуальні, а і колективні електронні

звернення. Після підписання Президентом України Закону України “Про внесення

змін до Закону України “Про звернення громадян” щодо електронного звернення

та електронної петиції” [152] на інтернет-порталах державних установ почали

створюватися розділи електронних петицій. Водночас в екологічній сфері цей

сервіс не здобув популярності, причиною чого, на наш погляд, є слабка

обізнаність населення з такою можливістю. Зокрема на сайті Мінприроди

міститься лише одна петиція про утилізацію снігу у великих містах, яка набрала

кілька підписів [178]. Указане актуалізує розвиток цього напряму залучення

громадськості до участі в екологічному управлінні та впливу на діяльність

державних органів, що оперують у цій сфері. Тому впровадження та поширення

каналу електронного зв’язку з органами державного управління у сфері довкілля

потребує проведення широкої інформаційної компанії серед населення.

160

Також ефективним інструментом електронної комунікації в Європейському

Союзі є інтернет опитування, які розглядаються як консультації з громадськістю

та широким колом зацікавлених сторін. Вони активно використовуються в

екологічній політиці в ЄС. Для проведення опитувань в ЄС створений

спеціальний інтернет-портал “Ваш голос в Європі”. Аналіз даних свідчить, що

протягом 2013 р. було проведено шість екологічних опитувань, у 2014 – п’ять та в

2015 р. – п’ять. Протягом січня – травня 2016 р. екологічним проблемам були

присвячені опитування з питань обмеження потрапляння речовин в електричне та

електронне обладнання, оцінки шумового забруднення згідно з Директивою

2002/49/ЄC, удосконалення моніторингу і зобов'язань в екологічній політиці

звітності, оновлення Плану дій щодо хімічного забруднення (усього шість

опитувань) [268].

У Німеччині

http://www.e-konsultation.de/. Зокрема, у 2010 р. відбулися широкі обговоренн

–

–

- ти [244].

Упровадження та поширення ефективного європейського досвіду дає змогу

зробити пропозицію щодо створення в Україні державного порталу електронних

опитувань під назвою “Ваш голос за довкілля”. Він сприятиме не лише вивченню

громадської думки щодо захисту довкілля та попередження його деградації, а й

надасть можливість широкому колу зацікавлених осіб і пересічних громадян

брати участь у процесі прийняття рішень.

У Бельгії використання інтернет-технологій сприяє спрощенню

адміністративних процедур завдяки аналізу повідомлень громадян про

бюрократичні перепони в процесі отримання різних адміністративних послуг,

у

- лом повідомлення довжиною 1500 символів

, зазначивши своє прізвище та ініціали, місце проживання і

161

- ті розміщено зразок оформлення повідомлення. Повідомлення

аналізуються і узагальнюються Агентством зі спрощення адміністративного

регулювання та надсилаються органам федерального або регіонального рівня для

перегляду відповідних актів та формування політики загалом (і - т

Kafka.be). Цей досвід може стати корисним у процесі реформування

адміністративних послуг у сфері довкілля в Україні.

Також інтернет-портали широко використовуються з метою освіти та

залучення до співпраці широких верств населення. Наприклад, у Португалії

створений інтерактивний інформаційний портал “LIPOR” (“ Я не сміття”), який

централізує інформацію у сфері відходів з метою підвищення обізнаності

громадян та пропонує практичні рекомендації щодо скорочення відходів. На

ньому розміщено: листи-зобов'язання стосовно запобігання утворенню відходів,

які підписують громадяни, що реєструються на сайті; інформацію щодо

можливості організації або участі в місцевих заходах у рамках Європейського

тижня скорочення відходів; практичні ідеї для скорочення або запобігання

відходів у побуті, в офісі, у школі, на вечірках, відпочинку, у сільській місцевості,

на пляжі та в процесі покупок; освітні ігри та інструменти моделювання власних

відходів. Цей портал являє собою інтерактивний простір, у якому громадяни

можуть обмінюватися ідеями, та щомісячний конкурс з виявлення найкращої ідеї

[245].

У Фландрії також використовуються можливості інформаційно-

комунікаційних технологій для популяризації політики зменшення кількості

відходів. Наприклад, освітній інструмент “MAMBO” обчислює фінансовий тягар

відходів і працює під гаслом “Менше відходів, більше доходів”, а для для

підтримки зеленої політики закупівель було запущено інтерактивну базу даних

продукту “ProductTest.be” [291].

Установлено, що в Європейському Союзі поширено проведення на

державному рівні різних інформаційних та рекламних компаній, спрямованих на

формування у громадян екологічної свідомості. Наприклад, реалізація проекту

“Збереження видів лісів Апеннінах” супроводжувалася публікацією статей у

162

місцевих газетах, проведенням наукових семінарів, створенням туристичних

маршрутів, трансляцією на місцевому телебаченні та інформуванням на інтернет-

сайтах [225].

У Греції в рамках проекту щодо збереження тюленів-монахів була

розроблена довгострокова комунікаційна стратегія, спрямована на залучення

широкого загалу для боротьби за збереження популяцій морських котиків, яка

включила такі заходи, як: презентації в місцевих школах, листівки, плакати,

виставки, конкурси, ігри для дітей, телевізійні рекламні ролики, дні відкритих

дверей, інтерв'ю на радіо тощо. Це привело до кардинальної зміни відношення

місцевого населення до тюленів-ченців, які раніше вважалися загрозою. Після

впровадження комплексу вказаних заходів вони почали розглядатися як унікальна

природна спадщина, яка сприяє розвитку туризму та є предметом національної

гордості [226].

Екологічна політика уряду Іспанії також передбачає проведення низки

рекламно-освітніх заходів. Яскравим прикладом є кампанія, спрямована на

підвищення розуміння населенням необхідності захисту морського середовища

навколо Андалусії і Мурсії та залучення до співпраці різних зацікавлених груп.

Відповідна рекламна компанія проходила в три етапи. На першому етапі три

вітрильники здійснили подорож уздовж узбережжя, зупиняючись в 19 портах, та

проводили заходи, переговори й екскурсії, спрямовані на підвищення обізнаності

населення. На другому етапі через рік під час аналогічної подорожі місцеві

зацікавлені сторони були залучені до обговорення проблем захисту цих територій.

Третій етап проекту був спрямований на досягнення консенсусу щодо планів

управління цими територіями, які були підготовлені на основі широкого процесу

консультацій з місцевими партнерами.

Важливий спонукальний характер має проведення різних акцій. Варто

вказати, що в рамках вказаного вище проекту пройшла успішна акція щодо

зменшення кількості морського сміття. У портах і всіх судах регіону були

установлені ящики для сміття і проведено широку роз’яснювальну роботу щодо

шкоди викидання в море пластикових пакетів і пляшок, а також використаних

163

лампочок, що призвело до суттєвого зменшення кількості морського сміття

протягом кількох років, а тони використаних лампочок були відновлені або

утилізовані [271].

Також позитивний досвід проведення акцій демонструє проект “Річка Айн у

Франції: формування соціального фундаменту для прочищення русла”, під час

якої від 12 тон сміття було очищено 24 км. берегів річки. У цьому проекті взяли

участь 40 муніципалітетів та 27 тис. домогосподарств [273].

З 2009 р. на рівні Європейського Союзу проводиться “Європейський

тиждень скорочення відходів”, метою якого є підвищення рівня інформованості

про пріоритетність управління відходами в ЄС, запобігання їх утворенню до

збору муніципальними органами влади, виявлення найбільш успішної практики та

заохочення змін в поведінці європейців. Переможці отримують премію “Annual

European Waste Reduction Awards” за такими категоріями, як “підвищення рівня

інформованості громадськості”, “краще виробництва” або “краще споживання”

[246].

Беручи до уваги низьку обізнаність громадян з проблемами довкілля та

шляхами їх розв’язання, в Україні, на наш погляд, варто приділити більшу увагу

формуванню екологічного менталітету українців. Екологічно орієнтований образ

мислення належить до нового кроку в розвитку цивілізації, стурбованої станом

свого місця існування. Проведення комплексної інформаційно-рекламної

компанії, наприклад, у сфері боротьби зі зміною клімату сприятиме переходу

підприємств на використання нових більш ефективних технологій і виховання у

громадян методів ощадливого використання енергоресурсів.

Упровадження та поширення ідеї енергозбереження вимагає

цілеспрямованої та комплексної державної політики, яка має акцентувати не лише

на економічних стимулах а і на вихованні екологічної свідомості у підприємців та

громадян. Актуальним у поетапному вирішенні цього завдання є створення за

участю Мінприроди і неурядових організацій спеціального інтернет-порталу “Мій

внесок до боротьби зі зміною клімату”. Доцільним є розміщення на ньому

матеріалів для різних цільових аудиторій, наприклад, науковців, представників

164

бізнесу, школярів, студентів, офісних працівників, а також для широкого кола

громадян, які бажають долучитися до розв’язання цієї глобальної екологічної

проблеми шляхом зміни поведінки на побутовому рівні, які мають постійно

оновлюватися. Також доречно розміщувати на ньому позитивні приклади

кращого закордонного досвіду та інформацію щодо дій уряду України у боротьбі

зі зміною клімату. Корисним може стати створення он-лайн калькулятора

персонального внеску в обмеження викидів парникових газів.

Зважаючи на гостроту екологічних проблем, доцільним є щорічне

проведення низки акцій. Наприклад, акція “Відходам – друге життя” має

спрямовуватися на зменшення кількості відходів, їх вторинну переробку і

спонукатиме органи місцевої влади на створення інфраструктури для їхнього

сортування; акція “Мій еко-транспорт” – на використання екологічно безпечного

транспорту, зменшення шкідливих викидів у повітря; акція “Друге життя твоєї

речі”– на розширення вторинного використання предметів побуту і техніки; акція

“Я живу в чистому довкіллі” – на дбайливе ставлення до довкілля; “Збережи

блакитний простір України” – на попередження деградації водного шару.

Одним із перспективних шляхів впровадження політики вторинного

використання може стати інтернет-платформа для споживачів, яка сприятиме

обміну товарами, будівельними інструментами і матеріалами та садовим

інвентарем. Досвід створення порталу “Блошиний ринок” [292] у Відні засвідчив

конструктивність такої ідеї з точки зору зменшення об’ємів утилізації

електронних та інших приладів. Участь державних органів у сфері довкілля в

реалізації цієї ініціативи може бути унаочнена у створенні мережі центрів

ремонту і обслуговування такої техніки.

Беручи до уваги значний рекреаційний та туристичний потенціал України

актуальним убачається впровадження новітніх ІКТ у діяльність державних

органів, що працюють у цій сфері. На наш погляд, перш за все Мінприроди варто

створити інтерактивну карту природних заповідників та заказників, з метою

надання пересічним громадянам повної інформації щодо існування унікальних

місць на території України, які вони могли б відвідати. По-друге, доцільно

165

впроваджувати такі технології і на місцевому рівні. Наприклад, розробка

навігаційної карти територій, які перебувають під охороною держави в Італії,

значно збільшила кількість відвідувачів. Тому за державної підтримки і за

сприяння органів місцевої влади доцільно розробити інтерактивні карти

національних заповідних територій і розмістити їх на інтернет-сторінках цих

заповідників.

Таким чином, упровадження перспективних європейських практик в

державне управління сферою довкілля України вимагає впровадження сучасних

та комплексних інструментів комунікації з усіма зацікавленими групами

українського суспільства та пересічними громадянами. Ураховуючи зростаючу

інтернетизацію України, доцільно розпочати широке впровадження

інформаційно-комунікаційних технологій у діяльність державних органів

управління, що сприятиме не лише розширенню доступу населення до інформації,

а й підвищить ефективність екологічної політики.

Також сучасна європейська практика демонструє позитивні результати

таких шляхів залучення населення до прийняття екологічно - зважених державних

рішень, як проведення діалогів та консультацій, створення спільних робочих груп.

Це є одним з елементів реформування державного управління у сфері довкілля в

Україні згідно з європейськими принципами. Відповідно до міжнародних

зобов'язань та її стратегічної мети щодо подальшої європейської інтеграції

Україна продовжуватиме внутрішні перетворення на основі зміцнення демократії,

верховенства права, поваги до прав людини, принципу розподілу влади та

незалежності суду, демократичних виборів згідно з нормами і стандартами ЄС.

Посилення стабільності та ефективності роботи державних інституцій, у тому

числі у сфері довкілля, є важливим кроком на цьому шляху.

Висновки до розділу 3

1. Доведено, що в основу реформування ДУ у сфері довкілля України в

процесі європейської інтеграції має бути покладена офіційно-прийнята стратегія

166

інституційних змін. До її головних елементів варто віднести: удосконалення

діяльності та взаємодії існуючих органів загальної та спеціальної компетенції;

покращення стану нормативно-правової бази України у сфері захисту довкілля та

впровадження передових європейських практик, які засвідчили свою

ефективність.

2. У результаті виявлення недоліків інституційної основи державного

управління у сфері довкілля в Україні, зокрема дублювання, недостатнього і

недоцільного підпорядкування діяльності деяких установ, розроблено пропозиції

щодо усунення цих прогалин. Вказано на доцільність створення при Мінприроди

загальнодержавного електронного центру управління у сфері довкілля, що дасть

змогу одночасно відображати в одному інтерфейсі бази геопросторових даних, які

перебувають у підпорядкуванні різних державних установ. Це дасть можливість

застосувати комплексний підхід до розгляду і розвитку територій і природних

об’єктів і поліпшить якість прийняття управлінських рішень у вирішенні питань

довкілля.

Виявлено недоцільність передавання Державного агентства водних ресурсів

України зі сфери компетенції Міністерства екології та природних ресурсів до

сфери координації Міністерства аграрної політики та продовольства України та

вказано на необхідність посилення координуючої ролі Мінприроди як провідного

органу в реалізації державної екологічної політики.

Запропоновано головні напрями підвищення ефективності роботи

Державної екологічної інспекції України, серед яких: створення ефективного

механізму взаємодії з його територіальними підрозділами та місцевими органами

виконавчої влади; формування оперативних підрозділів із метою швидкого

реагування на скарги громадян; уніфікація баз даних; упровадження

дистанційного контролю за роботою різних виконавців.

3. На основі узагальнення європейського досвіду акцентовано увагу на

необхідності розробки стратегії підготовки кадрового забезпечення ДУ у сфері

довкілля, що має включити такі елементи, як: запровадження європейської

системи ступеневої підготовки та перепідготовки кадрів, підвищення кваліфікації

167

спеціалістів, упровадження сучасних професійних стандартів службової

діяльності у сфері охорони довкілля та контролю за експлуатацією його ресурсів.

4. Виявлено прогалини вітчизняного законодавства у сфері поводження з

відходами, у тому числі, хімічними, морського законодавства, інтегрованого

екологічного дозволу. Наголошено на потребі розробки Національної стратегії з

утилізації відходів, важливим елементом якої мають стати перехід на сучасні

європейські методи їх захоронення та переробки; розробки Національної морської

стратегії, що сприятиме активізації співпраці щодо підвищення якості морського

середовища з іншими приморськими державами та регіональними організаціями,

зокрема організацією Чорноморського економічного співробітництва (ОЧЕС);

необхідності введення в Україні інтегрованого екологічного дозволу, що вимагає

розроблення окремого нормативно-правового акта; прийняття окремого закону

щодо збирання та утилізації небезпечних зімічних відходів.

5. Підкреслено актуальність удосконалення природоохоронного

законодавства та систематизації нормативно-правових актів шляхом їх

кодифікації. На основі вивчення досвіду держав – членів ЄС, зокрема Швеції,

Франції та Італії, у яких екологічні кодекси були прийняті, відповідно, у 1998,

2000 та 2006 рр., установлено, що кодифікація сприятиме кращому

структуруванню чинного законодавства, наданню йому логічної завершеної

форми, ліквідації дублювання, суперечностей та неузгодженостей; правовому

закріпленню принципів попередження, забруднювач платить, відновлення

довкілля у процесі та після експлуатації, рециклінгу виробництва та інноватизації,

доступу до інформації.

6. Систематизовано передову європейську практику, що може сприяти

вдосконаленню державного управління у сфері довкілля в Україні. Запропоновано

розвиток в Україні постійного діалогу з широкими колами громадськості, бізнес-

структурами, місцевими органами влади та громадянським суспільством щодо

розв’язання нагальних завдань екологічної політики; уключення їх представників

до постійно діючих робочих груп, консультативних центрів, проведення аудиту та

консалтингу. Вказано на перспективність запровадження в Україні практики

168

укладання добровільних угод із представниками громадськості та потужними

підприємствами, які візьмуть на себе добровільні забов’язання щодо скорочення

викидів забруднюючих речовин, зменшення відходів, упровадження у побут та

виробництво методів енерго- та ресурсозбереження; розробки державних програм

з підтримки заохочення підприємницької діяльності, організації різних

екологічних премій; проведення державних інформаційно-освітніх заходів, акцій і

рекламних компаній з питань захисту довкілля.

7. Вказано на доцільність широкого впровадження ІКТ у роботу державних

органів управління, для чого доцільно розробити відповідну концепцію.

Головними елементами цієї політики є створення багатофункціональних

електронних порталів в усіх державних органах і державних підприємствах, які

працюють у сфері довкілля; упровадження широкої низки електронних сервісів,

зокрема центрів он-лайн консультацій та он-лайн опитувань, електронних петицій

та інтерактивних карт, на яких будуть зазначені місця розташування об’єктів

природної сфери та державних органів природоохоронної сфери. Запропоновано

створити в Україні державний портал електронних опитувань під назвою “Ваш

голос за довкілля”, який сприятиме не лише вивченню громадської думки щодо

захисту довкілля та попередження його деградації, а й надасть можливість

широкому колу зацікавлених осіб і пересічних громадян брати участь у процесі

прийняття екологічно значущих рішень.

Основні результати третього розділу дисертаційного дослідження розкриті у

працях [36, 40, 42, 43, 47, 48].

169

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено наукове обґрунтування теоретико-методологічних засад

державного управління у сфері довкілля в умовах європейської інтеграції України

та надано рекомендації щодо його вдосконалення. Результати дослідження

свідчать про досягнення мети та вирішення поставлених завдань і дають підстави

зробити такі висновки.

1. Узагальнено сучасні теоретико-методологічні підходи до

державного управління у сфері довкілля в умовах європейської інтеграції України.

Установлено, що наскрізною проблемою, яка лежить в основі розробки

концептуальних підходів до взаємовідносин “суспільство – держава – довкілля”,

що впливають на формування концепцій державного управління, є вичерпність

природних ресурсів. Їх еволюція зумовлена стратегічною орієнтацією людства на

збалансування виробництва і споживання та досягнення цілей сталого розвитку.

Відповідно, розвиток теоретико-методологічних та концептуальних підходів до

державного управління у сфері довкілля відбувається в руслі інтелектуального

пошуку більш ефективних моделей державного управління. З огляду на відсутність в

українській науковій думці чітко сформованої концепції державного управління у

сфері довкілля обґрунтовано важливість її розробки. Зроблено висновок, що така

концепція має базуватися на передових європейських цінностях та принципах

належного врядування (доступ до інформації, участь громадськості, прозорість,

гнучкість, узгодженість), що допоможе подолати сучасні вади українського

суспільства (марнотратство ресурсів, корупцію, бюрократизацію тощо).

2. З’ясовано та уточнено понятійно-термінологічний апарат

державного управління у сфері довкілля. Установлено, що для характеристики

державного управління у сфері довкілля найбільш часто використовуються

терміни: “екологічне управління”, “екологічне регулювання”, “охорона

навколишнього середовища”, “екологічний менеджмент”, “екологічна політика”,

які не відображають повною мірою його сутність, особливо в умовах глобалізації

та беручи до уваги євроінтеграційний курс України. На основі узагальнення

170

закордонних та вітчизняних теоретичних напрацювань дано визначення поняття

“державне управління у сфері довкілля”, яке розглядається як вид діяльності

держави, урегульований нормами екологічного законодавства, що має виконавчо-

розпорядчий характер та різні форми владно-організуючого впливу, спрямованого

на забезпечення й підтримку належного стану довкілля та його охорону,

раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки,

дотримання законодавства у сфері довкілля. Указано на доцільність його більш

широкого використання в науковому обігу.

3. Проведено порівняльний аналіз правового регулювання у сфері

довкілля в Україні та ЄС і визначено головні напрями наближення вітчизняного

законодавства до європейського. Зроблено висновок, що вітчизняне нормативно-

правове поле характеризується низкою недоліків та прогалин, зокрема більшість

чинних норм мають декларативний характер або є суперечливими; до розв’язання

багатьох проблем відсутній комплексний підхід, що не дає змоги якісно

вирішувати завдання національної екологічної політики.

З’ясовано коло завдань, які постають у сфері наближення вітчизняного

законодавства до європейського за такими напрямами: охорона водного шару,

уключаючи морське середовище, поводження з відходами, контроль за

використанням ГМО, боротьба із забрудненням атмосферного повітря,

запобігання зміні клімату та захист озонового шару, упровадження інтегрованого

екологічного дозволу. Визначено основні принципи адаптації правового поля

України: дотримання часових рамок, установлених Базовим планом апроксимації

екологічного законодавства України; систематичність, цілеспрямованість і

поетапність процесу адаптації; залучення широкого кола фахівців до розробки

екологічних та суміжних нормативних актів, їх наукове обґрунтування;

відкритість інформації та надання громадськості доступу до неї.

Обґрунтовано необхідність систематизації великої кількості нормативно-правових

актів, які існують в Україні. Це доцільно зробити шляхом кодифікації, що

сприятиме кращому структуруванню чинного законодавства, наданню йому більш

логічної завершеної форми, ліквідації дублювання, суперечностей та

171

неузгодженостей, закріпленню принципів попередження, відповідальності

виробника (“забруднювач платить”), відновлення довкілля в процесі та після

експлуатації, рециклінгу виробництва та інноватизації, доступу до інформації.

4. Виявлено недоліки інституційної основи державного управління у сфері

довкілля, серед яких: інституційна слабкість Міністерства екології та природних

ресурсів України та недостатні повноваження з точки зору перетворення його на

провідний орган екологічного управління, що має реалізовувати державну

політику щодо охорони довкілля; відсутність чіткого бачення розвитку всієї галузі

охорони довкілля і центрального органу (Міністерства) зокрема; висока

політизація діяльності органів публічної влади; низький рівень

внутрішньовідомчої та міжвідомчої координації; неефективність роботи дорадчих

та консультативних органів; неврахування в діяльності державних установ

імперативів сталого розвитку; малорозвиненість екологічного судочинства;

відсутність спеціальної посади Омбудсмена з екологічних питань. Установлено,

що для усунення цих недоліків необхідно забезпечити оптимальне розмежування

повноважень між профільними установами у сфері довкілля; підвищити роль

Міністерства екології та природних ресурсів України в державному управлінні у

сфері довкілля шляхом внесення коректив до Положення про діяльність

Міністерства, розширення міжгалузевої, міжвідомчої та внутрішньовідомчої

координації, надання громадськості більших повноважень щодо участі в процесі

прийняття рішень, у тому числі й шляхом підвищення компетенції Громадської

ради; інституалізувати сталий розвиток та інтегрувати його засади в діяльність

усіх органів державного управління в Україні.

5. Запропоновано напрями розширення взаємодії органів державної влади та

недержавних суб’єктів у впровадженні екологічної політики в Україні з

урахуванням позитивного досвіду держав – членів ЄС. Виявлено, що в Україні цей

процес розвинений недостатньо, причинами чого є відсутність на державному

рівні стратегічного бачення розвитку цього напряму відносин та недосконалість

законодавчого поля. Визначено, що покращенню співпраці з недержавними

структурами сприятиме включення їх представників до постійно діючих робочих

172

груп, консультативних центрів, проведення аудиту та консалтингу; створення з

ними суспільних коаліцій для розв’язання екологічних проблем; розширення

їхньої участі в громадському контролі.

6. Визначено головні напрями вдосконалення державного управління у сфері

довкілля в умовах європейської інтеграції України.

Доведено, що в основу реформування державного управління у сфері довкілля в

умовах європейської інтеграції України має бути покладена офіційно прийнята

стратегія інституційних змін. До її головних елементів варто віднести:

покращення стану нормативно-правової бази України у сфері захисту довкілля,

удосконалення діяльності та взаємодії існуючих органів загальної та спеціальної

компетенції та впровадження передових європейських практик.

У цьому процесі Україна має:

– ужити комплекс заходів із вдосконалення вітчизняного

законодавства та привести його у відповідність з європейським;

– упровадити в екологічну політику принципи гнучкості, участі,

прозорості, дебюрократизації, урахування екологічних імператив у всіх сферах

політики;

– посилити інституційну основу державного управління у сфері

довкілля шляхом удосконалення взаємодії загальних і спеціальних органів;

– забезпечити систематичне, цілеспрямоване залучення до співпраці з

органами державного управління у сфері довкілля представників громадянського

суспільства, бізнес-спільноти та всіх зацікавлених у поліпшенні екологічної

ситуації недержавних суб’єктів;

– покращити матеріальну та технічну базу, кадрове забезпечення,

підвищення кваліфікації кадрів державного управління у сфері довкілля.

7. Основні наукові результати дисертаційного дослідження дають підстави

запропонувати такі практичні рекомендації:

– Верховній Раді України розглянути можливість щодо ухвалення

Закону України “Про специфічні потоки відходів”, що закріпить принцип

розширеної відповідальності виробника, створення реєстру виробників,

173

детального опису систем роздільного збору, перевезення та зберігання відходів і

вимог до цих процесів, зобов’язання щодо реєстрації та подання звітності, а,

відповідно, і вимог до ведення обліку і звітності, механізми контролю і

повноваження конкретних уповноважених органів, обов’язки місцевих органів

самоврядування, виробників та імпортерів щодо впровадження в діяльність

положень цього принципу;

– Міністерству екології та природних ресурсів України: розглянути

можливість щодо більшої узгодженості його діяльності з іншими органами

спеціальної компетенції у сфері довкілля, зокрема ініціювати створення та

забезпечити функціонування електронного центру управління природними

ресурсами, що підвищить ефективність прийняття управлінських рішень;

посилити роль Громадської ради та розширити доступ громадськості до

екологічної інформації шляхом удосконалення інструментів комунікації, що

сприятиме комплексному виконанню завдань Конвенції про доступ до інформації,

участь громадськості в прийнятті рішень і доступ до правосуддя з питань, що

стосуються навколишнього середовища (Орхуської конвенції); розглянути

можливість створення Департаменту зі сталого розвитку, що сприятиме

інституалізації сталого розвитку, упровадженню його в усі сфери життєдіяльності

суспільства та пришвидшить рух України в цьому напрямі;

– Державній екологічній інспекції України: розширити функції

нагляду (контролю) за охороною довкілля, що сприятиме ліквідації дублювання

функцій природоохоронного контролю в інших центральних органах виконавчої

влади, зменшенню тиску на бізнес-середовище, широкому залученню

громадськості до природоохоронного контролю, запобіганню правопорушенням;

розглянути можливість створення оперативних підрозділів із метою оперативного

реагування на скарги громадян щодо забруднення або руйнування об’єктів

довкілля; проводити консультації з громадськістю щодо реформування

держекоінспекції з метою підвищення довіри до неї з боку пересічних громадян;

упровадити в діяльність такі європейські принципи, як: деполітизація; зменшення

кількості перевірок з огляду на одночасне підвищення їх якості, підзвітність та

174

прозорість у роботі, широка комунікація з громадянським суспільством, місцевим

населенням та громадами, високий професіоналізм кадрового складу.

175

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Авер’янов В. Б. Органи виконавчої влади України / В. Б. Авер’янов. –

Київ: ІнЮре, 1997. – 48 с.

2. Алаев Э. Б. Социально-экономическая география: понятийн.-

терминолог. справоч. / Э. Б. Алаев – М., 1983. – 213 с.

3. Ананичев К. В. Проблемы окружающей среды, энергии и природных

ресурсов: Междунар. аспект / К. В. Ананичев; ВИНИТИ АН СССР, Москов. гос.

ун-т им. М. В. Ломоносова. – М. : [б. и.], 1975. – 168 с.

4. Андрейцев В. І. Екологічне право / В. І. Андрейцев. – Київ : Вентурі,

1996. – 208 с.

5. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : учебник / Г. В.

Атаманчук. – 4-е изд., стер. - М.: Изд-во “Омега-Л”, 2014. – 525 с.

6. Барнет Т. А. Род человеческий / Т. А. Барнет. – М. : Мир, 1975. –19 с.

7. Батлук В. А. Основи екології : підручник / В. А. Батлук. – Київ : Знання,

2007. – 519 с.

8. Битяк Ю. П. Правові основи формування та функціонування органів

державної влади у контексті євроінтеграції : монографія / Ю. П. Битяк [та ін.] ; за

ред.: Ю. П. Битяк, О. Г. Данильян ; Нац. акад. прав. наук України, НДІ держ. буд-

ва та місц. самоврядування, Нац. юрид. акад. України ім. Ярослава Мудрого. -

Харьків : Право, 2010. – 384 с.

9. Бережний В. О. Сучасні концепції публічного управління / В. О.

Бережний // Актуал. пробл. держ. упр. – 2013. – № 2. – С. 31-38

10. Биосфера и ноосфера / В. И. Вернадский; сост. Н. А. Костяшкин, Е. М.

Гончарова. – М.: Айрис Пресс, Рольф. – 2003. – 576 с.

11. Бізек В. Політика та право ЄС з питань, що стосуються довкілля

[Електронний ресурс] : European Union Policy and Legislation on Environmental

Matters / В. Бізек; допомоги ЄС “Додаткова підтримка

Мініс

– в, 2013. – Режим

176

доступу:http://www.greenmind.com.ua/images/meropriyatiya/EC-LEG-Textbook-

UA.pdf .

12. Блехцин И. Я. Производительные силы и окружающая среда (проблемы

и опыт исследования) / И. Я. Блехцин, В. А. Минеев. – М. : Мысль, 1981. – 214 с.

13. Босак О. З. Публічне управління як нова модель управління у

державному секторі [Електронний ресурс] / О. З. Босак // Держ. упр. : теорія та

практика. – 2010. – № 2. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-

journals/dutp/2010_2/txts/10bozuds.pdf.

14. Бойчук Ю. Д. Екологія і охорона навколишнього середовища: навч.

посіб. / Ю. Д. Бойчук, Е. М. Солошенко, О. В. Бугай. – 4-те вид., випр. і доп. –

Суми: “Унів. кн.”, 2007. – 316 с.

15. Бринчук М. М. Экологическое право: учебник / М. М. Бринчук. – 4-е

изд. – М. : Эксмо, 2010. – 672 с.

16. Берданова О. Стратегічне планування : навч. посіб. / О. Берданова, В.

Вакуленко, В. Тертичка. – Львів : ЗУКЦ, 2008. – 138 с.

17. Ващенко К. О. Передумови становлення політичної аналітики і

прогнозування / К. О. Ващенко // Гілея: наук. вісн. : зб. наук. пр. – Київ : ВІР

УАН, 2011. – Вип. 43 (№1) – С. 470 – 476.

18. Величко О. М. Екологічне управління : навч. посіб. / О. М. Величко, Д.

В. Зеркалов. – Київ : Наук. світ, 2001. – 193 с.

19. Вернадський В. І. Декілька слів про ноосферу / В. І. Вернадський //

Хроніка . – 2004. – Вип. 57/58. – С. 485 – 495

20. Вернадський В. И. Живое вещество и биосфера / В. И. Вернадський ;

ред. А. Я. Яшин; РАН; Комисия по разработке научного исследования В. И.

Вернадського; Ин-т геохим. и аналитич. хим. им. В. И. Вернадського. – М. :

Наука, 1994. – 671 с.

21.

ресурс] / Д.

// Держ. упр. : удосконалення та розвиток. – 2010. – № 2. – Режим

доступу до журн. : http: // www.dy.nayka.com.ua.

177

22. Вишнякова О. К. Право Європейського союзу : підручник / за ред. О. К.

Вишнякова; – Одеса : Фенікс, 2013. – 883 с.

23. Войтович Р. Модернізація державного управління в умовах глобальної

інтеграції / Р. Войтович // Вісн. НАДУ. – 2013. – № 2. – С. 14 – 23

24. Гардашук Т. В. Eкологічна поітика та екологічний рух: сучасний

контекст. – Київ: ТОВ “ВПЦ “Техпринт”, 2000. – 126 с.

25. Гардашук Т. В. Сучасний екологізм: теоретичні засади та практичні

імплікації: дис. д-ра філос. наук : 09.00.09 / Гардашук Т. В. – Київ, 2006. – 360 с.

26. Гаман-Голутвина О. В. Меняющаяся роль государства в контексте

реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт / О. В.

Гаман-Голутвина // Полис. – 2007. – № 4. – С. 24–45.

27. Герасимчук З. Класифікація соціально-проблемних регіонів та

напрямки формування у них політики сталого розвитку / З. Герасимчук // Регіон.

економіка. – 2001. – № 2. – С. 77 – 84.

28. Гетьман А. П. Екологічне право : [підруч. для студ. юрид. спец. вищ. навч.

закл.] / А. П. Гетьман ; за ред. А. П. Гетьмана. – Xарьків: Право, 2013. – 432 с.

29. Гетьман А. П. ни : [підруч. для студ. юрид.

спец. вищ. навч. закл.] / за ред. А. П. Гетьмана та М. В. Шульги. – Харьків :

Право, 2009. – 328 с.

30. Гіндес О. Г. Формування механізмів державного управління

природокористуванням на засадах сталого екологічного розвитку: теорія,

методологія, перспективні напрями : монографія / О. Г. Гіндес ; Акад. муніцип.

упр. – Донецьк: Юго-Восток, 2013. – 399 c.

31. Глосарій Програми розвитку ООН [Електронний ресурс]. – Режим

доступу: http://www.unpan.org/Directories/UNPAGlossary/tabid/928/Default.aspx .

32. Горбань Ю. С. Суб’єкти екологічного врядування ЄС: наднаціональний

рівень / Ю. С. Горбань // Вісн. НАДУ. – 2014. – № 3. – С. 65–72.

33. Горбань Ю. С. Імплементаційні інструменти ЄС у сфері зміни клімату:

досвід Німеччини [Електронний ресурс] / Ю. С. Горбань // Держ. упр.:

178

удосконалення та розвиток. – 2014. – № 10. – Режим доступу:

http://www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=770. – Назва з екрана.

34. Горбань Ю. С. Особливості екологічного врядування в державах-членах

ЄС в контексті сталого розвитку / Ю. С. Горбань // Інвестиції: практика та досвід. –

2014. – № 22. – С. 152–156.

35. Горбань Ю. С. Управленческо-правовой аспект реформирования

государственного управления в сфере охраны окружающей среды в условиях

евроинтеграции Украины / Юлия Горбань // Legea și Vi -

practică [Закон и жизнь : междунар. науч.-практ. правовой журн.]. – 2015. – № 4/3

(280). – С. 19–24.

36. Горбань Ю. С. Бізнес-структури та неурядові організації в регулюванні

сферою довкілля в ЄС: досвід для України / Ю. С. Горбань // Інвестиції: практика

та досвід. – 2015. – № 19. – С. 125–129.

37. Горбань Ю. С. Еволюція наукових підходів щодо взаємовідносин

людини та довкілля: державно-управлінський аспект / Юлія Степанівна Горбань //

Унів. наук. зап. : часоп. Хмельниц. ун-ту упр. та права. – 2016. – № 1 (57). –

С. 262–272.

38. Горбань Ю. С. Понятійно-термінологічний апарат державного

управління у сфері довкілля в умовах європейської інтеграції України / Ю. С.

Горбань // Держава та регіони. Серія: Державне управління. – 2016. – № 3 (51). –

С. 47–52.

39. Горбань Ю. С. Місцевий потенціал управління у сфері довкілля: досвід

ЄС та держав-членів / Ю. С. Горбань // Місцеве самоврядування – основа сталого

розвитку України : матеріали щоріч. Всеукр. наук.-практ. конф. за міжнар. участю

(Київ, 16 трав. 2014 р.) : у 2 т. / за наук. ред. Ю. В. Ковбасюка, К. О. Ващенка,

С. В. Загороднюка. – Київ : НАДУ, 2014. – Т. 1. – С. 180–181.

40. Горбань Ю. С. Геоінформаційні технології у захисті довкілля: досвід ЄС /

Горбань Юлія Степанівна // Геоінформаційні технології у територіальному

управлінні : матеріали наук.-практ. конф., 11–12 верес. 2014 р. – Одеса, 2014. –

С. 127–131.

179

41. Горбань Ю. С. Сталий розвиток як основа формування екологічного

врядування в ЄС / Горбань Юлія Степанівна // Сталий розвиток територій:

проблеми та шляхи вирішення : матеріали V міжнар. наук.-практ. конф. (10–11

жовт. 2014 р., Дніпропетровськ) / [за заг. ред. О. Ю. Бобровської]. –

Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2014. – С. 134–137.

42. Горбань Ю. С. Регіональна політика Європейського Союзу у сфері

довкілля: досвід для України / Горбань Ю. С. // Регіональна політика в контексті

європейської інтеграції України : матеріали Всеукр. наук.-практ. конф. (12 верес.

2014 р.). – Івано-Франківськ, 2014. – С. 45–47.

43. Горбань Ю. С. Реформа державного управління в Україні в сфері

довкілля: доступ до інформації / Ю. С. Горбань // Актуальні проблеми державного

управління на сучасному етапі державотворення : матеріали VIII Всеукр. наук.-

практ. конф., 27 листоп. 2014 р. / [за наук. ред. Т. М. Литвиненко,

В. Я. Малиновського]. – Луцьк, 2014. – С. 53–55.

44. Горбань Ю. С. Імперативи публічного управління у сфері

біорізноманіття / Ю. С. Горбань // Публічне управління: шляхи розвитку :

матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 26 листоп. 2014 р.) : у 2 т. /

[за наук. ред. Ю. В. Ковбасюка, С. А. Романюка, О. Ю. Оболенського]. – Київ :

НАДУ, 2014. – Т. 2. – С. 230–232.

45. Горбань Ю. С. Імперативи екологічного управління в контексті

євроінтеграції / Горбань Ю. С. // Актуальні проблеми теорії і практики

менеджменту в контексті євроінтеграції : зб. тез IV Міжнар. наук.-практ. конф., 23

квіт. 2015 р. – Рівне : НУВГП, 2015. – С. 38–40.

46. Горбань Ю. С. Державне управління в сфері довкілля в Україні: стан та

проблеми розвитку / Горбань Юлія Степанівна // Організаційно-правові аспекти

публічного управління в Україні : зб. тез ІІ Всеукр. наук.-практ. Інтернет-конф.,

22–23 квіт. 2015 р. – Полтава : ПНТУ ім. Ю. Кондратюка, 2015. – С. 35–37.

47. Горбань Ю. С. Горбань Ю. С. Головні напрямки розвитку е-урядування

в сфері довкілля в Україні / Горбань Ю. С. // Інформаційне суспільство в Україні:

стан, проблеми, перспективи : матеріали щоріч. наук.-практ. конф. за міжнар.

180

участю “Дні інформаційного суспільства – 2015” (Київ, 19–20 трав. 2015 р.) /

[упоряд. М. Малюга ; за заг. ред. д-ра наук з держ. упр., проф. Н. В. Грицяк]. –

Київ, 2015. – С. 190–192.

48. Горбань Ю. С. Децентралізація в державному управлінні в сфері

довкілля в Україні: проблеми та перспективи / Горбань Юлія Степанівна //

Реформування публічного управління: теорія, практика, міжнародний досвід :

матеріали Всеукр. наук.-практ. конф. за міжнар. участю, присвяч. 20-річчю

утворення ін-ту, 29–30 жовт. 2015 р. / Одес. регіон. ін-т держ. упр. – Одеса, 2015. –

С. 16–17.

49. Горбань Ю. С. . Імперативи формування екологічної безпеки в Україні /

Ю. С. Горбань // Державні механізми реагування на виклики та загрози

внутрішньополітичній стабільності : матеріали круглого столу (Київ, 23 жовт.

2015 р.). – Київ, 2016. – С. 119–122.

50. Голубець М. А. Від біосфери до соціосфери / М. А. Голубець – Львів :

Поллі, 1997. – 256 с.

51. Горлач М. І. Політологія: наука про політику : підручник [для студ.

вищ. навч. закл.] / М. І. Грибан, В. Г. Кремень. – К літ., 2009.

– 840 с.

52. Горшков А. С. Принципы управления по результатам в деятельности

органов власти / А. С. Горшков, А. Л. Кириллов // Управленческое

консультирование. – 2008. – № 1. – С. 5–13.

53. Гошовська В. Реформування Української держави як виклик сьогодення /

Валентина Гошовська, Людмила Пашко // Вісн. НАДУ. – 2011. – 1. – С. 14 – 22

54. Грищенко С. Підготовка та реалізація проектів публічно-приватного

партнерства : практ. посіб. для органів місцевої влади та бізнесу / С. Грищенко. –

Київ : – ФОП Москаленко О. М., 2011 – 140 с.

55. Грицяк Н. В. Державне управління в умовах розвитку інформаційного

суспільства: навч. посіб. / Н. В. Грицяк, Л. В. Литвинова, – за заг. ред. д-ра. Наук з

держ. упр., проф. Н.В. Грицяк. – Київ : Вид-во К.І.С., 2015. – 108 с.

181

56. Громадське лобіювання першочергових рішень влади для підвищення

ефективності екологічної політики [Електронний ресурс] / Мама-86, Київ 2007 /. –

Режим доступу: http://77.121.11.22/ecolib/4/11.pdf

57. Государственное управление в сфере национальной безопасности :

словарь-справочник / сост. : Г. П. Сытник, В. И. Абрамов, В. Ф. Смолянюк и др;

под общ. ред. Г. П. Сытника. – Киев : НАДУ, 2012.

58. Державне управління: основи теорії, історія і практика : навч. посіб. /

В. Д. Бакуменко, П. І. Надолішній, М. М. Іжа, Г. І. Арабаджи; за заг. ред.

Надолішнього П. І., Бакуменка В. Д. – Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2009. – 394 с.

59. Державне управління в країнах-членах ЄС : / “Public Administration in the

EU Member States”: навч. посіб. / І. В. Нагорна ; за заг. ред.: М. Бойцуна,

Я. Мудрого, О. Рудіка. – Київ: Вид-во “Міленіум”, 2009. – 192 с.

60.

Ук

–

вимір”. Вип. 2)

61. Державне регулювання економіки : навч. посіб. / С. М. Чистов,

А. Є. Никифоров, Т. Ф. Куценко та ін.– Київ : КНЕУ, 2000. – 316 с.

62. Державна екологічна інспекція України [Електронний ресурс]. – Режим

доступу: http://dei.gov.ua .

63. Державне Агентство екологічних інвестицій [Електронний ресурс]. –

Режим доступу: http://www.seia.gov.ua/seia/control/main/uk/index .

64. Державне управління в Україні : наукові, правові, кадрові та

організаційні засади: навч. посіб. / [Н. Р. Нижник, В. М. Олуйко, С. П. Мосов та

ін.]; Заг. ред.: Н. Р. Нижник, В. М. Олуйко; Акад. прав. наук України; Київ. Регіон.

Центр та ін.. – Львів : Вид-во нац. ун-ту “Львівська політехніка”, 2002. – 351 с.

65. -

ні та за кордоном / [Богдан Винни , Мирослава Лендьел, Богдан

Онищук та ін.]. – Київ : К.І.С., 2008. – 146 с.

182

66. Діяльність громадських об’єднань в Україні у 2014 р. [Електронний

ресурс] / Державна служба статистики України, 2014 р. – Режим доступу:

https://ukrstat.org/uk/druk/publicat/kat_u/publpolit_u.htm .

67. Додаток ХХХ до глави 6 “Навколишнє природне середовище” розділу V

”Економічне і галузеве співробітництво”/ Угода про асоціацію між Україною, з

однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з

атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони / [Електронний

ресурс]. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/kmu/control/uk/

publish/article?art_id=247411756&cat_id=223223535 .

68. Дорожня Карта Реформ [Електронний ресурс] // Реанімаційний пакет

реформ: Офіц. сайт. – 2015. – Режим доступу:

http://rpr.org.ua/achievement/roadmap-of-reforms/ .

69. Дорогунцов С. Сталий розвиток — цивілізаційний діалог природи і

культури [Електронний ресурс] / С. Дорогунцов, О. Ральчук // Вісн. Нац. акад.

наук України. – 2001. – № 10. – С. 16 – 32. – Режим доступу:

http://nbuv.gov.ua/UJRN/vnanu_2001_10_4 .

70. Друкер П. Ф. Практика менеджмента : / пер. с англ. / П. Ф. Друкер. –

М. : Издательский дом “Вильямс”, 2007. – 400 с.

71. Екологічне управління: підручник // Екологічне управління: Підручник

для студ. екологіч. спец. вищ. навч. закладів / В. Я. Шевчук, Ю. М. Саталкін, Г. О.

Білявський та ін. - Київ: Либiдь, 2004. – 432 с.– 128 с.

72. Європеїзація публічного адміністрування в Україні в контексті

європейської інтеграції : матеріали наук.-практ. конф., 17 груд. 2009 р., м.

Дніпропетровськ / за заг. ред. Л. Л. Прокопенка. – Дніпропетровськ : ДРІДУ

НАДУ, 2009. – 224 с.

73. За підсумками засідання “круглого столу” з питань застосування

господарськими судами законодавства про охорону навколишнього природного

середовища [Електронний ресурс] // Вищий господарський Суд України: Офіц.

сайт. – Режим доступу: http://vgsu.arbitr.gov.ua/news/1204/ .

183

74. Зверев А. Т. Основные законы экологии / А. Т. Зверев — М. : Издат.

дом “Паганель”, 2009. – 171 с.

75. Зуєв В. А. Правове регулювання реалізації екологічного управління в

Україні та шляхи його вдосконалення / В. А. Зуєв // Управління у сфері охорони

довкілля та природокористування в Україні: проблеми та шляхи їх вирішення. –

Київ: ВЕГО "МАМА 86", 2003. – С. 51 – 92.

76. Інституційне забезпечення розвитку територій України / І. Валентюк,

В. Сухенко, Н. Сич // Вісн. НАДУ. – 2009. – № 4. – С. 119-130.

77. Інтерактивний реєстр екологічних проблем України [Електронний

ресурс] // Українське громадське об`єднання міжвідомчих комунікацій у сфері

охорони навколишнього природного середовища е-Екологія. – Режим доступу:

http://ecoukraine.org/publ/ .

78. Канавець М. В. Вплив молодіжних громадських об’єднань на

євроінтеграційні процеси в Україні / М. В. Канавець // Держава та регіони. Серія :

Державне управління. – 2014. – № 3. – С. 12 – 15.

79. Кінг А. Перша глобальна революція: Доп. Римського клубу / А. Кінг,

Б. Шнайдер. – М. : Прогрес-Пангея, 1991. – 344 с.

80. Коаліція “Енергетичні реформи” формує новий порядок денний для

уряду [Електронний ресурс] : Енергетичні реформи. – Режим доступу:

http://enref.org/news/koalitsiya-enerhetychni-reformy-formuje-novyj-poryadok-dennyj-

dlya-uryadu/ .

81. Кобецька Н. Р. Екологічне право України : навч. посіб. / Н. Р. Кобецька. –

Київ : Юрінком Інтер, 2007. – 352 с.

82. Комплексні соціально-екологічні дослідження – наукова основа

раціонального природокористування та оптимізації навколишнього середовища /

К. М. Ситник, С. М. Стойко, Г. О. Бачинський, // Вісн. АН УРСР.– Харків, 1980. –

№ 10. – С.73 –79.

83. Кожушко Л. Ф. Екологічний менеджмент : підручник / Л. Ф. Кожушко,

П. М. Скрипчук. – Київ : Акад., 2007. – 432 c. – (Альма-матер).

184

84. Козак Л. Неурядові організації Європейського Союзу: порівняльний

аналіз громадських організацій України / Л. Козак, Н. Березко, В. Боженар ;

Міжнар. благодійний фонд “Дзвони миру”. – Київ: ВПЦ “Київський університет”,

2002. – 48 с.

85. Колбасов О. С. Экология. Политика. Право / О. С. Колбасов. – М. :

Наука, 1976. – 226 с.

86. Комарницький В. М. Екологічне право: навч. поісб. /

В. М. Комарницький, В. І. Шевченко, С. В. Єлькін. – 3-е вид.. – Київ : Центр навч.

літ., 2006. – 224 с.

87. ського Союзу / Упоряд. Г. Друзенко; під

заг. ред. Т. Качки. – Київ: Вид-во “Юстініан”, 2005 – 512 с.

88. Конституція для Європи / пер. Т. Качка, Г. Заворітня; за заг. ред.

Г. Друзенка – Київ: Вид-во “Юстініан”, 2008 – 520 с.

89. Костін А. І. Екополітологія і глобалістика : навч. посіб. для студентів

вузів / А. І. Костін, М Аспект Прес, 2005.– 418 с.

90. Костицький В. В. Екологія перехідного періоду : право, держава,

економіка : (економіко-правовий механізм охорони навколишнього природного

середовища в Україні) / В. В. Костицький. – Київ, 2003. – 772 с.

91. Кравців В. С. Регіональна екологічна політика в Україні (теорія

формування, методи реалізації) / В. С. Кравців. – НАН України. Інс-т регіонал.

дослідж. – Львів, 2007. – 336 с.

92. Крисаченко В. С. Екологія. Культура. Політика: концептуальні засади

сучасного розвитку / В. С. Крисаченко, І. М. Хилько. – Київ : “Знання України”,

2002. – 598 с.

93. Кресіна І. О. Держава і громадянське суспільство: проблеми і взаємодія /

І. О. Кресіна // Держава і право. Юридичні і політичні науки : зб. наук. пр. – 2013. –

№ 62. – С. 378 – 383.

94. Кунєв Ю. Методологія дослідження державно-правових явищ як

актуальна проблема / Ю. Кунєв // Право України. – 2009. – № 11. – С. 118 – 123.

185

95. Куйбіда В. С. Принципи і методи діяльності органів місцевого

самоврядування : монографія / В. С. Куйбіда. – Київ : МАУП, 2004. – 432 с.

96. Лазор О. Я. Державне управління у сері реалізації екологічної політики

в Україні: організаційно-правові засади: монографія / О. Я. Лазор; передм. і заг.

наук. ред. проф. Лесечка М. Д. – Львів : Ліга-Прес, 2003. – 542 с.

97. Лось В. А. Человек и природа : (соц.-филос. аспекты екологич.

проблем). – М.: Политиздат, 1978. – 224 с.

98. Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з державного управління /

В. Я. Малиновський – Київ: Атіка, 2005. – 240 с.

99. Малиш Н. А. Особливості механізмів державного управління у сфері

екології в Україні / Н. А. Малиш // Держ. упр. та місцеве самоврядування. – 2010 . –

Вип. 4 (7) . – С. 132 – 140.

100. Мартиненко В. О. Досвід країн Європейського Союзу щодо сучасних

механізмів управління охороною навколишнього середовища в Україні / В. О.

Мартиненко //Теорія та практика державного управління. – Харьків : Вид-во

ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2006. – Вип. 1 (13). – С. 272 – 278.

101. Майєр Джеральд М. Основні проблеми економіки розвитку /

М. Майєр Джеральд, Е. Раух Джемс, А. Філіпенко. – Київ: Либідь, 2003. – 688 с.

102. Матвійчук А. Основні способи взаємодії громадських організацій з

державою [Електронний ресурс] / А. Матвійчук. – Режим доступу:

http://lib.chdu.edu.ua/pdf/ukrpolituk/3/27.pdf .

103. Медоуз Д. Х., Межі зростання / Д. Х. Медоуз, Д. Л. Медоуз,

Й. Рандерс. – М. : Прогрес, 1994. – С.67

104. Микієвич М. М. Європейське право навколишнього середовища :

навч. посіб. / М. М. Микієвич, Н. І. Андрусевич, Т. О. Будякова. – Львів, 2004. –

256 с.

105. Міненко М. А. Трансформація системи державного управління в

сучасні модел ресурс] / М. А. Міненко

// Держ. упр. : удосконалення та розвиток. – Режим доступу :

http://www.dy.nayka.com.ua/?op.

186

106. Мороз О. В., Ковальчук С. Я. Теорія європейського еколого-

економічного розвитку: Навч. посіб. / О. В. Мороз, С. Я. Ковальчук. – Вінниця :

ПП “ТД “Едельвейс і К”, 2014. – 560 с.

107. Мягченко О. П. Основи екології: підручник / О. П. Мягченко. – Київ :

Центр учбової літ., 2010. – 312 с.

108. Назарова Н. С. Охрана окружающей среды и экологическое

воспитание студентов / Н. С. Назарова . – М. : Высшая шк., 1989 . – 104 с.

109. Національна стратегія наближення (апроксимації) законодавства

України до права ЄС у сфері охорони довкілля [Електронний ресурс] // Офіц.

інтернет-сторінка Мінприроди України, Євроінтеграція. – Режим доступу:

http://www.menr.gov.ua/docs/activity-adaptation/draft_NAS_FEB2015.pdf .

110. Національна доповідь України про стан виконання положень

"Порядку денного на XXI століття" за десятирічний період (1992 — 2001 рр.) /

Укр. ін-т дослідж. навколишнього середовища і ресурсів. – Київ, 2001 – 345 с.

111. Оболенський О. Ю. Розвиток суспільства та публічне управління /

О. Ю. Оболенський // Вісн. НАДУ. – 2013. – № 3. – С. 27-33.

112. Олефіренко О. В. Основні напрямки забезпечення ефективності

державного екологічного управління в Україні / О. В. Олефіренко // Ефективність

державного управління : зб. наук. пр. – Львів, 2014. – Вип. 40. – С 41– 47

113. Олійник Я. Б. Основи екології : підручник / Я. Б. Олійник,

П. Г. Шищенко, О. П. Гавриленко. – Київ : Знання, 2012. – 558 с.

114. Основи екологічних знань / Б. Я. Федуник, Я. О. Маринян,

О. В. Заставецька та ін.; под ред. В. І. Поліщук, Л. П. Царик. –Тернопіль :

Поліграф, 1994. – 174 с.

115. Пасічник М. В. Механізми впровадження нового публічного

менеджменту: досвід США [Електронний ресурс] / М. В. Пасічник // Держ. упр. :

теорія та практика.– 2009. – № 1. – Режим доступу:

http://www.academy.gov.ua/ej/ej9/doc_pdf/Pasichnyk_MV.pdf .

116. Перга Т. Ю Глобальна екологічна політика та Україна : монографія /

Т. Ю. Перга. – Ніжин : Лисенко М. М., 2014. – 287 c.

187

117. Печчеи А. Человеческие качества / А. Печчеи. – М. : “Прогресс”,

1980. – 302 с.

118. Попок А. А. Інноваційна діяльність в органі публічної влади: системний

підхід / А. А Попок, С. А. Попов // Вісн. НАДУ. – 2015. – № 2. – С. 12 –18.

119. - ни /

–

ни – 1999. – 716 с.

120. Публічне управління: теорія і практика : монографія /

, М. М. Білинська [та ін.] ; за заг. ред.

ни. – Київ :

НАДУ, 2011. – 212 с.

121. Пухкал О. Реформування державного управління: пошук нових

концепцій / О. Пухкал // Вісн. НАДУ. – 2010. – № 2. – С. 31 – 31

122. Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України

[Електронний ресурс] : Постанова Кабінету Міністрів України: від 21 січ. 2015 р.

№ 32. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/32-2015-%D0%BF .

123. Положення про Державну екологічну інспекцію України

[Електронний ресурс] : Указ Президента України від 13 квіт. 2011 р. № 454/2011.

– Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/454/2011.

124. Положення про Державне агентство земельних ресурсів України

[Електронний ресурс] : Указ Президента України від 08 квіт. 2011 р. № 445/2011. –

Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/445/2011 .

125. Положення про Державне агентство водних ресурсів України

[Електронний ресурс] : Указ Президента України від 13 квіт. 2011 р. № 453/2011. –

Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/453/2011 .

126. Положення про Державне агентство рибного господарства України

[Електронний ресурс] : Указ Президента України: від 16 квіт. 2011 р. № 484/2011. –

Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/484/2011.

188

127. Положення про Державну службу геології та надр України

[Електронний ресурс] : Указ Президента України від 06 квіт. 2011 р. № 391/2011. –

Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/391/2011 .

128. Про безпечність та якість харчових продуктів [Електронний ресурс] :

Закон України від 23 груд. 1997 р. № 771/97-ВР – Режим доступу:

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/771/97-вр .

129. Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду

з прав людини [Електронний ресурс] : Закон України: від 23 лют. 2006 р.

№ 3477-IV. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/3477-15.

130. Про визнання такими, що втратили чинність, деяких рішень Уряду

України з питань охорони навколишнього природного середовища [Електронний

ресурс] : Постанова Кабінету Міністрів України від 14 вер. 1993 р. № 726. –

Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/726-93-п.

131. Про відходи [Електронний ресурс] : Закон України від 05 бер.1998 р.

№ 187/98-ВР. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/187/98-вр .

132. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з

ратифікацією Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про

оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті

[Електронний ресурс] : Проект Закону України від 10 груд. 2012 р. – Режим

доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/NT0373.html.

133. Про громадські об’єднання [Електронний ресурс] : Закон України від

22 бер. 2012 р. № 4572-VI. – Режим доступу:

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/4572-17.

134. Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та

кадастру [Електронний ресурс] : Постанова (Положення) Кабінету міністрів

України: від 14 січ. 2015 р. № 15. – Режим доступу:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/15-2015-п .

135. Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності [Електронний

ресурс] : Закон України: від 06 вер. 2005 р. № 2806-IV. – Режим доступу:

http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/2806-15.

189

136. Про доступ до публічної інформації [Електронний ресурс] : Закон

України від 13 січ. 2011 р. № 2939-VI. – Режим доступу:

http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2939-17.

137. Про екологічну експертизу [Електронний ресурс] : Закон України від

09 лют. 1995 р. № 45/95-ВР. – Режим доступу:

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/45/95-%D0%B2%D1%80 .

138. Про екологічну мережу України [Електронний ресурс] : Закон

України від 24 черв. 2004 р. № 1864-IV. – Режим доступу:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1864-15.

139. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації

державної політики [Електронний ресурс] : Постанова Кабінету Міністрів

України: від 03 лист. 2010 р. № 996. – Режим доступу:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/996-2010-п .

140. Про Загальнодержавну цільову програму “Питна вода України” на

2011-2020 роки” [Електронний ресурс] : Закон України від 03 бер. 2005 р.

№ 2455-IV. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2455-15 .

141. Про затвердження переліку видів діяльності та об’єктів, що

становлять підвищену екологічну небезпеку [Електронний ресурс] : Постанова

Кабінету Міністрів України від 28 серп. 2013 р. № 808. – Режим доступу:

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/808-2013-%D0%BF .

142. Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до

законодавства Європейського Союзу [Електронний ресурс] : Закон України від

18 бер. 2004 р. № 1629-IV. – Режим доступу:

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1629-15.

143. Про затвердження Національного плану дій з охорони

навколишнього природного середовища на 2011-2015 [Електронний ресурс] :

Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 трв. 2011 р. № 577-р. – Режим

доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/577-2011-р.

144. Про затвердження Порядку етикетування харчових продуктів, які

містять генетично модифіковані організми або вироблені з їх використанням та

190

вводяться в обіг [Електронний ресурс] : Постанова Кабінету Міністрів України

від 13 трав. 2009 р. № 468. – Режим доступу:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/468-2009-п.

145. Про затвердження Положення про Державне агентство України з

управління зоною відчуження [Електронний ресурс] : Постанова Кабінету

Міністрів України від 22 жовт. 2014 р. № 564. – Режим доступу:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/564-2014-п.

146. Про затвердження плану дій щодо виконання рішення Сторін

Орхуської конвенції III/6f [Електронний ресурс] : Розпорядження Кабінету

Міністрів України від 27 груд. 2008 р. № 1628. – Режим доступу:

http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1628-2008-р .

147. Про затвердження порядку проведення моніторингу навколишнього

природного середовища підприємствами, установами та організаціями, діяльність

яких призводить або може призвести до погіршення стану нпс [Електронний

ресурс] : проект Постанови Кабінету Міністрів України. – Режим доступу:

http://www.menr.gov.ua/public/discussion/archive/430-proekt-postanovy-kabinetu-

ministriv-ukrainy-pro-zatverdzhennia-poriadku-provedennia-monitorynhu-

navkolyshnoho-pryrodnoho-seredovyshcha-pidpryiemstvamy-ustanovamy-ta-

orhanizatsiiamy-diialnist-iakykh-pryzvodyt-abo-mozhe-pryzvesty-do-pohirshennia-

stanu-navko .

148. Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України

[Електронний ресурс] : Постанова Кабінету Міністрів України: від 21 січ. 2015 р.

№ 32 – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/32-2015-%D0%BF .

149. Про затвердження переліку особливо небезпечних хімічних речовин,

виготовлення та реалізація яких підлягає ліцензуванню [Електронний ресурс] :

Постанова Кабінету Міністрів України від 17 серп. 1998 р. № 1287. – Режим

доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1287-98-п .

150. Про затвердження Порядку одержання дозволу на виробництво,

зберігання, транспортування, використання, захоронення, знищення та утилізацію

отруйних речовин, у тому числі продуктів біотехнології та інших біологічних

191

агентів [Електронний ресурс] : Постанова Кабінету Міністрів України від 20 черв.

1995 р. № 440. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/440-95-п .

151. Про захист прав споживачів [Електронний ресурс] : Закон України

від 12 трав. 1991 р. № 1023-XII. – Режим доступу:

http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1023-12.

152. Про звернення громадян [Електронний ресурс] : Закон України від 02

жовт. 1996 р. № 393/96-ВР. – Режим доступу:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/393/96-вр.

153. Про Програму діяльності Кабінету Міністрів України [Електронний

ресурс] : Постанова Верховної Ради України від 11 груд. 2014 р. № 26-VIII. –

Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/26-19 .

154. Про мисливське господарство та полювання [Електронний ресурс] :

Закон України від 09 трав. 2015 р. № 1478-III. – Режим доступу:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1478-14.

155. Про місцеве самоврядування в Україні [Електронний ресурс] : Закон

України від 21 трав. 1997 р. № 280/97-ВР. – Режим доступу:

http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/280/97-вр.

156. Про Національну раду з питань науки, інновацій та сталого розвитку

України [Електронний ресурс] : Указ Президента України від 21 серп. 2009 р.

№ 664/2009. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/664/2009.

157. Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових

продуктів [Електронний ресурс] : Закон України від 23 груд. 1997 р. № 771/97-ВР.

– Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/771/97-вр.

158. Про охорону навколишнього природного середовища [Електронний

ресурс] : Закон України від 25 черв. 1991 р. № 1264-XII. – Режим доступу:

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1264-12 .

159. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади

[Електронний ресурс] : Постанова Кабінету Міністрів України від 10 вер. 2014 р.

№ 442. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/442-2014-п.

192

160. Про питну воду та питне водопостачання [Електронний ресурс] :

Закон України від 10 січ. 2002 р. № 2918-III. – Режим доступу:

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2918-14 .

161. Про Положення Про Державне агентство лісових ресурсів України

[Електронний ресурс] : Указ Президента України від 13 квіт. 2011 р. № 458/2011. –

Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/458/2011.

162. Про Положення про Державне агентство екологічних інвестицій

України [Електронний ресурс] : Указ Президента України від 13 квіт. 2011 р.

№ 455/2011. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/455/2011.

163. Про Положення про Міністерство екології та природних ресурсів

України [Електронний ресурс] : Указ Президента України від 13 квіт. 2011 р. №

452/2011. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/452/2011 .

164. Про природно-заповідний фонд України [Електронний ресурс] :

Закон України від 16 черв. 1992 р. № 2456-XII7 – Режим доступу:

http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2456-12 .

165. Про прийняття за основу проекту Закону України про регулювання у

сфері енергозбереження [Електронний ресурс] : Постанова Верховної Ради

України від 21 жовт. 2010 р. № 2622-VI. – Режим доступу:

http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2622-vi .

166. Про ратифікацію Угоди про партнерство і співробітництво між

Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами

[Електронний ресурс] : Закон України від 10листоп. 1994 р. № 237/94-ВР. –

Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/237/94-%D0%B2%D1%80.

167. Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про

заснування Енергетичного Співтовариства [Електронний ресурс] : Закон України

від 15 груд. 2010 р. № 2787-VI. – Режим доступу:

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2787-17 .

168. Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї

сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної

енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони [Електронний ресурс] :

193

Закон України від 16 верес. 2014 р. № 1678-VII. – Режим доступу:

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/237/94-%D0%B2%D1%80 .

169. Про ратифікацію Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до

Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному

контексті [Електронний ресурс] : Закон України від 01 лип. 2015 р. № 562-VIII. –

Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/562-19.

170. Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних

біоресурсів [Електронний ресурс] : Закон України від 08 лип. 2011 р. № 3677-VI. –

Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3677-17 .

171. Про рослинний світ [Електронний ресурс] : Закон України від 09

квіт.1999 р. № 591-XIV. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/591-14 .

172. Про соціальний діалог в Україні [Електронний ресурс] : Закон

України: від 23 груд. 2010 р. № 2862-VI. – Режим доступу:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2862-17 .

173. Про Стратегію сталого розвитку “Україна – 2020” [Електронний

ресурс] : Указ Президента України від від 12 січ. 2015 р. № 5/2015. – Режим

доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5/2015

174. Про Стратегію державної політики сприяння розвитку

громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації

[Електронний ресурс] : Указ Президента України від 24 берез. 2012 р. № 212/2012. –

Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/212/2012 .

175. Про тваринний світ [Електронний ресурс] : Закон України від 09 трав.

2015 р. № 2894-III. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2894-14 .

176. Про утворення національної комісії сталого розвитку України при

кабінеті Міністрів України [Електронний ресурс] : Постанова Кабінету Міністрів

України від 08 жовт. 1997 р. № 1123. – Режим доступу:

http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1123-97-п.

177. Про утворення Національної ради із сталого розвитку України

[Електронний ресурс] : Постанова Кабінету Міністрів України від 16 верес.

2009 р. № 997. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/997-2009-п.

194

178. Про утилізацію снігу в великих містах [Електронний ресурс] :

електронні петиції Офіц. сайт М-ва екології та природних ресурсів України. –

Режим доступу: http://www.menr.gov.ua/public/petitions .

179. Про Червону книгу України [Електронний ресурс] : Закон України

від 07 лют. 2002 р. № 3055-III. – Режим доступу:

http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/3055-14.

180. Про прийняття за основу проекту Закону України про оцінку впливу

на довкілля [Електронний ресурс] : Постанова Верховної Ради України: від 12

лип. 2016 р. № 1449-VIII. – Режим доступу:

http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1449-19.

181. Про прийняття за основу проекту Закону України про стратегічну

екологічну оцінку [Електронний ресурс] : Постанова Верховної Ради України: від

12 лип. 2016 р. № 1450-VIII. – Режим доступу:

http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1450-19 .

182. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо

імплементації європейських екологічних норм про охорону середовища рідкісних

видів тварин і рослин [Електронний ресурс] : Закон України: від 07 лют. 2017 р.

№ 1829-VIII. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1829-viii.

183. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо

виконання Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ

існування в Європі [Електронний ресурс] : Закон України від 07 лют. 2017 р.

№ 1832-VIII. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1832-viii.

184. Рассадникова С. І. Державно-приватне партнерство у розбудові

екологічної інфраструктури: ставлення, особливості, інвестиції / С. І.

Рассадникова // Економіка: реалії часу. –2012. – №1(2). – С.133-142.

185. Рачинський А. Оптимізація функціонування систем управління

персоналом органів державної влади / А. Рачинський // Вісн. НАДУ. – 2010. –

№ 2. – С. 80 – 89.

195

186. Ребкало В. А. Партії та громадсько-політичні рухи: світовий досвід і

Україна : конспект лекцій до навч. дисципліни / В. А. Ребкало; уклад. Л. В.

Гонюкова. – Київ: Вид-во НАДУ, 2004. – 88 с.

187. Розвиток системи управління в ЄС: досвід для України : наук.-метод.

розроб. / [О. Я. Красівський та ін.] ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові

України, Упр. орг. фундам. та приклад. дослідж., Львів. регіон. ін-т держ. упр. –

Київ : НАДУ, 2012. – 50 с.

188. Розпутенко І. В. Українське державне управління: бути чи не бути? / І.

В. Розпутенко // Становлення і розвиток української державності : [зб. наук. пр.] /

МАУП. – Київ : ДП “Видавн. дім “Персонал”, 2010. – С. 121–132.

189. Рябець К. А. Екологічне право України : навч. посіб. / К. А. Рябець. –

Київ : Центр учбової літ., 2009. – 438 с.

190. Саханова А. Н. Новая парадигма государственного управления “Good

Governance”: пример Японии как перспектива для стран СНГ / А. Н. Саханова //

Менеджмент в России и за рубежом. – 2004. – № 1.

191. Серьогін С. Професійна компетентність керівних кадрів державної

служби / С. Серьогін, Н. Серьогіна // Держ. упр. та місцеве самоврядування. –

2013. – вип. 3.– С. 215 – 223.

192. Спільна позиція українських екологічних громадських організацій

стосовно нинішньої енергетичної політики України [Електронний ресурс] . –

Режим доступу: http://necu.org.ua/spilna-pozytsiya-energy-strategy/ .

193. ського врядування : навч. посіб. / І. А. Грицяк, О.

Ю. Оржель, С. М. Гладкова та ін. ; за заг. ред. І. А. Грицяка. – Київ : НАДУ, 2011. –

184 с.

194. Стайнов П. Правовые вопросы защиты природы / П. Стайнов; Пер. с

болг. Кикотя В. А., Фоминой Л. П.; Под ред. с предисл. Колбасова О. С.– М. :

Прогресс, 1974. – 350 с.

195. Сурмін Ю. П. Сучасна концепція державного управління:

необхідність та методологічні підходи до формування / Ю. П. Сурмін // Державне

196

управління в Україні: реалії та перспективи : зб. наук. пр. / за заг. ред.

В. І. Лугового, В. М. Князєва. – Київ: Вид-во НАДУ, 2005. – 432 с.

196. Тейяр де Шарден П. Феномен человека / П. Тейяр де Шарден;

предисл. и комент. Б. А. Старостина; пер. с фр. Н. А. Садовського. – М. : Наука,

1987. – 240 с.

197. Телешун С. Нові українські політичні реалії і процес формування

засад громадянського суспільства / С. Телешун // Політ. менеджмент. – 2008. –

№ 1. – С. 3 – 8.

198. Ткаченко І. Громадянське суспільство і Європейський Союз:

функціонування й співпраця / І. Ткаченко // Віче. – 2015. –№ 2. – С. 15-19.

199. Трегобчук В. Концепція сталого розвитку для України [Електронний

ресурс] / В. Трегобчук // Вісн. Нац. акад. наук України. – 2002. – № 2. – С. 31– 40. –

Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/vnanu_2002_2_7 .

200. Трофимова И. Н. Трансформация отношений центральной и местной

власти в процессе децентрализации управления (опыт европейских стран)

[Електронний ресурс] / И. Н. Трофимова ARS ADMINISTRANDI. – № 2. – 2011. –

Режим доступа: http://ars-administrandi.com/article/Trofimova_ 2011_2.pdf .

201. Туниця Ю. Ю. Екологічна Конституція Землі: Методологічні засади. /

Ю. Ю. Туниця; з ни, д-ра екон. наук, проф. Ю.Ю. Туниці.

– Львів : РВВ ни, 2011. – 440 с.

202. Угода про Коаліцію депутатських фракцій “Європейська Україна”

[Електронний ресурс]. – Верховна Рада України від 27 лист. 2014 р. – Режим

доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/n0001001-15/paran2#n2.

203. Управление по результатам [ пер. с фин.]. / общ. ред. и пред. Я. А.

Леймана; – М. : Наука, 1993. – 315 с.

204. Усаченко Л. М. Зарубіжний досвід неурядових організацій:

функціональні моделі [Електронний ресурс] / Л. М. Усаченко. – Режим доступу :

http://www.academy.gov.ua/ej/ej11/txts/10ulmofm.pdf .

197

205. Усаченко Л. М. Теоретико-методологічні засади розвитку

взаємовідносин органів державної влади з неурядовими організаціями : дис. … д-

ра наук з держ. упр.: 25.00.01 / Усаченко Л. М. – Київ, 2009.

206. Фесянов П. О. Напрями державного регулювання екологічної безпеки

на рівні регіону / П. О. Фесянов // Забезпечення національної безпеки України в

умовах глобальних та регіональних невизначеностей : матеріали круглого столу

(Київ, 06 берез. 2012 р.) / за ред. Ю. В. Ковбасюка, К. О. Ващенка, Г. П. Ситника. –

Київ : НАДУ, 2012. – С. 189 – 192.

207. Харіна О. О. Сутність поняття “екологічне регулювання” / О. О.

Харіна // Економ. часоп. – XXI. – 2011. – № 7 – 8. – С. 33 – 36.

208. Шарий В. І. Проблеми та перспективи становлення в Україні

європейської моделі функціонування самоврядних структур [Електронний ресурс] /

В. І. Шарий // Аналітика і влада. – 2012. – № 6. – С. 149 – 154. – Режим доступу:

http://nbuv.gov.ua/UJRN/avlad_2012_6_25.

209. Шевчук В. Я.

– Київ : Либідь, 2004. – 432 с.

210. Шемшученко Ю. С. Государственное управление охраной

окружающей среды в союзной республике / Ю. С. Шемшученко. – Київ : [б.в.],

1990. – 280 с.

211. Щодо затвердження Базового плану Адаптації екологічного

законодавства України до законодавства Європейського Союзу (Базовий план

апроксимації) [Електронний ресурс] : Наказ Міністерства екології та природних

ресурсів України від 17 груд. 2012 р. № 659. – Режим доступу:

http://www.menr.gov.ua/normakty/60-9/acts/706-nakaz-vid-17-12-2012-659-shchodo-

zatverdzhennia-bazovoho-planu-adaptatsii-ekolohichnoho-zakonodavstva-ukrainy-do-

zakonodavstva-yevropeiskoho-soiuzu-bazovyi-plan-aproksymatsii .

212. Ястремська О. М. Публічне адміністрування : навч. посіб. / О. М.

Ястремська, Л. О. Мажник. – Харьків : ХНЕУ ім. С. Кузнеця, 2015. – 132 с.

213. A New Impetus for Europe: urgent Actions and Priorities for the new

European Commission [Електронний ресурс] // Publication A healthy environment for

198

a good quality of life / Green 10. – Режим доступу:

http://www.green10.org/publications/ .

214. Beyond Public Opposition Lessons Learned Across Europe [Електронний

ресурс] / European Grid Report – 2013. – Режим доступу: http://renewables-

grid.eu/fileadmin/user_upload/Files_RGI/RGI_Publications/European_Grid_Report_20

13_Update.pdf .

215. Big bussines using trade groups to lobby against EU climate policy

[Електронний ресурс] // The Gardian. – April 2015. – Режим доступу:

http://www.theguardian.com/sustainable-business/2015/apr/15/big-business-trade-

groups-lobby-against-eu-climate-change .

216. Chief Inspectorate of Environmental Protection [Електронний ресурс] /

European Network of the Heads of Environment Protection Agencies Connecting EPAs

across Europe, Poland / Офіційний ресурс. – Режим доступу:

http://epanet.pbe.eea.europa.eu/european_epas/countries/pl.

217. Concerning the traceability and labelling of genetically modified

organisms and the traceability of food and feed products produced from genetically

modified organisms and amending Directive 2001/18/EC [Електронний ресурс] //

Regulation (EC) № 1830/2003 of the European Parliament and of the Council of 22

September 2003. – Режим доступу: http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:268:0024:0028:EN:PDF.

218. Council Directive 75/442/EEC of 15 July 1975 on waste // Official

Journal. – 1975.– L.194.– P. 39 – 41.

219. Council Directive 1999/31/EC of 26 April 1999 on the landfill of waste //

Official Journal. – 1999. – L 182. – P. 0001 – 0019.

220. Council Directive 1999/32/EC of 26 April 1999 relating to a reduction in

the sulphur content of certain liquid fuels and amending Directive 93/12/EEC // Official

Journal. – 1999. – L 121– P. 0013 – 0018.

221. Council Directive 2008/1/EC of 15 January 2008 concerning integrated

pollution prevention and control (IPPC) // Official Journal.– L.- 24/8. – 2008. –

P. 0019 – 0032.

199

222. CVRIA – Annual Report [Електронний ресурс] // Court of Justice of the

European Union. – 2015. – p. 33. – Режим доступу:

http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7000/ .

223. Corruption Perception Index 2015 [Електронний ресурс] / Transparency

international the global coalition against corruption. – Режим доступу:

http://www.transparency.org/cpi2015 .

224. Courtauld Commitment (United Kingdom) [Електронний ресурс] / Best

Practice Factsheets in preparation for ‘Waste Prevention Guidelines’ June 2009. Режим

доступу: http://ec.europa.eu/environment/waste/prevention/pdf/Courtauld_

Commitment_Factsheet.pdf .

225. Conservation of endangered tree species in the Apenines, Italy

[Електронний ресурс] // Forests: Good management practices for Natura 2000. –

Режим доступу: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/gp/

forest/04case_apenines.html.

226. Conservation of monk seals in Greece [Електронний ресурс] // Marine:

Good management practices for Natura 2000. – Режим доступу:

http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/gp/marine/04case_seal

s.html .

227. Directive 98/70/EC of the European Parliament and of the Council of 13

October 1998 relating to the quality of petrol and diesel fuels and amending Council

Directive 93/12/EEC [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eur-

lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX:31998L0070 .

228. Directive 2008/50/EC of the European Parliament and and of the Council

of 21 May 2008 on ambient air quality and cleaner air for Europe// Official Journal of

the European Union. – L 152/1. – 2008.

229. Directive 2004/107/EC of the European Parliament and of the Council

relating to arsenic, cadmium, mercury, nickel and polycyclic aromatic hydrocarbons in

ambient air// Official Journal of the European Union. – L 23. – 2005. – P. 3 –16

230. Directive 2000/60/EC establishing a framework for Community action in

the field of water policy. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

200

http://www.menr.gov.ua/docs/activity-adaptation/Table-of-

Concordance_WFD_291111_sv.pdf .

231. Directive 2008/56/EC establishing a framework for community action in

the field of marine environmental policy (Marine Strategy Framework Directive)

[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.menr.gov.ua/docs/activity-

adaptation/Table-of-Concordance_Marine%20Strategy%20Framework-

Directive_291111_sv.pdf .

232. Directive 91/271/EEC concerning urban waste water treatment

[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.menr.gov.ua/docs/activity-

adaptation/Table-of-Concordance_Urban%20Waste%20Water-

Directive_291111_sv.pdf .

233. Developing an informed policy for Natura 2000 rivers in the UK

[Електронний ресурс] // Rivers: Good management practices for Natura 2000. –

Режим доступу: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/

gp/rivers/04case_rivers.html.

234. European Parliament/Committees [Електронний ресурс] // Офіційний

сайт Environment, Public Health and Food Safety. –– Режим

доступу:http://www.europarl.europa.eu/committees/en/envi/home.html;jsessionid=DC

C38608CCB83FBD7945B1B3A99BA39E.node1.

235. European Commission / Commissioners 2014-2019 [Електронний

ресурс] // Official site European Commission. –– Режим доступу:

http://ec.europa.eu/commission/2014-2019_en.

236. European Commission / Environment Directorate-General [Електронний

ресурс] // Офіційний сайт European Commission Environment. –– Режим доступу:

http://ec.europa.eu/dgs/environment/pdf/org_en.pdf .

237. European Commission/ European Union Forum of judges for the

environment [Електронний ресурс] // Офіційний сайт European Union Forum of

judges for the environment. –– Режим доступу: http://www.eufje.org/index.php/en/

238. European Ombudsman / home page [Електронний ресурс]. –– Режим

доступу: http://www.ombudsman.europa.eu/home.faces .

201

239. European Investment Banck / Environment and climate [Електронний

ресурс] // Official site European Investment Banck. –– Режим доступу:

http://www.eib.org/projects/priorities/climate-action/index.htm .

240. European Environment and Sustainable Development Advisory Councils

EEAC / home page [Електронний ресурс] –– Режим доступу:

http://www.eeac.eu/working-groups/working-groups/biodiversityland-use .

241. EEAC AnnualConference ’14:Broad European Debate on social dimention

of SD [Електронний ресурс] // Official site European Environment and Sustainable

Development Advisory Councils EEAC. –– Режим доступу:

http://www.eeac.eu/annual-conferences/budapest-2014 http://www.sd-

network.eu/?k=quarterly%20reports&s=archive .

242. European Union Network for the Implementation and Enforcement of

Environmental Law / home page [Електронний ресурс]. –– Режим доступу:

http://impel.eu/about/history/#mission.

243. Environment and climate change [Електронний ресурс] // EUR-Lex

Access to European Union law – Режим доступу: http://eur-

lex.europa.eu/summary/chapter/environment.html?root_default=SUM_1_CODED=20 .

244. European Commission [Електронний ресурс] / Environment,

Consultations & Feedback. – Режим доступу:

http://ec.europa.eu/environment/consultations_en.htm .

245. o Lixo (Portugal) [Електронний ресурс] / Best Practice

Factsheets in preparation for ‘Waste Prevention Guidelines’ June 2009. – Режим

доступу:

http://ec.europa.eu/environment/waste/prevention/pdf/EuNaoFacoLixo_Factsheet.pdf.

246. European Week for Waste Reduction [Електронний ресурс] / Best

Practice Factsheets in preparation for ‘Waste Prevention Guidelines’ June 2009. –

Режим доступу: http://ec.europa.eu/environment/waste/prevention/pdf/European%

20Week%20for%20Waste%20Reduction_%20Factsheet.pdf.

202

247. Finke B. Civil society participation in EU governance [Електронний

ресурс] / B. Finke// Living Reviews in European Governance. – 2007. – Vol. 2. – №2.

– 31p. – Режим доступу: http://www.livingreviews.org/lreg-2007-2.

248. Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation, Building and

Nuclear Safety [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://www.bmub.bund.de/en/ .

249. Federal Belgium Ministry of the Environment [Електронний ресурс] //

Офіційний сайт. – Режим доступу:

http://www.health.belgium.be/eportal/splash/index.htm?splashRedirect=http://www.hea

lth.belgium.be/eportal.

250. Gilpin A. Environmental Impact Assessment: Cutting Edge for the 21st

Century (Eia : Cutting Edge for the Twenty-First Century) / Cambridge University

Press. – 1994. –200 p.

251. Guasco C., Nowak M. Environmental NGOs: Channels of democracy for

the European Union [Електронний ресурс] // International Program for European

Studies University - Department of Global Political Studies, 2009. – Режим

доступу: http://dspace.mah.se/bitstream/handle/2043/8357/Clement+Guasco+-

+BA+Thesis.pdf?sequence=1.

252. Gemeinsam Umwelt und Wirtschaft stärken Vereinbarung zwischen der

Bayerischen Staatsregierung und der bayerischen Wirtschaft [Електронний ресурс] /

Bayerischen Staatsregierung, vom 23., Oktober 2015. – Режим доступу:

https://translate.google.com/translate?hl=ru&sl=de&tl=uk&u=https%3A%2F%2Fwww.um

weltpakt.bayern.de%2Fueber_uns%2Fdoc%2Fvereinbarung.pdf&anno=2&sandbox=1.

253. Green Business Initiative (Ireland) [Електронний ресурс] / Best Practice

Factsheets in preparation for ‘Waste Prevention Guidelines’ June 2009. Режим

доступу: http://ec.europa.eu/environment/waste/prevention/pdf/

GreenBusiness_IE_Factsheet.pdf.

254. Gabrielson, T., Hall, C., Meyer, J., Schlosberg, D. Introducing

Environmental Political Theory. The Oxford Handbook of Environmental Political

Theory. Oxford: Oxford University Press. – (2016).

203

255. How the government lobbies itself and why // IEA Discussion Paper №.39

Sock Puppets / by Christopher Snowdon /June 2012. – Режим доступу:

http://www.iea.org.uk/sites/default/files/publications/files/DP_Sock%20Puppets_redesi

gned.pdf.

256. In terms of raising public awareness: Green 10 [Електронний ресурс] //

Офіційний сайт Green 10. – Режим доступу: http://www.green10.org/about-us/.

257. Joint Green 10 activities – some examples [Електронний ресурс] //

Офіційний сайт Green 10. – Режим доступу: http://www.green10.org/about-us/ .

258. Keeling D. Management in Government / D. Keeling (1972), London:

Allen & Unwin.

259. Ministry of Environment and Water [Електронний ресурс] // Official site,

Budapest / Hungary. – Режим доступу: http://www.kvvm.hu/index.php?lang=2 .

260. Ministry of Environment, Water and Forests [Електронний ресурс] //

Officiale site, Bucharest / Romania – Режим доступу: http://www.mmediu.ro.

261. New and improved? Why the EU lobby register still fails to deliver

[Електронний ресурс] // Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation

(Alter-EU). – January 2015. – Режим доступу: http://alter-eu.org/documents/2015/01 .

262. On the assessment of the effects of certain public and private projects on

the environment (EIA Directive), as amended /Council Directive 85/337/EEC of 27

June 1985 [Електронний ресурс] / European Commission. – Режим доступу:

http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/eia_art2_3.pdf .

263. On the assessment of the effects of certain public and private projects on

the environment [Електронний ресурс] // Table of Concordance Council Directive

85/337/EEC of 27 June 1985. – Режим доступу:

http://www.menr.gov.ua/docs/activity-

adaptation/Table%20of%20Concordance%20Directive%20EIA%2085_337.pdf.

264. Pisano U. Sustainable development governance & policies in the light of

major EU policy strategies and international developments [Електронний ресурс] /

U. Pisano, G. Berger, A. Endl and M. Sedlacko // Quarterly Report September – 2011. -

204

Режим доступу: http://www.sd-

network.eu/?k=quarterly%20reports&report_id=22#qr1.

265. Recommendation 2001/331/EC of the European Parliament and of the

Council of 4 April 2001 providing for minimum criteria for environmental inspections

in the Member States //Official Journal. – 2001. – L. 118

266. Rehbinder E. Points of Reference for a Codification of National

Environmental Law. – The Codification of Environmental Law. Proceeding of the

International Conference in Ghent, February 21 and 22, 1995. Kluwer Law

International, 1996. – P. 157–166

267. Reusable Shopping Bag “Eco-Sac“ [Електронний ресурс] / Best Practice

Factsheets in preparation for ‘Waste Prevention Guidelines’ June 2009. – Режим

доступу: http://ec.europa.eu/environment/waste/prevention/pdf/eco-sac.pdf.

268. Results of the online consultation of stakeholders "Review of the PSI

Directive" [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/report-psi-online-consultation-

stakeholders011208.pdf .

269. Report of the United Nations Conference on the Human Environment

[Електронний ресурс] // A/CONF.48/14/Rev.1, Stockholm, 5-16 June 1972. – Режим

доступу: http://www.un-documents.net/aconf48-14r1.pdf .

270.

.04/2002. – Режим

доступу: http://www.cee.sciences-po.fr/erpa/docs/wp_2002_4.pdf .

271. Stakeholder dialogue in Spanish waters [Електронний ресурс] // Marine:

Good management practices for Natura 2000. – Режим доступу:

http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/gp/marine/05case_ceta

ceans.html.

272. The Interconnected Universe: Conceptual Foundations of

Transdisciplinary Unified Theory (World Scientific, Singapore and London, 1995).

273. The lower Ain river in France: Laying the social groundwork for river

restoration [Електронний ресурс] // Rivers: Good management practices for Natura

205

2000. – Режим доступу: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/

management/gp/rivers/05case_ain.html .

274. The European Commission’s remaking of civil society [Електронний

ресурс]. // Euro Puppets / IEA Discussion Paper № 45 by Christopher Snowdon. –

Febrary 2013. – Режим доступу: http://www.iea.org.uk/sites/default/files/in-the-

media/files/Euro%20Puppets.pdf.

275. The European Commission’s 7th Environmental Action Plan, Consultation

Document and its Communication on Implementation (COM (2012) 95 final).

[Електронний ресурс]. –– Режим доступу:http://impel.eu/wp-

content/uploads/2013/01/IMPEL-Multi-Annual-Strategic-Programme-FINAL-SHORT-

Version-7-141212.pdf.

276. The conservation of natural habitats and of wild fauna and flora / Directive

92/43/EEC of 21 May 1992 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://www.menr.gov.ua/docs/activityadaptation/Table%20of%20Concordance%20Hab

itat.pdf .

277. The management of waste from extractive industries and amending

Directive 2004/35/EC [Електронний ресурс] / Directive 2006/21/EC of 15 March

2006. – Режим доступу: http://www.menr.gov.ua/docs/activity-

adaptation/Table%20of%20Concordance%20on%20the%20management%20of%20was

te%20from%20extractive%20industries.pdf.

278. The deliberate release into the environment of genetically modified

organisms and repealing Council Directive 90/220/EEC / Directive 2001/18/EC

[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.menr.gov.ua/docs/activity-

adaptation/Table-of-Concordance_GMO%20Deliberate%20Release-

Directive_291111_sv.pdf .

279. The lower Ain river in France: Laying the social groundwork for river

restoration [Електронний ресурс] // Rivers: Good management practices for Natura

2000. – Режим доступу: http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/

management/gp/rivers/05case_ain.html .

206

280. The conservation of wild birds /Council Directive 79/409/EEC of 2 April

1979 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://www.menr.gov.ua/docs/activityadaptation/Table%20of%20Concordance%20Wil

d%20Birds_final.pdf .

281. Transboundary movements of genetically modified organisms (Text with

EEA relevance)/ Regulation (EC) No 1946/2003 of the European Parliament and of the

Council of 15 July 2003. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:287:0001:0010:EN:PDF.

282. The control of volatile organic compound (VOC) emissions resulting from

the storage of petrol and its distribution from terminals to service stations/ European

Parliament and Council Directive 94/63/EC of 20 December 1994 [Електронний

ресурс]. – Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu/legal-

content/EN/ALL/?uri=CELEX:31994L0063 .

283. The control of volatile organic compound (VOC) emissions resulting from

the storage of petrol and its distribution from terminals to service stations/Council

Directive 94/63/EC of 20 December 1994 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://www.menr.gov.ua/docs/activityadaptation/Table%20of%20Concordance_Dir_94

_63_VOC.pdf .

284. The limitation of emissions of volatile organic compounds due to the use

of organic solvents in certain paints and varnishes and vehicle refinishing products and

amending Directive 1999/13/EC. Directive 2004/42/CE of the European Parliament and

of the Council of 21 April 2004 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eur-

lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32004L0042.

285. The limitation of emissions of volatile organic compounds due to the use

of organic solvents in certain paints and varnishes and vehicle refinishing products and

amending Directive 1999/13/EC. Council Directive 2004/42/EC of 21 April 2004

[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.menr.gov.ua/docs/activity-

adaptation/Table%20of%20Concordance_Dir_2004_42.pdf.

286. The Commission and Non-Governmental organizations: Building a

stronger partnership [Електронний ресурс]. // Commission discussion paper present by

207

President PRODI and Vice-President KINNOCK. – 18 January 2000 (COM (2000) 11).

– Режим доступу: http://ec.europa.eu/transparency/civil_society/ngo/docs/

communication_en.pdf.

287. The European Commission’s remaking of civil society [Електронний

ресурс]. / Euro Puppets / IEA Discussion Paper №.45 by Christopher Snowdon. –

Febrary 2013. – Режим доступу: http://www.iea.org.uk/sites/default/files/in-the-

media/files/Euro%20Puppets.pdf.

288. Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General

principles and minimum standards for consultation of interested parties [Електронний

ресурс] / Communication from the Commission /COM/2002/0704 final. Режим

доступу: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52002DC0704 .

289. tjer European Grid Report Beyond

Public Opposition Lessons Learned Across Europe [Електронний ресурс] // The

Renewables-Grid-Initiative is managed and legally represented by Renewables Grid

gUG. – 2013. – Режим доступу: http://renewables-

grid.eu/fileadmin/user_upload/Files_RGI/RGI_

Publications/European_Grid_Report_2013_Update.pdf .

290. Waste and repealing certain Directives/ Directive 2008/98/EC of the

European Parliament and of the Council of 19 November 2008. [Електронний ресурс].

– Режим доступу: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=

CELEX:32008L0098.

291. Waste Prevention & Management Plan (Flanders) [Електронний ресурс]

// Best Practice Factsheets in preparation for ‘Waste Prevention Guidelines’ June 2009.

Режим доступу: http://ec.europa.eu/environment/waste/prevention/pdf/

Flanders_Factsheet.pdf.

292. Waste Prevention Programme (Vienna, Austria) [Електронний ресурс] /

Best Practice Factsheets in preparation for ‘Waste Prevention Guidelines’ June 2009. –

Режим доступу: http://ec.europa.eu/environment/waste/prevention/pdf/

Vienna_Factsheet.pdf.

208

ДОДАТКИ Додаток А

Довідки та акти про впровадження та участь у науково-дослідній роботі

209

210

211

212