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UNIVERSIDAD ANDINA SIMÓN BOLÍVAR
PROGRAMA ANDINO DE DERECHOS HUMANOS
ESPECIALIZACIÓN SUPERIOR EN DERECHOS HUMANOS
LA ACTIVIDAD MINERA A GRAN ESCALA COMO CAUSA DE
DESPLAZAMIENTO EN ECUADOR: EL CASO DEL BARRIO SAN MARCOS
SUPERVISORA: SUSY GARBAY MANCHENO
AUTOR: FRANCISCO XAVIER HURTADO CAICEDO
2012
2
Al presentar esta monografía como uno de los requisitos previos para la obtención del
título de especialista superior, autorizo al Centro de Información de la Universidad para que
haga de este trabajo un documento disponible para su lectura según las normas de la
institución.
También cedo a la Universidad Andina Simón Bolívar, los derechos de publicación de
este trabajo o de partes de ella, manteniendo mis derechos de autor hasta por un período de 30
meses contados después de su aprobación.
3
ABSTRACT
La presente investigación aborda el desplazamiento forzado de población por proyectos
de minería a gran escala a partir de la normativa nacional e internacional de derechos
humanos sobre desplazamiento forzado y arbitrario.
La monografía evidencia el desplazamiento arbitrario del barrio San Marcos provocado
por Ecuacorriente S.A. (ECSA) en el Cantón El Pangui, provincia de Zamora Chinchipe,
como un caso emblemático que demuestra el grave riesgo que enfrenta la población
impactada por el desarrollo de minería a gran escala en Ecuador.
De igual modo evidencia cómo la normativa nacional que el Estado ecuatoriano ha
desarrollado para desarrollar proyectos de minería a gran escala facilita y promueve el
desplazamiento forzado de la población asentada en las zonas de influencia directa e indirecta
de dichos proyectos, y por lo tanto vulnera de manera generalizada los derechos humanos a la
propiedad de la tierra, a la vivienda y al trabajo de quienes se ven afectados por tales
proyectos, y permite la acumulación de capital por desposesión por parte de empresas
trasnacionales.
4
Dedico el presente trabajo investigativo a todas y todos quienes
continúan en la lucha contra el despojo de sus tierras, de sus
proyectos de vida, a quienes pese a las circunstancias siguen
creyendo en la construcción de un mundo mejor. A quienes conocí
en el Cantón El Pangui, los y las pobladoras de Machinaza, de
Tundayme, de El Quimi, y del desaparecido Barrio San Marcos, mi
mayor dedicatoria.
También a quienes resisten en Íntag, Tarqui y Victoria del Portete,
Molleturo, Limón Indanza, Yantzaza y otras poblaciones del
Ecuador que se oponen a proyectos de minería a gran escala.
5
Quiero agradecer a todas y todos quienes posibilitaron culminar con este trabajo
investigativo. A la CEDHU por permitirme conocer la realidad de la Provincia de Zamora
Chinchipe, en especial de los pobladores del Cantón El Pangui afectados por el Proyecto
Mirador, al Programa Andino de Derechos Humanos, en especial a Gardenia Chávez, Gina
Benavides, Judith Salgado y Silvana Sánchez por todo el apoyo, enseñanzas y aprendizajes.
Igual a Susy Garbay por el incondicional apoyo y aportes a esta monografía como supervisora
de la misma.
A Lea, mi compañera de vida, por todo el camino que recorremos juntos, por el apoyo,
la compañía, los deseos y los aprendizajes, un agradecimiento gigante. Al Negro por que
muchas de las cosas que pasan me pasan en esta vida, pasan por y a través de él.
A mi hermano Cristian, mi hermana Daniela, mi padre Fernando Hurtado y mi madre
Mariana Caicedo, que saben lo mucho que han aportado en este trabajo.
6
CONTENIDO
Índice 6
Introducción 7
Capítulo I – Marco Conceptual sobre desplazamiento forzado 9
Libre movilidad y la prohibición constitucional de desplazamiento arbitrario 9
Desplazamiento forzado y arbitrario en la normativa internacional 11
Desplazamientos como mecanismo de acumulación por desposesión 16
Capítulo II – Desplazamiento arbitrario del barrio San Marcos 20
Tensión entre la propiedad del suelo y la del subsuelo 20
Proyecto Mirador 22
Desplazamiento del barrio San Marcos 24
Vulneraciones de derechos humanos 28
Capítulo III – Minería y desplazamiento forzado 31
La planificación territorial para proyectos mineros 31
Control del territorio por la fuerza pública 33
El Estado como facilitador de procesos de desplazamiento forzado 35
Conclusiones 38
Bibliografía 41
Anexos 44
7
INTRODUCCIÓN
El 9 de agosto de cada año la Organización de Naciones Unidas conmemora el Día
Internacional de los Pueblos Indígenas, en el año 2011, el Secretario General de Naciones
Unidas junto con la Alta Comisionada para los Derechos Humanos, manifestaron que,
mientras los Estados celebraban ese día, aproximadamente 370 millones de personas habían
perdido o están en riesgo de perder sus tierras y territorios debido a la inequitativa e injusta
explotación en nombre del desarrollo.
Si bien en el Ecuador la historia del desarrollo minero a gran escala se remonta a la
década de los 90, época en que se expidió la Ley de Minería en 1991 y se implementó el
Proyecto de Asistencia Técnica para el Desarrollo Minero y Control Ambiental
(PRODEMINCA) en 1995, ambos procesos auspiciados por el Banco Mundial con el
objetivo de atraer inversión privada en el Ecuador; recién en el actual período de gobierno,
debido a los altos precios que los minerales metálicos registran en el mercado, se ha tomado
la decisión de iniciar la fase de explotación de proyectos de minería a gran escala como la vía
para conseguir el desarrollo del Ecuador a través de la generación de recursos para el Estado.
Así, desde que entró en vigencia la Constitución del Ecuador de 2008, la Asamblea
Nacional aprobó una nueva Ley de Minería y varias otras leyes que viabilizan la explotación
de minerales metálicos a gran escala, la función ejecutiva expidió varios reglamentos
mineros, y el Ministerio de Recursos Naturales no Renovables aprobó el Plan Nacional de
Desarrollo del Sector Minero 2011 – 2015 donde se identifican las zonas con mayor potencial
minero y los cinco primeros proyectos estratégicos de minería a gran escala a ejecutarse en el
país.1
1 1) Proyecto Mirador a cargo de la empresa Ecuacorriente S.A. (en adelante ECSA) en la Provincia de Zamora Chinchipe; 2) Fruta del Norte, de Kinross – Aurelian en Zamora Chinchipe; 3) San Carlos – Panantza, de Explorcobre S.A. en Morona Santiago; 4) Quimsacocha, de IamGold S.A. en Azuay; y 5) Río Blanco, de la empresa San Luis Minerals (IMC) en Azuay también.
8
Además, el 24 de febrero de 2012 el Ministerio del Ambiente otorgó a favor de
Ecuacorriente S.A. (en adelante ECSA) licencia ambiental para la fase de construcción de
infraestructura y explotación de minerales para el proyecto Mirador en la Provincia de
Zamora Chinchipe, empresa que firmó, el 5 de marzo de 2012, contrato de explotación
minera con el gobierno nacional.
Ahora bien, entre varios impactos sociales que la explotación de minerales a gran
escala puede generar, uno de relevancia constituye el desplazamiento involuntario de
personas, comunidades y poblaciones provocado por la tensión existente entre la propiedad
del subsuelo que le pertenece al Estado y los propietarios, sean individuales o colectivos, de la
tierra y los territorios encima del subsuelo que se destina a la actividad minera.
En ese sentido, la presente monografía analiza el caso del desplazamiento del Barrio
San Marcos a consecuencia de la implementación del Proyecto Mirador en la Provincia de
Zamora Chinchipe a cargo de la empresa ECSA, así como la normativa secundaria que el
gobierno nacional ha desarrollado para viabilizar los proyectos de minería a gran escala, a fin
de identificar de qué manera la actividad minera puede provocar desplazamiento, forzado o
arbitrario, de personas, familias y comunidades vulnerando sus derechos humanos.
9
I
Marco Conceptual sobre desplazamiento forzado
El presente trabajo se enmarca en el análisis de las normas nacionales e internacionales
de derechos humanos sobre desplazamiento forzado y arbitrario, en relación con la extracción
de recursos naturales, en específico la explotación de minerales metálicos en el Ecuador. A
continuación se clarificará el contenido del derecho a migrar en relación a los
desplazamientos forzados y arbitrarios como marco conceptual para el análisis posterior.
Libre movilidad y la prohibición constitucional de desplazamiento arbitrario
La entada en vigencia de la Constitución del Ecuador en octubre de 2008 significó la
ratificación del reconocimiento de derechos humanos a las personas, comunidades, pueblos y
nacionalidades del Ecuador, entre los que destaca un bloque de normas que reconocen el
derecho a la libre movilidad, que incluye tanto a los procesos migratorios que suceden dentro
del territorio ecuatoriano, como aquellos procesos de inmigración y emigración internacional
de personas. Así, la Constitución reconoce las libertades de tránsito y residencia en todo el
territorio, el derecho a migrar, y el derecho a solicitar asilo y refugio, y en el ámbito de las
relaciones internacionales propugna los principios de ciudadanía universal, la libre movilidad
humana y el fin de la condición de extranjero.2
Además, en coherencia con lo anterior y como principios de aplicación de los derechos
humanos, la Constitución dispone que nadie puede ser discriminado por el lugar de
nacimiento ni por la condición migratoria, precisando que las personas extranjeras tienen los
mismos derechos que las ecuatorianas salvo las limitaciones que la propia Constitución
determine.3
Otra de las novedosas incorporaciones constitucionales en materia de movilidad
humana constituye la prohibición expresa de desplazar arbitrariamente a una persona o a la
2 Constitución del Ecuador de 2008, Art. 40, Art. 41, Art. 66 numeral 14 y Art. 416 numeral 6. 3 Ibíd., Art. 9 y Art. 11 numeral 2.
10
población,4 adicional a la prohibición de desplazamiento específica para pueblos y
nacionalidades indígenas fuera de sus territorios ancestrales que está vigente en el Ecuador
desde la Constitución de 1998.5
Ahora bien, en relación al reconocimiento de estos derechos es importante puntualizar
que tanto el contenido del derecho a la libre movilidad como el de la prohibición de
desplazamiento arbitrario deben ser leídos de manera sistémica a integral con otras normas
constitucionales e internacionales a fin de intentar abarcar su contenido e interpretación más
adecuados. En efecto, desde la Constitución de 1998 y ratificado en la de 2008, el contenido
de los derechos humanos está previsto jerárquicamente en la Constitución, los instrumentos
internacionales de derechos humanos, y el resto de normas nacionales secundarias que los
desarrollen, precisando que, en caso de que los instrumentos internacionales prevean
contenidos o interpretaciones más progresistas que las normas nacionales, se deberán aplicar
los principios pro ser humano y de no restricción de derechos, y por lo tanto prevalecerán por
sobre la Constitución, y deberán ser obligatoria y directamente aplicadas por cualquier
servidor o funcionario público.6
En ese sentido, el derecho a migrar tiene directa relación con los derechos a la libertad
de tránsito y de residencia y su reconocimiento constitucional implica algunos elementos
sustanciales que lo configuran: 1) ha sido reconocido a todas las personas sin ninguna
discriminación; 2) se fundamenta en la decisión libre y voluntaria de la persona; 3) y pueden
suceder desde y hacia cualquier parte del territorio ecuatoriano o fuera de éste. En
consecuencia, si cualquiera de estos elementos se ve limitado, se configuraría un caso de
vulneración de estos derechos.
4 Ibíd., Art. 42. 5 Constitución del Ecuador de 1998, Art. 84; y Constitución del Ecuador de 2008, Art 57. 6 Constitución del Ecuador de 2008, Art. 3 numeral 1, Art. 10; Art. 11 numerales 3 y 5; Art. 417; Art. 424; Art. 425 y Art. 426.
11
Así, a continuación, se hace énfasis exclusivamente en la ausencia de voluntad en los
procesos migratorios internos en relación a la prohibición de desplazamiento arbitrario
reconocida en el Art. 42 de la Constitución, por lo que es necesario intentar delimitar cuando
un proceso migratorio es forzado7 o arbitrario, para lo cual es imprescindible analizar las
normas internacionales de derechos humanos.
Desplazamiento forzado y arbitrario en la normativa internacional
La idea de desplazamiento involuntario (forzado o arbitrario) tiene relación con el
movimiento de personas desde sus lugares de habitual residencia o trabajo a otros destinos sin
que medie su voluntad o decisión para hacerlo, por lo que un desastre natural, un conflicto
armado y hasta la aplicación de una disposición legal que obligue a abandonar una vivienda
pueden constituir causas de desplazamiento.
Al respecto, cabe decir que el desarrollo normativo internacional sobre desplazamientos
forzados tuvo fundamento en el derecho a la vivienda. Así, dentro del sistema de protección
de Derechos Humanos existen dos documentos claves que desarrollan el tema de los
desplazamientos forzados en relación con ese derecho.
En primer lugar, la Observación General No. 7 (en adelante OG7) elaborada por el
Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales define a los desalojos forzados como
“el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras
que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de
protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos”8 y en consecuencia los
prohíbe, aunque el mismo documento aclara que dicha prohibición “no se aplica a los
desalojos […] efectuados legalmente y de acuerdo con las disposiciones de los Pactos
Internacionales de Derechos Humanos.”9
7 Se utiliza el concepto “forzado” como símil de forzoso. 8 Comité de Derecho Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, Observación General No. 7: El derecho a una vivienda adecuada: los desalojos forzosos, 16º período de sesiones, 1997, párr. 3. 9 Ibíd., párr. 3.
12
La observación precisa además que, si bien estos desalojos ocurren principalmente en
zonas urbanas densamente pobladas, también pueden ocurrir en traslados forzados de
población, desplazamientos internos en caso de conflicto armado, y los que ocurren en
nombre del desarrollo. Finalmente la observación general recomienda mínimamente a los
Estados que: 1) Adopten medidas legislativas contra los desalojos forzados; 2) Que si bien
existen desalojos justificables10 deben llevarse a cabo en función de que una ley así lo
permita, y que sean compatibles con las disposiciones del PIDESC; 3) Que antes de llevar a
cabo cualquier proceso de desalojo se debe estudiar otras posibilidades que permitan evitar o
al menos minimizar el uso de la fuerza; y 4) Todo desalojo forzado implica la indemnización
respectiva por los bienes perdidos.11
En segundo lugar, el Relator Especial de Naciones Unidas sobre vivienda adecuada
como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, elaboró los Principios Básicos y
Directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el Desarrollo, definiendo a
los desalojos como:
…acciones y/u omisiones relacionadas con desplazamientos coaccionados o involuntarios de
personas, grupos, comunidades de sus hogares y/o tierras y los recursos comunes de propiedad
que estaban ocupados o de los que éstos dependían, eliminando o limitando con ello la
capacidad de una persona, un grupo o una comunidad de residir o trabajar en una vivienda,
residencia o lugar particulares, sin que se haya ofrecido o no se tenga acceso a formas
apropiadas de protección jurídica o de otro tipo.12
Este documento confirma que la prohibición de desplazamientos no se aplica a aquellos
que se llevan a cabo de conformidad con la legislación o a las disposiciones de los tratados
internacionales de derechos humanos, en consecuencia también distingue diferencias entre
10 La Observación General plantea por ejemplo casos de persistente impago del alquiler o el daño a la propiedad alquilada sin causa justificada. 11 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, Op. Cit., párr. 9, 11 y 13. 12 Relator Especial de Naciones Unidas sobre una vivienda adecuada como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, Anexo I del Informe anual 2007: Principios Básicos y Directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el Desarrollo, 2007, párr. 4.
13
aquellos desalojos involuntarios previstos legalmente y aquellos que no. Además el Relator
precisa que, si bien el Estado es responsable por las vulneraciones de derechos humanos que
provoquen los desplazamientos forzados, aquello no exime de responsabilidad a personas
naturales o jurídicas privadas que desarrollan los proyectos y las instituciones internacionales
que los financien.13
Finalmente manifiesta que los Estados deben garantizar que los desplazamientos que
son inevitables se produzcan de manera justificada, por lo que: 1) deben ser autorizados por
ley; 2) llevarse a cabo de acuerdo al derecho internacional de derechos humanos; 3)
ejecutarlos únicamente para promover el bienestar general; 4) ser razonables y
proporcionales; 5) estar reglamentado de forma tal que se garantice una indemnización y
rehabilitación completas y justas; 6) realizarse de acuerdo a las directrices emitidas, y 7) la
protección no debe depender de si las personas poseen o no título de propiedad sobre el hogar
o los bienes afectados.14
Así, las normas precedentes consideran prohibidos los desplazamientos forzados que
no han sido justificados o previstos legalmente, sin embargo, como mecanismo de
prevención, aclara que es responsabilidad del Estado adecuar las políticas públicas y la
legislación nacional para evitar que produzcan o faciliten desalojos forzados justificados.15
Ahora bien, y más allá de la protección del derecho a la vivienda, la Organización de
Naciones Unidas, a través del Representante Especial del Secretario General sobre la
Cuestión de los Desplazados Internos elaboró el documento denominado Principios Rectores
de los Desplazamientos Internos. Este documento establece los derechos y garantías para la
protección de las personas contra los desplazamientos forzados, su protección y asistencia
durante el desplazamiento, durante el retorno o reasentamiento y la reintegración. Define,
además, como desplazados internos a:
13 Ibíd., párr. 6. 14 Ibíd., párr. 21. 15 Ibíd., párr. 10 y 32.
14
…las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de
su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los
efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los
derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han
cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida.16
Adicionalmente prohíbe los desplazamientos arbitrarios que incluyen aquellos a)
basados en políticas de apartheid, "limpieza étnica" o prácticas similares; b) en situaciones de
conflicto armado, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones
militares imperiosas; c) en casos de proyectos de desarrollo en gran escala, que no estén
justificados por un interés público superior o primordial; d) en casos de desastres, a menos
que la seguridad y la salud de las personas afectadas requieran su evacuación; y e) cuando se
utilicen como castigo colectivo.17
En definitiva, la Organización de Naciones Unidas en relación a desplazamientos
involuntarios plantea lo siguiente. En primer lugar reconoce que éstos vulneran derechos
humanos de la población afectada, entre ellos el derecho a una vivienda adecuada, a la
alimentación, al agua, a la salud, a la educación, al trabajo, a la seguridad de la persona,
a la seguridad de hogar, a la libertad de tratos crueles, inhumanos y degradantes y a la
libertad de tránsito y residencia.18
En segundo lugar diferencia dos tipos de desplazamientos involuntarios: aquellos
previstos legalmente y justificados por el interés nacional a los que denomina
desplazamientos forzados los cuales deben, en lo posible, evitarse adecuando la política
pública y la normativa nacional; y otros que se producen sin ninguna justificación a los que
denomina desplazamientos arbitrarios, los cuales están prohibidos internacionalmente.
16 Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas sobre la Cuestión de los Desplazados Internos, Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, 1998, introducción, párr. 2. 17 Ibíd., principio 6, párr. 1 y 2. 18 Relator Especial de Naciones Unidas sobre una vivienda adecuada como parte del derecho a un nivel de vida adecuado, Op. Cit., párr. 6.
15
Así, para efectos de esta investigación se entiende por desplazamientos forzados a
aquellas acciones que, estando previstas en la normativa nacional y/o justificadas por interés
nacional, obligan a salir o hacen abandonar a personas o grupos de personas sus hogares y/o
tierras y los recursos comunes de propiedad que estaban ocupados o de los que éstos
dependían, eliminando o limitando con ello la capacidad de una persona, un grupo o una
comunidad de residir o trabajar en una vivienda, residencia o lugar particulares, a cambio de
una indemnización económica.
Y por desplazamientos arbitrarios se entiende a aquellas acciones u omisiones que, sin
justificación o respaldo legal, obligan a salir o hacen abandonar a personas o grupos de
personas sus hogares y/o tierras y los recursos comunes de propiedad que estaban ocupados o
de los que éstos dependían, eliminando o limitando con ello la capacidad de una persona, un
grupo o una comunidad de residir o trabajar en una vivienda, residencia o lugar particulares, y
sin que se les brinde mecanismos de protección.
En consecuencia, y en el marco de aplicación e interpretación constitucional de las
normas de derechos humanos, la disposición constitucional que prohíbe el desplazamiento
arbitrario de la población en general (Art. 42) constituye sólo una parte del contenido del
derecho a migrar y de las libertades de tránsito y de residencia, y por lo tanto, se entiende
incorporada, como otro elemento del contenido de esos tres derechos, la obligación de
adecuar materialmente la normativa y las políticas públicas a fin de que el Estado no
promueva o impulse desplazamientos forzados y con ello prevenir la potencial vulneración de
los derechos humanos de quienes podrían verse afectados, complementando así al Art. 42 de
la Constitución.
Con esta precisión sobre el contenido del derecho a migrar en relación a los
desplazamientos involuntarios, se puede determinar con mayor claridad la responsabilidad en
16
caso de desplazamientos forzado o arbitrario provocados por proyectos de minería a gran
escala.
Desplazamientos como mecanismo de acumulación por desposesión
Ahora bien, es evidente que el desarrollo normativo nacional e internacional de
derechos humanos en relación a los desplazamientos involuntarios no es claro en prohibirlos
definitivamente, al contrario es ambiguo y en cierto casos lo permite, por ejemplo aquellos
provocados por proyectos de desarrollo como la explotación de minerales metálicos a gran
escala, siempre que estén justificados por el interés nacional y/o que estén previstos
legalmente.
A mi criterio, el desplazamiento fundamentado en el interés nacional de un Estado, o
que está previsto legalmente, no supone una diferencia en los efectos que produce frente a un
desplazamiento arbitrario, pues, en ambos casos los afectados enfrentan la pérdida de sus
tierras y vivienda, eventualmente de las actividades económicas a las que se dedicaban en
dichas tierras, y adicionalmente los impactos sociales que supone la desestructuración de su
entorno familiar y social en el que han habitado y con los que deberán lidiar en los lugares de
acogida de la población desplazada, por lo que, desde esa lógica, parece necesario develar si
detrás de los desplazamientos involuntarios provocados por el desarrollo de actividades
extractivas se encubre alguna otra finalidad para justificar que algunos de ellos puedan
llevarse a cabo (forzados) y otros no (arbitrarios).
Todos los proyectos de desarrollo, entre ellos los de minería a gran escala, se enmarcan
en la idea de interés nacional o el bienestar general y ni siquiera el discurso de los derechos
humanos parece cuestionarlos pues se justifican en la idea hegemónica de “desarrollo”, que a
su vez se sustenta en la noción de acumulación de capital como único fin del bienestar
general. Por lo tanto se descalifica cualquier forma o expresión de vida que no coincida con o
se oponga a esa concepción, y por lo tanto se quedan al margen de la protección de los
17
derechos humanos por que su presencia en el lugar donde se llevan a cabo dichos proyectos
son un tropiezo para proseguir con la acumulación de capital, aunque ellos tengan que
sacrificar sus proyectos de vida.
Al respecto, partiendo del énfasis que Rosa Luxemburgo realizó sobre el carácter dual
del proceso de acumulación de capital, en el que un proceso de acumulación ocurre en los
sitios de producción de plusvalía (la mina, la fábrica o el fundo agrícola) como proceso
económico entre los capitalistas y los trabajadores asalariados, y que se lo conoce como
reproducción ampliada del capital; y otro que se produce entre los capitalistas y otras formas
de producción no necesariamente capitalistas, destacando como métodos la política colonial o
la guerra, conocido como acumulación originaria o primitiva;19 David Harvey20 plantea que
se debe profundizar en el análisis de la acumulación originaria pues, a su criterio, sucede
constantemente cada cierto tiempo y no sólo de manera previa a la reproducción ampliada del
capital, por lo que actualiza el concepto de acumulación originaria por el de acumulación por
desposesión.21
Así, Harvey entiende por acumulación por desposesión al proceso de acumulación de
capital que sucede entre los dueños de los medios de producción (capitalistas) en relación con
otras formas de producción no necesariamente capitalistas, y cuyos métodos no se ajustan al
proceso de la venta de la fuerza del trabajo dentro de las normas e instituciones que regulan al
mercado y la sociedad para generar plusvalía, sino precisamente a través de métodos
violentos, impuestos, incluso a veces de engaño o de fraude, en el que los Estados usualmente
actúan como facilitadores de los capitalistas para apropiarse de capital (en dinero o en
19 Rosa Luxemburgo, La acumulación de capital, España, Edicions Internacionals Sedov, p. 224. 20 David Harvey, El nuevo imperialismo: acumulación por desposesión, en Socialist Register 2004: El nuevo desafío imperial, Vol. 40, Buenos Aires, CLACSO, 2004, p. 99 – 129. Un análisis más profundo sobre la acumulación por desposesión se puede encontrar en el libro El nuevo imperialismo del mismo autor. 21 David Harvey, Op. cit., p. 112-‐113.
18
especies), sea a través de su inacción o de la configuración de mecanismos que la
posibiliten.22
Los mecanismos para la acumulación por desposesión ya fueron descritos
anteriormente por Marx, y para efectos del análisis de proyectos de minería metálica a gran
escala, resulta conveniente mencionar los siguientes: a) mercantilización y privatización de la
tierra; b) expulsión forzosa de poblaciones; c) conversión de diversas formas de derechos de
propiedad (comunes, colectivos, estatales) en derechos de propiedad exclusivos; d) la
supresión del derecho a bienes comunes; e) o los procesos coloniales, neocoloniales e
imperiales de apropiación de activos, incluyendo los recursos naturales, entre varios otros.23
Harvey finalmente añade que, frente a estos mecanismos de acumulación por
desposesión, los Estados, “con su monopolio de la violencia y sus definiciones de legalidad,
juega[n] un rol fundamental”24 al respaldar y promover estos procesos.
Entonces, sobre la base de este concepto, y desde el punto de vista de la protección de
los derechos humanos, se plantea como inquietud si la distinción entre desplazamientos
forzados y desplazamientos arbitrarios provocados por el desarrollo finalmente se diluye ante
la posibilidad de que el revestimiento de legalidad o la justificación estatal para el despojo de
la tierra, la pérdida de la vivienda y el desplazamiento involuntario de la población lo que
realmente hace es encubrir la verdadera finalidad del Estado de revestir de legalidad y facilitar
a capitales privados la acumulación de capital a través la concentración de derechos
exclusivos de propiedad sobre la tierra y el subsuelo de manera previa al inicio de proyectos
de minería a gran escala.
Con esta inquietud sobre la verdadera finalidad de justificar ciertos desplazamientos
involuntarios, a continuación analizaremos tanto el caso del desplazamiento arbitrario del
barrio San Marcos por el proyecto de minería a gran escala Mirador, como las normas
22 Ibíd., p. 111-‐155. 23 Ibíd., p. 113. 24 Ibíd., p. 115.
19
nacionales que se han configurado para promover el desplazamiento forzado de poblaciones a
fin de evidenciar las vulneraciones de derechos humanos que implican y demostrar el rol del
Estado como facilitador de procesos de acumulación por desposesión a favor de capitales
transnacionales.
20
II
Desplazamiento arbitrario del Barrio San Marcos
El presente capítulo aborda el caso del desplazamiento arbitrario del barrio San Marcos
ejecutado por Ecuacorriente S.A. (en adelante ECSA) en la provincia de Zamora Chinchipe,
enmarcado en la tensión que existe entre la propiedad privada o colectiva del suelo y la
propiedad estatal del subsuelo.
Tensión entre la propiedad del suelo y la del subsuelo
Si bien el primer impulso significativo para el desarrollo de la minería a gran escala en
el Ecuador se remonta a la década de los 90, su caracterización como sector estratégico del
modelo de desarrollo y el inminente inicio de las fases de construcción de infraestructura y
explotación de minerales a gran escala serán legado del período de gobierno actual como
efecto de la implementación de una política pública favorable para la explotación de estos
recursos en la que su carta de presentación constituye la participación del Estado del beneficio
económico, pero minimizando los impactos sociales y ambientales que ocasionaría.
Uno de esos impactos de la minería a gran escala constituye el desplazamiento
involuntario de la población que tiene fundamento en la tensión entre los derechos de
propiedad de la tierra y la propiedad del subsuelo, tanto en la Constitución del Ecuador que
entró en vigencia en 1998, como en la actual que entró en vigencia en 2008.
En efecto, ambas Constituciones reconocen el derecho a la propiedad privada sobre la
tierra siempre que cumpla con una función social y/o ambiental, aunque la Constitución
vigente es más amplia al reconocer distintos tipos de derechos sobre la tierra, la cuál puede ser
pública, privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa o mixta, y al prohibir el
latifundio y la concentración, o el acaparamiento o privatización del agua y sus fuentes.25
25 Constitución del Ecuador de 1998, Art. 23 numeral 23, Art. 30, Art. 267 y Art. 269; Constitución del Ecuador de 2008, Art. 66 numeral 26, Art. 282, Art. 321.
21
De igual modo, ambas reconocen a las comunas, comunidades, pueblos y
nacionalidades indígenas la posesión ancestral y la propiedad colectiva de sus tierras y
territorios, las cuales son imprescriptibles, inembargables, inalienables e indivisibles, con la
precisión de que la Constitución vigente expresamente reconoce dichos derechos también
para el pueblo afroecuatoriano.26
Sin embargo, esas mismas normas también declaran que los recursos naturales no
renovables y en general los productos del subsuelo cuya naturaleza sea distinta a la del suelo
son patrimonio y de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado. En
adición, la Constitución actual determina que constituyen sector estratégico del régimen de
desarrollo y que el gobierno central tiene competencias exclusivas sobre estos recursos por lo
que puede constituir empresas públicas o mixtas para su aprovechamiento y sólo
excepcionalmente podría delegarlo a la iniciativa privada o a la economía social y solidaria.27
En consecuencia, desde 1998 el reconocimiento del derecho humano a la propiedad
sobre la tierra, sea individual o colectiva, y el ejercicio de otros derechos humanos que tiene
vinculación directa con su uso y goce, están en permanente conflicto con el reconocimiento
constitucional de la propiedad estatal sobre los recursos naturales y su importancia estratégica
para el modelo de desarrollo, que desde la década de los 70’ es netamente extractivista, y que
en la actualidad, el gobierno nacional continua promoviéndolo y ampliándolo.
Ahora bien, esta tensión parece ser resuelta a nivel constitucional a favor de la
propiedad estatal sobre los recursos naturales, pero en desmedro de los propietarios y
posesionarios de la tierra afectada, pues ambas facultan a las instituciones del Estado a
expropiar bienes por razones de utilidad pública, interés social o nacional.28
Adicionalmente, desde 1991, ha estado vigente en el Ecuador una disposición
normativa que declara de “utilidad pública la actividad minera en todas sus fases, dentro y
26 Ibíd., Art. 84 numerales 2, 3 y 8; Ibíd., Art. 57 numerales 4, 5, 6 y 11 27 Ibíd., Art. 247; Ibíd., Art. 1; Art. 261 numeral 7; Art. 313; Art. 315; Art. 316; Art. 317 y Art. 408. 28 Ibíd., Art. 33; Ibíd., Art. 323.
22
fuera de las concesiones mineras”29 que se han otorgado, declaratoria que está vinculada a un
mecanismo previsto en la misma ley que permite constituir servidumbres que implican la
ocupación de todos los predios que sean necesarios para la construcción de infraestructura
minera a cambio del pago, por parte del concesionario, de un valor monetario por el uso y
goce de la servidumbre y una indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.30
En definitiva, en la actualidad bajo la advertencia del carácter estratégico de la minería
para el régimen de desarrollo y al ser considerados los proyectos mineros a gran escala de
interés nacional, las normas que declaran de utilidad pública y permiten expropiar bienes o
restringir el uso de la tierra pueden ser aplicadas para permitir su ejecución, limitando el
derecho a la propiedad y uso sobre la tierra y la vivienda de quienes se encuentren en las áreas
destinadas a actividades mineras. En este contexto, a continuación se analiza el caso del
Proyecto Mirador y el desplazamiento del Barrio San Marcos.
Proyecto Mirador
En el año 2006 las comunidades indígenas y campesinas directamente impactadas por 3
proyectos mineros posicionaron en la escena política nacional los impactos que provocan su
ejecución.31 Uno de ellos fue el Proyecto Mirador ubicado en el Cantón el Pangui de la
Provincia de Zamora Chinchipe, que a esa época se encontraba en etapa de exploración a
cargo de la empresa canadiense Corriente Resources Inc. y su filial en Ecuador ECSA, que en
la actualidad cuenta con licencia ambiental32 y firmó contrato de explotación con el Estado.33
ECSA, junto con Explorcobres S.A., Puertocobre S.A. e Hidrocruz S.A. fueron
constituidas en Ecuador como subsidiarias de la transnacional canadiense Corriente
29 Ley de Minería de 1991, Art. 4; Ley de Minería de 2009, Art. 15. 30 Ibíd., Art. 97; Ibíd., Art. 100 al 103. 31 El proyecto Junín en Íntag a cargo de la canadiense Ascendant Cooper (Provincia de Imbabura), y los proyectos Panantza San Carlos y Mirador a cargo de la canadiense Corriente Resources Inc. y sus filiales Explorcobre S.A. – EXSA y Ecuacorriente S.A.-‐ ECSA, enfrentaron la resistencia de las comunidades directamente impactadas. 32 Resolución No. 259 del Ministerio del Ambiente del Ecuador, de 24 de febrero de 2012. 33 Ministerio de Recursos Naturales no Renovables, Todas las regalías mineras serán invertidas en el desarrollo de las comunidades donde están los proyectos mineros, en <http://bit.ly/ContratoExplotacionECSA>.
23
Resources Inc. que, en el 2010, fue adquirida por un consorcio chino conformado por las
empresas Tongling Nonferrous Metals Group Holdings Cía. Ltda. y China Railway
Construction Corporation Limited.34 ECSA, hasta el 7 de febrero de 2012, poseía 11
concesiones mineras para el Proyecto Mirador en el Cantón El Pangui, Provincia de Zamora
Chinchipe, que sumaban aproximadamente 9.925 hectáreas, y en las cuales se prevé explotar
los depósitos Mirador y Mirador Norte:35
Mapa 1 Proyecto Mirador
Fuente: Paola Maldonado (CEDHU, 2010: 74)
ECSA, en 2006, inició un primer trámite administrativo de licenciamiento ambiental
para la fase de explotación y beneficio en 6 de las 11concesiones mineras que poseía, ante la
Subsecretaría de Protección Ambiental del Ministerio de Energía y Minas.36 Con
posterioridad, el 28 de septiembre de 2006 presentó el Estudio de Impacto Ambiental (en
adelante EIA) ampliatorio, el cual fue rechazado el 3 de mayo de 2007 y se declaró la
inejecutabilidad del proyecto hasta la obtención de licencia ambiental.37
34 CEDHU, Intervención minera a gran escala en Ecuador y vulneración de Derechos Humanos, Caso Corriente Resources, Quito, CEDHU y FIDH, 2010, p. 36-‐39. 35 Al respecto revisar http://www.corriente.com/copper_assets/copper_assets.php. 36 Dicho estudio fue aprobado mediante Oficio No. 1601-‐SPA-‐DINAMI-‐UAM 0607910 de 12 de junio de 2006 emitido por la Subsecretaría de Protección Ambiental del Ministerio de Energía y Minas. 37 La Subsecretaría de Protección Ambiental del Ministerio de Energía y Minas, mediante Resolución No. 001-‐SPA-‐UAM-‐2007 de 3 de mayo de 2007 rechazó el Estudio de Impacto Ambiental Ampliatorio para el Proyecto Mirador, y solicitó la presentación de un nuevo estudio.
24
Después de esto, durante el período de gobierno actual, específicamente mientras
estuvo en funciones la Asamblea Nacional Constituyente, las actividades mineras a gran
escala de ECSA continuaron suspendidas por la expedición del Mandato Constituyente No. 6,
denominado Mandato Minero, que ordenó la devolución de concesiones al Estado
ecuatoriano, entre otras causales, por encontrarse dentro del Sistema Nacional de Áreas
Protegidas; por afectar a bosques protectores y fuentes de agua; e incluso por concentrar la
tierra prohibiendo que una misma persona o empresa, sus socios y subsidiarios, tengan más
de tres concesiones mineras.38
En consecuencia, ECSA, recién el 26 de noviembre de 2010 y una vez que ya había
sido aprobada la nueva Ley de Minería, presentó al Ministerio del Ambiente nuevamente el
EIA del Proyecto Mirador para la fase de explotación de minerales metálicos conformado esta
vez sólo por dos concesiones mineras (Mirador 1 y Mirador 2), el cuál fue aprobado recién el
24 de febrero de 2012 y emitió licencia ambiental a favor de ECSA habilitándola para la
construcción de infraestructura y posterior explotación de minerales.
Desplazamiento del Barrio San Marcos
Ahora bien, pese a que existen dos procesos de licenciamiento ambiental para la fase de
explotación del Proyecto Mirador, el primero entre 2006 y 2007 ante el Ministerio de Energía
y Minas que fue rechazado, y un segundo proceso entre 2010 y 2012 ante el Ministerio del
Ambiente, existe información que demuestra que ECSA no suspendió sus actividades en la
zona del Proyecto Mirador entre la fecha del rechazo del EIA ampliatorio y su consecuente
suspensión en mayo del 2007 y el licenciamiento ambiental otorgado en febrero de 2012.
Una de esas pruebas constituye el desplazamiento del barrio San Marcos ubicado en la
Parroquia Rural Tundayme, Cantón El Pangui, Provincia de Zamora Chinchipe ubicado en la
zona de influencia directa del Proyecto Mirador. En dicho barrio habitaban aproximadamente
38 El Mandato Minero no fue ejecutado en su totalidad, muestra de aquello es que ECSA en la actualidad es propietario de más de tres concesiones mineras en Zamora Chinchipe.
25
19 familias, además había una escuela, una iglesia, una cancha de fútbol, un parque
recreativo, y contaban con instalaciones eléctricas y sanitarias. En dicho barrio existían 22
lotes de terreno que no estaban legalizados y formaban parte de una finca de mayor extensión
de propiedad de un habitante del lugar.39
En el año 2006 la Subsecretaría de Protección Ambiental del Ministerio de Energía y
Minas, al revisar el primer EIA para fase de explotación presentado por ECSA le recomendó
que revea la ubicación de uno de los depósitos de relaves40 sugiriendo que se lo ubique en el
emplazamiento del barrio San Marcos (concesión Mirador 1) y ya no en el sector de Santa
Cruz como se había previsto inicialmente (concesión Mirador 3). Eso evidenció la necesidad
de desplazar al barrio San Marcos como nueva acción del Plan de Manejo Ambiental a
implementarse en la fase de explotación.41
Así, en el EIA ampliatorio presentado en 200642 se mencionaba que, ante el inevitable
desplazamiento del barrio San Marcos, ECSA había decidido implementar un proceso de
reasentamiento fundamentado en las Políticas y Normas de Desempeño sobre sostenibilidad
Social y Ambiental43 dictadas por la Corporación Financiera Internacional (en adelante
CFI).44 La norma No. 5 relativa a la Adquisición de Tierras y reasentamiento involuntario
menciona que:
El reasentamiento involuntario se refiere al desplazamiento físico (reubicación o pérdida de
vivienda) y al desplazamiento económico (pérdida de activos o de acceso a activos que
39 CEDHU, Op. Cit., p. 84. 40 Los relaves son desechos tóxicos subproducto de procesos mineros y concentración de minerales, los depósitos de relaves son aquellos lugares a donde son transportados y almacenados. 41 TERRAMBIENTE Consultores Cía. Ltda., Estudio de Impacto Ambiental Ampliatorio del Proyecto Mirador para fase de explotación y beneficio, Quito, ECSA, 2006, Capítulos 2, 6 y 9. Forma parte del proceso de licenciamiento ambiental. 42 Ibíd., Anexo 6. 43 Corporación Financiera Internacional, Políticas y Normas de Desempeño sobre sostenibilidad Social y Ambiental , en <http://bit.ly/NormasCFI>. 44 Es una organización miembro del grupo del Banco Mundial, cuya misión consiste en “fomentar la inversión sostenible del sector privado en los países en desarrollo, para así ayudar a reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de la población […]Creemos que un crecimiento económico racional es clave para la reducción de la pobreza, que tal crecimiento se funda en el desarrollo del espíritu empresarial y la inversión privada exitosa, y que se necesita un clima propicio para los negocios a fin de que esta inversión prospere y contribuya a elevar el nivel de vida de la población.” Información en <http://www.ifc.org/>.
26
ocasiona pérdida de fuentes de ingreso o medios de subsistencia) como resultado de la
adquisición de tierras para un proyecto. El reasentamiento se considera involuntario cuando
las personas o comunidades afectadas no tienen derecho a negarse a la adquisición de tierras
que da como resultado el desplazamiento. Esta situación se presenta en casos de: (i)
expropiación según la ley o restricciones sobre el uso de la tierra basadas en dominio eminente,
y (ii) acuerdos negociados en los que el comprador puede recurrir a la expropiación o imponer
restricciones legales sobre el uso de la tierra si fracasan las negociaciones con el vendedor.45
Así, ECSA, fundamentado en las recomendaciones de la CFI y tomando en cuenta que
las normas ecuatorianas disponen mecanismos obligatorios de expropiación y restricciones
legales sobre el uso de tierra, decidió concretar acuerdos de compra/venta con los
posesionarios y propietarios de los inmuebles que formaban parte del barrio San Marcos para
evitar el uso de aquellos mecanismos legales y eliminar así la necesidad de recurrir al desalojo
por la fuerza pública. Este mecanismo está registrado en el EIA presentado para la fase de
explotación aprobado en febrero de 2012: “Durante más de seis años ECSA ha adquirido
propiedades mediante procesos de compra – venta de fincas de propietarios o posesionarios
ubicados en San Marcos. La negociación fue individual con cada propietario, estableciendo
el precio de la tierra o la compensación que [ECSA] daría por la compra de la propiedad.”46
En efecto, este supuesto proceso de reasentamiento del barrio se restringió a la
compra/venta de tierras a los finqueros por una cantidad igual al valor comercial considerado
por la empresa, sin que recibieran compensación económica por alguna otra pérdida
adicional, como las actividades laborales o económicas a las que se dedicaban, bienes
muebles que poseían y sin ninguna consideración de otros aspectos simbólicos como los
vínculos del barrio y con el entorno campesino y rural en el que vivían. Esto incluso provocó
45 Corporación Financiera Internacional, Op. Cit., 2006, p. 30. 46 Walsh Environmental Scientists Engineers, Estudio de Impacto Ambiental para la fase de explotación a cielo abierto del proyecto minero de cobre Mirador, Quito, ECSA, 2010, Capítulo 8, Sección 8.3, Medio Socioeconómico, Cultural y Estético, p. 79. Elaborado para ECSA en noviembre de 2010 y presentado en el proceso de licenciamiento ambiental.
27
que algunos de los antiguos propietarios de predios de este barrio manifestaran su
inconformidad por los precios que habían recibido por su tierra previo al desplazamiento.47
Por otra parte, este proceso de compra/venta en San Marcos se extendió desde el 2006
hasta marzo de 2010,48 es decir durante la época en que ECSA no tenía licencia ambiental
para las fases de construcción de infraestructura y explotación de minerales pues el EIA
ampliatorio fue rechazado en mayo de 2007, y en consecuencia, la nueva ubicación del
depósito de relaves, el plan de reordenamiento de Tundayme, y la necesidad de desplazar al
Barrio San Marcos no fueron aprobados.
Además, según el testimonio de una de las pobladoras que todavía habitaba en el barrio,
para el 6 de agosto de 2009 la escuela y la iglesia ya no funcionaban y manifestó que en pocos
días debían salir de sus tierras por que en ese lugar se construiría un helipuerto para la
empresa.49 Adicionalmente, en esa misma fecha se constató que otra familia aún no había
negociado su lote, y que empleados de ECSA realizaban trabajos para desmantelar una de las
casas del barrio.50
Finalmente, el nuevo EIA presentado por ECSA el 26 de noviembre de 2010 y
aprobado recién en febrero de 2012, manifiesta expresamente que “[e]l centro poblado de
San Marcos actualmente ya no existe, la infraestructura social de servicios (escuela, colegio,
vías) está deteriorada, el 95% de las familias se ha trasladado a vivir en Tundayme o
fuera”51 del área de influencia directa, y agrega que “[ú]nicamente dos familias ampliadas
viven en San Marcos y utilizan los servicios sociales de Tundayme.”52
47 CEDHU, Op. Cit., p. 84-‐85. 48 Walsh Environmental Scientists Engineers, Respuesta observaciones del Estudio de Impacto Ambiental para la fase de explotación a cielo abierto del proyecto minero de cobre Mirador, Quito, ECSA, mayo 2011, p. 50-‐52. 49 Entrevista a pobladora del Barrio San Marcos que solicitó no ser identificada, realizada el 9 de agosto de 2009 por Francisco Hurtado. 50 Francisco Hurtado, diario de salida de campo en la Parroquia Rural Tundayme, Zamora Chinchipe, CEDHU – FIDH, 2009. 51 Walsh Environmental Scientists Engineers, Estudio de Impacto Ambiental para la fase de explotación a cielo abierto del proyecto minero de cobre Mirador, Quito, ECSA, 2010, Capítulo 8, Sección 8.3, Medio Socioeconómico, Cultural y Estético, p. 4. 52 Ibíd., Capítulo 8, Sección 8.3, Medio Socioeconómico, Cultural y Estético, p. 27.
28
Todos estos hechos confirman que ECSA, pese al rechazo del EIA ampliatorio y la
suspensión de actividades entre mayo de 2007 y febrero de 2012, ejecutó un plan de compra
de tierras en la zona de influencia directa del Proyecto Mirador que tuvo como resultado el
desplazamiento arbitrario de la población de San Marcos para posibilitar la construcción de
un depósito de relaves para la fase de explotación de minerales que en ese tiempo no había
sido aprobado.
Como dato adicional se debe considerar además que ECSA, hasta el 2010, había
adquirido un total de 3837,97 Has. de tierra53 en el área de influencia directa del Proyecto
Mirador, lo que deja entrever que el total de familias desplazadas es mayor a las 19 que vivían
en San Marcos y que la empresa ECSA en todos esos casos de compras de tierras actuó sin
autorización de la autoridad ambiental, por lo que todos esos desplazamientos son arbitrarios,
y por tanto inconstitucionales y violatorios de derechos humanos.
Vulneraciones de derechos humanos
En definitiva, ECSA, al desplazar arbitrariamente al barrio San Marcos vulneró el
derecho humano de 19 familias a la propiedad, uso y goce de la tierra al imponer su venta
como única posibilidad para evitar el uso de mecanismos legales y de la fuerza pública, con el
fin de facilitar la construcción de infraestructura minera. Es relevante precisar que la
propiedad privada es garantizada como derecho mientras cumpla su función social, lo que en
el presente caso se demuestra con que los propietarios y posesionarios de la tierra vivían y
trabajan en el sector, y que la venta forzada vulneró sus derechos a la vivienda y trabajo
dignos reconocidos constitucionalmente.
Por otra parte, dicho desplazamiento, por haber ocurrido incluso después de la entrada
en vigencia de la Constitución de 2008 y sin permiso de la autoridad ambiental, vulneró la
prohibición constitucional e internacional de desplazamientos arbitrarios, afectando así el
53 Ibíd., Anexo F, reporte de compra de tierras.
29
derecho a migrar y las libertades de tránsito y de residencia de los pobladores del barrio San
Marcos que debieron someterse a las negociaciones impuestas por ECSA y abandonar en
contra de su voluntad sus tierras.
Además en ese contexto, el mecanismo de mercantilización de la tierra y la conversión
a derechos exclusivos de propiedad del suelo a favor de ECSA sumados a la concesión de la
propiedad del subsuelo develan un proceso de acumulación de capital por desposesión, en el
que la empresa, mediante el fraude, de manera ilegal y arbitraria consiguió, no sólo desplazar
población fuera de las zonas de construcción de infraestructura y explotación minera, sino
también acumular miles de hectáreas a su favor en negociaciones desventajosas para los
desplazados.
Estos dos hechos y en base a lo que determina la Constitución,54 evidencian que ECSA,
al ser concesionaria del Estado, es responsable directa por la vulneración de derechos
humanos de los desplazados del barrio San Marcos, y por lo tanto tiene la obligación de
reparar integralmente a esas personas y familias, la cual no puede restringirse a una
indemnización económica sino centrarse sobre todo en el “restablecimiento de la situación
anterior y la reparación de las consecuencias que la infracción produjo”.55
Por otra parte, es relevante destacar que el Estado ecuatoriano fue quien recomendó, en
el año 2006, el desplazamiento del barrio San Marcos, y por lo tanto tuvo conocimiento de
este hecho así como de todo el proceso de acumulación de tierras llevado a cabo por ECSA,
sin que haya reparado en que la empresa no tuvo permiso para dar inicio a la fase de
explotación sino recién hasta el 24 de febrero de 2012. Dicho de otro modo, el Estado
también es responsable porque no ha respetado los derechos de la población del barrio San
Marcos frente al desplazamiento arbitrario efectuado por ECSA.
54 Constitución del Ecuador de 2008, Art. 11 numeral 9. 55 Tara Melish, La protección de los derechos económicos, sociales y culturales en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos: Manual para la presentación de casos, Quito, CDES y Orville H. Schell, Jr. Center for International Human Rights Yale School, 2003, p. 187.
30
Al respecto Tara Melish refiere que una de las obligaciones estatales para proteger un
derecho humano constituye la de respetar que se vulnera cuando “un órgano, un funcionario,
una entidad pública […] participe, autorice, o actúe en complicidad con actos y omisiones que
repercutan en el goce de los derechos protegidos” aún si actúa en abuso de sus competencias
o en violación del derecho nacional.56 Por lo que la omisión del Estado de prohibir el
desplazamiento arbitrario de San Marcos al revisar y aprobar el EIA de 2010 para el Proyecto
Mirador, tal como lo manda el Art. 42 de la Constitución y las normas internacionales de
derechos humanos, evidencian su co-responsabilidad por las vulneraciones de derechos
humanos, e implica las obligación del Estado, por una parte, de investigar y sancionar a
ECSA y los funcionarios públicos responsables, y por otra parte, garantizar la reparación
integral de las familias arbitrariamente desplazadas.
56 Ibíd., p. 175-‐176.
31
III
Minería y desplazamiento forzado
Una vez que se ha analizado el caso del desplazamiento arbitrario del barrio San
Marcos provocado por ECSA, a continuación se analiza el marco normativo vigente que
resuelve la tensión entre el derecho a la propiedad de la tierra y la propiedad del subsuelo a
favor de la extracción de minerales. Así, el presente capítulo evidencia cómo el Estado
somete a la población afectada directamente por proyectos mineros a un potencial riesgo de
desplazamiento forzado.
La planificación territorial para proyectos mineros
Si bien algunos autores refieren que el gobierno actual se caracteriza por la
recuperación de las facultades del Estado que se intentaron desmantelar en la época de los
gobiernos neoliberales,57 la política pública para la extracción de recursos naturales no
renovables, en especial de la explotación de minerales a gran escala, parece ser una excepción
en tanto que la lógica que predomina tiende a mantener el desarrollo de estos sectores a cargo
de las empresas transnacionales que gozan de facilidades normativas para el desarrollo de
proyectos mineros en el país y la obtención de grandes beneficios.58
Una de las primeras evidencias sobre las facilidades que otorga el Estado ecuatoriano
para el desarrollo de proyectos mineros constituye las disposiciones de la Ley de Minería
(comentadas en le capítulo anterior) que declaran de utilidad pública y restringen el uso y
goce la tierra directamente impactada por dichos proyectos en favor de las empresas
transnacionales que cuentan con un mecanismo legal de constitución de servidumbres que
57 Mario Unda, “7 meses después de las elecciones del 26 de abril ¿para dónde se radicaliza la “revolución ciudadana”?”, en Revista R, número 2, Quito, diciembre de 2009, p. 24-‐42. 58 Los cinco primeros proyectos mineros a gran escala son: 1) Proyecto Fruta del Norte a cargo de la empresa canadiense Kinross – Aurelian en la provincia de Zamora Chinchipe; 2) Proyecto Mirador a cargo de la empresa china Ecuacorriente S.A. en la provincia de Zamora Chinchipe; 3) Proyecto Panantza – San Carlos a cargo de la empresa china Explorcobre S.A. en la provincia de Morona Santiago; 4) Proyecto Quimsacocha a cargo de la empresa canadiense IamGold en la provincia del Azuay; y 5) Proyecto Río Blanco a cargo de la empresa estadounidense San Luis Minerals S.A. también en la provincia de Azuay. Adicionalmente el Proyecto Junín en Íntag está a cargo de la transnacional estatal CODELCO de Chile.
32
obliga a las personas, familias y comunidades a abandonar la tierra a cambio de una
compensación económica por el tiempo que dure las distintas fases del proceso minero. Es
relevante volver a reiterar que dicho mecanismo legal ha estado previsto en el Ecuador desde
1991 y fue ratificado en la Ley de Minería aprobada por el gobierno actual en el año 2009.59
De este modo, es evidente que el Estado ecuatoriano y su ordenamiento jurídico de
manera general y a priori, someten a la población afectada en todos los proyectos de minería
al potencial riesgo de ser desplazados forzadamente y en consecuencia los concesionarios de
dichos proyectos cuentan con mecanismos para consolidar a su favor el control exclusivo del
suelo y del subsuelo por el tiempo que dure la explotación. Sin embargo, a parte de las
disposiciones de la Ley de Minería, el Estado ha configurado además un aparto institucional y
normativo por el cuál, vía planificación territorial, garantiza el desarrollo de los proyectos
mineros incrementando así el riesgo de que ocurran desplazamientos forzados.
En esa línea, en el marco de la planificación y rectoría de los sectores estratégicos como
facultad exclusiva de la función ejecutiva, la Estrategia Territorial Nacional, que forma parte
del actual Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013 establece que “las zonas de
extracción de recursos naturales no renovables son una prioridad nacional”,60 y por lo tanto
dispone a los gobiernos autónomos descentralizados (en adelante GAD) que en sus procesos
de planificación territorial tomen en cuenta los proyectos de carácter estratégico que son de
competencia del gobierno central y compatibilicen el uso y ocupación del suelo que permitan
su ejecución.61
En esa misma línea el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización precisa que las facultades de rectoría y definición del modelo de gestión de
los sectores estratégicos le corresponden al gobierno central, y que los GAD podrán ejecutar
59 Ley de Minería de 1991, Art. 4 y Art. 97; Ley de Minería de 2009, Art. 15 y Art. 100. 60 SENPLADES, Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) 2009 – 2013, Quito, 2009, p. 391. 61 Ibíd., p. 371-‐402.
33
sólo las facultades concurrentes62 que les correspondan.63 Y el Código de Planificación y
Finanzas Públicas, faculta al ejecutivo para la formulación de instrumentos de planificación
territorial para los proyectos nacionales de carácter estratégico, los cuales deben ser
considerados de manera obligatoria en los procesos de planificación territorial de los GAD.64
Ambas normas también fueron aprobadas durante el actual período de gobierno.
En definitiva, para permitir la ejecución de proyectos de minería en el Ecuador, la
función ejecutiva puede elaborar planificaciones territoriales especiales limitando las
competencias reconocidas a los GAD, en específico la competencia exclusiva de los
gobiernos municipales para ejercer control sobre el uso y planificación del suelo.65 Así, al
imponer el cambio del uso del suelo para permitir el desarrollo de proyectos mineros, varias
personas, familias y comunidades perderían actividades económicas a las que se dedicaban y
que tiene relación con el uso del suelo, como la agricultura o la actividad forestal, aumentando
la potencialidad de ser desplazadas.
Control del territorio por la fuerza pública
Por otra parte, es conocido que esta permanente tensión entre la propiedad privada o
colectiva del suelo con la propiedad estatal de los recursos del subsuelo ha provocado
procesos de resistencia, e incluso enfrentamientos violentos con agentes del Estado u otros
actores privados.66 Tal es el caso del enfrentamiento de un sector organizado del cantón El
62 COOTAD, Art. 115. “Son aquellas cuya titularidad corresponde a varios niveles de gobierno en razón del sector o materia, por lo tanto deben gestionarse obligatoriamente de manera concurrente. Su ejercicio se regulará en el modelo de gestión de cada sector, sin perjuicio de las resoluciones obligatorias que pueda emitir el Consejo Nacional de Competencias para evitar o eliminar la superposición de funciones entre los niveles de gobierno. Para el efecto se observará el interés y naturaleza de la competencia y el principio de subsidiariedad.” 63 Ibíd., Art. 109, Art. 110 y Art. 111. 64 Código de Planificación y Finanzas Públicas, Art. 10 y Art. 45. 65 COOTAD, Art. 55 literal b); Art. 466. 66 Uno de los años más álgidos de la resistencia antiminera en el Ecuador fue el 2006 en el que comunidades de las provincias de Imbabura, Morona Santiago y Zamora Chinchipe presionaron al Estado para la suspensión de varios proyectos de minería a gran escala: Proyecto Junín en Íntag a cargo de la empresa canadiense Ascendant Cooper, o los proyectos Panantza – San Carlos y Mirador a cargo de, en ese entonces, la canadiense Corriente Resources Inc. (ahora de capitales chinos) y sus filiales ecuatorianas ECSA y EXSA.
34
Pangui con miembros de las fuerzas armadas apoyados por ECSA cuando, a finales del año
2006, intentaron llegar hasta su campamento para exigir la suspensión de sus actividades.67
En ese contexto de resistencia antiminera, y a pesar de que varias organizaciones
sociales han denunciado los convenios ocultos entre empresas extractivas y la fuerza pública
para su protección,68 el actual gobierno nacional ha previsto un mecanismo legal pero
extraordinario de control armado de las tierras donde se explotarían recursos naturales no
renovables para, entre otros motivos, enfrentar los procesos resistencia local.
Así, la Ley de Seguridad Pública y del Estado69 faculta al Presidente de la República la
creación de zonas de seguridad alrededor de las áreas donde se desarrollan los sectores
estratégicos, incluidos los proyectos de minería a gran escala. Dichas zonas, en virtud de su
importancia estratégica, constituyen un espacio geográfico bajo control de la función
ejecutiva donde se excluye la aplicación del ordenamiento jurídico ordinario e implica su
militarización y control de los bienes, servicios y actividades que en ellas se desarrollen como
mecanismo para enfrentar amenazas.70
La misma norma agrega que el Ministerio Coordinador de la Seguridad Interna y
Externa es competente para emitir la normativa que regule estas áreas, dispone a los GAD
acatar obligatoriamente las disposiciones sobre esas zonas, y además faculta a las Fuerzas
Armadas la protección de instalaciones e infraestructura de las empresas públicas y privadas
responsables de la gestión de los sectores estratégicos,71 es decir, reviste de legalidad la
protección de las fuerzas armadas a los proyectos extractivos y su infraestructura.
Adicionalmente, y para completar este mecanismo extraordinario de control territorial
armado, el Código Penal vigente criminaliza el ingreso injustificado a zonas de seguridad
67 CEDHU, Op. cit., p. 112-‐114. 68 Agneta Enström, Ecuador: petróleo y corporación militar terrorista, 25 de junio de 2008, en <http://www.omal.info/www/article.php3?id_article=1568>. 69 Francisco Hurtado, La Ley de Seguridad y sus implicaciones para los derechos humanos, en Programa Andino de Derechos Humanos, comp., ¿Estado Constitucional de derechos? Informe sobre derechos humanos Ecuador 2009, Quito, Universidad Andina Simón Bolívar y Ediciones Abya – Yala, p. 101 a 118. 70 Ley de Seguridad Pública y del Estado, Art. 38 y Art. 42. 71 Ibíd., Art. 42 y Art. 43.
35
sancionando a quienes lo infrinjan con prisión de 6 meses a 2 años y multa de USD 48 a 87
dólares, restringiendo el derecho al libre tránsito y poniendo en riesgo su libertad personal.72
Si bien este mecanismo fue aprobado en el 2009, a partir del 2010 el Gobierno
Nacional decidió hacer uso de esta figura como mecanismo para enfrentar procesos de
resistencia local. En efecto, hasta la fecha el gobierno nacional ha declarado 7 zonas de
seguridad alrededor de proyectos estratégicos73. De éstas, aquella creada alrededor del
Proyecto Propósito Múltiple Chone está expresamente fundamentada en la alta conflictividad
social de la zona,74 lo que evidencia la concepción del Estado de la resistencia social local a
proyectos de desarrollo como amenazas a la seguridad.
En definitiva, el Estado, ante aquello que considere una amenaza al desarrollo de
proyectos de extracción de minerales a gran escala puede decretar zonas de seguridad para el
control territorial armado con regímenes jurídicos extraordinarios sobre los proyectos de vida
y las actividades que las comunidades realicen en las zonas previstas para esos proyectos.
Además, devela la concreción de un amplio margen de discrecionalidad en manos de la
función ejecutiva para decidir como proceder en caso de exista oposición de la población
local incluso si eso supone la posibilidad de desplazarlos forzadamente.
El Estado como facilitador de procesos de desplazamiento forzado
Así, se evidencia que el Estado, al configurar la política pública para el desarrollo de la
minería, en la práctica ha resuelto la tensión entre los derechos a la propiedad privada y
colectiva de tierra y la propiedad estatal del subsuelo a favor de la extracción de recursos
naturales como sector estratégico del régimen de desarrollo, y en consecuencia ha
configurado varios mecanismos legales para garantizar la ejecución de proyectos mineros a
72 Código Penal, Art. 161. 73 Zona de seguridad alrededor de los proyectos: Zona 1 de “La Josefina” y proyecto del Plan Hidráulico del Acueducto de Santa Elena (2010); 3) Coca Codo Sinclair, 4) proyecto multipropósito Chone, 5) concesiones mineras en Esmeraldas a cargo de ENAMI EP y 6) proyecto Refinería del Pacífico (2011); y 7) Proyecto Monteverde para la explotación de gas licuado de petróleo (GLP) en la provincia de Santa Elena (2012). 74 Decreto Ejecutivo No. 914 de 17 de octubre de 2011, considerando 4.
36
cargo de empresas transnacionales poniendo en riesgo de desplazamiento forzado a la
población directamente impactada.
En consecuencia, el Estado ecuatoriano no ha cumplido con varias de sus obligaciones
relativas a la protección de derechos humanos. Así, en relación a su deber de prevenir, ha
omitido adecuar la normativa y la política pública minera (normar dice Tara Melish75) para
prevenir que se generen desplazamientos forzados, al contrario los permite y promueve de
manera general desde el momento que se otorgan las concesiones mineras, vulnerando las
garantías normativas y de políticas públicas reconocidas constitucional76 e
internacionalmente77.
Esta omisión además pone en riesgo de vulneración la prohibición constitucional de
desplazar a las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas o al pueblo afroecuatoriano
de sus territorios ancestrales,78 más aún cuando varios concesiones mineras intersectan con
sus tierras y territorios.79
En ese sentido, cabe decir que, si bien la política pública minera tiende a provocar el
desplazamiento forzado de la población directamente afectada, y que dicha acción del Estado
tiene un revestimiento de legalidad y una justificación en el interés nacional, se evidencia
cómo el reconocimiento de derechos humanos en una Constitución con ropaje garantista
parece ser tan sólo una expresión retórica y no realmente efectiva para la protección de una
parte de la población, que cómo se ha reiterado, históricamente ha sido víctima del despojo de
sus tierras y viviendas, y han sacrificado sus proyectos de vida a nombre del desarrollo.
Finalmente, esta política minera que genera riesgo de desplazamiento forzado termina
por develar que el Estado ecuatoriano se convierte en un facilitador de procesos de
acumulación por desposesión de empresas transnacionales a través del control territorial y la 75 Tara Melish, Op. cit., p. 178-‐181. 76 Constitución del Ecuador de 2008, Art. 84 y Art. 85. 77 Ver capítulo I de esta monografía sobre contenido del derecho a migrar en relación al desplazamiento forzado. 78 Constitución del Ecuador de 2008, Art. 57 numeral 11 y Art. 58. 79 CEDHU, Op. cit., p. 53-‐57.
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conversión obligatoria de derechos privados o colectivos de la tierra a derechos exclusivos
sobre la tierra y control sobre los recursos naturales a su favor inclusive con protección
armada por parte del Estado, quienes aumentan sus niveles de acumulación de capital de
manera previa a la ejecución de los proyectos que están a su cargo.
Así, y como se había planteado en un inicio, la diferencia entre desplazamientos
forzados y arbitrarios provocados en nombre del desarrollo, desde mi punto de vista no radica
en si éstos están previstos o no legalmente o tienen justificación en un interés nacional, sino
más bien en la necesidad de encubrir y revestir de legalidad el despojo de tierras de personas,
familias y comunidades, que como se ha dicho, no tienen otra opción que abandonarlas a
cambio de compensaciones económicas, para permitir acumulación de capital.
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Conclusiones
El desplazamiento forzado constituye aquel proceso previsto legalmente y/o justificado
por interés nacional por el cual se obliga a salir a una persona, familia, comunidad o
población de sus tierras y propiedades, limitando el ejercicio de sus derechos humanos al uso
de la tierra, a la vivienda y al trabajo que en ellas se realizan, y limitando su derecho a migrar,
y sus libertades de tránsito y de elección de residencia, a cambio de una indemnización
económica. En cambio, el desplazamiento arbitrario se diferencia del forzado por que no ha
sido previsto legalmente ni ha sido justificado por interés nacional alguno.
En consecuencia, y en virtud que en el Ecuador, desde 1998, los instrumentos
internacionales de derechos humanos forman parte del ordenamiento jurídico, se concluye,
por interpretación constitucional, que el Estado tiene, al menos dos obligaciones en relación a
los desplazamientos involuntarios de población: 1) impedir que se den desplazamientos
arbitrarios; y 2) adecuar materialmente la normativa nacional y las políticas públicas para
prevenir casos de desplazamientos forzados.
Se concluye además que el desplazamiento de población, sea forzado o arbitrario,
vulnera los derechos humanos de las personas afectadas a una vivienda adecuada, a la
alimentación, al agua, a la salud, a la educación, al trabajo, a la seguridad de la persona,
a la seguridad de hogar, a la libertad de tratos crueles, inhumanos y degradantes y a la
libertad de tránsito y residencia, y desde esa lógica el revestimiento de legalidad o su
justificación estatal no implican diferencia en los impactos sociales que las personas afectadas
enfrentan por el hecho del desplazamiento.
Ya en lo que tiene que ver con el Proyecto de minería metálica a gran escala Mirador,
se verifica que el proceso de compra/venta de tierras en el barrio San Marcos fue ejecutado
por ECSA en una época en que no contaba con licencia ambiental para la fase de explotación
por lo que su desplazamiento fue arbitrario, y por lo tanto vulneró el derecho a migrar y las
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libertades de tránsito y residencia de 19 familias. Adicionalmente la decisión de desplazar
San Marcos fue sugerida por el Estado ecuatoriano por lo que, tanto ECSA (como
concesionaria su concesionaria) como el propio Estado, son responsables por las
vulneraciones de derechos humanos de las personas y familias desplazadas y están obligadas
a repararlas integralmente.
Ya en relación a la normativa y políticas públicas expedidas para la explotación de
minerales a gran escala, se concluye que éstas someten a la población afectada por proyectos
de minería a gran escala al potencial riesgo de ser desplazada forzadamente a través de dos
mecanismos que hallan fundamento en la declaratoria constitucional como sector estratégico
de la extracción de recursos no renovables y en la ley.:
1) Uno legal y ordinario de carácter dual, por el cual el Estado restringe temporalmente
el uso de la tierra a sus propietarios al declarar de utilidad pública todas las fases de la
actividad minera a cambio de una compensación económica; vinculado, a la competencia
exclusiva del gobierno central para la planificación territorial de la extracción de minerales
metálicos a gran escala, en la que los GAD deben acatarla obligatoriamente y además
compatibilizar el uso y ocupación del suelo para la ejecución de proyectos mineros.
2) Y otro, legal pero de carácter extraordinario, por el cual la función ejecutiva, a través
del Presidente de la República y los Ministerios de Seguridad Interna y Externa y de Defensa
Nacional, pueden constituir zona de seguridad alrededor de un proyecto de minería a gran
escala, determinar normativa especial que rija en dichos territorios y controlar los bienes y las
actividades que se realicen en esas zona, cuyo cumplimiento es obligatorio para todo el
Estado, incluidos los GAD y las personas que habiten en esas zonas, criminalizando, incluso,
el ingreso injustificado de población.
En definitiva, el análisis del marco normativo y de políticas públicas que promueven la
minería a gran escala en el país, y del caso del barrio San Marcos como caso emblemático,
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advierten del potencial riesgo que enfrenta una parte de la población ecuatoriana de ser
desplazada forzadamente de sus territorios sin que el Estado haya reparado en el impacto
social que significa de manera previa a otorgar concesiones, más aún cuando se conoce que se
han otorgado 2052 concesiones mineras que representan 1’012.824 hectáreas, de las cuales
889.608 hectáreas son para explotación de minerales metálicos80.
Finalmente se concluye que, si bien los proyectos de minería a gran escala, se enmarcan
en la lógica del sistema capitalista de acumulación para promover el desarrollo, en el caso
específico de la minería a gran escala, la permisividad de la institucionalidad, la normativa y
las políticas publicas para provocar desplazamientos forzados o arbitrarios, y su ambigua
protección para prevenirlos o evitarlos en las normas internacionales y nacionales de derechos
humanos, encubren la facilitación por parte del Estado de la acumulación de capital a favor de
empresas transnacionales a través del despojo de la tierra y la vivienda de personas, familias y
comunidades, adicional a la acumulación de capital que se generará como beneficio del
desarrollo del proyecto minero.
Así, tomando en cuenta estas breves conclusiones, se evidencia la necesidad de
profundizar en el Ecuador el estudio del desplazamiento forzado o arbitrario provocado por
actividades extractivas, tanto más que históricamente las poblaciones indígenas y campesinas
han sido objeto del despojo de sus tierras y territorios a favor de un sinnúmero de negocios a
gran escala como la actividad petrolera, el agronegocio, la construcción de mega-
infraestructuras, y en la actualidad, las actividades mineras a gran escala.
De otra parte es necesario, por parte del Estado ecuatoriano, cumplir con su
obligaciones de prevenir y garantizar el ejercicio del derecho humano a migrar, y por lo tanto
prevenir que se den de manera generalizada casos de desplazamiento forzado, e impedir casos
de desplazamiento arbitrario como el del barrio San Marcos.
80 William Sacher y Alberto Acosta, La minería a gran escala en Ecuador. Análisis y datos estadísticos sobre la minería industrial en el Ecuador, Quito, Ediciones Abya Yala, Quito, 2010, p. 48.
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agosto de 2009.
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ANEXOS
Anexo 1 – Fotos del Barrio San Marcos
Tabla de fotos 1 Casas abandonadas en San Marcos
Fuente: Francisco Hurtado (2009)
Tabla de fotos 2 Iglesia y parque de San Marcos
Fuente: Francisco Hurtado (2009)
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Anexo 2 – Licencia ambiental para explotación a favor de ECSA, 2012.