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依法统计与统计执法

2008年 6月 11日

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一、形势、矛盾和问题

•当前统计工作面临的形势： 一方面受到高度的重视和支持，处于“发展机遇期”；另一方面是受到广泛的怀疑或责难，处于“矛盾突显期”。

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•其一，统计需求急剧扩张，需求结构独特，前所未有，独一无二：

——需求内容多，需求变化快，需求时效强；

——需求主体多：最大特点是，对同样统计指标的多层次 (分层次）需求结构。

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•其二，统计职能发生深刻变化，前所未有、独一无二：

“温度计”、“化验单” →“咨询书”、“诊断书” →“成绩单”、“政绩单”。

政府统计的职能、任务由各国的法律加以确定，差异很大。

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• 导致两大严重问题： 1. 统计任务急剧增加，统计工作难度空前，统计改革受到极大制约；

2. 实用主义地对待、取舍、使用统计数据的现象越来越严重，统计数据质量面临极大挑战。

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二、统计法的基本框架

广义的统计法泛指全部的统计法律规范，其中应该包括依法制定的各种统计标准、统计制度。

统计法律规范有四个法律渊源：法律、行政法规、地方性法规、规章

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• 立法主体 发布形式

法律 全国人大 主席令 行政法规 国务院 国务院令地方性法规 省和较大市人大 人大公告规章 省和较大市政府 首长令• 国务院部门

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• 各层次的法律，效力等级不同：法律最高 >行政法规 >地方性法规 >地方政府规章（部门规章？）

• 下位法不得与上位法相抵触• 每一层次的法律形式，立法权限受到限制 :特别是规章的立法权限受到严格限制，如不得设立许可，不得设定除警告和一定数额罚款的行政处罚，不得设定收费等。

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三、政府统计及其法律特性 • 依法统计所指的“统计”，主要是政府统计。• 统计法的调整对象，主要是政府统计活动中形成的各种关系。

• 《统计法》第３２条明确规定，民间统计调查活动的管理办法，由国务院规定。

• 《统计法》中，除第１２条、２９条等少数条款外，都只适用于政府统计。

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• 政府统计的性质：行政管理活动• 政府统计的基本特征：１ .实施主体的特定性：主要是行政主体２ .依法开展：严格依法设定和实施３ .具有强制性：义务性、无偿性４ .调查结果的公共性：统计成果是社会公共产品

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政府统计与民间统计的区别

• 民间统计 政府统计

　非特定实施主体 国家机关　不违反法律即可实施 依法设定　自愿性或非义务性 强制性　调查结果属特定主体 社会公共产品

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《统计法》是一部行政法，一部组织法，一部规范和保障政府统计活动的基本法。

基本结构：六章 34条，但内容全面。 ——总则 ——统计调查计划和统计制度 ——统计资料的管理和公布 ——统计机构和统计人员 ——法律责任 ——附则

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统计法的作用，在于规范和保障政府统计工作的有序开展。规范、保障，缺一不可。今后的趋势，是进一步加强规范。

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四、依法统计的基本要求 从保障方面看，主要包括：　 1、保障统计调查对象配合政府统计调查，及时、如实地提供资料和情况。

——依法设置原始记录、统计台帐，建立健全统计资料的审核、交接和归档等管理制度。

——设置统计专业技术职务，配备具有统计从业资格的统计人员（统计从业资格认定制度）。

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２、依法设立统计机构，配备统计人员。

——县级以上人民政府设立独立的统计机构；

——有关部门根据统计任务需要可以单独设置统计机构，也可以在其它的机构中配备必要的统计人员，但要指定统计负责人。

——企业事业单位统计机构？

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3 、保障统计工作的统一性 纵向上：双重管理，业务上以上级统计机构的领导和管理为主；

横向上：部门统计业务工作受同级人民政府统计机构的管理和协调。

县级以上人民政府统计机构主要负责人的调动应当征得上一级统计机构的同意；乡镇（街道）统计员的调动应当征得县级统计机构的同意；部门和企业事业组织统计负责人的调动应当征得上级主管部门和县级统计机构的意见。（实施细则第 29 条）

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4 、保障统计机构、统计人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权（《统计法》第 8 条）。

《统计法》第 7 条：地方、部门、单位的领导人对统计机构、统计人员依法提供的资料，不得自行修改；如果发现数据计算或来源有错误，应当提出，由统计机构、统计人员核实订正。

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　　 从规范统计活动方面（对统计机构的要求），主要包括：

１、依法设定统计调查项目 ——国家统计调查项目：属于新的、重大的项目，由国务院审批；属于经常性的、一般性的项目，由国家统计局审批。

——部门统计调查项目：调查对象属于本部门管辖系统内的，由本部门领导审批，报同级人民政府统计部门备案；调查对象超出本部门管辖系统的，报同级人民政府统计部门审批。

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——地方统计调查项目：由同级地方人民政府审批。具体报批办法，由省、自治区、直辖市人民政府统计机构规定。

《统计法》第 31条：国家机关未报经审查或者备案，擅自制发统计调查表的，由县级以上人民政府统计机构责令改正，予以通报批评。

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• 违法调查大量发生： 2004 年本溪市对 107 家企业进行了调查，各企业填报的报表总数 519种。除国家、省统计局制定的 105种外，国家各部委、省各主管局、市直各部门制发了 414种，占报表总数的 79.8%， 60%以上未审批或备案，其中市直各部门制发的 128种，只有 13种经市统计局批准。

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　　　法律规定的不足，是导致报表多乱的重要原因：

　　　“宽”——制定主体多，且存在“自己制定、自己审批的问题”；

　　　“松”——审批标准、程序不严；　　　“软”——缺乏法律责任；　 同时，存在分类不科学、分类缺乏法律意义的问题

根本原因：对统计制度的性质认识不清

　

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２、依法实施统计调查活动 ——严格按照经批准的方案实施：《实施细则》第 14条规定，统计调查方案所规定的指标涵义、调查范围、计算方法、分类目录、调查表式、统计编码等，未经批准机关同意，任何单位和个人不得修改。

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——调查表必须标明完整的法定标识（《实施细则》第 13条）：表号、制表机关、批准或备案机关、批准或备案文号、有效期限。

对未标明前款所列内容或者超过有效期限的，有关统计调查对象有权拒绝填报，统计机构有权废止。

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——对调查对象履行告知的义务。 完整地告之调查者和调查对象双方的权利和义务。这既是依法行政的基本要求，也是营造良好统计环境的重要途径，还是统计普法教育的一种有效形式。

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３、依法对三类统计资料保密（第 15条）：

——国家秘密的统计资料 ——私人、家庭的单项调查资料 ——调查对象的商业秘密 存在的问题：一是存在重大缺陷；二是缺乏法律责任。

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• 联合国统计委员会制定的《官方统计的基本原则》第六项规定：“统计机构为统计汇编所搜集的个人数据，不管是涉及自然人还是法人，都应严格保密，而且只能用于统计上的目的。”

• 国家统计局印发的《关于对外提供统计资料的几点意见》规定：“统计部门掌握的原始统计资料，特别是企业秘密、家庭秘密等资料，一律不对其他部门提供。”

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——防止统计数据的误用•不得对外公布或提供单项的、可识别主体的原始统计资料

•不得将统计调查对象报送的统计数据用于核查、收费、收税甚至行政处罚的目的

•不得随意为企业出具所谓“统计数据证明材料”

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４、依法管理和公布统计资料 ——国家统计数据以国家统计局公布的为准（统计法第 14条）；

—— 部门数据协商一致与备案的法律要求（统计法实施细则第 20条）；

——公布地方统计数据的有关国家规； ; ——公平、公正地公布统计数据 ; ——科学、完整地公布统计数据 ;

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五、统计执法的作用、特点• 形势可以概括为两点：一是，社会公众对统计数据质量的高度关注，对查处统计上弄虚作假现象的强烈呼声，要求必须加大统计执法的力度。

二是，推进依法行政，强调以人为本、和谐社会，社会公众的法律意识和维权意识大大提高，要求更加公正执法、规范执法、文明执法。

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• 客观、正确地认识统计执法的作用，既不要盲目夸大，也不要抱虚无主义。

——查处违法行为，维护统计秩序；　——查找统计工作特别是统计制度中存在的问题，规范、改进统计工作；

——推动统计基层基础建设； ——回应党政领导和社会各界查处统计上弄虚作假的要求。

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• 特点之一：整体执法水平有了很大提高，在许多地方实现了经常化、制度化，改变了单纯依赖大检查的局面。

2007 年度，检查 130183单位，立案 19096 件，结案 17023 件，其中虚报、瞒报 9208 件，拒报、屡次迟报 3563 件，伪造、篡改 313 件；给予通报批评 4572 件，警告 7526 件，罚款 5567 件（共 2391 万元），行政处分 9 人。

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　特点之二：行政执法责任制得到广泛推行，专业人员共同参与，改变了单纯依赖法规人员执法的局面。

——全面理解“执法”的涵义和内容：不仅包括统计行政处罚、统计从业资格认定、政府统计信息依申请公开、统计调查项目审批等，包括统计调查表的布置和收集。

——执法中处理方式的多样化

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特点之三：综合执法得到大力推行，统计执法作用得到更加有效的发挥。

——统计监审（统计监督检查、统计稽查） ——统计巡查

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统计监审制度

• 监审对象：地方政府或有关部门• 监审内容：法律法规规章以及规范性文件的全面执行情况

• 监审方法：以点带面，发现问题、查找原因，解剖面上的工作，提出整改要求

监审方式 ：下管两级或越级监审

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统计巡查制度 • 以检查、评估统计数据质量为中心，以执法检查为手段，全面检查一个地区或部门的统计工作整体情况（特别是问题、困难和矛盾），目的在于引起各级领导对统计工作的重视，改进统计工作，提高统计部门的权威性。

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• 综合执法意味着从以往单一的查处统计违法行为转变为全面检查统计法和统计制度的执行情况，检查影响一个地区统计工作的矛盾、问题和薄弱环节。

• 综合执法，着眼于从整体上推进一个地区的统计工作，着眼于提高整个政府统计的权威性。

• 综合执法，需要各专业统计人员更广泛的参与。

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• 综合执法与一般执法办案的异同及其关系。• 必须着力解决好四个问题： ——如何确定综合执法的目的及重点内容； ——如何提高综合执法的权威性、威慑力； ——如何组织综合执法，规范操作程序； ——如何提高综合执法的最终效果。

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特点之四：积极探索新的执法方式，提高执法效果。

——注重与中心工作相结合，以争取支持； ——注重上下配合，形成合力； ——与有关部门联合开展执法检查，调动部门的积极性；

——抓“重点”、抓“弱点”，努力提高执法的针对性；

——从主要纠正违法行为向纠错、教育、管理、服务并重转变，注重各种执法方式的综合运用。

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•特点之五：严肃查处统计上的弄虚作假行为，加大对统计执法检查活动及统计违法案件的曝光力度。

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