Post on 30-Jan-2018
1
Ustavno sodišče
Republike Slovenije
Beethovnova 10
1000 Ljubljana
ZAHTEVA ZA OCENO USTAVNOSTI
PRVEGA ODSTAVKA 1. ČLENA, 3. ČLENA, 9. ČLENA, 10.
ČLENA, 17. ČLENA, 20. ČLENA, TRETJEGA ODSTAVKA 21.
ČLENA, 23. ČLENA, 26. ČLENA, 27. ČLENA, PRVEGA IN
TRETJEGA ODSTAVKA 34. ČLENA IN DRUGEGA TER
ČETRTEGA ODSTAVKA 38. ČLENA ZAKONA O
SLOVENSKEM DRŽAVNEM HOLDINGU (Uradni list RS, št.
105/12)
in
PREDLOG ZA ZAČASNO ZADRŽANJE IZVAJANJA
PRVEGA IN TRETJEGA ODSTAVKA 34. ČLENA TER
DRUGEGA ODSTAVKA IN PRVEGA STAVKA ČETRTEGA
ODSTAVKA 38. ČLENA ZAKONA O SLOVENSKEM
DRŽAVNEM HOLDINGU (Uradni list RS, št. 105/12)
2
I. VLAGATELJI ZAHTEVE IN PREDLOGA
Podpisani poslanci Državnega zbora Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu:
predlagatelji):
1. ……………………, naslov stalnega prebivališča
2. ……………………, naslov stalnega prebivališča
3. ……………………, naslov stalnega prebivališča
4. ……………………, naslov stalnega prebivališča
5. ……………………, naslov stalnega prebivališča
6. ……………………, naslov stalnega prebivališča
7. ……………………, naslov stalnega prebivališča
8. ……………………, naslov stalnega prebivališča
9. ……………………, naslov stalnega prebivališča
10. ……………………, naslov stalnega prebivališča
11. ……………………, naslov stalnega prebivališča
12. ……………………, naslov stalnega prebivališča
13. ……………………, naslov stalnega prebivališča
14. ……………………, naslov stalnega prebivališča
15. ……………………, naslov stalnega prebivališča
16. ……………………, naslov stalnega prebivališča
17. ……………………, naslov stalnega prebivališča
18. ……………………, naslov stalnega prebivališča
19. ……………………, naslov stalnega prebivališča
20. ……………………, naslov stalnega prebivališča
21. ……………………, naslov stalnega prebivališča
22. ……………………, naslov stalnega prebivališča
23. . ……………………, naslov stalnega prebivališča
24. . ……………………, naslov stalnega prebivališča
25. . ……………………, naslov stalnega prebivališča
26. . ……………………, naslov stalnega prebivališča
27. . ……………………, naslov stalnega prebivališča
28. . ……………………, naslov stalnega prebivališča
29. . ……………………, naslov stalnega prebivališča
30. . ……………………, naslov stalnega prebivališča
….
vlagamo na podlagi 2. alineje prvega odstavka 23a. člena Zakona o ustavnem
sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo in 109/12; v
nadaljnjem besedilu: ZUstS):
a. zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 1. člena, 3. člena, 9. člena, 10.
člena, 17. člena, 20. člena, tretjega odstavka 21. člena, 23. člena, 26. člena,
27. člena, prvega in tretjega odstavka 34. člena in drugega ter četrtega
3
odstavka 38. člena Zakona o Slovenskem državnem holdingu (Uradni list RS,
št. 105/12; v nadaljnjem besedilu: ZSDH) ter
b. predlog, da na podlagi 39. člena ZUstS Ustavno sodišče Republike Slovenije
(v nadaljnjem besedilu: ustavno sodišče) zadrži do končne odločitve o vloženi
zahtevi izvajanje prvega in tretjega odstavka 34. člena in drugega odstavka ter
prvega stavka četrtega odstavka 38. člena ZSDH.
Za skupnega pooblaščenca za sprejemanje pisanj sodišča v zvezi z vloženo zahtevo
in predlogom določamo predlagatelji zahteve in predloga:
……………………………., naslov za vročanje.
4
II. NEUSTREZNOST UREDITVE V ZSDH V RAZMERJU DO SMERNIC OECD
Predlagatelji uvodoma navajamo vsebinske razloge, zvezane z učinkovitostjo in
smotrnostjo upravljanja z državnim finančnim premoženjem, ki sicer ne predstavljajo
razlogov neskladnosti z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: Ustava),
so pa pomemben motiv, zaradi katerega smo se odločili za vložitev zahteve. Ti
razlogi so zvezani z vprašanjem ustreznosti ureditve upravljanja s finančnim
premoženjem države glede na Smernice OECD za korporativno upravljanje družb v
državni lasti.
Smernice OECD za korporativno upravljanje družb v državni lasti iz leta 2005 (naslov
izvirnika OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises
2005)1 vsebuje nabor nezavezujočih smernic in najboljših praks korporativnega
upravljanja družb v državni lasti, ki jih je treba razumeti kot dopolnilo k Načelom
korporativnega upravljanja OECD. Družbe v državni lasti se lahko soočajo z
nedovoljenim in politično motiviranim vmešavanjem ali pa nasprotno s popolnoma
pasivnim in distanciranim lastništvom države. Smernice razločujejo med družbami v
državni lasti, ki kotirajo na borzi in tistimi ki ne, pa tudi med družbami v 100-
odstotnem, v večinskem in manjšinskem lastništvu države. Smernice vsebujejo pet
poglavij, med katerimi sta za obravnavanje te zahteve za oceno ustavnosti
pomembni zlasti prvi dve poglavji, ki obravnavata zagotavljanje učinkovitega
pravnega in regulatornega okvira za družbe v državni lasti in vlogo države kot
lastnice.2
Izhodišče za učinkovit pravni in regulatorni okvir za družbe v državni lasti je zahteva,
da je treba zagotoviti družbam v državni lasti enake tržne pogoje kot privatnim
družbam, ki jim konkurirajo na trgu. Med drugim mora biti postavljena jasna ločnica
med lastniško funkcijo države in drugimi državnimi funkcijami, obveznosti in naloge,
ki naj bi jih družba v državni lasti opravljala v zvezi z javnimi storitvami morajo biti
družbi jasno delegirane in morajo biti objavljene v splošni javnosti ter mora biti
zagotovljen tudi pregleden način pokrivanja stroškov s tem v zvezi, družbe v državni
lasti ne smejo biti izvzete iz zakonskih in regulatornih obveznosti, družbeniki in
konkurenčne družbe pa morajo biti tudi enakopravno obravnavani v primeru kršenja
njihovih pravic. Družbe v državni lasti morajo za dostop do finančnih virov sprejemati
konkurenčne pogoje trga, njihovi odnosi z bankami, finančnimi institucijami in drugimi
družbami, ki so v državni lasti, pa morajo temeljiti izključno na komercialnih pogojih.3
Za to zahtevo je seveda najpomembnejše poglavje o vlogi države kot lastnice. Poleg
tega, da smernice zahtevajo avtonomijo poslovanja družb v državni lasti, pa je za
obravnavano zadevo ključno, da mora biti izvajanje lastniških pravic v državi jasno
definirano in da se v ta namen lahko ustanovi koordinacijski organi ali – kar je še
1 Prevod v slovenščini je izdala SOCIUS d.d. Ljubljana leta 2009
2 Poudarki iz preambule smernic OECD
3 Poglavje I, tč. A-F smernic
5
primernejše – centralizira lastniško funkcijo. Koordinacijski ali lastniški organ mora biti
odgovoren predstavniškim telesom, kot je parlament, in mora imeti začrtane odnose
z ustreznimi javnimi organi, kot so vrhovne državne revizijske institucije.4
Zaradi zahteve po avtonomiji družb v državni lasti morajo biti tudi člani
koordinacijskega ali lastniškega organa neodvisni. V skladu z načeli OECD je za
člane teh organov pomembno, da se pri izvajanju nalog ne obnašajo kot da bi bili
predstavniki posameznih volilnih skupin. Člani odborov morajo biti neodvisni in
izvrševati svoje naloge enakopravno v imenu vseh delničarjev. To pomeni, da članov
odborov pri izvajanju nalog ne smejo voditi kakršnikoli politični interesi. Zato se mora
lastniški organ tudi izogibati pretiranemu številu članov odbora iz vrst državne
uprave. Člani odbora ne smejo služiti kot podaljšana roka za nedovoljena politična
vplivanja.5
V primeru, da se lastniška funkcija ne centralizira, je potrebno ustanoviti močan
koordinacijski organ, ali še bolje lastniško funkcijo centralizirati. Ta lastniška funkcija
mora biti centralizirana v enem organu, ki je neodvisen ali pod nadzorom določenega
ministrstva. Centralizacija lastniške funkcije v enem organu je najprimernejša oblika
za družbe v državni lasti, ki poslujejo v konkurenčnih sektorjih in ni nujno uporabna
tudi za družbe, ki v glavnem uresničujejo cilje javne politike.
Koordinacijski organ ali lastniški organ mora biti odgovoren predstavniškim telesom,
kot je parlament, in mora imeti jasno začrtane odnose z ustreznimi javnimi organi kot
so vrhovne državne revizijske institucije. Koordinacijski ali lastniški organ mora
izvajati svoje pravice razumno in v polnem obsegu, saj bo to omogočalo potreben
vpliv na družbe v državni lasti brez vmešavanja v njihovo tekoče poslovanje.
Lastniški organ potrebuje potrebne kompetence in ga morajo sestavljati
strokovnjaki s pravnimi, finančnimi, ekonomskimi in menedžerskimi znanji, ki imajo
izkušnje pri izvajanju fiduciarnih nalog.6
Iz smernic OECD torej jasno izhaja, da se smernice zavzemajo za centralni lastniški
organ in na niti enem mestu ne govorijo o ustanovitvi državnega holdinga, ki bi
predstavljal tovrstno institucionalno centralizacijo lastniške funkcije države kot to
uveljavlja izpodbijani zakon. Smernice OECD kot rečeno niso obvezne, saj niso
sprejete v obliki mednarodne pogodbe, tako da bi bilo izpodbijanemu zakonu mogoče
očitati nasprotje z načelom primata mednarodnega prava, ki ga uveljavljata člena 8 in
153. Ustave RS. Zanimivo pa je, da prav vse neskladnosti z ustavo, ki bodo
navedena v nadaljevanju te zahteve, temelje prav na rešitvi, da centralizirano
lastniško funkcijo predstavlja novoustanovljeni državni holding. V primeru obstoja
agencije, ki bi morala biti v organizacijskem, finančnem, funkcionalnem in
4 Glej zlasti tč. II C., D. in E. smernic.
5 Točka C. opomb k poglavju II. smernic.
6 Točke D., E. in F. opomb k poglavju II. smernic
6
personalnem smislu čim bolj neodvisna in samostojna, obenem pa tudi pod kontrolo
ne le izvršilne, temveč tudi predstavniške oblasti in seveda med drugim tudi pod
nadzorom vrhovne državne revizijske institucije (pri nas torej pod nadzorom
Računskega sodišča RS), odpadejo vsi dvomi o ustavnosti take centralizacije
lastniške funkcije, zlasti tudi dvomi o njeni vpetosti v državni finančni in proračunski
sistem.
Tudi slovenska pravna doktrina7 sledi trendom v EU in se v primerih, ko država za
izvrševanje infrastrukturnih dejavnosti in sploh dejavnosti, na katerih je potrebno
usklajevati javne in zasebne interese, ustanovi neodvisne upravne institucije,
zavzema za ustanavljanje agencij, ki pa morajo biti v organizacijskem, finančnem,
funkcionalnem in personalnem in v pravnem smislu čim bolj neodvisne in
samostojne. Res pa slovenska pravna teorija doslej, torej pred ustanovitvijo SDH,
namenjenega gospodarjenju z državno lastnino, zlasti njenim vložkom v
gospodarskih družbah, ni obravnavala holdinga kot oblike centralizacije lastniške
funkcije države.
7 Glej zlasti članke B. Bugarič, Neodvisne regulativne agencije v Evropi, analiza agencij na področju
varstva konkurence, Javna uprava 2010, strani 139-169, R. Pirnat, Javne agencije v Sloveniji-neodvisnost agencij in njene meje, Zbornik referatov s konference v letu 2000, strani 205-215, isti pisec, Neodvisne upravne institucije, Javna uprava 1999, št. 3, strani 449-466, L. Ude, Posebni upravni in sodni postopki v novejši slovenski zakonodaji, Podjetje in delo 2000, štev.6, strani 1375-1382, B. Arh, Pozitivna pravna ureditev javnih agencij, magistrska naloga, Ljubljana, april 2009.
7
III. ZAHTEVA ZA OCENO USTAVNOSTI
1. Izpodbijane določbe zakona
Predlagatelji menimo, da so v nasprotju z Ustavo naslednje določbe ZSDH:
a. 1. člen v delu kjer določa, da ta zakon ureja med drugim tudi prenos naložb
Republike Slovenije v imetništvo Slovenskega državnega holdinga (v
nadaljnjem besedilu: SDH);
b. 3. člen, ki določa, da opredelitev upravljanja po tem zakonu obsega
»pridobivanje naložb, razpolaganje z naložbami in izvrševanje pravic
delničarja ali družbenika oziroma vsa druga pravna dejanja v skladu z
zakonom, ki ureja gospodarske družbe, in drugimi predpisi, ter pridobivanje in
razpolaganje z nepremičninami«;
c. 9. člen, ki določa, da strategijo upravljanja naložb sprejme Vlada Republike
Slovenije (v nadaljnjem besedilu: vlada) in da daje Državni zbor Republike
Slovenije (v nadaljnjem besedilu: državni zbor) k njej le soglasje;
d. 10. člen, ki ne določa nobene vloge državnega zbora pri sprejemanju letnega
načrta upravljanja naložb;
e. 17. člen, ki določa pravni status SDH kot delniške družbe;
f. 20. člen, ki določa da naloge in pristojnosti skupščine SDH izvršuje vlada;
g. tretji odstavek 21. člena, ki določa sestavo nadzornega sveta SDH in po kateri
ni predvideno, da bi imeli zaposleni v SDH predstavnika v nadzornem svetu
SDH;
h. 23. člen, ki določa, da praviloma odločitve o razpolaganju z naložbo, vloženo
v SDH, odloča uprava SDH, za razpolaganje naložb v vrednosti nad 5
milijonov eurov s soglasjem nadzornega sveta; za razpolaganje z naložbami,
ki pomenijo več kot 25% delež gospodarske družbe, mora pridobiti soglasje
vlade, in le za razpolaganje z naložbo v deležu, ki predstavlja ciljni delež,
določen s strategijo, mora uprava poleg soglasja nadzornega sveta in vlade
pridobiti tudi soglasje državnega zbora; s tem je vloga državnega zbora pri
konkretnem odločanju o posamičnem razpolaganju z finančnim premoženjem
države omejena na navedeno soglasje;
i. 26. člen, ki ureja možnost SDH, da samostojno (le s soglasjem nadzornega
sveta) ustanavlja odvisne gospodarske družbe, skladno z drugim odstavkom
tega člena zlasti s stvarnim vložkom, ki ga predstavljajo deleži države v
različnih gospodarskih družbah; na ta način se upravljanje in razpolaganje s
temi deleži, torej s sedanjim finančnim premoženjem države, v celoti izloči tudi
iz pravnega režima upravljanja in razpolaganja, ki ga določa ZSDH; v tretjem
odstavku tega člena je sicer določeno, da SDH kot ustanovitelj in edini
družbenik odvisnih družb svojega deleža v odvisnih družbah ne sme odsvojiti
brez soglasja državnega zbora, vendar to ne velja za kapitalske naložbe, ki so
bile vložene v odvisne družbe; te so s tem postale last odvisne družbe, ki
8
lahko z njimi upravlja in razpolaga v skladu s splošnimi pravili korporacijskega
prava, brez nadzora vlade, državnega zbora in tudi brez možne revizije
Računskega sodišča Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: računsko
sodišče);
j. 27. člen, ki določa, da Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega
zavarovanja, d. d., (v nadaljnjem besedilu: družba KAD) postane odvisna
družba SDH; s tem so bile kapitalske naložbe družbe KAD v različnih
gospodarskih družbah izvzete iz pravil upravljanja in razpolaganja, ki jih
določa ZSDH, ob tem pa je treba opozoriti, da ZSDH v tretji alineji 43. člena
razveljavlja dosedanja pravila o upravljanju in razpolaganju z naložbami KAD
(7., 8., 10. 11., 12. in 13. člen Zakona o preoblikovanju Kapitalske družbe
pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter o naložbeni politiki Kapitalske
družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja in Slovenske odškodninske
družbe (Uradni list RS, št. 79/10, 26/11 in 105/12 – ZSDH; v nadaljnjem
besedilu: ZPKDPIZ); KAD lahko s temi naložbami upravlja in razpolaga v
skladu s splošnimi pravili korporacijskega prava, brez nadzora vlade,
državnega zbora in brez možne revizije računskega sodišča;
k. prvi odstavek 34. člena, ki določa, da se s kapitalsko naložbo, ki jo ima
Republika Slovenija v KAD, kot stvarnim vložkom poveča osnovni kapital
SDH; s tem neposredno nastanejo neustavne posledice, opisane v tej zahtevi;
l. drugega ter četrtega odstavka 38. člena; drugi odstavek tega člena zahteva,
da Republike Slovenija s kapitalskimi naložbami, s katerimi je upravljala AUKN
do uveljavitve ZSDH kot stvarnim vložkom poveča osnovni kapital SDH; s tem
neposredno nastanejo neustavne posledice, opisane v tej zahtevi; četrti
odstavek tega člena pa določa, da se na SDH prenese upravljanje s kapitalsko
naložbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v
nadaljnjem besedilu: ZPIZ) v družbi Zavarovalnica Triglav, d.d.; s tem je
odvzeta pravica upravljanja in razpolaganja ZPIZ s to lastnino tega zavoda,
tako da je ta lastninska pravica povsem izvotljena.
Izpodbijane določbe, skupaj z ostalimi določbami ZSDH, oblikujejo model SDH. ki je
po mnenju predlagateljev v neskladju z določbami Ustave, navedenimi v
nadaljevanju te zahteve. ZSDH ustanavlja SDH kot delniško družbo, torej kot
gospodarsko družbo, za katero razen v nekaterih določbah ZSDH veljajo pravila
zakona, ki ureja gospodarske družbe. V to gospodarsko družbo država vloži vse
svoje finančno premoženje v obliki kapitalskih naložb, kar pomeni, da Republike
Slovenija (v nadaljnjem besedilu: država) nima več neposrednih kapitalskih naložb v
gospodarskih družbah, ki neposredno opravljajo gospodarsko dejavnost. To velja za
vse kapitalske naložbe RS, ne glede na to, ali in v kolikšnem delu so namenjene
prodaji ali drugi obliki privatizacije, in tudi ne glede na to, ali gre za strateške naložbe,
torej take, s katerimi SDH poleg gospodarskih ciljev dosega tudi razvojne in druge
cilje, povezane z izvajanjem posameznih javnih služb, ali portfeljske naložbe, s
katerimi RS skuša doseči izključno gospodarske cilje in so namenjene trgovanju (4.
9
in 5. točka 2. člena ZSDH). Poleg tega bo država v SDH vložila tudi nedoločen obseg
stvarnega premoženja v obliki nepremičnin (četrti odstavek 38. člena ZSDH).
V tej zakonski ureditvi bo država obdržala le še eno kapitalsko naložbo – določeno
število delnic SDH. Dosedanje finančno premoženje države v obliki kapitalskih naložb
v družbah, ki dejansko opravljajo gospodarsko dejavnost, postane premoženje SDH.
Ker opredelitev upravljanja naložb obsega pridobivanje in razpolaganje z naložbami,
pa tudi izvrševanja pravic delničarja ali družbenika (3. člen ZSDH), SDH postane
lastnik kapitalskih naložb države in njenih nepremičnin, in tako v celoti prevzame
sedanje naloge države v zvezi z upravljanjem in razpolaganje državnega finančnega
premoženja. Iz nekaterih določb ZSDH je sicer mogoče sklepati, da naj bi SDH bil
trajno v celotni lasti države (vlada kot skupščina SDH, sestava in način imenovanja
nadzornega sveta), vendar v zakonu ni izrecne prepovedi izvedbe postopka in
sprejema aktov, po katerih bi družbenik SDH lahko postala tudi druga oseba.
SDH je gospodarska družba in zanjo glede sredstev v celoti veljajo pravila
korporacijskega prava. To pomeni, da vsi prihodki od naložb, vloženih v SDH,
postanejo sredstva SDH. To velja tako za prihodke, ki izvirajo iz poslovanja holdinga,
kot tudi za prihodke od razpolaganja s temi naložbami. Prihodki iz poslovanja, torej
vsi korporacijski dobički od kapitalskih naložb, vloženih v SDH, so dohodek SDH in
ne države. Dohodek države je le morebiten bilančni dobiček SDH, ki bi se razdelil
delničarjem, torej trenutno le državi. Vendar morajo pred ugotovitvijo dobička biti
poravnane vse obveznosti SDH, tako tiste, ki izvirajo iz njegovega poslovanja, kot
tudi posebne zakonske obveznosti. Upoštevati je treba, da bo SDH prevzel vse
zakonske obveznosti Slovenske odškodninske družbe, d.d., (v nadaljnjem besedilu:
družba SOD) v zvezi s plačili terjatev denacionalizacijskih upravičencev, poleg tega
pa bodo na dobiček SDH vplivale tudi zakonske obveznosti družbe KAD v razmerju
do ZPIZ iz tretjega odstavka 28. člena ZSDH. Poleg tega o razdelitvi bilančnega
dobička državi kot delničarju odloča skupščina SDH, torej vlada, ki na tak način mimo
državnega zbora odloča o višini prihodka proračuna iz bilančnega dobička SDH.
Tudi prihodki od razpolaganja (zlasti prodaje) kapitalskimi naložbami, vloženimi v
SDH, so prihodek SDH, ne prihodek države. Denarna sredstva, prejeta iz tega
razpolaganja, so denarna sredstva SDH in še naprej predstavljajo osnovni kapital
SDH. Država teh sredstev ne more neposredno pridobiti zaradi prepovedi vračila
vložka v delniško družbo iz prvega odstavka 227. člena Zakona o gospodarskih
družbah (Uradni list RS, št. 65/09 - uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 100/11
- Skl. US, 32/12 in 57/12; v nadaljevanju: ZGD-1) . Država lahko pridobi sredstva od
prodaje teh kapitalskih naložb (kupnino) le po izvedenem postopku rednega
zmanjšanja osnovnega kapitala SDH za ustrezen znesek z izplačilom tega zneska
državi kor delničarju. Vendar je ta postopek zamuden, saj se lahko sredstva izplačajo
državi kot edinemu delničarju šele 6 mesecev od objave vpisa zmanjšanja
osnovnega kapitala SDH v register. Poleg tega je treba upnikom SDH v tem primeru
10
dati zavarovanje, pod določenimi pogoji pa lahko temu vpisu po 375. členu ZGD-1
ugovarjajo . Tak postopek je torej zamuden, drag in lahko tudi neuspešen.
ZSDH je močno zmanjšal oziroma povsem izničil vlogo državnega zbora pri
odločanju o upravljanju in zlasti razpolaganju z državnim premoženjem. Do sprejema
Zakona o upravljanju kapitalskih naložb Republike Slovenije (Uradni list RS, št.
38/10, 18/11, 77/11, 22/12 in 105/12; v nadaljevanju: ZUKN) je odlok o razpolaganju
s kapitalskimi naložbami države sprejemal državni zbor, pri čemer je bila s prehodno
ureditvijo ZUKN ta ureditev ohranjena do zadnje spremembe ZUKN (Zakon o
spremembah in dopolnitvah Zakona o upravljanju kapitalskih naložb Republike
Slovenije, Uradni list RS, št. 22/12; ZUKN-C). Tudi po tej spremembi je državni zbor
zadržal pristojnost za sprejem odločitev o razpolaganju in nekaterih drugih odločitvah
o kapitalski naložbi s knjigovodsko vrednostjo nad 5 mio EUR.
Po ZSDH državni zbor sprejema smernic in daje soglasje k strategiji upravljanja
naložb za pet letno obdobje. Poleg tega je državni zbor eden od subjektov, ki daje
upravi SDH predhodno soglasje za razpolaganje z naložbo v deležu, ki predstavlja
ciljni delež, določen s strategijo (tretji odstavek 23. člena ZSDH) in daje soglasje za
razpolaganje z deležem SDH v odvisni družbi (tretji odstavek 26. člena ZSDH). S
tem je vloga državnega zbora pri odločanju o razpolaganju s kapitalskimi naložbami
države pomembno zmanjšana. Državni zbor razen redkih izjem nima nobene vloge
pri bolj konkretnem odločanju o razpolaganju s finančnim premoženjem države, ki
predstavlja kapitalske naložbe države v gospodarskih družbah.
Ureditev SDH v ZSDH pa tudi pomeni, da računsko sodišče ne more več opravljati
nadzora nad gospodarskimi družbami, v katerih ima SDH kapitalske naložbe. V
skladu s 3. alinejo 2. točke petega odstavka 20. člena Zakona o računskem sodišču
(Uradni list RS, št. 11/01, 20/06 - ZNOJF-1, 46/06 - Skl. US, 33/07 - Odl. US in
109/12; v nadaljnjem besedilu: ZRacS-1) lahko računsko sodišče revidira poslovanje
v gospodarski družbi, banki ali zavarovalnici, v kateri imata država in lokalna
skupnost večinski delež, ne pa tudi v njihovih odvisnih družbah. Ker bodo naložbe v
gospodarskih družbah, bankah in zavarovalnicah, ki predstavljajo večinski delež
države in lokalne skupnosti, vložene v SDH, bo ta pogoj za revidiranje računskega
sodišča izpolnjen le še pri SDH. S tem je možnost revidiranja poslovanja
gospodarskih družb, ki poslujejo s pomembnim obsegom državnega finančnega
premoženja, bistveno omejena.
Ne le izpodbijane določbe, celoten navedeni model SDH, kot je določen z ZSDH, je
neskladen z določbami Ustave, navedenimi v nadaljevanju iz tam navedenih
razlogov.
11
2. Neskladnost s 3. členom Ustave
Ustava daje načelu delitve oblasti poseben pomen, ko v 3. členu pravi, da v Sloveniji
izvršujejo oblast državljanke in državljani »neposredno in z volitvami, po načelu
delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno«. Tradicionalno pomeni načelo
delitve oblasti, da ločujemo zakonodajno, izvršilno in sodno oblast in »da mora vsaka
od teh oblasti izvajati različna oseba in različen državni organ, ki pa je pri tem omejen
po drugih organih. Vendar pa naj bi različne državne oblasti ne bile v celoti ločene
med seboj, temveč naj bi med seboj sodelovale in se nadzirale (sistem zavor in
ravnovesij).«8 Že očetje ameriške ustave, ki velja za ustavo, v kateri je delitev oblasti
najbolj dosledno izvedena, so nasprotovali, da bi katera koli oblast imela prevelika
pooblastila.9 Danes pa se šteje, na primer v Veliki Britaniji, da je smisel delitve oblasti
med neodvisne veje oblasti predvsem v vzpostavitvi mreže zavor in ravnovesij,
potrebnih za uspešno upravljanje družbe v sodobnih demokracijah. Ob delitvi oblasti
gre tudi za ravnotežje moči različnih vej oblasti.
Ustavno sodišče poudarja, da so organizacijske izpeljave načela delitve oblasti v
posameznih državah precej različne. Po stališču ustavnega sodišča vzpostavlja
načelo delitve oblasti med posameznimi vejami oblasti »medsebojno odvisnost in
zagotavlja, da vsaka od njih izvršuje funkcije, ki so po svoji naravi izvršilne,
zakonodajne in sodne, ter da je bistveni sestavni del načela delitve oblasti tako s
funkcionalnega kot organizacijskega vidika institut zavor in ravnovesij«. Stališče
ustavnega sodišča je, da »splošnoveljavnih vzorcev za vzpostavitev ravnotežja med
posameznimi vejami oblasti ni. To je odvisno od vsake posamezne države, njene
specifične ustavne ureditve, ki nastane in živi v določenih zgodovinskih in družbenih
okoliščinah. Zato so možne in tudi v resnici obstajajo različne organizacijske izvedbe
načela horizontalne, vertikalne in funkcionalne delitve oblasti v skladu s specifičnimi
zgodovinskimi in kulturnimi okoliščinami konkretne žive in dejavne ustavne ureditve.«
(Odločba ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-20/07 in Up-679/06, obrazložitev, t. 23 in
24)
Ustava daje načelu delitve oblasti tolikšen pomen nedvomno tudi zaradi tega, ker je
prejšnja ustavna ureditev gradila na načelu enotnosti oblasti, ki je v pogojih partijske
države vodila do absolutne prevlade edine politične stranke v povezavi predvsem z
izvršilno oblastjo. O pomenu prehoda z načela enotnosti na načelo delitve oblasti
pravi ustavno sodišče, da so s tem na novo vzpostavljena razmerja med osnovnimi
vejami oblasti, da «nobena ne more dobiti prevlade in monopola nad drugimi... Zato
je v zgodovinsko poslanstvo slovenske Ustave vgrajen tudi njen temeljni cilj,
preprečiti vsakršen poskus ponovne vzpostavitve totalitarnega sistema...« (U-I-
158/94).
8 dr. Franc Grad, Načelo enotnosti in načelo delitve oblasti, v: dr. Igor Kaučič in dr. Franc Grad,
Ustavna ureditev Slovenije, druga izdaja, GV, Ljubljana, 2000, s. 168. 9 Prim. U.S. Constitution, Constitutional Topic: Separation of powers, www.usconstition.net
12
Načelo delitve oblasti ni samo sebi namen. Kot poudarja dr. Lovro Šturm v
Komentarju Ustave, je temeljni pomen načela delitve oblasti v tem, da »zagotavlja
dandanes zlasti svobodo državljanov in posameznikov na sploh nasproti državi.
Poglavitni pomen načela delitve oblasti je ta, da trajno zagotavlja z Ustavo
zagotovljene individualne pravice in temeljne svoboščine nasproti izvrševanju
državne oblasti... Teh učinkov načelo delitve oblasti ne zagotavlja z ostro ločitvijo
funkcij državne oblasti, saj se državni organi legislative, eksekutive in sodstva
medsebojno nadzorujejo in omejujejo, to pa omejuje državno oblast in zagotavlja
svobodo posameznika.«10 Dr. Šturm poudarja, da imajo pri brzdanju dejanskih
centrov oblasti in odločanja v modernih parlamentarnih demokracijah posebno
poslanstvo ustavna sodišča.11 V zvezi s tem poudarja dr. Ciril Ribičič, da ustavnega
sodišča »ni mogoče obravnavati kot enega od organov oblasti, za katerega bi veljala
načela, ki sicer veljajo za razmerja med drugimi najpomembnejšimi državnimi organi
(načelo delitve oblasti, uveljavljanje zavor in ravnovesij ipd.). Ustavnost in varstvo
pravic ne moreta biti predmet prestižnih bojev med nosilci različnih vej oblasti, niti
sklepanja kompromisov med ustavnim sodiščem in drugimi državnimi organi«12. Na
tem področju mora imeti ustavno sodišče zadnjo besedo.
Slovensko ustavno sodišče je večkrat poudarilo, da načelo delitve oblasti ni
namenjeno oblasti, temveč ljudstvu, »kajti načelo delitve oblasti je tisto načelo, ki naj
prepreči zlorabo oblasti, ki gre vselej na račun ljudstva oziroma na račun pravic
posameznika« (U-I-83/94). Zato načelo demokratičnosti ureditve iz 1. člena ustave
nima hierarhično višjega položaja od načela delitve oblasti.
Po ustaljeni presoji ustavnega sodišča je ena od nalog načela delitve oblasti, da
»vzdržuje ravnotežje in enakomerno porazdeljeno moč med posameznimi vejami
oblasti in med njihovimi nosilci« (U-I-158/94). To ravnotežje je bilo s sprejemom
Zakona o slovenskem državnem holdingu (ZSDH) temeljito porušeno.
Državni zbor je bil v nasprotju z položajem, ki ga ima v razmerjih delitve oblasti, ločen
od upravljanja z ogromnim obsegom finančnega premoženja države. To je bilo
storjeno s tem, da so bile naložbe Republike Slovenije prenešene v imetništvo SDH,
ki z njimi upravlja (1. člen ZSDH), kar obsega tudi pridobivanje naložb in
razpolaganje z njimi (3. člen). Vpliv državnega zbora na upravljanje naložb države je
omejen na dajanje soglasja pri sprejemanju strategije upravljanja naložb, ki je
pridržano vladi. Ko gre za sprejemanja letnega načrta holdinga pa je celo vlada
omejena samo na to, da daje soglasje nanj.
10
dr. Lovro Šturm, Načelo delitve oblasti, v: Komentar ustave RS, ur. L. Šturm, FDŠ, Ljubljana, 2002, str. 104 in nasl. 11
Isto, s. 103. 12
dr. Ciril Ribičič, Človekove pravice in ustavna demokracija, Študentska založba, druga izdaja, Ljubljana, 2010, s. 169.
13
ZSDH ureja razpolaganje z državnim premoženjem tako, da o tem odloča SDH kot
gospodarska družba, ki posluje pod enakimi pogoji kot druge gospodarske družbe (1.
člen, 18. člen). Pri tem naloge skupščine družbe izvršuje vlada. S tem je zakonodajna
veja oblasti brez neposrednega vpliva na upravljanje z državnim premoženjem, pa
tudi posredni vpliv je omejen na imenovanje članov nadzornega sveta in prek vlade,
ki opravlja funkcijo skupščine holdinga.
Z ZSDH je bistveno spremenjena vloga državnega zbora RS pri odločanju o
državnem premoženju. Vloga državnega zbora je omejena na sprejem smernic
upravljanja naložb, katerih pravna narava pa ni jasno urejena. Vprašanje je, ali sploh
gre za pravni akt ali pa gre zgolj za resolucijo. Poleg tega pa ni jasno, kakšno pravno
veljavo ima ta akt in kako zavezuje vlado in SDH. Poleg tega daje državni zbor
soglasje k strategiji upravljanja naložb za pet letno obdobje. Državni zbor pa je tudi
eden od subjektov, ki daje upravi SDH predhodno soglasje za razpolaganje z
naložbo v deležu, ki predstavlja ciljni delež, določen s strategijo13 (tretji odstavek 23.
člena ZSDH) in daje soglasje za razpolaganje z deležem SDH v odvisni družbi (tretji
odstavek 26. člena ZSDH)14.
Glede na to je vloga državnega zbora pri odločanju o razpolaganju s kapitalskimi
naložbami države pomembno zožena. Državni zbor nima nobene vloge pri bolj
konkretnem odločanju o razpolaganju s finančnim premoženjem države, ki
predstavlja kapitalske naložbe države v gospodarskih družbah. To je bistvena
sprememba od sedanje ureditve, po kateri je odlok o razpolaganju s kapitalskimi
naložbami države sprejemal državni zbor.
Opozoriti je potrebno na velike razlike med ureditvijo, po kateri bi imel odločilni vpliv
na upravljanje državnega premoženja in razpolaganje z njim državni zbor kot nosilec
zakonodajne oblasti in med ureditvijo po kateri to upravljanje izvršuje holding sam ter
pod nadzorom nadzornega sveta in vlade kot skupščine holdinga. Upoštevati
moramo namreč, da bi bilo upravljanje, pri katerem bi imel odločilno vlogo državni
zbor, veliko bolj pregledno, transparentno; odločitve bi bile sprejete po drugačnih, bolj
demokratičnih postopkih odločanja, določenih z ustavo in poslovnikom državnega
zbora; bistveno širše bi bile možnosti nadzora nadzornih institucij in boljša
informiranost javnosti glede upravljanja z državnim premoženjem; poleg tega pa bi se
povečala informiranost in možnost vplivanja opozicijskih parlamentarnih strank15, kar
ni nepomembno glede na to, da gre za veliko premoženja, h kateremu so prispevale
13
Ta določba je sicer sama po sebi precej nejasna in v nasprotju z načelom jasnosti in določnosti prava, kot izhaja iz 2. člena ustave. Ni namreč jasno, ali se nanaša le na razpolaganje z naložbo v višini ciljnega deleža (ne pa več ali manj), ali pa je njen namen, da prepreči zmanjšanje naložbe pod ciljni delež. 14
Poudariti je treba, da tudi tu ni jasno, ali gre za razpolaganje s celotnim deležem SDH v odvisni družbi, kar pomeni v bistvu prodajo celotne odvisne družbe, ali pa tudi za razpolaganje z določenim delom tega deleža. 15
Poslanske skupine opozicijskih strank vodijo komisijo za nadzor javnih financ in imajo v njej večino članov, medtem, ko se v nadzorni svet SDH na predlog te komisije voli zgolj en sam član.
14
mnoge generacije zaposlenih, sedaj pa naj bi se z njim upravljalo brez sodelovanja
zakonodajne veje oblasti in predstavnikov zaposlenih.
Te razlike niso pomembne samo ali predvsem zaradi porušenega ravnotežja v
razmerjih med izvršilno in zakonodajno vejo oblasti, temveč tudi z vidika vpliva
državnih organov na upravljanje z državnim premoženjem na sploh in zato tudi z
vidika informiranosti in vpliva državljank in državljanov. Zato je ureditev upravljanja
državnega premoženja z ZSDH v neskladju z 3. členom ustave, in sicer ravno z
vidika, ki ga v svojih odločbah poudarjata ustavno sodišče in ustavnopravni
strokovnjaki, ko govorijo o tem, da pri delitvi oblasti ne gre za varovanje položaja
oblastnih organov samih po sebi, temveč za medsebojno omejevanje teh organov v
interesu ljudi in varstva človekovih pravic. To slabost ZSDH pa bi bilo mogoče omiliti
na ta način, da bi zakon bolj uravnoteženo uredil položaj in bolj enakomerno
razporedil možnosti vpliva zakonodajne in izvršilne veje oblasti na upravljanje z
državnim premoženjem. Zlasti določba o tem, da funkcijo skupščine holdinga opravlja
vlada je najbolj očiten element te neuravnotežene delitve pravic in obveznosti
zakonodajne in izvršilne veje oblasti v razmerju do holdinga in s tem do upravljanja z
državnim premoženjem.
ZSDH je torej globoko posegel v razmerja med državnim zborom in vlado glede
upravljanja in razpolaganja z državnim premoženjem. O razpolaganju z državnim
premoženjem ne bo več odločal državni zbor, poleg tega pa nakupi in prodaje
kapitalskih naložb države ne bodo več del proračuna. SDH naj bi sicer enkrat letno
poročal državnemu zboru o poslovanju, vendar je tako poročilo povsem nekaj
drugega, kot obravnava kapitalskih transakcij v okviru proračuna. Zaradi bistveno
zmanjšanega vpliva državnega zbora na upravljanje in razpolaganje s finančnim
premoženjem države v obliki kapitalskih naložb, je ZSDH v neskladju s 3. členom
Ustave, ki zahteva, da razmerja med nosilci oblasti temeljijo na načelu delitve oblasti.
V teh razmerjih pa je ena najpomembnejših funkcij zakonodajnega telesa, da
sprejema proračun, ki mora obsegati tudi transakcije z državnim premoženjem.
Okrnitev te funkcije v delu, ki se nanaša na upravljanje in razpolaganje z državnim
premoženjem, pa pomeni tolikšen poseg v razmerja delitve oblasti, da to ni več
skladno z ureditvijo v 3. členu Ustave.
3. Neskladnost s 33. in 50. členom Ustave
Ustava v 33. členu zagotavlja pravico do zasebne lastnine, v 50. členu pa zavezuje
državo, da med drugim tudi ureja pokojninsko in invalidsko zavarovanje in skrbi za
njegovo delovanje.
ZSDH je v drugem stavku četrtega odstavka 38. člena določil, da se z dnem
uveljavitve tega zakona na SDH prenese upravljanje s kapitalsko naložbo ZPIZ v
15
družbi Zavarovalnica Triglav, d.d. Ker upravljanje v smislu ZSDH obsega tudi
razpolaganje, ZPIZ ne more več upravljati in razpolagati s to naložbo in mu ostane le
še gola lastninska pravica. V petem odstavku 38. člena ZSDH je sicer določeno, da
je SDH dolžan vsa prejeta denarna sredstva v zvezi z upravljanjem in razpolaganjem
s to kapitalsko naložbo nakazati ZPIZ, vendar to ne spremeni ugotovitve, da je glede
te lastnine ostala ZPIZ zgolj gola lastninska pravica. Bistven sestavni del lastninske
pravice so namreč upravičenja lastnika v zvezi uporabo lastnine, pridobivanjem
njenih donosov in v zvezi z njenim razpolaganjem. Ker upravljanje naložb v smislu
ZSDH obsega tudi izvrševanje vseh pravic delničarja, bo na ta način SDH pridobival
morebitne dobičke iz te kapitalske naložbe, saj ZSDH le glede morebitne kupnine pri
prodaji določa, da jo mora SDH nakazati ZPIZ. Lastninska upravičenja ZPIZ iz
lastninske pravice na kapitalski naložbi v Zavarovalnici Triglav so tako omejena na
pridobitev navedene kupnine, pri čemer ZPIZ ne more niti odločati o razpolaganju s
to naložbo.
Taka izvotlitev lastnine glede navedene kapitalske naložbe pomeni obsežen poseg v
lastninsko pravico ZPIZ. ZPIZ je pravna oseba javnega prava in vprašanje varstva
lastninske pravice pravnih oseb javnega prava v okviru 33. člena Ustave v
ustavnosodni praksi še ni nedvoumno rešeno. Kljub temu je mogoče najti odločitve
ustavnega sodišča, iz katerih je mogoče sklepati, da je tudi lastninska pravica pravnih
oseb javnega prava varovana v okviru 33. člena Ustave (n.pr. Up-373/97). V
slovenskem pravnem sistemu, ki izhaja iz monističnega koncepta lastnine, ni videti
razlogov, zakaj lastnina pravnih oseb javnega prava ne bi bila varovana v okviru 33.
člena Ustave, enako kot lastninska pravica drugih pravnih oseb. Predlagatelji glede
na to menimo, da je v navedeni določbi četrtega odstavka 38. člena ZSDH posegel v
lastninsko pravico iz 33. člena Ustave.
Za navedeni poseg v lastninsko pravico, ki jo določa četrti odstavek 38. člena ZSDH,
iz samega zakona ni videti nobenega razloga, tak razlog pa tudi ni razviden iz
obrazložitve njegovega predloga. Glede na to ni mogoče oceniti, kateri cilj je
zakonodajalec s tem posegom v lastninsko pravico ZPIZ sploh zasledoval. Prav tako
ni mogoče oceniti, ali je ta poseg v lastninsko pravic glede na to sorazmeren, torej
primeren, nujen in izveden v najmanjšem potrebnem obsegu, da se doseže njegov
cilj. Glede na to predlagatelji menimo, da izpodbijana ureditev četrtega odstavka 38.
člena ZSDH neustavno omejuje lastninsko pravico ZPIZ in je glede na to neskladna s
33. členom Ustave.
Poleg tega je treba upoštevati, da je premoženje ZIPZ namenjeno izvajanju
pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Glede na to pomeni vsako omejevanje
premoženjskih pravic ZPIZ omejevanje možnosti ZPIZ, da zagotavlja izvajanje
pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Država je dolžna skrbeti za izvajanje
pokojninskega in invalidskega zavarovanj med drugim tudi s tem, da vzpostavi
ureditev, ki omogoča ZPIZ, da pridobi sredstva za izvajanje pokojninskega in
16
invalidskega zavarovanja. Poseg v premoženje, ki ga je ZPIZ že pridobil v ta namen,
predstavlja zato kršitev dolžnosti države iz drugega odstavka 50. člena Ustave. Tudi
glede te kršitve je treba poudariti, da ni mogoče ugotoviti, zakaj je ta poseg v
premoženjske pravice ZPIZ sploh potreben, še manj pa je mogoče oceniti njegovo
sorazmernost. Glede na to predlagatelji menimo, da izpodbijana ureditev četrtega
odstavka 38. člena ZSDH predstavlja neustavni poseg v dolžnosti države iz drugega
odstavka 50. člena Ustave.
4. Neskladnost s 75. členom Ustave
Združenje svetov delavcev Slovenije je v začetku novembra 2012 poslalo vladi Poziv
in pobudo za ureditev sistema delavske participacije v ZSDH. Ko predlaga ureditev
sistema delavske participacije v SDH, ki bi vodila do bolj kakovostnih poslovnih
odločitev in k učinkovitejšemu nadzoru nad delovanjem SDH, se sklicuje na ustavo.
Združenje svetov poudarja, da bi ravno »državna« podjetja kot je SDH morala biti
vzor vsem drugim tudi glede uresničevanja delavske participacije na podlagi Zakona
o sodelovanju delavcev pri upravljanju. Združenje svetov predlaga oblikovanje sveta
delavcev kapitalsko povezanih družbe ter uvedbo instituta delavskega direktorja
SDH. Napovedali so tudi pobudo za ustavno presojo ZSDH, če njihov poziv ne bo
upoštevan. To napoved so tudi uresničili z vložitvijo Pobude in zahteve za oceno
ustavnosti ZSDH, in sicer 15. 1. 2013. V njej se sklicujejo na 14. člen Ustave o
enakosti pred zakonom in poudarjajo, da ZSDH onemogoča uresničitev pravice do
sodelovanja njihovih predstavnikov v nadzornem svetu skladno z Zakonom o
sodelovanju delavcev pri upravljanju (ZSDU), čeprav za takšno oženje obsega
zakonskih pravic delavcev do sodelovanja pri upravljanju ni najti stvarnih in razumnih
razlogov. Iz podobnih razlogov utegne biti po njihovem mnenju ustavno sporna tudi
določba 22. člena ZSDH, ki ne predvideva možnosti uveljavitve funkcije delavskega
direktorja kot člana uprave SDH.
Ustava v 75. členu (soodločanje) določa, da delavci sodelujejo pri upravljanju v
gospodarskih organizacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon. Ta
določba je sestavni del poglavja o gospodarskih in socialnih razmerjih, v katerem so
v glavnem zbrane določbe, ki zavezujejo državo, da ustvarja pogoje za izvrševanje
socialno ekonomskih pravic, ki so večkrat kolektivnega značaja, pozitivnega statusa
in jih posamezni prizadeti delavci ne morejo iztožiti. Miran Blaha poudarja, da šele
zakon, izdan na podlagi 75. člena ustave, določa način in pogoje ter organizacijske
oblike soupravljanja delavcev: »Ustava jamči delavcem pravico, da sodelujejo pri
upravljanju, zato sodi ta pravica po svoji naravi v okvire norm o človekovih pravicah,
ki morajo biti zagotovljene vsem in ki terjajo posebej intenzivno pravno varstvo.«16
16
Miran Blaha, Soodločanje, v: Komentar ustave RS, str. 744.
17
Ustavna in zakonska ureditev soupravljanja delavcev se nanaša na gospodarske
organizacije in zavode. ZSDU določa načine in pogoje za sodelovanje delavcev pri
upravljanju gospodarskih družb, ne glede na obliko lastnine in v zadrugah, medtem
ko se nanaša na podjetja, ki opravljajo gospodarske javne službe, na banke in
zavarovalnice samo, če ni s posebnim zakonom določeno drugače.
ZDSU ima poseben pomen, ker uresničuje zavezo iz 75. člena ustave. Ureditev velja
razlagati tako, da je pravica do soupravljanja delavcem dana z ustavo, medtem ko je
zakonu prepuščeno, da uredi način in pogoje sodelovanja delavcev pri upravljanju
gospodarskih organizacij.
ZSDH določa v tretjem odstavku 1. člena, da SDH posluje pod enakimi pogoji kot
druge gospodarske družbe, samostojni podjetniki in zasebniki na upoštevnem trgu,
pri čemer ne sme izkoriščati svojega položaja, ki bi lahko povzročil omejevanje
konkurence ali bi lahko omejeval druge gospodarske družbe, samostojne podjetnike
in zasebnike na upoštevnem trgu. Glede na to bi bilo smiselno in v skladu z ustavo,
če bi pri upravljanju holdinga sodelovali zaposleni delavci prek ustreznega sveta in
delavskega direktorja.
Sodelovanje delavcev pri upravljanju gospodarskih podjetij poznajo moderni tržni
sistemi, kot ustavno kategorijo pa ga na primer pozna italijanska ustava.17 To pravico
velja obravnavati v povezanosti z nekaterimi drugimi pravicami, urejenimi v poglavju
o gospodarskih in socialnih razmerjih, na primer glede socialne funkcije lastnine (67.
člen) in sindikalne svobode (76. člen) ter v povezanosti z načelom socialne države iz
splošnih določb ustave18 (2. člen). Gre za pomembno pravico zaposlenih, ki je ne gre
obravnavati kot omejitev in breme, temveč kot pravico, ki prispeva k učinkovitosti
delovanja gospodarskih družb, dodatno motivira zaposlene, da po svojih močeh
prispevajo k uspešnemu delovanju in razvoju družbe ter omogoča boljši nadzor na
sprejetimi odločitvami, ki prispeva h kakovosti sprejetih odločitev in njihovemu
učinkovitejšemu uresničevanju.
Zakon, ki ureja uresničevanje navedene ustavne pravice je Zakon o sodelovanju
delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/07 – uradno prečiščeno besedilo). Ta
zakon ureja sodelovanje delavcev pri upravljanju v vseh gospodarskih družbah ne
glede na obliko lastnine, celo v gospodarskih družbah, ki izvršujejo gospodarske
javne službe, če zakon ne določa drugače (1. člen). Sodelovanje delavcev pri
upravljanju prek organov družbe je izrecno določeno kot pravica delavcev (3. člen) in
konkretizirano kot sodelovanje delavcev v organih vodenja in nadzora družbe (V.
poglavje ZSDU). Tako je za dvotirni sistem upravljanja izrecno predvideno
17
Širše o tem: dr. Lojze Ude, Gospodarska in socialna razmerja, v: Nova ustavna ureditev, zbornik razprav, Pravna fakulteta, Ljubljana, 1992, str. 111. 18
Podobno opredelitev najdemo v nemški ustavi, italijanska pa govori o tem, da gre za demokratično državo, ki temelji na delu. Prim. dr. Lojze ude, Nav. delo, str. 107.
18
sodelovanje delavcev prek predstavnika v nadzornem svetu ali upravi družbe (78.
člen).
Ustavno sodišče je v svoji novejši praksi večkrat obravnavalo pomen 75. člena
ustave o soodločanju delavcev. Po njegovem stališču prevzemajo delavci s svojim
sodelovanjem odgovornost za uspešno delovanje družbe (U-I-302/97).
Zakonodajalec ima pri izbiri načinov sodelovanja delavcev pri upravljanju široko polje
proste presoje, vendar pa je z vidika te ustavne pravice bistveno, da mora biti
sodelovanje pri upravljanju delavcem omogočeno, v kakšni obliki oziroma na kakšen
način, pa je prepuščeno presoji zakonodajalca (U-I-276/05). Po stališču ustavnega
sodišča lahko zakon določenim kategorijam zaposlenih prizna tudi širši ali ožji obseg
pravic, vendar le, če je razlikovanje objektivno utemeljeno in skladno vključeno v
obstoječi pravni sistem in če z njim niso kršene temeljne človekove pravice, zlasti
pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave (U-I-
104/92).
Ustavno sodišče meni, da bi bila v neskladju s 75. členom Ustave le ureditev, ki bi v
celoti izključevala možnost uresničevanja te ustavne pravice, tako da delavcem ne bi
zagotavljala nobene oblike kolektivnega uresničevanja te pravice (U-I-53/95). Ker
zakon pri nobenem od navedenih organov upravljanja ne omogoča sodelovanja
delavcev, za tako ureditev pa ni stvarnih in razumnih, objektivno utemeljenih
razlogov, so določbe 21. in 22. člena ZSDH v neskladju s 75. členom Ustave. Ob tem
so navedene določbe neskladne tudi s 14. členom Ustave, saj brez izpolnjevanja
ustavnih zahtev za različno urejanje ustavno zagotovljene pravice iz 75. člena
neenako obravnavajo delavce SDH v primerjavi z drugimi gospodarskimi družbami,
pa tudi z enakimi primeri družb v lasti države, v katerih je delavcem ta pravica
zagotovljena.
Opozoriti velja, da sta soodločanje delavcev prek posebnega sveta in imenovanje
delavskega direktorja samo dve, najpomembnejši obliki oziroma načina soodločanja
delavcev, obstojijo pa še druge možnosti (pravica do pobude, pravica do
obveščenosti, pravica dajanja mnenj, posvetovanja z delodajalcem, pravica do
zadržanja odločitev delodajalca itd.) in oblike soodločanja (zbor delavcev, vključitev
predstavnikov delavcev v organe družbe, na primer v nadzorni svet)19, od katerih
nobena ni bila vključena v ZSDH.
Sklenemo lahko, da je ZSDH v neskladju z ustavo, njenim 75. členom, ker ne določa
sodelovanja zaposlenih delavcev pri upravljanju SDH.
19
Širše o tem: dr. Igor Kaučič in dr. Franc Grad, Ustavna ureditev Slovenije, str. 144.
19
5. Neskladnost s 146. in 148. členom Ustave
Prvi odstavek 146. člena Ustave določa, da država pridobiva sredstva za
uresničevanje svojih nalog z davki in z drugimi obveznimi dajatvami ter s prihodki od
lastnega premoženja, v prvem odstavku 148. člena pa določa, da morajo vsi prihodki
in izdatki države za financiranje javne porabe biti zajeti v njenem proračunu.
Ti dve določbi sta med seboj tesno povezani in v svoji medsebojni povezavi
zavezujeta državo, da namenja prihodke od svojega premoženja financiranju nalog
države in da te prihodke zajema v proračunu. Prvi odstavek 146. člena ni samo
instrukcijska norma, ki bi naštevala vire financiranja nalog države, pač pa zavezuje
državo, da te vire uporablja za financiranje svojih nalog. Med temi viri pa so izrecno
navedeni prihodki od premoženja države. Naloge države, o katerih govori ta določba,
so različne naloge, ki jih določajo ustava in zakon v javnem interesu, njihovo
financiranje pa predstavlja financiranje javne porabe. Naloge države v javnem
interesu so primeroma zagotavljanje delovanja državnih organov in različnih državnih
institucij, zagotavljanje delovanja javnih služb in drugih storitev, ki so zvezane s
socialno državo, vključno s socialnimi transferji, in številne druge. Država lahko tudi
ustanavlja gospodarske družbe, vendar praviloma za zagotavljanje javnega interesa,
torej javnih služb ali drugih infrastrukturnih dejavnosti, ne pa za izvajanje zgolj
gospodarske dejavnosti. Z gospodarskim poslovanjem se lahko država ukvarja le, če
je zagotovljeno financiranje vseh nalog države v javnem interesu.
Zakonska ureditev prihodkov od premoženja države mora zato biti taka, da
zagotavlja, da so ti prihodki namenjeni financiranju nalog države v javnem interesu in
da so zajeti v proračunu. Med te prihodke spadajo tako prihodki iz poslovanja s
premoženjem države, kot tudi prihodki od razpolaganja s tem premoženjem, med
njimi tudi prihodki od razpolaganja s kapitalskimi naložbami države.
Tej ustavni zahtevi, da morajo prihodki od razpolaganja z državnim premoženjem biti
namenjeni financiranju nalog države, sledi tudi sedanja zakonska ureditev javnih
financ, po kateri so prihodki od razpolaganja s kapitalskimi naložbami države
prihodek proračuna RS. Zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 - uradno
prečiščeno besedilo in 110/11 - ZDIU12; v nadaljevanju: ZJF) v drugem odstavku 10.
člena določa, da splošni del proračuna sestavljajo skupna bilanca prihodkov in
odhodkov, račun finančnih terjatev in naložb ter račun financiranja. Po tretjem
odstavku 11. člena ZJF pa se v računu finančnih terjatev in naložb izkazujejo med
drugim tudi vsa prejeta sredstva od prodaje kapitalskih naložb. Poleg tega je treba
omeniti, da ZJF v 74. členu določa poseben namen kupnine od prodaje kapitalskih
naložb države, in sicer, da se uporabi za odplačila dolgov v računu financiranja. Ker
je račun financiranja sestavni del proračuna, iz te določbe tudi izhaja, da mora
kupnina biti prihodek proračuna.
20
Kot je opisano v točki 1. zgoraj, ureditev ZSDH preprečuje, da bi prihodki od
kapitalskih naložb države postali prihodek proračuna in bili namenjeni financiranju
nalog države. Bilančni dobiček SDH bo sicer v delu, ki ga bo kot skupščina SDH
določila vlada, lahko postal prihodek proračuna, vendar je ta vir dvomljiv glede na vse
obveznosti SDH, ki jih bo moral iz tega dobička pokrivati. Zlasti pa je treba
upoštevati, da bo celo morda doseženi bilančni dobiček v določenem delu, kot to
dovoljujejo predpisi korporacijskega prava, postal prihodek proračuna le, če bo tako
odločila vlada kot skupščina SDH. Prihodke od prodaje kapitalskih naložb bi lahko
pridobila država v proračun le v zelo zapletenem, dolgotrajnem, dragem in le pogojno
uspešnem postopku zmanjšanja osnovnega kapitala SDH, kar nikakor ne predstavlja
ustrezne ureditve. Bistveno je, da ureditev v ZSDH ne omogoča, da bi dobički iz
poslovanja družb, v katerih so naložbe države, še zlasti pa prihodki od prodaje
kapitalskih naložb države postali redno in takoj prihodek proračuna RS in bili s tem
namenjeni financiranju nalog države.
Glede na to so izpodbijane določbe ZSDH v neskladju s prvim odstavkom 146. člena
in prvim odstavkom 148. člena Ustave. Predlagatelji zavračamo trditev, da ni tega
nasprotja, ker so po ZSDH kapitalska naložba države le še delnice SDH, morebitni
prihodki od teh delnic pa bodo prihodek proračuna. Prav to pa je temeljni razlog
neustavnosti izpodbijanih določb in s tem celotne ureditve SDH. ZSDH vzpostavlja
holding kot zaslon med državnimi organi, zlasti državnim zborom, in finančnim
premoženjem države v obliki kapitalskih naložb v gospodarskih družbah. Na ta način
se zmanjša preglednost upravljanja s temi naložbami, zlasti pa onemogoči, da bi
kupnine od finančnega premoženja države v obliki kapitalskih naložb bile prihodek
proračuna in namenjene financiranju nalog države. Na ta način bodo te kupnine
namenjene poslovanju gospodarske družbe SDH, kar pa, kot je zgoraj navedeno,
nikakor ni skladno s prvim odstavkom 146. člena Ustave. S tem pa zakonska ureditev
ZSDH z vložitvijo vseh kapitalskih naložb države v SDH onemogoča, da bi bili
prihodki od prodaje državnega premoženja zajeti v proračunu, zato je v neskladju
tudi s prvim odstavkom 148. člena Ustave.
Zahtev iz 146. in 148. člena Ustave ni mogoče obravnavati absolutno. V določenih
primerih je dopustno, da zakonodajalec določi poseben namen prihodkov od prodaje
državnega premoženja, ki ni vključen v proračun. Kriterije za ustavno dopustnost take
zakonske ureditve je ustavno sodišče oblikovalo v zadevi U-I-203/93, ko je
obravnavalo oceno ustavnosti 9., 10., 11. in 12. člena takrat veljavnega Zakona o
Slovenskem odškodninskem skladu (Ur. list RS, št. 7/93 in 48/94; v nadaljevanju:
ZSOS). Predlagatelj je v tej zadevi izpodbijal ustavno skladnost navedenih določb
ZSOS tudi zaradi neskladja s 146. in 148. členom Ustave, saj so določale, da
prihodki od prodaje določenega premoženja države in občin pripadajo Slovenskemu
odškodninskemu skladu20. V zvezi s tem očitkom neskladnosti z določbami Ustave je
20
Gre za pravno osebo, ki se je pozneje preoblikovala v Slovensko odškodninsko družbo in iz katere bo s preoblikovanjem nastal SDH (prvi odstavek 31. člena ZSDH).
21
ustavno sodišče ugotovilo, da je z ZDen zakonodajalec določil poseben vir za
financiranje javne porabe Republike in občin s tem, da je opredelil obveznost
lastnikov prejšnjih družbenih stanovanj, da bodo del kupnine za odprodana
stanovanja po Stanovanjskem zakonu vplačevali kot vir sredstev Slovenskemu
odškodninskemu skladu in ta del z izpodbijanim zakonom kvantificiral. V zvezi z
ustavno skladnostjo te rešitve je ustavno sodišče navedlo: »V skladu s 148. členom
Ustave morajo biti vsi prihodki in izdatki države in lokalnih skupnosti za financiranje
javne porabe zajeti v njihovih proračunih, vendar pa je Odškodninski sklad inštitucija,
katere funkcija je povezana s spremembo ekonomskega in pravnega reda v
Republiki Sloveniji in je zato izrednega ter prehodnega značaja.«.
Ustavno sodišče je s tem oblikovalo kriterije, kdaj je ustavno dopustno, da določeni
prihodki od prodaje državnega premoženja niso zajeti v proračunu države. Ključen je
izredni in prehodni značaj take ureditve, ki mora biti namenjen zadovoljenju
posebnega javnega interesa. Ustavno je torej dopustno, da se za določen čas in za
poseben (javni) namen določi, da prihodki od prodaje državnega premoženja niso
vključeni v proračun. Vendar je to dopustno samo v določenem obsegu in za določen
čas, zvezano s tako posebno funkcijo. A contrario glede na to odločitev tako ni
skladno s 148. členom Ustave, če se prihodki od prodaje državnega premoženja
trajno izvzamejo iz okvira proračuna. Še posebej to ne more veljati za ureditev, ki bi
iz proračuna izvzela vse prihodke od prodaje kapitalskih naložb države, saj je v
primeru Slovenskega odškodninskega sklada šlo le za manjši del prihodkov od
prodaje le določenega premoženja države. Poleg tega ni skladno s kriteriji te
odločitve ustavnega sodišča, če se dohodki od prodaje državnega premoženja
namenijo trajno za nek namen, ki ni poseben namen v javnem interesu, pač pa gre le
za namen gospodarskega poslovanja z državnim premoženjem. Na tak način se
prihodki od tega premoženja trajno namenijo za drug namen, kot je financiranje nalog
države, kar je v nasprotju s 146. členom Ustave.
Kriteriji tega primera kažejo na to, da ni po Ustavi nedopustno vsako ustanavljanje
državnih holdingov. Take holdinge je država že ustanovila in predlagatelji ne
izpodbijajo njihove ustavne skladnosti (n.pr. Holding Slovenske elektrarne d.o.o.,
GEN energija, d.o.o., pa tudi družbi KAD in SOD). Vendar gre pri njih za določen
(manjši) obseg kapitalskih naložb države, ki so bile vložene v tak holding, ki ima
poleg tega nek poseben javni namen (tudi pri HSE in GEN Energija ne gre le za
gospodarsko poslovanje, ampak upravljanje dela energetike, ki je v javnem interesu).
Problem SDH, kot je urejen z ZSDH, je ravno v tem, da se nanaša na vse državno
premoženje v obliki kapitalskih naložb in da ne gre za nek poseben holding v javnem
namenu (KAD, SOD) ali holding za trajno upravljanje določenih kapitalskih naložb
države, s katerimi država ne namerava razpolagati in so namenjeni upravljanju
gospodarskih družb v javnem interesu (n.pr. naložba GEN energije, ki predstavlja
slovenski delež v NEK).
22
Ureditev v izpodbijanih določbah ZSDH pa ne izpolnjuje teh zahtev. Gre za trajno
ureditev, ki ne zasleduje nobenega posebnega namena v javnem interesu, pač pa
zgolj prenaša na SDH naloge v zvezi z upravljanjem in razpolaganjem z državnim
premoženjem, ki bi jih morali izvajati državni organi. Tako je učinek holdinga, da
trajno onemogoči tem organom, zlasti državnemu zboru, sodelovanje pri upravljanju
in razpolaganju z državnim premoženjem in trajno onemogoči, da bi prihodki od tega
premoženja bili namenjeni financiranju nalog države in bili vključeni v proračun kot
prihodki za financiranje javne porabe. Glede na to so prvi odstavek 1. člena, 3. člen,
9. člen, 10. člen, 17. člen, 20. člen, tretji odstavek 21. člena, 23. člen, 26. člen, 27.
člen, prvi odstavek 34. člena in drugi ter četrti odstavka 38. člena ZSDH v neskladju
s 146. in 148. členom Ustave.
6. Neskladnost s 150. členom Ustave
150. člen ustave določa, da je računsko sodišče organ, zadolžen za nadzor državnih
računov, državnega proračuna in celotne javne porabe. V teoriji pa velja, da gre za
specifičen revizijski organ, ki ga ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej državne
oblasti. Takšne institucije kot je računsko sodišče imajo v svetu veliko tradicijo kot
najvišji organi nadzora nad javnimi financami in zlasti nadzora nad primernostjo
porabe javnih sredstev, zbranih prek javnih dajatev.21 Dr. Tone Jerovšek v zvezi s
tem poudarja, da gre za samostojen in neodvisen državni organ, katerega akti nimajo
karakteristik oblastnih aktov in jih zato ni mogoče izpodbijati ali zoper nje vlagati
pravnih sredstev.22
Z ustavo določen neodvisen položaj računskega sodišča po izrecnem stališču
ustavnega sodišča pomeni njegovo neodvisnost nasproti organom vseh treh vej
oblasti, tudi nasproti zakonodajalcu (U-I-27/95). Ustavno sodišče poudarja, da je
računsko sodišče po ustavi zadolženo za kontrolo javne porabe, ki se ji ne morejo
izogniti niti organizacije, ki imajo poseben položaj, kot na primer univerza, ki po ustavi
uživa posebno avtonomijo (U-I-34/94).
Zakonodajalec bi nedvomno lahko v ZSDH določil pristojnost računskega sodišča za
nadzor nad pravilnostjo poslovanja vseh družb v lasti holdinga, saj po Zakonu o
računskem sodišču le-ta lahko opravlja tudi »druge naloge, določene z drugimi
zakoni«.23 Ker ima računsko sodišče pristojnost izvajanja revizij pri vseh
gospodarskih družbah, bankah ali zavarovalnicah, pri katerih imajo država ali občine
neposredni večinski delež lastništva, bi moralo imeti pristojnosti izvajanja revizij tudi v
vseh gospodarskih družbah, bankah in zavarovalnicah, ki so v več kot 50%
neposredni lasti SDH. Postavlja pa se vprašanje, ali je ZSDH v neskladju z ustavo,
ker takšnega nadzora nad družbami, ki so v lasti SDH, ne določa.
21
dr. Igor Kaučič in dr. Franc Grad, Ustavna ureditev Slovenije, str. 361. 22
dr. Tone Jerovšek, Računsko sodišče, v: Komentar ustave RS, str. 992 in nasl. 23
Širše o tem v odločitvi ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-171/97.
23
Vsekakor so SDH in družbe v njegovi lasti institucije, katerega pravilnost finančnega
poslovanja velja zaradi razpolaganja z ogromnimi finančnim sredstvi še posebej
skrbno nadzirati. Računsko sodišče je v številnih svojih poročilih že dokazalo, da je
usposobljeno za tovrstni nadzor.
Z ustanovitvijo SDH bo pristojnost računskega sodišča okrnjena, saj bo omejena na
procese privatizacije, ki jih bo izvajal SDH, na poslovanje SOD in DSU, ki se bosta
izvajala kot poslovanje SDH neposredno, pri čemer bo revidiralo le del poslovanja, ki
se tiče javne službe, ne celotnega poslovanja kot ga je lahko doslej. Poleg tega
izgubi računsko sodišče z ustanovitvijo SDH nadzor nad vsemi družbami, ki niso
izvajalci GJS in ne bodo neposredno v lasti države. Zožila se bo nadzorna funkcija
računskega sodišča na področju energetike in glede Sklada za razgradnjo NEK, ki se
prenaša na SDH.
Tako zožen nadzor računskega sodišča je v neskladju s 150. členom Ustave, ki
določa, da je računsko sodišče najvišji organ kontrole državnih računov, državnega
proračuna in celotne javne porabe. Ker ureditev SDH onemogoča, da bi prihodki od
državnega finančnega premoženja bili zajeti v proračunu in izmikajo poslovanje
odvisnih družb SDH nadzoru računskega sodišča, onemogočajo, da bi računsko
sodišče v celoti izvajalo funkcijo, ki jo določa prvi odstavek 150. člena Ustave.
7. Sklepno
Zaradi navedenih razlogov predlagatelji ustavnemu sodišču predlagamo, da
razveljavi določbe prvega odstavka 1. člena, 3. člena, 9. člena, 10. člena, 17.
člena, 20. člena, tretjega odstavka 21. člena, 23. člena, 26. člena, 27. člena,
prvega in tretjega odstavka 34. člena in drugega ter četrtega odstavka 38. člena
ZSDH in odloči, da se do ureditve upravljanja in razpolaganja s kapitalskimi
naložbami države za upravljanje s temi naložbami in razpolaganje z njimi
uporabljata 6. in 7. člen Zakona o vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št.
24/05 - uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 38/10 - ZUKN in 8/12) in določbe
Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 - uradno prečiščeno besedilo
in 110/11 - ZDIU12).
Podrejeno predlagamo, da ustavno sodišče razveljavi določbe prvega in
tretjega odstavka 34. člena in drugega ter četrtega odstavka 38. člena ZSDH,
katerih zadržanje izvajanja predlagamo v nadaljevanju, in ugotovi, da so
določbe prvega odstavka 1. člena, 3. člena, 9. člena, 10. člena, 17. člena, 20.
člena, tretjega odstavka 21. člena, 23. člena, 26. člena in 27. člena ZSDH v
neskladju z Ustavo ter določi zakonodajalcu rok, v katerem mora odpraviti te
neskladnosti.
24
IV. PREDLOG ZA ZAČASNO ZADRŽANJE IZVAJANJA
Prvi odstavek 34. člena ZSDH določa, da se z dnem preoblikovanja SOD v SDH s
kapitalsko naložbo, ki jo ima Republika Slovenija v KAD, kot stvarnim vložkom
poveča osnovni kapital SDH, tretji odstavek tega člena pa določa, da se z dnem
preoblikovanja SOD v SDH z naložbo, ki jo ima Republika Slovenija v Skladu za
financiranje razgradnje Nuklearne elektrarne Krško in za odlaganje radioaktivnih
odpadkov iz Nuklearne elektrarne Krško, kot stvarnim vložkom poveča osnovni
kapital SDH ob upoštevanju veljavnih meddržavnih pogodb in mednarodnih
konvencij. Drugi odstavek 38. člena ZSDH določa, da po uveljavitvi klasifikacije SOD
in Republika Slovenija izvedeta vse potrebne postopke, da se s kapitalskimi
naložbami, s katerimi je upravljala AUKN do uveljavitve ZSDH in so določene z
zakoni in na njihovi podlagi izdanimi predpisi, ki so veljali do uveljavitve tega zakona,
kot stvarnim vložkom poveča osnovni kapital SDH. Četrti odstavek 3.8 člena pa v
prvem stavku določa, da se v enem mesecu od uveljavitve klasifikacije z
nepremičninami, ki jih ta določi za namen prvega prenosa in na katerih ima
lastninsko pravico Republika Slovenija, kot s stvarnim vložkom, izvede
dokapitalizacija SDH. Te določbe tako pomenijo, da se v last SDH prenesejo vse
kapitalske naložbe države in nekatere nepremičnine, državi pa pripadejo zgolj
delnice SDH.
S temi kapitalskimi vložki bodo zato nastale vse neustavne posledice, ki so opisane v
zahtevi za oceno ustavnosti v prejšnji točki. Te neustavne posledice namreč v jedru
izhajajo prav iz tega, da država ni več neposredno lastnik delnic in poslovnih deležev
v različnih gospodarskih družbah, bankah in zavarovalnicah. To na eni strani pomeni,
da je drastično zožena vloga državnega zbora pri upravljanju in razpolaganju s temi
vloženimi naložbami, da je bistveno zožen nadzor računskega sodišča in da prihodki
od tega premoženja niso več prihodek proračuna in niso več namenjeni zavajanju
nalog države. Te neustavne posledice so dolgoročno škodljive, saj se bodo zaradi
tega zmanjšali prihodki proračuna od razpolaganja z državnim premoženjem.
Neustavne posledice, ki bodo nastale z izvršitvijo prvega odstavka 34. člena in
drugega ter četrtega odstavka 38. člena so težko popravljive, saj so v pravnem
smislu ireverzibilne. Država teh kapitalskih naložb ne more pridobiti nazaj zaradi že
omenjene prepovedi vračila vložka24 v delniško družbo iz prvega odstavka 227. člena
ZGD-125. Kapitalske naložbe tudi ne more država pridobiti nazaj od SDH v postopku
rednega zmanjšanja osnovnega kapitala, ki je v predhodnih točkah opisan kot sicer
dolg, drag in lahko tudi neuspešen postopek za pridobitev kupnine od prodaje
naložbe iz sredstev SDH. Na ta način je namreč mogoče praviloma dobiti le izplačilo
24
S to prepovedjo je izrecno v neskladju drugi odstavek 27. člena ZSDH, ki določa, da se v primeru prenehanja SDH delnice KAD prenesejo v imetništvo Republike Slovenije. 25
V zvezi s tem je treba opozoriti še na posebne določbe 233. člena ZGD-1 o obveznosti delničarjev vrniti plačila, ki so jih prejeli od družbe v nasprotju s tem zakonom.
25
vrednosti tega zmanjšanja osnovnega kapitala v denarju, ne pa same kapitalske
naložbe. Čeprav je teoretična možnost za vrnitev v SDH vloženih kapitalskih naložb
države tudi izvedba redne likvidacije SDH, je treba upoštevati, da bi bilo ob tem treba
poplačati vse upnike družbe SOD, ki bodo s preoblikovanjem SOD v SDH postali
upniki SDH. Celo če bi bilo mogoče v nekem razumnem času izpeljati ta postopek
redne likvidacije SDH, ne bi bilo mogoče več pridobiti v last države vseh vloženih
kapitalskih naložb, saj bi bile uporabljene za poplačilo upnikov SDH. Pridobitev
kapitalskih naložb nazaj v last države z izvedbo postopka redne likvidacije SDH je
tako zgolj teoretična možnost.
Glede na to bodo z izvršitvijo prvega in tretjega odstavka 34. člena in drugega
odstavka ter prvega stavka četrtega odstavka 38. člena ZSDH nastale škodljive
neustavne posledice, ki bodo ne le težko popravljive, pač pa praktično
nepopravljive. Glede na to so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 39. člena
ZUstS za začasno zadržanje izvajanja teh določb ZSDH. Zato predlagatelji
predlagamo, da ustavno sodišče do končne odločitve o zahtevi za oceno
ustavnosti zadrži izvrševanje prvega in tretjega odstavka 34. člena in drugega
odstavka ter prvega stavka četrtega odstavka 38. člena ZSDH.
Če ustavno sodišče ne bi sprejelo tega predloga, predlagamo, da ustavno
sodišče obravnava to zahtevo prednostno, saj so iz navedenih razlogov
izpolnjeni pogoji za prednostno obravnavo.
Ljubljana, ………….
Podpisi poslancev - predlagateljev zahteve:
1. ……………………
2. ……………………
3. ……………………
4. ……………………
26
5. ……………………
6. ……………………
7. ……………………
8. ……………………
9. ……………………
10. ……………………
11. ……………………
12. ……………………
13. ……………………
14. ……………………
15. ……………………
16. ……………………
17. ……………………
27
18. ……………………
19. ……………………
20. ……………………
21. ……………………
22. ……………………
23. . ……………………
24. . ……………………
25. . ……………………
26. . ……………………
27. . ……………………
28. . ……………………
29. . ……………………
30. . ……………………