Post on 18-Nov-2014
description
Vilniaus universitetas TARPTAUTINIŲ SANTYKIŲ IR POLITIKOS MOKSLŲ
INSTITUTAS
EUROPOS VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO MAGISTRO PROGRAMA
AURIMAS PAULIUS GIRČYS II kurso studentas
TARPINNSTITUCINIS BENDRADARBIAVIMAS ĮGYVENDINANT INFORMACINĖS VISUOMENĖS PLĖTROS POLITIKĄ
LIETUVOJE
MAGISTRO DARBAS
Darbo vadovas: doc. dr. R. Vilpišauskas
Vilnius, 2007
MAGISTRO DARBO PRIEŠLAPIS (įrišamas po titulinio lapo)
Magistro darbo vadovo išvados dėl darbo gynimo: ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ ................ ................................................. ........................ (data) (v., pavardė) (parašas) Magistro darbas įteiktas gynimo komisijai: .............. ........................................................................ (data) (Gynimo komisijos sekretorės parašas) Magistro darbo recenzentas: ........................................................................... (v., pavardė) Magistro darbų gynimo komisijos įvertinimas: ................................................................................................................................................ Komisijos pirmininkas: Komisijos nariai:
BIBLIOGRAFINIO APRAŠO LAPAS
Girčys A. P. Tarpinstitucinis bendradarbiavimas įgyvendinant Informacinės visuomenės plėtros politiką Lietuvoje: Viešojo administravimo specialybės, magistro darbas / VU Tarptautinių santykių ir politikos mokslų institutas; darbo vadovas R. Vilpišauskas. – V., 2007. – 60 p. Reikšminiai žodžiai: politikos įgyvendinimas, horizontali politika, koordinavimo gebėjimai, informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinimas, politikos įgyvendinimo sėkmės veiksniai. Šiame darbe nagrinėjama Lietuvos informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinimas. Lietuvos informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinimas analizuojant taikant P. Sabatier sėkmingo politikos įgyvendinimo kriterijus, L. Metcalfe koordinavimo gebėjimų skalę ir G. Peters koordinavimo sampratą. Išskiriama politikos įgyvendinimo samprata ir horizontalios / vertikalios politikos bruožai. Identifikuojami horizontalios politikos įgyvendinimo trūkumai; nustatomas Lietuvos Informacinės visuomenės plėtros įgyvendinimo koordinavimo gebėjimų lygmuo; ištiriamos priežastys, lemiančios koordinavimo neatitikimą gebėjimams; tiriamas valstybės institucijų, dalyvaujančių politikos įgyvendinime, noras ir gebėjimai įgyvendinti šią politiką, nustatomos nesėkmingo politikos įgyvendinimo priežastys.
PATVIRTINIMAS APIE ATLIKTO DARBO SAVARANKIŠKUMĄ Patvirtinu, kad įteikiamas magistro darbas (Tarpinstituinis bendradarbiavimas įgyvendinant Informacinės visuomenės plėtros politiką Lietuvoje) yra:
1. Atliktas mano paties ir nėra pateiktas kitam kursui šiame ar ankstesniuose semestruose;
2. Nebuvo naudotas kitame Institute/Universitete Lietuvoje ir užsienyje; 3. Nenaudoja šaltinių, kurie nėra nurodyti darbe, ir pateikia visą panaudotos
literatūros sąrašą. Aurimas Paulius Girčys
VARTOJAMOS SANTRUMPOS
IT – informacinės technologijos.
IVP koordinavimo metodika – Informacinės visuomenės plėtros koordinavimo
metodika.
Komitetas – Informacinės visuomenės plėtros komitetas prie Lietuvos Respublikos
Vyriausybės.
LR – Lietuvos Respublika
LRV – Lietuvos Respublikos Vyriausybė.
Programa – tarpinstitucinė programa „Informacinės visuomenės plėtra“.
RRT – Ryšių reguliavimo tarnyba.
SM – Susisiekimo ministerija.
SPM 3 – Strateginio planavimo metodikos priedas Nr. 3 (informacija apie
dalyvavimą tarpinstitucinėje programoje).
SPM 4 – Strateginio planavimo metodikos priedas Nr. 4 (informacija apie
tarpinstitucinės programos vykdymo koordinavimą).
SPM 7 – Strateginio planavimo metodikos priedas Nr. 7 (informacija apie
tarpinstitucinės programos priemonių vykdymą per ataskaitinį laikotarpį).
SPM 8 – Strateginio planavimo metodikos priedas Nr. 8 (koordinuojančios
institucijos ataskaita apie tarpinstitucinės programos įgyvendinimą pagal gautą
informaciją).
Strategija – Informacinės visuomenės plėtros strategija.
ŠMM – Švietimo ir mokslo ministerija.
VRM – Vidaus reikalų ministerija.
VU TSPMI – Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų
institutas.
1
Turinys
Įvadas .......................................................................................................................................... 2
1. Politikos įgyvendinimas ......................................................................................................... 5
1.1 Vertikalios ir horizontalios politikos įgyvendinimas ....................................................... 7
1.2. Politikos įgyvendinimo sėkmės kriterijai ...................................................................... 10
1.3. Dalyvavimas horizontalios politikos įgyvendinime ...................................................... 14
1.3.1. Horizontalios politikos įgyvendinimo koordinavimas ........................................... 14
1.3.2. Politikos koordinavimo gebėjimų skalė ................................................................. 17
1.3.3. Bendradarbiavimas įgyvendinant horizontalią politiką .......................................... 18
2. Informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinimo sėkmės analizė .......................... 19
2.1. Aiškūs politikos tikslai ir prioritetai .............................................................................. 19
2.2. Tinkama priežastinė teorija ........................................................................................... 22
2.3. Institucinė politikos įgyvendinimo struktūra ................................................................. 25
2.3.1. Informacinės visuomenės plėtros koordinavimo gebėjimų skalė ........................... 26
2.3.2. Lietuvos informacinės visuomenės plėtros politikos koordinavimo įgyvendinimas ........ 31
2.4. Ištekliai .......................................................................................................................... 38
2.5. Interesų grupių įtaka ...................................................................................................... 41
2.6. Politinės, ekonominės ir socialinės aplinkos pokyčiai .................................................. 45
Išvados ir pasiūlymai ................................................................................................................ 50
Literatūros sąrašas .................................................................................................................... 53
1 priedas .................................................................................................................................... 56
2 priedas .................................................................................................................................... 58
Summary ................................................................................................................................... 59
2
Įvadas
Informacinės visuomenės plėtros politika šiuo metu domina ne vieną autorių. Apie ją
skelbia žiniasklaida, diskutuoja politikai. Pristatant šios politikos įgyvendinimo teikiamą
naudą, dažnai pasiremiama ekonominių rodiklių pokyčiu: pristatomas augantis
kompiuterizacijos lygis, šalies gyventojų, galinčių prisijungti prie Interneto, skaičiaus
didėjimas.
Magistro darbo objektas – informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinimas
Lietuvoje. Informacinės visuomenės plėtros politika kaip tyrimo objektas yra nagrinėjama
daugelyje mokslinių leidinių, taip pat Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos
mokslų instituto (toliau – VU TSPMI) bakalauro ir magistro darbuose. Informacinės
visuomenės plėtrą kaip darbo objektą dar 2003 m. išsamiai išnagrinėjo J. Augustauskaitė,
savo darbe teigusi, kad Lietuvoje lėtus informacinės visuomenės plėtros procesus lemia
strateginio planavimo klaidos ir įgyvendinimo klaidos1. Ta pačia tema rašiusi S. Milutytė savo
darbe kėlė hipotezę, kad siekiant užtikrinti tolygią informacinės visuomenės plėtrą, būtinas
aktyvus Lietuvos Respublikos Vyriausybės vaidmuo sprendžiant socialines informacinės
visuomenės plėtros problemas.2 Tiesa, pati darbo autorė savo darbe mažai koncentravosi tiek
ties socialinių informacinės visuomenės plėtros problemų įvardijimu, tiek ir ties galimomis
priemonėmis, kurias turėtų vykdyti Lietuvos Respublikos Vyriausybė, siekdama tolygios šios
horizontalios politikos srities plėtros. Per įgyvendinimo prizmę šią horizontalios politikos sritį
yra nagrinėjęs P. Vaina – jis tyrė informacinių ir ryšių technologijų politikos įgyvendinimą
bei savo darbe formulavo hipotezę, kad informacinių ir ryšių technologijų politikos
veiksmingumui neigiamą įtaką turi politikos koordinavimo struktūra.3 Kaip ir R. Vilpišauskas
bei V. Nakrošis knygoje „Politikos įgyvendinimas Lietuvoje ir Europos Sąjungos įtaka“, šis
autorius, nagrinėdamas politikos įgyvendinimą, taikė P. Sabatier sėkmingo politikos
įgyvendinimo kriterijus – anot P. Vainos, jo atliktas darbas pagrindė iškeltą hipotezę bei
darbo išvadose jis pateikė siūlymą reorganizuoti koordinavimą tokiu būdu, kad jis būtų
sutelktas vienos institucijos rankose. Dar 2003 m. atliktas J. Augustauskaitės tyrimas parodė,
kad tokia formuluojama P. Vainos rekomendacija yra sunkiai įgyvendinama: „Centralizuoti
informacinės visuomenės ir informacinių ir ryšių technologijų sektoriaus valdymo niekas
nenori – tokiu atveju centralizuotai būtų skirstomi pinigai, o visos struktūros nori atskirus
1 Joana Augustauskaitė, „Informacinės visuomenės plėtros politika Lietuvoje“, Bakalauro darbas, Vilniaus universitetas, Tarptautinių santykių ir politikos mokslų institutas, 2003, 69. 2 Simona Milutytė, „Informacinės visuomenės plėtros politika Lietuvoje“, Bakalauro darbas, Vilniaus universitetas, Tarptautinių santykių ir politikos mokslų institutas, 2006. 3 Paulius Vaina, „Informacinių ir ryšių technologijų politikos įgyvendinimo Lietuvoje analizė“, Magistro darbas, Vilniaus universitetas, Tarptautinių santykių ir politikos mokslų institutas, 2006.
3 projektus ir lėšas gauti jiems įgyvendinti.“4 Vis dėlto nei viename šių darbų netirtas
tarpinstitucinio bendradarbiavimo mechanizmas, įgyvendinant šios horizontalios politikos
srities politiką.
Magistro darbe informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinimas tiriamas visų
pirma kaip horizontalios politikos įgyvendinimo atvejis, kuriame itin svarbus vaidmuo
skiriamas tarpinstitucinio bendradarbiavimo vertinimui. Kadangi ankstesni VU TSPMI darbai
nagrinėjo Informacinės visuomenės atsiradimą bei plėtros tendencijas Europoje, šiame darbe
koncentruojamasi ties viešojo sektoriaus vaidmeniu įgyvendinant minėtos horizontalios
politikos srities plėtros politiką Lietuvoje. Pastebėtina, kad ankstesniuose VU TSPMI
darbuose (J. Augustauskaitė ir P. Vaina) išskiriamos skirtingos nesėkmingos Informacinės
visuomenės plėtros politikos įgyvendinimo priežastys: J. Augustauskaitė jas laiko esant
strateginio planavimo ir įgyvendinimo klaidomis, o P. Vaina nesėkmingo įgyvendinimo
priežastimi mano esant koordinavimo struktūrą. Šių autorių įžvalgos siejasi tuo, kad nesėkmės
priežastimi manomas esant viešasis sektorius. Skirtumas tarp šių pozicijų išryškėja
detalizuojant kaltės priežastį – vienas teigia priežastimi esant procesą, antrasis gi – formą,
todėl vienu šio tyrimo uždavinių yra siekis patikrinti minėtų autorių išvadas ir nustatyti, kas
sąlygoja informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinimo nesėkmingumą Lietuvoje.
Koordinavimas magistro darbe vertinamas taikant L. Metcalfe skalę, o įgyvendinimas –
taikant P. Sabatier sėkmingo politikos įgyvendinimo kriterijus.
Tyrime nagrinėjami šie klausimai: horizontalios ir vertikalios politikos įgyvendinimas,
pagrindiniai šių politikų trūkumai bei privalumai; politikos procesas ir politikos įgyvendinimo
etapas; informacinės visuomenės plėtros politikos koordinavimas bei šios politikos
įgyvendinimas; politikos įgyvendinime dalyvaujančių institucijų veiklos efektyvumas.
Tyrimo laikotarpis – Informacinės visuomenės plėtros komitetas prie Lietuvos
Respublikos Vyriausybės įsteigtas 2001 m., tačiau 2004 m. ši institucija buvo reorganizuota –
reorganizacijos metu įsteigtas Planavimo ir stebėsenos skyrius, kuriam pavesta vykdyti
Tarpinstitucinės programos, įgyvendinančios horizontalų Vyriausybės prioritetą
„Informacinės visuomenės plėtra“, priežiūrą. To pagrindu tiriamasis laikotarpis apsibrėžtas
nuo 2004 iki 2006 m. Tokios imties atveju tiriami yra du planavimo laikotarpio ciklai: 2004-
2005 m. ir 2005-2006 m. Nepaisant to, kad yra galimybė įtraukti planuotas 2007 m.
priemones, informacijos apie jų įgyvendinimą dar nėra.
Tyrimo hipotezė – Lietuvos informacinės visuomenės plėtros politika yra įgyvendinama
nesėkmingai dėl valstybės institucijų, įgyvendinančių šią politiką, gebėjimų5 stokos.
4 Joana Augustauskaitė, „Informacinės visuomenės plėtros politika Lietuvoje“, Bakalauro darbas, Vilniaus universitetas, Tarptautinių santykių ir politikos mokslų institutas, 2003, 62.
4
Priklausomas tyrimo kintamasis – informacinės visuomenės plėtros politikos
įgyvendinimo sėkmė. Nepriklausomi tyrimo kintamieji: informacinės visuomenės plėtros
politikos planavimo koordinavimas; valstybės institucijų dalyvavimas6 įgyvendinant
informacinės visuomenės plėtros politiką7, valstybės institucijų noras8 ir gebėjimai
įgyvendinti informacinės visuomenės plėtros politiką.
Tyrimo būdas – kokybinė analizė. Tyrimas atliekamas taikant atvejo studijos metodą.
Darbe taip pat atlikta pirminių šaltinių analizė bei kokybinis valstybės institucijų vykdomų
priemonių vertinimas.
Vartojamos sąvokos:
Informacinė visuomenė – socialinė sistema, kurios atsiradimui prielaidas sudaro
kiekybiniai ar kokybiniai informacijos pokyčiai9 [interpretacija priklauso nuo informacinės
visuomenės sampratos tipo, kuriam atstovauja mokslininkas – A.P.G.].10
Informacinės visuomenės plėtra – vienas iš Lietuvos Respublikos Vyriausybės
horizontaliųjų prioritetų, kurio įgyvendinimui sudaryta tarpinstitucinė programa.
5 Gebėjimų parametrą atitinka šie P. Sabatier sėkmingo politikos įgyvendinimo kriterijai: aiškiai apibrėžti tikslai ir uždaviniai, tinkama priežastinė teorija, tinkama koordinavimo sistema, pakankami įgyvendinančių institucijų ištekliai. – Ramūnas Vilpišauskas ir Vitalis Nakrošis, Politikos įgyvendinimas Lietuvoje ir Europos Sąjungos įtaka. Vilnius: Eugrimas, 2003,, 19. 6 Strateginio planavimo metodikoje ir Informacinės visuomenės plėtros koordinavimo metodikoje nepaaiškinama dalyvavimo sąvoka. Visgi, iš strateginio planavimo metodikos priedų galima suprasti, kad dalyvavimu laikytinas priemonių, susijusių su horizontalaus Vyriausybės prioriteto įgyvendinimu, įtraukimas į institucijų strateginius planus ir šių priemonių įgyvendinimas. 7 Dėl horizontalios politikos prigimties ir horizontalaus įgyvendinimo pobūdžio dalyvavimas šiame darbe dar vadinamas bendradarbiavimu. 8 Noro parametrą atitinka šie P. Sabatier sėkmingo politikos įgyvendinimo kriterijai: interesų grupių ir visuomenės palaikymas, valstybės institucijų pritarimas politikos tikslams ir uždaviniams (šiame darbe šį kriterijų atitinka tai, ar valstybės institucijos planuoja priemones, susijusias su horizontalaus vyriausybės prioriteto įgyvendinimu). 9 Frank Webster , Informacinės visuomenės teorijos. Kaunas: Poligrafija ir informatika, 2006, 15-31. 10 Plačiau apie tai – antrame priede.
5
1. Politikos įgyvendinimas
Mokslininkai, tiriantys politikos įgyvendinimą Lietuvoje ir Europos Sąjungoje, politikos
procesą tiria tiek kaip vientisą evoliucinį procesą, tiek išskiria į atskirus etapus. Pirmosios
pozicijos šalininkai teigia, kad politika iki galo susiformuoja tik ją galutinai įgyvendinus, dėl
to negalima išskirti atskirų įgyvendinimo ar formavimosi etapų – mat jie persipynę ir nuolat
atsinaujinantys. Kiti autoriai (R. Vilpišauskas, V. Nakrošis) yra linkę teigti, kad politikos
išskyrimas į proceso etapus yra naudingas. Šiame darbe, kaip ir R. Vilpišausko ir V. Nakrošio
knygoje „Politikos įgyvendinimas Lietuvoje ir Europos Sąjungos įtaka“, laikomasi prielaidos,
kad tiriant politikos įgyvendinimą, tikslinga išskirti viešosios politikos proceso etapus.
Politikos procesas, tiriant informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinimą, skiriamas
į etapus dėl analitinių bei praktinių priežasčių – toks išskyrimas padėtų išsiaiškinti, kas už ką
atsakingas. Pats politikos proceso ciklas skiriamas į etapus, kurie atvaizduoti 1 paveikslėlyje:
1 pav. Politikos proceso ciklas11
Nuo pat politikos įgyvendinimo stadijos „atradimo“ mokslininkai (Detherick, Pressman
ir Wildawsky) analizuoja politikos įgyvendinimo nesėkmes ir teikia pasiūlymus, kuriuos
pritaikius tikėtinas sėkmingas politikos įgyvendinimo rezultatas. Tobulo politikos
11 Ramūnas Vilpišauskas ir Vitalis Nakrošis, Politikos įgyvendinimas Lietuvoje ir Europos Sąjungos įtaka. Vilnius: Eugrimas, 2003, 17.
Darbotvarkėsformavimas
Politikosformavimas
Politikosįgyvendinimas
PriežiūraIr vertinimas
Grįžtamasisryšys
6 įgyvendinimo atvejo paieška domino Christopher Hood, Lewis Gun ir kitus mokslininkus.12
Aštuntajame dešimtmetyje išskirtas hierarchinis požiūris į politikos įgyvendinimą, kuriam
būdinga Weberiškoji griežta struktūra su maksimaliu visų vykdomų priemonių atitikimu
organizacijos tikslams. Šią politikos įgyvendinimo sampratą kritikavę mokslininkai teigė, kad
hierarchinis politikos įgyvendinimas neaprėpia „žemutinės biurokratijos“ veiksnio, o pastaroji
gali atlikti veiksmus, kurie nesisieja su konkrečiais „aukštosios biurokratijos“ lūkesčiais.
Vėlesnės politikos įgyvendinimo studijos vis didesnį dėmesį pradėjo skirti nebe
įgyvendinimo mechanizmo funkcionavimui, o žmogiškosioms sąveikoms: „politikos
įgyvendinimo efektyvumas priklauso nuo to, kaip panaudojamos žemutinių įgyvendintojų
grandžių žinios bei patirtis.“13 Lošimų teorijos šalininkai šioje srityje pritaikė Patikėtojo –
patikėtinio modelį ir išskyrė informacijos asimetrijos veiksnį. Taikant šį požiūrį į politikos
įgyvendinimą bei redukavus organizaciją iki pavienių savanaudžių racionalių individų,
programos priemonių įgyvendinimas gali būti laikomas naudos siekiančių individų
konfrontacijos arena.
Vienas iš plačiausiai naudojamų efektyvaus politikos įgyvendinimo modelių yra
sukurtas P. Sabatier (1986). Jis yra išskyręs sėkmingai įgyvendinamos politikos sąlygas,
sulaukusias daugelio empirinio patikrinimo atvejų.14 Kaip minėta įvade, šis modelis taikytas ir
VU TSPMI darbuose.
Šiame darbe, tiriant informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinimą, laikomasi
pozicijos, kad išsamiai analizei atlikti yra tikslinga tirti ne vien politikos įgyvendinimo sėkmę,
tačiau būtina ir patį politikos įgyvendinimą išskirti į du lygmenis – koordinavimo bei
bendradarbiavimo ją įgyvendinant (dalyvavimo). Šie du lygmenys skiriasi savo kompetencija
bei motyvacija dalyvauti horizontalioje programoje. Koordinavimo lygmuo – tai Komitetas,
VRM, SM, o bendradarbiavimo lygmuo – valstybės institucijos, kurios savo nuožiūra imasi
įgyvendinti priemones (įtraukdamos jas į strateginius planus), atitinkančias horizontalios
politikos tikslus. Tokia nuostata yra būtina dėl pačios horizontalios politikos įgyvendinimo
prigimties – horizontalios politikos įgyvendinime dalyvaujančios institucijos savanoriškai
įsitraukia į politikos įgyvendinimo procesą, taigi koordinatoriaus bei dalyvių sąveika nėra
prievolinė, o ir ilgalaikiai tikslai natūraliai skiriasi.
12 Tobulo įgyvendinimo sąlygos pagal C. Hood: 1. įgyvendinimo užduotį nustato vieninga organizacija su griežtai apibrėžtais pavaldumo santykiais; 2. normos privalomos, užduotys numatomos iš anksto; 3. žmonės vykdo nurodymus; 4. yra tobulas ryšys organizacijose; 5. nėra laiko stokos veiksnio. – iš Wayne Parsons, Viešoji politika: politikos analizės teorijos ir praktikos įvadas. Vilnius: Eugrimas, 2001, 416. 13 Wayne Parsons, Viešoji politika: politikos analizės teorijos ir praktikos įvadas. Vilnius: Eugrimas, 2001, 420. 14 P. Sabatier sėkmingai įgyvendinamos politikos sąlygos: aiškūs ir nuoseklūs tikslai; adekvati priežastinė teorija; įgyvendinimo struktūrų veikla; ryžtingi ir kvalifikuoti įgyvendintojai; vykdomosios valdžios ir interesų grupių parama; nuosekli kaita, negriaunanti nusistovėjusios veiklos. – iš Wayne Parsons, Viešoji politika: politikos analizės teorijos ir praktikos įvadas. Vilnius: Eugrimas, 2001, 433.
7
Informacinės visuomenės plėtros politikos koordinavimas šiame darbe vertinamas
taikant L. Metcalfe koordinavimo skalę, o pati politikos įgyvendinimo sėkmė vertinama
remiantis P. Sabatier sėkmingo politikos įgyvendinimo kriterijais. Pastebėtina, kad kai kurie
šių kriterijų turi būti taikomi vertinti bendradarbiavimo lygmeniui, ir tai šiame darbe bus
atliekama naudojant pirminių šaltinių analizės metodą – tiriama strateginio planavimo
metodikos trečiame (SPM 3), ketvirtame (SPM 4), septintame (SPM 7) ir aštuntame (SPM 8)
prieduose pateikiama valstybės institucijų informacija apie priemonių, susijusių su
informacinės visuomenės plėtra, planavimą ir įgyvendinimą.
1.1 Vertikalios ir horizontalios politikos įgyvendinimas15
Nemažas mokslininkų dėmesys skiriamas motyvams, kurie turėtų skatinti atskiras
valstybės institucijas dalyvauti įgyvendinant programas. Anot W. Parsons16, ši motyvacija
gali būti dvejopa: grįsta galia ir priklausomybe; paremta organizacijų mainais.17 Praktinė šių
dviejų dalyvavimo priežasčių tipų išraiška pasireiškia politikos įgyvendinimo vertikalumu ir
horizontalumu. Pirmuoju atveju (grįsta galia ir priklausomybe) institucijų dalyvavimas
įgyvendinant programas yra griežtai hierarchinis – yra pagrindinė institucija, atsakinga už
politikos įgyvendinimą bei institucijos, griežtai vykdančios vadovo pavedimus. Antruoju
atveju (paremta organizacijų mainais) yra aptinkamas horizontalusis lygiaverčių dalyvių
bendradarbiavimas. Pastaruoju atveju programos dalyviai patys numato vykdomas priemones
bei apie tai informuoja koordinatorių.
Kitas svarbus aspektas – priežastis, dėl ko pasirenkamas konkretus politikos
įgyvendinimo modelis. R. Vilpišauskas teigia, tam tikros politikos tiesiog turi horizontalios
politikos bruožų ir todėl būtent dėl tokio politikos pobūdžio, įgyvendinant šias politikas yra
efektyviau naudoti horizontalųjį įgyvendinimo metodą. Anot V. Nakrošio, tais atvejais, kai
„Vyriausybės prioritetams ir strateginiams tikslams yra būdingas horizontalus pobūdis, jų
įgyvendinimas priklauso nuo daugelio ministerijų bei kitų viešojo administravimo įstaigų
centriniu lygiu ir kituose valdymo lygiuose (vietos savivaldoje) pastangų.“18
Mokslininkai tiriantys informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinimą Europos
Sąjungoje (Wolfgang Polt ir Julia Schindler – Austrijos atvejis, Pim den Hertog ir Hilde den
15 Verčiant iš anglų kalbos (horizontal policy implementation) kyla neaiškumas, kokį terminą naudoti: horizontalios politikos įgyvendinimas, ar horizontalus politikos įgyvendinimas. Kadangi politikos pobūdis lemią įgyvendinimo pobūdį, šiame darbe taikoma sąvoka: horizontalios politikos įgyvendinimas. 16 Parsons, 430. 17 Galios ir priklausomybės koncepcija teigia, kad stipresnės organizacijos priverčia silpnesnes joms paklusti ir vykdyti jų tikslus; organizacijų mainų koncepcija teigia, kad vyksta savanoriški mainai ir dalyviai įsitraukia siekdami savo tikslų. 18 Vitalis Narošis, elektroninis laiškas Ramūnui Vilpišauskui, Vilnius, 2005 gruodžio 7d.
8 Groot – Nyderlandų atvejis ir pan.), pabrėžia šios politikos sudėtingumą ir tai, kad Europos
Sąjungoje ši horizontali politika įgyvendinama taikant įvairius institucinius modelius – tiek
horizontalųjį, tiek ir mišrų.19 Lietuvos atveju aptinkamas horizontalus šios politikos
įgyvendinimo pobūdis, kuris geriausiai atitinka Vyriausybės horizontalių prioritetų prigimtį –
netgi šios politikos planavimo ir įgyvendinimo koordinavimas atliekamas koordinuojančiai
institucijai neturint jokio prievartinio instrumento – biudžeto lėšos įgyvendinti šios politikos
priemonėms skiriamos tiesiai programos dalyviams ir koordinuojanti institucija nėra įgaliota
vykdyti priemonių atrankos.
2 pav. Vertikalios / horizontalios politikos įgyvendinimas.20
Antrame paveikslėlyje matomas skirtumas tarp vertikalios ir horizontalios politikos
įgyvendinimo. Vertikalios politikos įgyvendinimo atveju institucija, atsakinga už politikos
įgyvendinimą, programos įgyvendinime dalyvaujančioms institucijoms priskiria priemones,
kurias pagal kompetenciją šios institucijos įgyvendina. Kadangi mechanizmas yra prievartinis,
jo pagrindinis trūkumas yra tas, kad institucijai neturint pavaldžių organizacijų tam tikros
specifinės kompetencijos ribose (pvz. D3 – žiūrėti 2 pav.), ji neturi imperatyvių galių priversti
kompetentingą, bet nepavaldžią struktūrą dalyvauti įgyvendinant programą. Kiti šio
mechanizmo trūkumai: programos dalyviai nėra suinteresuoti Koordinatoriaus laukiamais
rezultatais (nes programa nebūtinai siejasi su dalyvių tikslais); dalyvius domina ne rezultatas,
19 OECD, „Governance of Innovation systems: Case studies in cross sectoral policy.“ Paris: ECCD Publications, 2005. 20 Parsons, 432.
K1
K2
K3
D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7
Koordinatorius (K)
P1
P2
P3
D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7Dalyviai:
Programa (P)
9 bet veiklos užbaigimo faktas. Vertikalios politikos įgyvendinimas turi ir stipriąją pusę – visa
rezultatų našta tenka įgyvendinančiai ir koordinuojančiai institucijai, todėl ji atsakingai
parenka dalyvius (pasikartojantys žaidimai) siekdama maksimaliai efektyvios bendros veiklos
bei detaliai planuoja priemones, siekdama įgyvendinti politiką. Dalyviai (D1-D7 – žiūrėti 2
pav.) visą savo dėmesį skiria įgyvendinti vienai politikai, todėl tikėtinas našesnis dalyvių
darbas.
Horizontalios politikos įgyvendinimo atveju dalyvių tikslai siejasi su politikos tikslais,
todėl įgyvendinant šios politikos priemones dalyviams nereikalingas spaudimas – jie savo
noru įsitraukia į veiklą. Šis mechanizmas taip pat turi savo trūkumų: tikėtina, kad
dalyvaujančių institucijų interesų spektras bus platus, todėl jos bus linkusios dalyvauti ne vien
įgyvendinant konkrečią politiką (P1 – žiūrėti 2 pav.), bet ir kitas juos dominančias politikas
(P2 ar P3 – žiūrėti 2 pav.). Dėl šios priežasties dalyvaujančios institucijos indėlis
įgyvendinant politiką P1 nebus toks didelis kaip tai būtų vertikalios politikos įgyvendinimo
atveju, kai dalyviai įgyvendintų tik vienos institucijos pavedimus. Kitas svarbus modelio
trūkumas – koordinuojanti institucija neturi prievartinio įrankio užtikrinti testinei institucijų
(D1-D7 – žiūrėti 2 pav.) veiklai (institucija D4 gali būti įgyvendinusi politikos priemones,
kurios siejosi su jos individualiais tikslais bei gali daugiau nebenorėti dalyvauti įgyvendinant
šią konkrečią politiką). Priemones numato patys dalyviai, todėl koordinuojanti institucija gali
tik atkreipti dalyvių dėmesį į tai, kad vienas ar kitas sektorius neaprėpiamas vykdomų
priemonių visumos tačiau negali dalyvių priversti minimus sektorius įtraukti į vykdomų
priemonių sąrašą. Šio modelio trūkumas pasireiškia dar ir tuo, kad koordinuojanti institucija
nieko nelemia politikos įgyvendinimo priemonių planavimo etape (ji parengia politikos
koncepciją, strategiją, bet vykdomas priemones planuoja pačios institucijos) – taigi nepaisant
to, kad institucijos, planuodamos veiklą gali planuoti priemones, kurios geriau išnaudos jų
žmogiškuosius išteklius, niekas nėra tikras dėl to, kad šios priemonės padės įgyvendinti
politiką. Horizontalios politikos įgyvendinimo modelis turi ir stipriąją pusę – dalyvių ir
koordinatoriaus sąveiką sąlygoja abipusiai naudingi mainai. Dalyviai turi daugiau
motyvacijos atlikti darbus gerai, nes jų galutinis tikslas nėra tiesiog užbaigti nurodytus darbus
– dalyvių trumpalaikiai, o kartais ir ilgalaikiai tikslai siejasi su politikos įgyvendinimo
tikslais. Nauji dalyviai gali į politikos įgyvendinimo procesą įtraukti naujas, anksčiau
nenumatytas priemones ir tokiu būdu išplėsti politikos poveikio lauką. Net ir pasitraukus
vienam ar kitam dalyviui iš politikos įgyvendinimo proceso, yra tikimybė, kad jos vietą užims
kita institucija, turinti panašių tikslų, kaip pasitraukusi institucija. Dalyviai gali geriau žinoti,
kaip efektyviausia yra naudoti vidinius resursus, taigi išauga tikimybė, kad suplanuotos
priemonės tikrai bus įgyvendintos.
10
1.2. Politikos įgyvendinimo sėkmės kriterijai Politikos įgyvendinimo vertinimas turi gilias tradicijas. Yra nemažai kriterijų, kuriuos
mokslininkai yra taikę savo darbuose: efektyvumas, suderinamumas, nuoseklumas ir kt. Dar
praėjusio amžiaus penktajame dešimtmetyje White rašė: „Viešojo administravimo tikslas yra
kuo efektyviau panaudoti vadovų ir darbuotojų turimus išteklius.“21 Todėl nenuostabu, kad
daugelis mokslininkų, tyrusių viešųjų organizacijų veiklą, savo dėmesį skyrė būtent
efektyvumo vertinimui. Tiriantys efektyvumą nuo pat pradžių išsiskyrė į dvi kryptis –
kiekybinių ir kokybinių tyrimų šalininkus. Pirmieji buvo linkę laikytis griežtai ekonominės
efektyvumo išraiškos – ar kapitalo, resursų naudojimas yra efektyvus; ar organizacija sutelkia
visus išteklius siekdama užsibrėžtų tikslų. Kitos pozicijos šalininkai daugiau dėmesio skyrė
tikslų pasiekiamumui, veiklos poveikiui išorei. Vienas iš plačiausiai naudojamų politikos
įgyvendinimo vertinimo modelių yra sukurtas P. Sabatier (1986). Kaip jau minėta, šiame
darbe politikos įgyvendinimo sėkmė vertinama taikant būtent šio mokslininko išskirtus
kriterijus: politikos tikslų ir uždavinių aiškumas, priežastinės teorijos tinkamumas,
įgyvendinimo struktūros, įgyvendinančių institucijų išteklių, interesų grupių požiūrio bei
išorinės aplinkos poveikio.
„Neaiškiai apibrėžti bei nesuderinti ir prieštaraujantys viešosios politikos tikslai ir
uždaviniai suteikia didelę veiksmų laisvę politikos įgyvendinimo įstaigoms bei mažina
efektyvios kontrolės galimybes.“22 Viešosios politikos tikslai ir uždaviniai šiuo metu
vardijami Vyriausybės nutarimais tvirtinamuose teisės aktuose: koncepcijose, strategijose,
programose. Nuo 2000 m. pradėjus taikyti strateginį planavimą, atskiros institucijos savo
tikslus ir uždavinius numato rengiamuose strateginiuose planuose. Šiuose dokumentuose
numatoma, kuriam Vyriausybės prioritetui atitinka vykdomi uždaviniai, bei kiek lėšų
numatoma išleisti įgyvendinant susijusias priemones. Vyriausybės nutarimu yra patvirtinta ir
strateginių dokumentų hierarchija.
R. Vilpišauskas ir V. Nakrošis teigia, kad „dėl legalistinės viešosios politikos prigimties
didelė ilgalaikių planavimo dokumentų ir vidutinės trukmės sektorinių ir tarpsektorinių
dokumentų dalis turi nepakankamai aiškiai apibrėžtus viešosios politikos tikslus ir
uždavinius“23 – ir išties, šiuose strateginiuose dokumentuose dažniausiai išvardijami bendro
pobūdžio tikslai, naštą už jų detalizavimą perkeliant žemesnio rango institucijoms,
rengiančioms trumpalaikės trukmės strateginius dokumentus. Tokia praktika turi neigiamą
21 Robert Denhart, Viešųjų organizacijų teorija. Vilnius: Algarvė, 2001, 92. 22 Vilpišauskas ir Nakrošis, 35. 23 Ten pat, 36.
11 poveikį politikos įgyvendinimo sėkmei – politikos įgyvendintojams paliekama didelė veiksmų
laisvė, o tai apsunkina ne vien patį politikos įgyvendinimą, bet ir riboja galimybę jį vertinti.
Nepaisant to, kad trumpalaikių dokumentų tikslai ir uždaviniai apibrėžiami aiškiau, iki
2004 m. nebuvo tiksliai numatyta, kokiais vertinimo kriterijais, turi būti matuojami veiklos
rezultatai. Dėl šios priežasties dažnai nebuvo vertinamas vykdomų priemonių poveikis.
Strateginio planavimo pakeitimai, atlikti 2006 m., numatė efekto, rezultato ir produkto
vertinimo kriterijus – jų dėka tikėtasi, kad valstybės institucijos išties pradės vertinti vykdomų
priemonių poveikį, o ne išeigą.
Anot R. Vilpišausko ir V. Nakrošio, „netinkama priežasčių ir padarinių teorija gali būti
darbotvarkės perkrovos, interesų derinimo ir sprendimų priėmimo rezultatas.“24 Net ir esant
aiškiai ir tiksliai apibrėžtiems politikos tikslams, valstybės institucijos gali turėti pakankamą
veiksmų laisvę pasirinkti įgyvendinimo priemonėms. Šis aspektas dažniau pasireiškia
įgyvendinant horizontalias politikas, kur koordinuojanti institucija neturi poveikio
dalyvaujančių institucijų strateginių planų rengimui. Vertikalių gi politikų atveju
koordinuojanti institucija dažnai tvirtina sau pavaldžių institucijų strateginius planus ir tokiu
būdu atlieka priemonių numatymo kontrolę. Skubotas sprendimų rengimas sudaro sąlygas
nepagrįstų ar neatitinkančių priemonių pasirinkimui. Tokio rezultato kartais sulaukiama ir dėl
noro patenkinti interesų grupes – ministerijos gali vykdyti populiarias, tačiau netinkamas
priemones, biurokratai gali paimti kyšį ir tarp vykdomų priemonių įtraukti tas, kurios tenkintų
interesų grupių mažumos poreikius. Biurokratų kompetencijos stygius taip pat gali lemti
netinkamų priemonių pasirinkimą.
Pastebėtina, kad ideologinės nuostatos gali taip pat lemti priemonių pasirinkimą.
Nepaisant to, kad visos politinės partijos gali pasisakyti už kompiuterinio raštingumo
skatinimą, tikėtina, kad liberaliosios srovės šalininkai teigs, jog ši sritis turėtų būti vystoma
trečiųjų šalių įkurtuose kompetencijų kėlimo centruose, o kairiosios partijos gali pasisakyti
priešingai – už didesnį šios srities valstybės reguliavimą. Dėl šios priežasties net ir tos pačios
politikos uždavinių įgyvendinimas gali būti traktuojamas skirtingai atskirų politinių grupuočių
(joms neneigiant uždavinių įgyvendinimo svarbos).
Vienas iš būdų, kuriais yra užtikrinamas politikos tęstinumas net ir Vyriausybių kaitos
atveju yra politikos įgyvendinimo delegavimas nepriklausomoms institucijoms.25 Pavyzdžiui,
informacinės visuomenės plėtros politikos koordinavimas Austrijoje deleguotas
nepriklausomai Mokslo ir technologijų politikos tarybai.26
24 Ten pat, 37. 25 Ten pat, 38. 26 OECD, „Governance of Innovation systems: Case studies in cross sectoral policy.“ Paris: ECCD Publications, 2005, 17.
12
Politikos įgyvendinimo struktūra gali pasireikšti griežtais hierarchijos ir pavaldumo ar
laisvesniais koordinavimo ir derinimo bruožais. Anot R. Vilpišausko, politikos pobūdis lemia
jos įgyvendinimo pobūdį. Taigi tikėtina, kad siauros srities sektorinė politika bus
įgyvendinama taikant griežtos hierarchijos būdą – ministerija ar kita sektorių kuruojanti
institucija rengs sektoriaus plėtros programą, kurios dalyvių imtis, tikėtina, bus fiksuota bei
apsiribos institucijos pavaldumu. Tarpsektorinės politikos prigimtis yra horizontali ir todėl
šiai politikai įgyvendinti yra praktiškai neįmanomas griežtos hierarchijos metodas – šiuo
atveju gali būti pasirenkamas sutarimas dėl bendros vizijos ir tikslų, uždavinių ir priemonių
planavimą paliekant dalyvaujančioms institucijoms, kurios idealiuoju atveju viena su kita
derina rengiamas ir įgyvendinamas priemones (vengdamos dubliavimo ar priešpriešos).
Tarpsektorinių politikų įgyvendinime įmanomas ir mišrus įgyvendinimo pobūdis – kai
koordinuojančiai institucijai skiriamas programinis finansavimas, ir ši institucija skirsto savo
nuožiūra lėšas programos dalyvėms. Siekiant didesnės tokio lėšų paskirstymo kontrolės,
asignavimai gali būti skiriami ne pačiai programai, bet konkretiems programos tikslams.
„Sėkmingas politikos įgyvendinimas priklauso nuo skirtingų valdymo lygių tarpusavio
santykių,“27 todėl didesnė politikos įgyvendinimo sėkmė yra tikėtina vertikalios politikos
įgyvendinimo atvejais – šios politikos įgyvendinimo prigimtis lemia dalyvių pavaldumą bei
programos tikslų pirmenybę prieš personalinius institucijų interesus (toks efektas
nepasireiškia horizontalios politikos įgyvendinimo atvejais). Įgyvendinant politikas, vienas iš
veiklos trikdžių yra „nepakankamas politinių veikėjų valstybės vaidmens ir bendrų funkcijų
suvokimas.“28 Esant tokiems atvejams valstybės institucijoms tampa lengviau vykdyti savo
siaurų interesų protekciją – kas yra dar paprasčiau horizontalių politikų įgyvendinimo atveju
(dėl pavaldumo stokos).
Sektorinės politikos įgyvendinimo atveju bendra praktika yra funkcinis politikos
įgyvendinimo darbų delegavimas pavaldžioms institucijoms. Tiesa, kai kuriais atvejais
ministerijoms pavaldžioms įstaigoms gali būti deleguojamas ne vien užduočių įgyvendinimas,
bet ir formavimas. Pavyzdžiui, „kadangi Ūkio ministerijos Smulkaus ir vidutinio verslo
skyrius neturi pakankamų gebėjimų, Ūkio ministerija deleguoja pagrindines politikos
formavimo užduotis jai pavaldžiai Lietuvos smulkaus ir vidutinio verslo plėtros agentūrai ir
taip sumažina pastarosios politikos įgyvendinimo gebėjimus.“29 Informacinės visuomenės
plėtros atveju, tarpsektorinio planavimo koordinavimas yra taip pat deleguotas neministerinei
įstaigai – Informacinės visuomenės plėtros komitetui prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės.
27 Vilpišauskas ir Nakrošis, 44. 28 Ten pat, 45. 29 Ten pat, 48.
13
Valstybės institucijos dažnai dėl savo sprendimų neįgyvendinimo kaltina nepakankamą
biudžetą. Tiesa, R. Vilpišauskas ir V. Nakrošis yra atskleidę, kad skiriamos lėšos nėra
svarbiausia ar vienintelė sėkmingo įgyvendinimo sąlyga, todėl šiame darbe, politikos
įgyvendinimą vertinant remiantis institucijų išteklių kriterijumi, dėmesys skiriamas ne vien
lėšų pakankamumui, bet ir žmogiškiesiems ištekliams. Nepaisant to, kad strateginiai
dokumentai yra netgi trijų lygmenų, tik žemiausio lygmens planavimo dokumentai yra
tiesiogiai susieti su biudžetu. Taip pat finansavimas nenumatomas Vyriausybės programai
arba atskiru nutarimu tvirtinamiems Vyriausybės prioritetams. Toks „teorijos ir praktikos“
atotrūkis lemia nenuoseklų strateginių planų rengimą. Kadangi nėra fiksuotos sumos, skirtos
Vyriausybės prioritetų įgyvendinimui, yra paplitusi praktika nenuosekliai priskirti priemones
su uždaviniais atskiriems Vyriausybės prioritetams – tokiu būdu tampa įmanoma skirtingoms
institucijoms teikti informaciją apie priemonių, susijusių su prioritetu, įgyvendinimą net ir
tuomet, kai priemonė ir prioritetas nesisieja. Pavyzdžiui, Teisingumo ministerija teigė 2005
m. vykdžiusi tokias informacinės visuomenės plėtros priemones, kaip Teismų statyba ir
rekonstrukcija. Abejotina, ar ši priemonė būtų buvusi vis dar priskirta šiam prioritetui, jei
asignavimai būtų priskirti ne institucijai, bet prioritetui, vėliau juos perskirstant
koordinuojančiam subjektui nustačius dalyvaujančių valstybės institucijų siūlomų vykdyti
priemonių atitikimą Vyriausybės prioritetui.
Viešosios politikos įgyvendinimas gali būti skaidresnis, o jos turinys kokybiškesnis
tuomet, kai vyksta konsultacijos su interesų grupėmis viso politikos proceso ciklo metu.
Tiesa, dažni atskiri atvejai, kai interesų grupės yra įtraukiamos tik į politikos formavimo ar
grįžtamojo ryšio etapą. Jei geros praktikos atveju yra tikėtinas nuolatinis interesų grupių
įtraukimas į politikos procesą, tai Lietuvos atveju „interesų grupių dalyvavimas viešojoje
politikoje būna atsitiktinis, o ne nuolatinis konsultavimosi bruožas.“30 Kitas šios politikos
įgyvendinimui būdingas bruožas – interesų grupių selekcija. Pavyzdžiui, Komitetas dėl savo
pozicijos atvirųjų standartų atžvilgiu (Komitetas pasisako už atvirųjų standartų diegimą
viešajame sektoriuje) intensyviau ir palankiau bendrauja su judėjimu „Atviras kodas Lietuvai“
nei su UAB „Microsoft Lietuva“, kurių abiejų interesai susikerta minimame sektoriuje.
Politikos įgyvendinimas gali būti nesėkmingas dėl įvairių išorės veiksnių: nepalankios
socialinės, ekonominės, politinės aplinkos. R. Vilpišauskas ir V. Nakrošis teigia, kad
„ilgalaikių valstybės raidos strategijų patvirtinimas ir politinių partijų susitarimai gali prisidėti
prie viešosios politikos stabilumo ir nuoseklumo,“31 tačiau to nepakanka. Tikslinga yra
parama ne vien bendriems tikslams, bet ir atskirų sektorių uždaviniams. Vyriausybės
30 Ten pat, 55. 31 Ten pat, 57.
14 lygmeniu vienas iš būdų skatinti sektorinių ir tarpsektorinių politikų įgyvendinimui būtų ne
vien jau minėtas finansinis Vyriausybės prioritetų pagrindimas, bet ir jų preferencinės
hierarchijos nustatymas. Esant prioritetų įgyvendinimo preferencijai (bei atitinkamam lėšų
paskirstymui), valstybės institucijos, siekdamos finansavimo savo vykdomai veiklai dažniau
pasirinks įgyvendinti preferencinius Vyriausybės prioritetus bei tokiu būdu skatins
prioritetinių sektorių plėtrą. Ekonominiai ir socialiniai veiksniai taip pat gali turėti poveikį
viešosios politikos įgyvendinimui – tarkime, dėl didelio mobiliųjų telefonų vartotojų kiekio
atsiranda prielaidos diegti mobiliąsias aplikacijas viešųjų paslaugų teikimo srityje. Tokiu
būdu infrastruktūros plėtra telekomunikacijų srityje sudaro prielaidas viešųjų paslaugų
teikimo politikai pasiekti sėkmę (didesnį paslaugų vartotojų skaičių) sukuriant mobiliąsias
aplikacijas jau ir taip teikiamoms elektroninėms viešosioms paslaugoms: sveikatos, darbo
paieškos, turto ir pajamų deklaravimo bei kitose srityse.
1.3. Dalyvavimas horizontalios politikos įgyvendinime Valstybės institucijų dalyvavimas horizontalios politikos įgyvendinime pasireiškia
dviejų lygmenų sąveika. Pirmasis lygmuo – tai koordinatorių grupė, antrasis –
bendradarbiaujantys dalyviai. Pastebėtina, kad horizontalios politikos įgyvendinimo atveju
yra įmanomi skirtingi koordinatorių grupės bei bendradarbiaujančių institucijų grupės
ilgalaikiai tikslai, todėl įgyvendinant šią politiką yra ypatingai svarbus politikos tikslų ir
uždavinių tikslumas bei apibrėžtumas. Institucijos, įsitraukiančios į horizontalios politikos
įgyvendinimą gali turėti savanaudiškų siekių, todėl nesant aiškiai nustatytiems uždaviniams
atsiranda galimybės dalyviams pasinaudoti tokia situacija ir pakreipti politikos įgyvendinimą
sau palankia linkme. Vienas iš būdų vykdyti dalyvaujančių institucijų savivalės prevenciją –
įdiegti efektyvią koordinavimo sistemą, vykdančią politikos monitoringą visuose etapuose.
Tiesa, tokios sistemos diegimas gali pareikalauti itin didelių kaštų, todėl Lietuvos atveju
valstybės institucijų vykdomų Informacinės visuomenės plėtros priemonių monitoringas
vykdomas tik planavimo lygmenyje.
1.3.1. Horizontalios politikos įgyvendinimo koordinavimas
Anot B. Guy Peters, koordinavimas gali pasireikšti horizontaliajame ir vertikaliajame
lygmenyse. Vertikalusis koordinavimas dažniausiai pasireiškia vienos institucijos viduje, ir
ant B. G. Peters, toks koordinavimas atitinka „tipinį koordinavimo konceptualizavimą
vyriausybėse“32 – taikant vertikalųjį koordinavimą, visi sprendimai priklauso nuo centrinių
32 Guy Peters, „Managing horizontal Government: the politics of co-ordination.” Public administration, 76, 1998, 298.
15 agentūrų valios. Šio koordinavimo metodo taikymas „veikia gerai tol, kol organizacija arba
įtrauktos organizacijos yra gerai integruotos nuo viršaus iki apačios, ir jos turi aiškų suvokimą
apie tai, ką daro. Jei organizacijos yra struktūruotos palaidai, arba yra įtrauktos į sudėtingas
politikos sritis, kur iš jų reikalaujama daugkartinių informacijos mainų bei sąveikų su visa eile
skirtingų organizacijų, hierarchijos veiksmingumas sumažėja.“33
Koordinavimas horizontaliame lygmenyje nėra grindžiamas formalia hierarchija: jis
pasireiškia tarp atskirų struktūrų, departamentų. Horizontalios politikos koordinavimo atveju
veiklą vykdo atskiros struktūros, kurių kiekviena dažnai turi unikalią viziją bei strategiją. Šias
atskiras struktūras vienija bendrai vykdoma programa, kurios įgyvendinimo sėkmė priklauso
nuo to, ar nei vienas iš segmentų tyčia netrukdo programos įgyvendinimui, ar segmentų
lūkesčiai nesikonfrontuoja, ar tarp segmentų nėra „free-rider‘io“ [segmentai, kurie siekia
pasinaudoti politikos įgyvendinimo teikiamais rezultatais, tačiau neįneša jokio indėlio –
A.P.G.] – kitaip tariant, ar visi segmentai tikrai nori, kad programa būtų įgyvendinta, bei savo
veiksmais yra pajėgūs ją įgyvendinti.
Naujasis institucionalizmas tiesiogiai nenagrinėja politikos koordinavimo, tačiau jo
kertiniai principai gali būti svarbūs. „Olsen teigia, kad geriausias būdas suvokti institucijas
yra bandyti tai padaryti per vertybes, kurios formuoja jų narių elgesį. Tinkamumo logika,
sukurta kiekvienos institucijos, formuoja jos narių elgesį, ir iš to galima daryti išvadą, - kad
pačios institucijos taip pat. Ši logika svarbi koordinavimui bent dviem aspektais. Visų pirma,
koordinavimas greičiau pasireikš nenaudojant valdžios, o jei organizacijos dalinasi bendras
politikos vertybes, koordinavimas pasireikš su mažesniu organizacinės rutinos žlugimu.“34
Horizontaliosios politikos koordinavimui būdinga tai, kad jis yra atviresnis. Kitas
svarbus šio politikos pobūdžio koordinavimo aspektas yra tinkliškumas – atskiri padaliniai ar
institucijos vykdo skirtingas, viena kitą papildančias funkcijas. B. G. Peters, cituodamas
Sharpf teigia, kad tinklai gali pasitalkinti pozityviajam viešųjų programų koordinavimui, kur
paskirstymo bei bendrųjų vertybių kūrimas sprendžiamas kartu. Anot jo, besitęsianti narių ir
tinklų sąveika ir jų pasidalinimas savo vertybėmis gali auginti pasitikėjimą ir užtikrinti
efektyvesnį problemų sprendimą. Tokia galima tinklų evoliucinė raida sudaro palankias
sąlygas šio modelio diegimui įgyvendinant programinius dokumentus. Tęsiant Sharpf mintį,
horizontalios politikos koordinavimui tik pradėjus veikti, bendradarbiaujanti grupė gali daryti
tam tikrų klaidų, tačiau vykstant darbo procesui, komandinio darbo įgūdžiai vystosi bei
tinklas ima veikti efektyviai. Iš šios perspektyvos, informacinės visuomenės plėtra, vykstanti
planavimo dokumentų rengimą koordinuojant Komitetui, yra tipiškas evoliucionuojančio
33 Ten pat. 34 Ten pat.
16 horizontalios politikos koordinavimo pavyzdys: Komitetui pavedus planavimo dokumentų
rengimo koordinavimo funkciją, nebuvo nustatyta tarpinstitucinėje programoje dalyvaujančių
institucijų imtis, o ir ne visos valstybės institucijos buvo linkusios į savo vykdomų priemonių
sąrašą įtraukti papildomas priemones, kurios būtų susijusios būtent su informacinės
visuomenės plėtra. Pirmaisiais metais formalių dalyvių buvo virš šimto – bent tiek buvo
išsiųsta prašymų pateikti informaciją apie dalyvavimą tarpinstitucinėje programoje. Beveik
pusė institucijų atsakė, kad priemonių, susijusių su informacinės visuomenės plėtra, nevykdo.
Toks institucijų atsakymas itin komplikavo situaciją, mat rengiant IVP koordinavimo
metodiką, toks rezultatas iš esmės nebuvo numatytas. Nemaža dalis institucijų į kvietimą
pateikti prašomą informaciją reagavo itin karštai – jos teigė, kad jokios tokio pobūdžio
tarpinstitucinės programos išvis nėra, nes jos sudarymas nepatvirtintas atitinkamu nutarimu ar
įsakymu. Šis elementas komplikuoja situaciją dar labiau, nes iš dalies minėta pastaba buvo
teisinga. Įdėmiai pažvelgus į visą informacinės visuomenės plėtros planavimo dokumentų
rengimo koordinavimą, IVP koordinavimo metodika yra bene vienintelis teisės aktas, kuriame
nurodoma valstybės institucijoms minimą informaciją teikti Komitetui.
3 Pav. Tarpinstitucinė programa „Informacinės visuomenės plėtra“ neturi Nutarimu patvirtintos Tarpinstitucinės programos.
Kaip matome 3 Pav., Komitetas turi Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliojimą
(išreikštą LRV nutarimu patvirtintoje IVP koordinavimo metodikoje) rinkti informaciją apie
su Informacinės visuomenės plėtra susijusias priemones, kurias valstybės institucijos numato
savo strateginiuose planuose. Nepaisant to, situaciją komplikuoja tai, kad nėra nutarimu
patvirtintos konkrečios tarpinstitucinės programos, taigi nėra nustatyto sąrašo institucijų,
kurios nuolat vykdytų priemones, susijusias su informacinės visuomenės plėtra – tai
komplikuoja ir patį programos mechanizmą, ir ataskaitų dėl programos įgyvendinimo
rengimą. Nesant tarpinstitucinės programos ir nuolatinės Programos įgyvendinimo darbo
grupei, informacija apie programos įgyvendinimui skiriamas lėšas, yra nuolat kintanti bei
Koordinuojantiinstitucija
Lietuvos Respublikos Vyriausybė
Ataskaita
Darbo grupė
Koordinuojantiinstitucija
Lietuvos Respublikos Vyriausybė
Ataskaita
Darbo grupė
17 neatspindi pokyčio (vienais metais vienos institucijos dalyvauja, kitais – ne). Programos
įgyvendinimo priemonių visuma taip pat nuolat kinta. Dėl šių priežasčių Programos
įgyvendinimo ataskaitos tampa mažiau patikimos – jos teatspindi metų rodiklius, kurias dėl
nuolatinio imties pokyčio sunku lyginti su prieš tai buvusiais rodikliais.
1.3.2. Politikos koordinavimo gebėjimų skalė
Vienas iš metodų, kurie taikomi mokslinėje praktikoje koordinavimo vertinimui – tai
Koordinavimo skalė (koordinavimo gebėjimų palyginimo metodas). Su šiuo metodu
nuosekliau galima susipažinti L. Metcalfe straipsnyje „International Policy Co-ordination and
Public Management Reform”. Šis metodas straipsnyje buvo pristatytas kaip Vyriausybės
politikos koordinavimo lygmens identifikavimo mechanizmas, tačiau kaip pats autorius yra
pastebėjęs, metodas yra lankstus, ir tinkantis įvairių politikų koordinavimo analizei tiek
tarptautiniu, tiek ir nacionaliniu lygmeniu. Šiame tyrime informacinės visuomenės plėtros
koordinavimo gebėjimai bus nustatomi taikant L. Metcalfe Politikos koordinavimo skalę.
Skalėje išskiriami koordinavimo komponentai ir jie sudėliojami tokia logiška seka, kad
kiekvienas kitas skalės lygmuo aprėpia žemesniems lygmenims būdingus esminius bruožus.
Skalė padeda įžvelgti panašumus ir skirtumus ir pastebėti sritis, kuriose paliktos spragos,
įgyvendinant koordinavimo mechanizmą. Dėl šios priežasties svarbu yra pradėti nagrinėti
koordinavimo mechanizmo atitikimą skalei nuo pirmojo lygmens, o ne nuo paskutiniojo, ir
atradus bendrybes daryti prielaidą, kad visi kiti skalės elementai taip pat turi atitikti. Svarbu
suprasti, kad „koordinavimo skalėje aukštesnieji lygiai remiasi žemesniais“35, dėl to spragos
žemesniuose koordinavimo lygmenyse gali vesti prie problemų aukštesniuose koordinavimo
lygiuose. Nemodifikuota L. Metcalfe “Politikos koordinavimo skalė”36 atspindi logišką
Vyriausybės politikos koordinavimo mechanizmą:
1. „nepriklausomas ministerijų sprendimų priėmimas;
2. bendravimas su kitomis ministerijomis (informacijos mainai);
3. konsultavimasis su kitomis ministerijomis (grįžtamasis ryšys);
4. skirtumų tarp ministerijų vengimas;
5. bendro sutarimo paieška tarp ministerijų;
6. politikos skirtumų sprendimas;
7. ministerijų veiklos ribų nustatymas;
8. bendrų prioritetų nustatymas;
35 Les Metcalfe, L. „International Policy Co-ordination and Public Management Reform.“ International Review of Administrative Sciences, 60(2), 1994, 271-290. 36 Išsamesnis politikos koordinavimo skalės elementų apibrėžimas pateikiamas Magistro darbo 1-ąjame priede „Politikos koordinavimo skalės lygmenų apibrėžimas“.
18
9. vyriausybės strategija.“37
Anot L. Metcalfe, nepaisant to, kad aukštesnio lygmens koordinavimo funkcijos
priklauso nuo žemesniojo lygmens, tikslinga pabrėžti, kad institucija, kaip ir atskiri individai,
pajėgūs atlikti tam tikras užduotis, ne visuomet jas daro. Taigi, jei institucijas tenkina
žemesnio lygmens koordinavimas, jos gali nepasirinkti sudėtingesnio koordinavimo
mechanizmo. Šis požymis svarbus tiek vertinant koordinavimo gebėjimus, tiek ir atskirus
koordinavimo metodus skirtinguose koordinavimo lygmenyse: „koordinavimo lygis
kiekvienu atitinkamu atveju gali būti išmatuotas taikant politikos koordinavimo skalę. Skalė
suteikia santykių savybių diferencijavimo metodą, kurio dėka išryškėja koordinavimo
komponentų loginė seka.“38
1.3.3. Bendradarbiavimas įgyvendinant horizontalią politiką
Struktūriškai horizontalios politikos įgyvendinimas ir koordinavimas yra sudėtingesnis
negu vertikaliosios, todėl, įgyvendinat šį politikos pobūdį, yra būtina gera
bendradarbiaujančių dalyvių valia. Kaip minėta ankstesnėje dalyje, pagal G. Peters yra dvi
pagrindinės sąlygos, kurias turi atitikti įgyvendinime bendradarbiaujantys dalyviai:
1. visų dalyvių noras, kad politika būtų įgyvendinta;
2. gebėjimai savo veiksmai įgyvendinti politiką.
Šie kriterijai ir yra pagrindiniai elementai, padėsiantys nustatyti politikos
įgyvendinamumą bendradarbiavimo lygmenyje. Dalyvių noras įgyvendinti politiką savo
kompetencijose ribose yra išreiškiamas strateginio plano priemonėmis. Taigi bene
tinkamiausias būdas nustatyti dalyvių norą dalyvauti politikoje – įvertinti, ar jie planuoja
priemones, susijusias su konkrečios politikos įgyvendinimu. Tokiu būdu nustatomas valstybės
institucijų pritarimas politikos tikslams. Kitas kriterijus, kuris bus taikomas tiriant valstybės
institucijų norą, tai – interesų grupių ir visuomenės palaikymas.
Gebėjimai savo veiksmais įgyvendinti politiką – tai vidiniai veiksniai, kurie sąlygoja
valstybės institucijų dalyvavimo politikoje rezultatą tuo atveju, kai institucija yra aiškiai
išreiškusi norą dalyvauti. Taikydami P. Sabatier kriterijus, šiai sričiai R. Vilpišauskas ir V.
Nakrošis priskyrė aiškiai apibrėžtus tikslus ir uždavinius, tinkamą priežastinę teoriją, tinkamą
koordinavimo ir grįžtamojo ryšio sistemą, pakankamus išteklius.39
37 Metcalfe, 271-290. 38 Metcalfe, 271-290. 39 Vilpišauskas ir Nakrošis, 19.
19
2. Informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinimo
sėkmės analizė
Kaip jau minėta pirmoje dalyje, vienas iš plačiausiai naudojamų politikos įgyvendinimo
vertinimo analizės modelių yra sukurtas P. Sabatier (1986). Šio mokslininko sėkmingai
įgyvendinamos politikos sąlygų pritaikymas analizuojant informacinės visuomenės plėtros
įgyvendinimą padės nustatyti, kiek sėkmingas šios politikos įgyvendinimas Lietuvoje bei
kurios sąlygos Lietuvos atveju yra neįgyvendinamos.
2.1. Aiškūs politikos tikslai ir prioritetai
Informacinės visuomenės plėtros strategijoje40 teigiama, kad šis dokumentas įgyvendina
Valstybės ilgalaikės raidos strategijos41 žinių visuomenės prioritetą ir Europos Sąjungos
siekius, įtvirtintus Europos Tarybos 2000 m. priimtoje Lisabonos strategijoje. Pagrindiniai
Informacinės visuomenės plėtros strategijos tikslai yra šie:
1. užtikrinti, kad Lietuvos gyventojai galėtų išmokti naudotis informacinėmis
technologijomis (toliau – IT) ir jomis naudotųsi.
2. padidinti elektroninės valdžios galimybes.
3. užtikrinti, kad svarbi vidaus produkto dalis būtų kuriama su informacinių
technologijų naudojimu susijusių rūšių veikla, o ITT [informacinių
technologijų ir telekomunikacijų – A.P.G.] sektorius taptų konkurencingas
pasaulio rinkose.
4. sudaryti sąlygas naudotis lietuviškai aplinkai pritaikytomis IT ir internete rasti
išsamius informacinius išteklius valstybine kalba.
Būtina pastebėti, kad nei vienam iš šių informacinės visuomenės plėtros tikslų nėra
nustatytas siektinas kiekybinis rodiklis. Tokiu būdu tampa sudėtinga išmatuoti šių tikslų
įgyvendinimo sėkmę. Pabrėžtina, kad informacinės technologijos – tai priemonių ir būdų
informacijai apdoroti visuma, aprėpianti kompiuterizuotus ir nekompiuterizuotus informacijos
apdorojimo būdus o Lietuvos informacinės visuomenės plėtros rodikliais laikomi
kompiuterizuoti informacijos apdorojimo būdai. Siekiant Lietuvos gyventojus išmokyti
naudotis IT, taikomi pažangos rodikliai (nuolatiniai interneto vartotojai, namų ūkių
40 Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. birželio 8 d. nutarimas Nr. 625 Dėl Informacinės visuomenės plėtros strategijos patvirtinimo (Žin., 2005, Nr. 73-2649 ). 41 Lietuvos Respublikos Seimo 2002 m. lapkričio 12 d. nutarimas Nr. IX-1187 Dėl Valstybės ilgalaikės raidos strategijos (Žin., 2002, Nr. 113-5029).
20 internetizavimas, mokyklų kompiuterizavimas42) ne vien yra riboti dėl savo kompiuterizuotos
informacijos apdorojimo sampratos, bet ir neatspindi paklausos pusės. Net darant prielaidą,
kad kiekvienas asmuo, kuris yra interneto vartotojas, yra išmokęs naudotis šia technologija, to
nepakanka įvertinti Lietuvos gyventojų (paklausos pusės) gebėjimą naudotis informacinėmis
technologijomis – gebėjimas surasti informacijos internete dažniau priklauso nuo paieškos
subjekto užsienio kalbos žinių, negu sugebėjimo naršykle atidaryti paieškos svetainę, o ir pats
internetas nėra vienintelis informacijos paieškos ar apdorojimo šaltinis.
Elektroninės valdžios galimybių didinimas – dar vienas, sudėtingai išmatuojamas
informacinės visuomenės plėtros tikslas. Nepaisant to, kad šio tikslo įgyvendinamumo
rodiklis (viešųjų paslaugų lygis) atitinka patį tikslą, strategijoje nenumatoma siektina
kiekybinė šio rodiklio išraiška. Be to, rodiklis atspindi tik viešųjų paslaugų pasiūlos pusę –
kokiu lygmeniu teikiamos viešosios paslaugos. Siekiant visapusiško elektroninės valdžios
galimybių pokyčio vertinimo, būtina nustatyti teikiamų paslaugų galimybių pakankamumą
paklausos pusei. R. Vilpišauskas ir V. Nakrošis teigė, kad „politikos įgyvendinimo
veiksmingumas nagrinėjamas pagal tai, ar politikos naudos gavėjai yra patenkinti viešosios
politikos rezultatais.43 Taigi Informacinės visuomenės plėtros strategijoje numatytas
elektroninės valdžios galimybių pokyčio vertinimo kriterijus yra ribotas ir atspindintis tiktai
paslaugų pasiūlos pusę – tokiu būdu taikant šio tikslo pasiekiamumo vertinimo kriterijų,
neįmanoma nustatyti, ar naudos gavėjai yra patenkinti rezultatais.
Siekis svarbią vidaus produkto dalį kurti su informacinių technologijų naudojimu
susijusių rūšių veikla, nepaisant to, kad šiam tikslui strategijoje nenumatomas vertinimo
rodiklis, yra nesunkiai kiekybiškai įvertinamas.
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Informacinių technologijų sektoriaus produkcija, mln. Lt 4070,6 4929,0 5427,0 5736,5 5929,4 6221,7
palyginti su bendrąja produkcija, % 5,3 6,0 6,2 6,0 5,5 5,0
Informacinių technologijų sektoriaus pridėtinė vertė, mln. Lt 2576,5 2912,5 3319,6 3473,0 3573,2 3894,8
palyginti su bendrąja pridėtine verte, % 6,4 6,7 7,2 6,8 6,3 6,1
palyginti su BVP, % 5,6 6,0 6,4 6,1 5,7 5,5 1 lentelė. Informacinių technologijų panaudojimo sektorius44
Statistikos departamento duomenimis, informacinių technologijų sektoriaus produkcija,
palyginti su bendrąja produkcija, per 2000-2005 m. beveik nepakito. Informacinių
42 Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. birželio 8 d. nutarimas Nr. 625 Dėl Informacinės visuomenės plėtros strategijos patvirtinimo (Žin., 2005, Nr. 73-2649 ). 43 Vilpišauskas ir Nakrošis, 19. 44 Statistikos departamentas prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės, „Informacinių technologijų panaudojimo sektorius.“ Vilnius, 2007. <http://www.stat.gov.lt/lt/pages/view/?id=1584>, [Žiūrėta 2007 05 14].
21 technologijų sektoriaus pridėtinė vertė, palyginti su bendrąja pridėtine verte, taip pat yra
stabili. Esant tokiai situacijai, 2001 m. Juozo Šarkaus prognozės, jog iki 2015 m. informacinių
technologijų sektoriaus indėlis į BVP bus 25 % (17% – paslaugos, 7 % – pramonė),45 tampa
vis mažiau tikėtina.
Skaitmeninio turinio lituanizavimo siekis yra išties įgyvendintas. Šiuo metu yra
galimybė naudotis lituanizuota programine įranga, tokia kaip operacinės sistemos
(„Windows“, „Linux“ ir t.t.), biuro programos („Microsoft Office“, „OpenOffice“), naršyklės
(„Internet Explorer“, „Mozilla“). Atlikus išsamius programinės įrangos lituanizavimo darbus
ir pritaikius populiariausią programinę įrangą Lietuvos gyventojams, vienas iš didžiausių
iššūkių, su kuriais susidurta ypač po Lietuvos įstojimą į Europos Sąjungą (kai didelė dalis
lietuvių teisėtai įsidarbino kitose Europos Sąjungos šalyse narėse) – tai lietuviškų raidžių
kodavimas.46 Europos Komisijoje šiuo metu svarstoma Vokietijos iniciatyva dėl Europos
kalbų lygybės užtikrinimo elektroninėje erdvėje, kuria siūloma Europos Sąjungoje pereiti prie
vieningos „Unicode“ koduotės. Pastarojoje koduotėje vienam ženklui skiriama 16 bitų (du
baitai), ir joje telpa visų tautų svarbiausi rašto ženklai. Taigi šiuo metu lietuviai jau gali
naudotis didele dalimi sulietuvintos programinės įrangos, o netrukus, kaip tikimasi, jie galės ir
laiškuose, siunčiamuose į užsienį, pasirašyti savo pilnais vardais, tokiais kaip „Šarūnas,
Jokūbas, Eglė“.
Apibendrinant – informacinės visuomenės plėtros tikslai, išskirti Informacinės
visuomenės plėtros strategijoje, neturi kiekybinės išraiškos, todėl jie yra sunkiai pamatuojami.
Kai kurie tikslai, nors ir turi svarią atramą į Lisabonos strategiją ar Valstybės ilgalaikės raidos
strategiją, jau dabar kelia abejonių dėl jų įgyvendinamumo (pvz. siekis svarbią vidaus
produkto dalį kurti su informacinių technologijų naudojimu susijusių rūšių veikla). Šie tikslai
yra bendro pobūdžio (padidinti elektroninės valdžios galimybes) ir tai kliudo objektyviai
vertinti jų įgyvendinamumą. Jie yra orientuoti ne į rezultatą, bet į procesą, o į tikslų poveikį
paklausos pusei neatsižvelgiama nei viename iš rodiklių, minimų Informacinės visuomenės
plėtros strategijoje. Visos šios priežastys kelia abejonių dėl šios politikos tikslų aiškumo,
nepaisant to, kad jie yra išdėstyti viename teisės akte.
45Infobalt, „Asociacijos „Infobalt“ visuotinio narių susirinkimo protokolas.“ Vilnius, 2002 m. <http://www.infobalt.lt/main.php?&s=11&r=50&i=2072>, [Žiūrėta 2007 05 14] 46 Šiuo metu Lietuvoje yra populiari Windows-1257 koduotė, kuri palaiko lietuviškus simbolius. Tiesa, ši koduotė dažniausiai nėra įdiegta kompiuteriuose, stovinčiuose Portugalijos ar kitos Europos Sąjungos šalies narės bibliotekos kompiuteryje. Dėl to, lietuviai, rašydami laiškus į užsienį, vengia lietuviškųjų simbolių bei tokiu būdu rašo vadinama „švepla“ kalba, nevartodami š, ž, ę, ė, į, ą raidžių.
22
2.2. Tinkama priežastinė teorija Svarbiausiu priežastiniu ryšiu Informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinimo
atveju galima laikyti valstybės institucijų vykdomų priemonių atitikimą siekiamiems tikslams.
Institucijos, teikdamos informaciją apie dalyvavimą tarpinstitucinėje programoje, teigia
įgyvendinančios Vyriausybės prioritetą (skatinti informacinę ir žinių visuomenę). Nepaisant
to, kad visos institucijos teigia įgyvendinančios priemones, susijusias su informacinės
visuomenės plėtra, kai kuriais atvejais pasitaiko, kad planuojamos ar įgyvendinamos
priemonės nėra susijusios su informacine visuomene ar jos plėtra. Taip pat siekiama nustatyti,
kuriam apibrėžimų tipui (pateiktų antrame priede) artimiausi valstybės institucijų veiksmai
plėtojant informacinę visuomenę.
Iki šiol, tiriant dalyvių gebėjimą47 dalyvauti bendradarbiavime, tirtas pačios politikos
tikslų ir uždavinių aiškumas. Toliau didesnis dėmesys skiriamas pačioms vykdomoms
valstybės institucijų priemonėms, ir į pastarąsias žvelgiama per jų tikslo prizmę.
Planuota priemonių
Įgyvendinta priemonių
Planuota priemonių, susijusių su
Informacinės visuomenės plėtra
Įgyvendinta priemonių, susijusių su
Informacinės visuomenės plėtra
2004-2005 m. 302 177 212 150 2005-2006 m. 212 128 170 105 2 lentelė. Valstybės institucijų pateikiamos informacijos apie įgyvendinamas informacinės visuomenės plėtros priemones ir priemonių, atitinkančių šį tikslą, išraiška.
Išnagrinėjus valstybės institucijų ataskaitas apie planuotas ir įgyvendintas priemones,
matomas akivaizdus skirtumas tarp deklaruojamų ir įgyvendinamų informacinės visuomenės
plėtros priemonių: tik 70,19 proc. 2004-2005 m. planuotų ir įgyvendintų priemonių atitiko
informacinės visuomenės plėtros tikslus. Vertinant 2005-2006 m. planuotas ir įgyvendintas
priemones, priemonių atitikimas informacinės visuomenės plėtrai išaugęs ir siekia 80,18 proc.
Vertinant aktualių priemonių atitikimą informacinės visuomenės plėtrai, matomas didelis
skirtumas: 2004 – 2005 m. visos susijusios su Informacinės visuomenės plėtra aktualios
priemonės buvo įgyvendintos, o 2005 – 2006 m. – jų įgyvendinta 81 proc.
Planuota aktualių
priemonių
Įgyvendinta aktualių priemonių
Planuota aktualių priemonių, susijusių
su Informacinės visuomenės plėtra
Įgyvendinta aktualių priemonių, susijusių su
Informacinės visuomenės plėtra
2004-2005 m. 191 177 150 150 2005-2006 m. 159 127 127 104 3 lentelė. Aktualių valstybės institucijų pateikiamos informacijos apie įgyvendinamas informacinės visuomenės plėtros priemones ir priemonių, atitinkančių šį tikslą, išraišką.
47 Gebėjimų parametrą atitinka šie P. Sabatier sėkmingo politikos įgyvendinimo kriterijai: aiškiai apibrėžti tikslai ir uždaviniai, tinkama priežastinė teorija, tinkama koordinavimo sistema, pakankami įgyvendinančių institucijų ištekliai. – Vilpišauskas ir Nakrošis, 19.
23
Valstybės institucijos skirtingai interpretuoja priemones, susijusias su informacinės
visuomenės plėtra. Finansų ministerija tokiomis laiko ne vien informacinės infrastruktūros
eksploatavimą, bet ir Valstybės biudžeto, apskaitos ir mokėjimų sistemos (VBAMS)
funkcionalumo modernizavimą ir plėtrą – nepaisant to, kad tokio pobūdžio sistemos
informacinės visuomenės plėtros priemonėmis nelaikytinos (šiai priemonei Finansų
ministerija išleido beveik 3 mln. Lt.). Kitos institucijos taip pat dažnai deklaruoja nesusijusias
priemones, kaip vykdomas šios politikos priemones – LR Teisingumo ministerija iš
deklaruojamų 30 mln. Lt, skiriamų informacinės visuomenės plėtrai, šiai sričiai skyrė tik 1
mln. 300 tūkst. Lt. Kitos lėšos buvo skirtos priemonėms, nesusijusioms su informacinės
visuomenės plėtra, pvz. teismų statybai ir rekonstrukcijai.
Pavyzdinės Informacinės visuomenės plėtros priemonės, neatitinkančios siekiamo tikslo
LR Teisingumo ministerija Teismų statyba ir rekonstrukcija
Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba
Stiprinti gyvūnų sveikatos kontrolę ir neatidėliotinų priemonių planavimą Lietuvos Respublikoje
Valstybinė geležinkelio inspekcija prie Susisiek ministerijos Vykdyti geležinkelių transporto eismo įvykių analizę
Nacionalinė mokėjimo agentūra Investicinių projektų, finansuojamų SAPARD ir valstybės lėšomis, kontrolė
Nacionalinė mokėjimo agentūra Nacionalinės paramos administravimas Utenos apskrities viršininko administracija Kokybiškas ir savalaikis darbų atlikimas
4 lentelė. Valstybės institucijų vykdomos Informacinės visuomenės plėtros priemonės, neatitinkančios siekiamo tikslo.
Tarp tų institucijų, kurios planavo ir įvykdė daugiausiai priemonių, susijusių su
informacinės visuomenės plėtra, patenka Komitetas, RRT, Valstybinė mokesčių inspekcija ir
Valstybinė lietuvių kalbos komisija. Vykdytos priemonės dažnai siejasi su institucijos veiklos
sfera: didžioji dalis Valstybinės lietuvių kalbos komisijos priemonių siejosi su lietuvių kalbos
panaudojimu informacinėse technologijose (476 tūkst. Lt); Mokesčių inspekcija didelę dalį
skyrė informacinių sistemų plėtrai, kompiuterinio tinklo saugumui (300 tūkst. Lt), IT
platformos plėtrai (8,5 mln. Lt). Valstybinis turizmo departamentas vykdė tokias priemones,
kaip Nacionalinės turizmo informacijos sistemos projekto įgyvendinimas – IVP sričiai
Valstybinis turizmo departamentas skyrė 340 tūkst. Lt.
Pavyzdinės Informacinės visuomenės plėtros priemonės, atitinkančios siekiamą tikslą
Valstybinė kelių transporto inspekcija Modernizuoti kompiuterinę informacinę sistemą
Valstybinis turizmo departamentas Įgyvendinti Nacionalinės turizmo informacijos sistemos projektą ir garantuoti jos palaikymą
Valstybinė energetikos inspekcija Sukurti Valstybinės energetikos inspekcijos informacinę sistemą
Nacionalinė mokėjimo agentūra Specialistų mokymas ir kvalifikacijos kėlimas 5 lentelė. Valstybės institucijų vykdomos Informacinės visuomenės plėtros priemonės, atitinkančios siekiamą tikslą.
24
Analizuojant priemones, kurias yra vykdžiusios valstybės institucijos, pagal jų atitikimą
skirtingiems informacinės visuomenės apibrėžimams48 (tiriant tik tas priemones, kurios
atitinka informacinės visuomenės plėtrą), pastebėtinas technologinis informacinės visuomenės
plėtros apibrėžimo tipo dominavimas. Didelė dalis valstybės institucijų informacinės
visuomenės plėtrą vykdo per kompiuterinės ir administracinės bazės atnaujinimą (158 šio tipo
informacinės visuomenės plėtros priemonės 2005 m. ir 124 priemonės – 2006 m.), pvz.
Muitinės departamentas aprūpino kompiuterizuotas darbo vietas standartinės programinės
įrangos licencijomis, Civilinės aviacijos administracija įsigijo techninę, programinę įrangą
(101 tūkst. Lt), Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos didžiąją dalį
lėšų skyrė Informacinės sistemos palaikymui, būtinos materialinės bazės kūrimui (11,2 mln.
Lt).
Technologinių Ekonominių Profesinių Erdvinių Kultūrinių Kokybės Viso2005 160 8 15 29 0 0 212 2006 126 9 14 21 0 0 170
6 lentelė. Valstybės institucijų įgyvendinamų priemonių pasiskirstymas pagal skirtingus Informacinės visuomenės sampratų tipus.
Nemažai institucijų taiko erdvinę sampratą – interneto ryšio naudojimas kuriant tinklus
(29 šio tipo priemonės 2005 m. ir 21 šio tipo priemonė 2006 m.), pvz. Valstybės teritorijų
planavimo ir statybos inspekcija vykdė Viešųjų paslaugų teikimą nuotoliniu ryšiu (748 tūkst.
Lt), Mokesčių inspekcija plėtojo teritorinį kompiuterių tinklą (870 tūkst. Lt), Informacinės
visuomenės plėtros komitetas prie LRV vykdė Valstybės informacinių sistemų susiejimo
darbus (200 tūkst. Lt).
Profesinės informacinės visuomenės sampratos taikymas valstybės institucijoms
planuojant ir įgyvendinant šios politikos plėtros priemones dažniausiai siejosi su darbuotojų
kvalifikacijos kėlimu. Vidaus reikalų ministerija skyrė 105 tūkst. Lt rengti informacinių
technologijų saugos specialistams. Socialinės apsaugos ir darbo ministerija įgyvendino
mokymo, perkvalifikavimo ir įgūdžių plėtros programas (5 mln. Lt), Komitetas parengė
žmonių su negalia kompiuterinio raštingumo ir naudojimosi elektroninėmis paslaugomis
mokymo ir testavimo programines priemones (20 tūkst. Lt), Nacionalinė mokėjimo agentūra
kėlė savo specialistų kvalifikaciją (170 tūkst. Lt). Bendrai, profesinė informacinės visuomenės
plėtros samprata nėra paplitusi valstybės institucijoms planuojant vykdytinas priemones ar jas
48 Informacinė visuomenė moksliniuose darbuose apibrėžiama skirtingai. Vyrauja kelios apibrėžimų rūšys (Frank Webster knygoje „Informacinės visuomenės teorijos“ išskiria šiuos informacinės visuomenės apibrėžimus: technologinį, ekonominį, profesinį, erdvinį ir kultūrinį. Dar vienas – mažiau populiarus – informacinės visuomenės apibrėžimas teigia, kad informacinė visuomenė nuo ankstesnių socialinių sistemų skiriasi teorinių žinių taikymu – būtent šios žinios, kokybinio informacinės visuomenės apibrėžimo šalininkų nuomone, yra lemiančios socialinės sistemos pokyčius. Plačiau apie tai – antrame priede.
25 įgyvendinant – nepaisant to, kad valstybės tarnautojų kvalifikacijos kėlimas vykdomas
daugelyje valstybės institucijų, reta iš jų kvalifikacijos kėlimą apskritai traktuoja kaip
Informacinės visuomenės sudedamąją dalį.
Ekonominė informacinės visuomenės samprata yra mažiausiai paplitusi valstybės
institucijų strateginiuose planuose (kokybinė ir kultūrinė sampratos neaptinkamos išvis). To
priežastimi laikytina valstybės institucijų nuostatą, kad informacinė visuomenės visų pirma
siejasi su kompiuteriais, modernia elektronine technika.
Apibendrinant – didelė dalis valstybės institucijų vykdomų priemonių neatitinka
informacinės visuomenės plėtros tikslo (tik 70,19 proc. 2004-2005 m. planuotų ir įgyvendintų
priemonių atitiko informacinės visuomenės plėtros tikslus). Valstybės institucijos
strateginiame plane numato, kad vienomis ar kitomis priemonėmis šį tikslą įgyvendina, tačiau
dažnai susipažinus išsamiau su deklaruojamomis šios politikos priemonėmis, pastebimas jų
neatitikimas politikos tikslams. Toks valstybės institucijų elgesys gali būti aiškinamas
informacinės visuomenės plėtros politikos suvokimo stoka arba savo tikslams pasiekti skirtų
priemonių priskyrimu kitos politikos kompetencijai, tokiu būdu sudarant įspūdį apie plataus
spektro institucijos veiklą ir dalyvavimą įgyvendinant Vyriausybės prioritetus arba tolygų lėšų
pasiskirstymą atskiriems strateginio plano tikslams. Tokia situacija sąlygoja nedidelius
valstybės institucijų gebėjimus dalyvauti įgyvendinant informacinės visuomenės plėtros
politiką. Nepaisant to, kad parama šiai politikai yra išreiškiama strateginiuose planuose
planuojamomis priemonėmis, didelė šių priemonių dalis nėra susijusios su tiksline politika.
Tokiu būdu valstybės institucijos, formaliai įgyvendindamos priemones, susijusias su šiuo
Vyriausybės prioritetu, tiesiog siekia savo institucijai palankių priemonių įtraukimo į
strateginius planus bei šių priemonių įgyvendinimo.
2.3. Institucinė politikos įgyvendinimo struktūra Pagrindiniai normatyviniai dokumentai, reglamentuojantys informacinės visuomenės
plėtros koordinavimą Lietuvoje, yra Informacinės visuomenės plėtros koordinavimo
metodika, patvirtinta 2003 m. vasario 3 d. nutarimu Nr. 182 ir Strateginio planavimo
metodika, patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 6 d. nutarimu Nr.
827. IVP koordinavimo metodika nustato šios ūkio šakos planavimo ir stebėsenos tvarką.
Šioje metodikoje apibrėžiamas informacinės visuomenės plėtros koordinavimas – institucijų,
atsakingų už informacinės visuomenės plėtros strateginiame plane ir kituose Lietuvos
Respublikos Vyriausybės patvirtintuose dokumentuose numatytų projektų (priemonių)
vykdymą, veiksmų derinimas įgyvendinant Lietuvos Respublikos patvirtintus tikslus ir
prioritetus informacinės visuomenės plėtros srityje ir kuo racionaliau naudojant lėšas
26 numatytiems tikslams pasiekti; stebėsenos (monitoringo) organizavimas, informacinės
visuomenės plėtrą ir informacinės infrastruktūros eksploatavimą reglamentuojančių teisės
aktų rengimas.
Sprendžiant iš IVP koordinavimo metodikoje pateikiamo apibrėžimo, informacinės
visuomenės plėtros politikos koordinavimas turi keletą bruožų. Visų pirma, koordinavimas
suvokiamas kaip veiksmų derinimas. Šis veiksmų derinimas laikomas IVP koordinavimu tik
tuomet, kai vyksta tarp institucijų, kurios yra atsakingos už tam tikras priemones, numatytas
Informacinės visuomenės plėtros strateginiame plane. B. G. Peters koordinavimą suvokia
išsamiau – kaip „galutinę būseną, kurioje politikos ir vyriausybės programos apibrėžiamos
kaip minimaliai besidubliuojančios, nenuoseklios bei turinčios spragų.“49 Matomas skirtumas
tarp IVP koordinavimo metodikoje vartojamo žodžio „derinimas“ bei G. Peters vartojamo
termino „minimalaus dubliavimas“. Grynai lingvistiniu požiūriu, IVP koordinavimo
metodikoje vartojama sąvoka yra orientuota į procesą, o G. Peters – į rezultatą. IVP
koordinavimo metodikoje vartojamas terminas ne tik kad neskatina efektyvios veiklos, bet dar
ir priešingai – termine yra užkoduota intencija į biurokratizmą, procesinį vilkinimą bei veiklos
rutinizavimą. Analogiška situacija yra ir lyginant likusias IVP koordinavimo metodikoje
apibrėžiamas koordinavimo veiklas su B. G. Peters sąvoka: IVP koordinavimo metodikoje
numatyta koordinuojančios institucijos vykdoma stebėsena ir teisės aktų rengimas yra taip pat
funkcijos, orientuotos ne į rezultatą, bet į procesą. Stebėjimas ar jo organizavimas savaime
jokio rezultato nepasiekia, o teisės aktų leidyba, net jei nurodyta, kad leidžiami teisės aktai
turi reglamentuoti informacinės infrastruktūros eksploatavimą, visgi savo orientacija į
rezultatą neprilygsta B. G. Peters vartojamiems terminams: „nuoseklumo siekis“ bei
„minimalių spragų siekis“.50 Nors skirtumas tarp biurokratinio dokumento ir mokslinio
veikalo yra neišvengiamas, bet tai nereiškia, kad moksliniais veikalais neturėtų būti
remiamasi, siekiant tobulinti esamą koordinavimo procesą.
2.3.1. Informacinės visuomenės plėtros koordinavimo gebėjimų skalė
Informacinės visuomenės plėtros koordinavimo mechanizmas, kaip jau minėta, aprėpia
veiksmų derinimą, įgyvendinant informacinės visuomenės plėtros projektus, ir įgyvendinimo
stebėseną. Pačioje Koordinavimo metodikoje suformuluotas iš esmės kertinis koordinavimo
mechanizmo elementas, savo prigimtimi atitinkantis pirmuosius tris L. Metcalfe politikos
koordinavimo gebėjimų skalės lygmenis. Veiksmų derinimas įgyvendinant informacinės
visuomenės plėtros projektus atskleidžia ir individualųjį ministerijų bei kitų institucijų veiklos
49 Peters, 296. 50 Ten pat, 297.
27 lygmenį – „nepriklausomą ministerijų sprendimų priėmimą“. Tiek projektus rengiant, tiek ir
juos įgyvendinant, svarbi yra ministerijų veiklos laisvė – vykdomi projektai, net ir numatantys
priemones, susijusias su informacinės visuomenės plėtra, visų pirma yra skirti vykdyti
priemones savo kuruojamos politikos srityse. Atsižvelgiant į tai, kad informacinės
visuomenės plėtra yra Vyriausybės prioritetas, 2004 m. balandžio pabaigoje Vyriausybė
patvirtino Valstybės investicijų programos (toliau - VIP) 2005–2007 m. metmenis. Iki 2004
m. birželio 7 d. valstybės ar savivaldybių institucijos, valstybės įstaigos pateikė Finansų
ministerijai investicijų planus (projektus), kad įtrauktų juos į VIP 2005–2007 m. projektą.
Informacinės visuomenės plėtros investicijų projektai, kuriems finansuoti numatomos
valstybės lėšos, buvo suderinti su Komitetu. Tokiu būdu ministerijos išsaugojo autonomiją
vykdydamos savo politiką, o Komitetas atliko konsultuojančio veikėjo vaidmenį, tai daro
nuorodą į antrąjį bei trečiąjį politikos koordinavimo skalės lygmenis.
Antrasis lygmuo – bendravimas su kitomis ministerijomis. Anot L. Metcalfe,
„Bendravimas su kitomis ministerijomis yra pirmasis žingsnis už nepriklausomų ministerijų
veiksmų. Informacijos mainai užtikrina tai, kad ministerijos supažindina viena kita su
sprendžiamais klausimais ir pasiūlo, kaip tikslinga elgtis jų kuruojamoje srityje.“
Įgyvendindamos informacinės visuomenės plėtros programą, valstybės institucijos diegia
informacines technologijas darbo aplinkoje ir tai vykdo derindamos su Komitetu bei kitomis
institucijomis, kaip tai ir numatyta pagal Koordinavimo metodiką. Informacija, kuria siekiama
pasidalinti, talpinama valstybės institucijų interneto svetainėse, tokiu būdu leidžiant jai būti
prieinama visiems besidomintiems. Informacija, kuri turi būti talpinama valstybės institucijos
interneto svetainėje, reglamentuojama Bendraisiais reikalavimais valstybės institucijų
interneto svetainėms, patvirtintais 2003 m. balandžio 18 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės
nutarimu Nr. 480 (Žin., 2003, Nr. 38-1739, Žin., 2005, Nr. 6-159, Žin., 2005, Nr. 97-3642).
Komitetas, įgyvendindamas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. balandžio 18 d.
nutarimo Nr. 480 „Dėl bendrųjų reikalavimų valstybės institucijų interneto svetainėms
patvirtinimo“ (Žin., 2003, Nr.38-1739, Žin., 2005, Nr. 6-159, Žin., 2005, Nr. 97-3642) 3
punktą, parengė valstybės institucijų interneto svetainių atitikimo bendriesiems valstybės
institucijų interneto svetainių reikalavimams tyrimą ir Lietuvos Respublikos Vyriausybei
pateikė tyrimo ataskaitą. Anot tyrimo ataskaitos, „Vertinant valstybės institucijų atitikimą
informacijos reikalavimams, daugiausia informacijos reikalavimų įgyvendino ministerijos
(86,92 proc.) ir Lietuvos Respublikos Vyriausybė (79 proc.). Mažiau informacijos
reikalavimų atitiko institucijos prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės ir įstaigos prie
ministerijų (45,4 proc. ir 52,1 proc. atitinkamai), mažiausiai informacijos reikalavimų atitiko
apskričių administracijos (37,9 proc.). <...> Pastebėtina, kad labai mažai ministerijų savo
28 svetainėse teikė planavimo dokumentus (15,4 proc.). Dažniausiai pateikiami buvo tik
strateginiai veiklos planai ar oficialūs nuostatai.“ Atlikto tyrimo duomenys rodo, kad
valstybės institucijos Lietuvoje dažnai nevykdo šio antrojo koordinavimo skalės kriterijaus,
tai yra vykdo informacijos mainus tik iš dalies.
Trečiasis lygmuo, pagal L. Metcalfe politikos koordinavimo skalę, yra konsultavimasis
su kitomis ministerijomis, arba atgalinio ryšio užtikrinimas. L. Metcalfe teigia, kad „tokie
konsultaciniai procesai talkina valdžios institucijų sanglaudai, nes gilina abipusį supratimą
apie atskirų ministerijų vykdomas funkcijas bei padeda nujausti, kokie bus komentarai
rengiamam sprendimui prieš jį priimant.“51 Įgyvendinant Informacinės visuomenės plėtros
programą Lietuvoje, vykdomi koordinaciniai procesai iš esmės atitinka šios koordinavimo
skalės trečiąjį lygmenį. 2004 m. pagal Valstybės investicijų programą, projektams susijusiems
su Informacinės visuomenės plėtra, buvo skirta 147.5 tūkst. Lt, 2005 m. – 201.1 tūkst. Lt.
Minimos lėšos buvo skirtos įgyvendinti ministerijų, apskričių ir kitų valstybės institucijų
projektams, susijusiems su informacinės visuomenės plėtra52. Visi minimi projektai buvo
suderinti su Komitetu, kaip informacinės visuomenės plėtrą koordinuojančia institucija.
Ketvirtasis ir penktasis koordinavimo lygmuo pagal L. Metcalfe skalę aprėpia skirtingų
pozicijų tarp ministerijų vengimą bei bendro sutarimo paiešką tarp ministerijų. Iš esmės šie
koordinavimo lygmenys, anot paties L. Metcalfe yra būtini tuomet, kai Vyriausybė siekia
išsakyti tam tikrą poziciją tarptautiniu lygmeniu. Tuomet ypač svarbu, kad „Vyriausybė
laikytųsi pozicijos, neleidžiančios ministerijoms laikytis skirtingų pozicijų. Ketvirtojo
lygmens koordinavimas reikalauja mechanizmų, kurie leistų išvengti atvirų konfliktų tarp
ministerijų.“53. Informacinės visuomenės plėtra yra sudedamoji 2000 m. kovo 23-24 d.
Europos Tarybos patvirtintos Lisabonos strategijos dalis, todėl Lietuvos Respublikos
Vyriausybės pozicija informacinės visuomenės plėtros klausimu yra determinuota – siekis
padidinti užimtumą, sustiprinti ekonomines reformas ir socialinę sanglaudą žiniomis
pagrįstoje ekonomikoje sąlygoja tai, kad Vyriausybė ne vien remia informacinės visuomenės
plėtros procesus, bet ir juos laiko prioritetiniais. Ministerijos ir kitos valstybės institucijos
dalyvauja informacinės visuomenės plėtros procesuose bei kaip to reikalauja Koordinavimo
metodika, savo strateginiuose planuose numato priemones, susijusias su informacinės
visuomenės plėtra.
51 Metcalfe, 271-290. 52 2004 – 2005 m. bendrai ministerijos įgyvendino 45 investicinius projektus, susijusius su informacinės visuomenės plėtra, kuriems finansuoti buvo skirta 75,7 tūkst. LTL 2004 m. , ir 81,5 tūkst. LTL VIP lėšų 2005 m. 2006 m. ministerijos įgyvendino 30 investicinių projektų susijusių su informacinės visuomenės plėtra, kuriems finansuoti skirta 55,6 tūkst. LTL VIP lėšų. 53 Metcalfe, 271-290.
29
Šeštasis politikos koordinavimo lygmuo, pagal L. Metcalfe aprėpia politikos skirtumų
sprendimą per arbitražą. Įgyvendinant informacinės visuomenės plėtros politiką Lietuvoje, šis
skalės lygmuo neaptinkamas. Anot L. Metcalfe, trečiųjų šalių arbitražas išsprendžia
nesutarimus, kurių ministerijos neišsprendžia savaime. Kadangi informacinės visuomenės
plėtra didžiąja dalimi remiasi Vyriausybės prioritetu bei Vyriausybės nutarimu patvirtinta
Informacinės visuomenės plėtros programa, nesutarimai tarp ministerijų dėl koordinavimo
retai kyla. Informacinės visuomenės plėtros programoje prie vykdomų priemonių yra
numatomas pagrindinis vykdytojas, kuris laikomas atsakingu už priemonės įgyvendinimą
laiku, bei papildomi vykdytojai, kurie dažniau atlieka patariamąją funkciją pagrindiniam
vykdytojui įgyvendinant priemonę.
Lietuvos strateginis planavimas yra glaudžiai susijęs su biudžeto planavimu. 2006 m.
valstybės biudžete buvo numatyta skirti 153.187 tūkst. Lt informacinėms technologijoms
diegti valstybės institucijose.54 Valstybės investicijų programa ir tarpinstitucinis
bendradarbiavimas įgyvendinant informacinės visuomenės plėtros programą padeda
programuoti lėšų įsisavinimą valstybės institucijose. Toks koordinavimas, anot L. Metcalfe,
yra negatyvus, nes yra vykdomas per asignavimus arba ribas politikai, atitinkantis septintąjį
politikos koordinavimo skalės lygmenį. Valstybės institucijos, įgyvendindamos projektus, turi
iš anksto numatyti ir Finansų ministerijai nurodyti galimą lėšų poreikį planuojamoms
priemonėms dar 2-3 metams į priekį. Tokiu būdu, susiejus biudžetą su vykdomomis
priemonėmis, gali būti numatomas biudžeto augimas kelis metus į priekį, sudarant sąlygas iš
anksto užkirsti kelią biudžeto perviršiui.
Aštuntasis koordinavimo lygmuo aprėpia pagrindinių koordinavimo krypčių ir prioritetų
nustatymą. Lietuvos Respublikos Vyriausybė jau 2003 m. kovo 18 d. nutarimu Nr. 330
patvirtino Vyriausybės prioritetus 2004 – 2006 m., į kuriuos buvo įtraukta informacinės
visuomenės plėtra. 2005 m. tvirtinant Vyriausybės prioritetus 2006 – 2008 m., informacinės
visuomenės plėtra į Vyriausybės prioritetų sąrašą įtraukta pakartotinai. Institucijos,
rengdamos strateginius veiklos planus, pagal koordinavimo metodiką į strateginius planus
įtraukia priemones susijusias su informacines visuomenės plėtra, ir dėl minimam Vyriausybės
prioritetui atitinkančių priemonių įgyvendinimo informuoja Komitetą (tarpinstitucinės
programos pavadinimu laikomas Vyriausybės prioriteto pavadinimas). Taigi galima teigti,
kad aštuntąjį koordinavimo lygmenį atspindintys elementai yra įgyvendinti Lietuvoje.
Devintas – aukščiausias, anot L. Metcalfe, – koordinavimo lygmuo aprėpia unifikuotą
politikos įgyvendinimą ir remiasi Strategija. Esant šiam koordinavimo lygmeniui,
54 Lietuvos Respublikos 2006 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas (Žin., 2005, Nr. 150-5462).
30 koordinuojantis subjektas parengia planavimo dokumentą, kurį „nuleidžia iš viršaus“ ir kurį
horizontalaus tarpinstitucinio bendradarbiavimo subjektai įgyvendina lygiagrečiai turimų
resursų pagrindu. Lietuvos informacinės visuomenės plėtros strategija, patvirtinta 2005 m.
birželio 8 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu Nr. 625 (Žin., 2005, Nr. 73-2649),
numato pagrindines veiklos kryptis, skirtas informacinės visuomenės plėtros procesams
skatinti. Ši strategija yra Lietuvos informacinės visuomenės plėtros strateginio planavimo
dokumentas, numatomas įgyvendinti per 6 metų laikotarpį. Lietuvos informacinės
visuomenės plėtros strategijoje išdėstyti svarbiausieji valstybės siekiai, užtikrinantys
informacinės visuomenės plėtrą Lietuvoje: apibrėžta valstybės vizija, prioritetai, tikslai,
numatytas šios Strategijos įgyvendinimo ir stebėsenos modelis. Strateginius šalies
informacinės visuomenės ir žinių ekonomikos plėtros klausimus svarsto Informacinės
visuomenės ir žinių ekonomikos plėtros komisija55. Ši komisija teikia pasiūlymus dėl
Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos įgyvendinimo priemonių plano dalies,
susijusios su informacinės visuomenės ir žinių ekonomikos plėtra, tobulinimo ir atnaujinimo,
koordinuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos įgyvendinimo priemonių plano
dalies, susijusios su informacinės visuomenės ir žinių ekonomikos plėtra, vykdymą, taip pat
ministerijų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės institucijų veiklą šioje srityje.
Informacinės visuomenės plėtros koordinavimo gebėjimai Lietuvoje didžiąja dalimi
atitinka L. Metcalfe pateiktą Politikos koordinavimo gebėjimų skalę. Nors kai kurie
elementai, tokie kaip institucijų vangumas teikti viešą informaciją turimuose interneto
puslapiuose, sudaro sąlygas tam, kad institucijos vykdo informacijos mainus tik iš dalies,
pagal minėtą skalę, informacinės visuomenės plėtros koordinavimo gebėjimai Lietuvoje
atitinka devintąjį L. Metcalfe koordinavimo gebėjimų skalės lygmenį. Toks aukštas rodiklis
reiškia tai, kad yra palankios sąlygos sėkmingam šios politikos koordinavimo įgyvendinimui
Lietuvoje – jei koordinavimo potencialas, atskleistas taikant L. Metcalfe gebėjimų schemą,
yra išnaudojamas. Priežastys, kodėl šie gebėjimai yra neišnaudojami, atsiskleidžia Lietuvos
informacinės visuomenės plėtros politikos koordinavimą analizuojant pritaikius B. G. Peters
koordinavimo sampratą.
55 Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu sudaroma tarpžinybinė komisija, teikianti Lietuvos Respublikos Vyriausybei pasiūlymus dėl jos programos įgyvendinimo šioje srityje, koordinuojanti ministerijų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės institucijų veiklą integruojant naujai kuriamas informacines sistemas, modernizuojant viešąjį administravimą (parengiant ir įgyvendinant e.valdžios programą), skatinant technologines inovacijas, mokslinių tyrimų, elektroninio verslo ir aukštųjų technologijų plėtrą kituose visuomenės sektoriuose (e.verslo, e.raštingumo ir kitos programos).
31 2.3.2. Lietuvos informacinės visuomenės plėtros politikos koordinavimo
įgyvendinimas
Strateginio planavimo metodikoje nurodyta, kad „institucijų programos yra skirstomos į
institucines (vertikalias) ir tarpinstitucines (horizontalias)“. Esant institucinei programai,
lėšos, skirtos jos įgyvendinimui, numatomos vienam asignavimų valdytojui. Institucinės
programos tikslai yra siejami su viena institucijos valdymo sritimi. „Rengiant ir įgyvendinant
tarpinstitucines programas, dalyvauja kelios institucijos (toliau vadinama – dalyvaujančios
institucijos)“, dėl to lėšos, skirtos tarpinstitucinės programos įgyvendinimui, skiriamos
keliems asignavimų valdytojams. Tarpinstitucinės programos atveju, jos įgyvendinimą
koordinuoja Vyriausybės įgaliota institucija, su kuria dalyvaujančios institucijos turi derinti
bendrą veiklą. Strateginio planavimo metodikoje numatyta, kad Tarpinstitucinę programą
tvirtina Vyriausybė56. Informacinės visuomenės plėtros programa įgyvendinama kaip
tarpinstitucinė, o dalyvaujančių institucijų veiklos koordinavimas vyksta daugiausiai taikant
ataskaitų formą. Taigi, nepaisant to, kad informacinės visuomenės plėtroje dalyvaujančių
institucijų veiklos koordinavimas, pagal IVP koordinavimo metodiką, vyksta nuolatos, šis
procesas neatitinka B. G. Peters koordinavimo sampratos.57
4 Pav. Strateginio planavimo metodikos priedų teikimo tvarka pagal Informacinės visuomenės plėtros
koordinavimo metodiką
56 Pažymėtina, kad iki šiol nėra Lietuvos Respublikos Vyriausybės patvirtintos Tarpinstitucinės Informacinės visuomenės plėtros programos. Visgi, Tarpinstitucinės programos įgyvendinimą koordinuojanti institucija rengia ataskaitas apie šios Nutarimu nepatvirtintos Tarpinstitucinės programos įgyvendinimą bei numatyta tvarka teikią jas Lietuvos Respublikos Vyriausybės Strateginio planavimo komitetui. 57 B. G. Peters koordinavimą suvokia galutinę būseną, kurioje politikos ir vyriausybės programos apibrėžiamos kaip minimaliai besidubliuojančios, nenuoseklios bei turinčios spragų.
SPM 3
SPM 7
SPM 8 SPM 4
Komitetas KomitetasLietuvos
RespublikosVyriausybė
Lietuvos RespublikosVyriausybė
32
Dalyvaujančios institucijos du kartus per metus teikia Komitetui informaciją apie
dalyvavimą tarpinstitucinėje programoje. Pirmąkart informacija apie dalyvavimą
tarpinstitucinėje programoje teikiama metų viduryje (pateikiama informacija apie
planuojamas artėjančių metų priemones) – institucijos Lietuvos Respublikos Vyriausybės
nustatytais terminais Finansų ministerijai teikia strateginį veiklos planą kartu su informacija
apie dalyvavimą tarpinstitucinėje programoje, o taip pat siunčia informacijos apie dalyvavimą
tarpinstitucinėje programoje kopiją Komitetui. Komitetas minimų ataskaitų pagrindu pildo
strateginio planavimo metodikos priedą Nr. 4 („Informacija apie tarpinstitucinės programos
vykdymo koordinavimą“) ir ataskaitos forma teikia Lietuvos Respublikos Vyriausybei.
Antrąkart analogiška patikslinta informacija teikiama einamųjų metų pradžioje – teikiami
duomenys turi būti patikslinti Vyriausybei pritarus patikslintiems institucijų strateginiams
veiklos planams, kurie tikslinami Lietuvos Respublikos Seimui priėmus Lietuvos Respublikos
atitinkamų metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo
įstatymą.
Einamųjų metų gale, ne vėliau kaip 10 dienų prieš metinės veiklos ataskaitos pateikimą
Lietuvos Respublikos Vyriausybei, dalyvaujančios institucijos teikia Komitetui „informaciją
apie tarpinstitucinės programos priemonių vykdymą per ataskaitinį laikotarpį“.
Dalyvaujančios institucijos taip pat pateikia papildomą informaciją apie atliktus darbus bei
rezultatus. Šios informacijos pagrindu Komitetas rengia kasmetinę Informacinės visuomenės
plėtros ataskaitą ir teikia Lietuvos Respublikos Vyriausybei.
Kritikuotinas ir ydingas yra toks įgyvendinimo koordinavimo procesas. Tarpinstitucinę
programą koordinuojanti institucija didžiąją laiko dalį praleidžia surinkinėdama Strateginio
planavimo metodikos trečiąjį bei septintąjį priedus, bei suvedinėdama gautą informaciją į
minimos metodikos ketvirtąjį bei aštuntąjį priedus. Komitetas neturi galimybių paveikti
priemonių, kurias vykdo koordinuojamoje Programoje dalyvaujančios institucijos, o pačios
Tarpinstitucinės programos dalyvės nėra linkusios derinti savo vykdomų priemonių su
Komitetu. Tokia situacija sąlygoja visiškai kitokius horizontalaus koordinavimo dalyvių
tarpusavio santykius, nei juos aprašo Sharpf ar B. G. Peters. To priežastys yra šios:
1. Tiriamuoju atveju horizontalaus koordinavimo dalyviai nėra pastovi institucijų grupė
su fiksuota narių imtimi:
a. pradėjus įgyvendinti IVP koordinavimo metodikoje numatytas priemones,
dalyvių imtis nebuvo apibrėžta, todėl buvo preziumuojama, kad priemones
turėtų vykdyti visos valstybės institucijos,
b. vykdant informacinės visuomenės plėtros planavimo monitoringą,
koordinuojanti institucija pastebėjo, kad tam tikrais atvejais net ir institucijos,
33
kurių investiciniams projektams yra numatytos Valstybės investicijų
programos lėšos, yra linkusios pateikti informaciją, kad Tarpinstitucinėje
programoje nedalyvauja,58
c. vykdant informacinės visuomenės plėtros planavimo monitoringą,
koordinuojanti institucija, gavusi neigiamą atsakymą iš programos dalyvių,
sumažina Tarpinstitucinės programos dalyvių sąrašą ir kitąmet informacijos
apie dalyvavimą prašo pateikti mažesnio institucijų kiekio.
2. Institucijų veiklos rėmai nėra apibrėžti Vyriausybės nutarimu patvirtinta
Tarpinstitucine programa:
a. nepaisant to, kad Tarpinstitucinė programa yra įgyvendinama, ji vis dar nėra
pavirtinta Vyriausybės nutarimu,
b. nesant Tarpinstitucinės programos, koordinuojanti institucija neturi galimybės
daryti poveikio dalyvaujančių institucijų vykdomoms priemonėms,
c. nesant Tarpinstitucinės programos, neįvardinti ir Tarpinstitucinės programos
hierarchiniai prioritetai, kas padėtų valstybės institucijoms efektyviai planuoti
vykdomas priemones, atitinkančias prioritetines sritis.59
3. Institucijos tarpusavyje nebendradarbiauja – jos tiesiog informuoja koordinuojančią
instituciją apie numatomas vykdyti priemones:
a. dalyvaujančių institucijų veikla pasireiškia užpildytų SPM 3 ir SPM 7 lentelių
siuntimu koordinuojančiai institucijai (kaip to ir reikalauja IVP koordinavimo
metodika),
b. Komitetas nepateikia atgalinio ryšio dalyvaujančioms institucijoms dėl savo
pozicijos į jų vykdomas priemones (to nenumato IVP koordinavimo metodika),
bet parengia analogiškas SPM 4 ir SPM 8 lenteles, kurias Strateginio
planavimo komiteto posėdyje pristato Lietuvos Respublikos Vyriausybės
kanceliarijai,
c. koordinuojanti institucija neatlieka priemonių vertinimo – tiesiog surenka
duomenis ir pateikia juos apibendrintos ataskaitos forma,
d. dalyvaujančios institucijos neinformuoja viena kitos apie savo vykdomas
priemones bei nežino, ar šios priemonės viena kitos nedubliuoja, ar
neprieštarauja viena kitai,
58 Arminas Rakauskas (Informacinės visuomenės plėtros komiteto prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės Planavimo ir stebėsenos skyriaus vedėjas), interviu su autoriumi, Vilnius, 2006 lapkričio 20d. 59 Arūnas Radavičius (Informacinės visuomenės plėtros komiteto prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės Planavimo ir stebėsenos skyriaus vedėjo pavaduotojas), interviu su autoriumi, Vilnius, 2006 spalio 3d.
34
e. dalyvaujančios institucijos dažnai net nežino, kokios kitos institucijos
dalyvauja Tarpinstitucinėje programoje.60
4. Tarpinstitucinės programos koordinavimas ir koordinuojančios institucijos vykdomos
priemonės yra orientuotos ne į rezultatą, bet į procesą:
a. IVP koordinavimo metodikoje nurodyta, kad koordinavimas įgyvendinant
Tarpinstitucinę informacinės visuomenės plėtros programą pasireiškia
stebėsena, investicinių projektų derinimu bei teisės aktų projektų rengimu,
b. šios horizontalios politikos srities plėtros veiklų planavimas vyksta
individualiai Tarpinstitucinę programą įgyvendinančių institucijų lygmenyje,
c. priemones numačiusios institucijos atitinkama tvarka apie jų vykdymą
informuoja koordinuojančią instituciją, kuri savo ruožtu tiesiog surenka
informaciją ir apibendrina,
d. nėra užtikrinta šios horizontalios politikos srities plėtros programoje
dalyvaujančių institucijų veiklų dubliavimo prevencija,
e. koordinavimas pagal IVP koordinavimo metodiką neatitinka B. G. Peters
koordinavimo, orientuoto į rezultatus, sampratos.
5. Koordinuojanti institucija neturi galimybės paveikti koordinuojamų institucijų
numatomų vykdyti priemonių:
a. tarpinstitucinėje programoje dalyvaujančios institucijos nederina nei savo
strateginių planų, nei jų priemonių su Komitetu – jos tiesiog informuoja šią
instituciją apie vykdomas ar įgyvendintas priemones,
b. tarpinstitucinėje programoje dalyvaujančios institucijos nėra nei pavaldžios
Komitetui, nei Vyriausybės nutarimu įpareigotos derinti savo priemones su
Komitetu,
c. lėšas, skirtas vykdyti suplanuotoms priemonėms, institucijos gauna tiesiogiai iš
biudžeto – Komitetas neatlieka priemonių atitikimo tikslams selekcijos.
Informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinimo koordinavimas pasižymi
formaliu dalyvaujančių institucijų ir koordinuojančios institucijos santykių palaikymu.
Tarpusavyje dalyvaujančios institucijos nekontaktuoja, nesitaria ir retai žino, kiek išvis
institucijų dalyvauja įgyvendinat šią tarpinstitucinę programą. Esama situacija suponuoja
prielaidą kvestionuoti tokios tarpinstitucinės programos koordinavimo gebėjimų tinkamą
panaudojimą.
60 Ten pat.
35
5 Pav. Tarpinstitucinės programos dalyvių sąveika
5 Paveikslėlyje nubraižyta dabartinė šio koordinavimo sistema. Joje matomas A, B ir C
institucijų tarpusavio sąveikos nebuvimas. Siekiant dalyvaujančių institucijų
bendradarbiavimo, tikslingas esamos sistemos reorganizavimas. Pastebėtina, kad šiuo metu
aptinkama Komiteto įgaliojimų stoka – „dabar veikiantis Komitetas negali efektyviai
įgyvendinti informacinės visuomenės prioriteto (nėra atstovaujamas Vyriausybėje, ir todėl turi
veikti per kitas ministerijas, kurios turi daug kitų prioritetų; be to, už informacinių
technologijų ir ryšių sritį yra atsakingos kelios ministerijos, bet joms koordinuoti Komitetas
neturi pakankamo politinio svorio)“61 Siūlomas reorganizavimas galėtų vykti dviem etapais.
Reorganizavimo galutinis tikslas būtų užbaigta ir darni planavimo – koordinavimo sistema,
kurios dalyviai išties tartųsi dėl planuojamų priemonių atitikimo vykdomiems uždaviniams
bei resursų paskirstymo. Tokiu būdu, po minimo reorganizavimo, koordinavimo gebėjimai
būtų išnaudojami.
61 Vitalis Nakrošis, elektroninis laiškas Ramūnui Vilpišauskui, Vilnius, 2005 gruodžio 7d.
A
2
3
1
B
2
3
1
C
2
3
1
SPM 3 / SPM 7
IVPK
LRV
SPM 4 / SPM 8
36
6 Pav. Tarpinstitucinės programos dalyvių sąveikos siūlomo reorganizavimo
pirmasis etapas
Pirmojo tarpinstitucinio bendradarbiavimo reorganizavimo etapo metu62 siūlytinas
atgalinio planavimą koordinuojančios institucijos (Komitetas) ryšio įdiegimas. Šis elementas
prailgintų ataskaitų teikimo tvarką – tai neigiamas šio reformos etapo poveikis, tačiau
užtikrintų, kad visos dalyvaujančių institucijų (A, B ir C) deklaruojamos įgyvendinti
Informacinės visuomenės plėtros priemonės atitiktų šią horizontalios politikos sritį – (dalyje,
nagrinėjančioje tinkamą priežastinę teoriją, nustatytas didelės dalies vykdomų priemonių
neatitikimas). Sąveika tarp pačių dalyvių šio reformos etapo metu dar nebūtų užtikrinta, kaip
ir nebūtų garantuota tai, kad dalyvaujančios institucijos savo kompetencijos ribose planuotų
priemones, įgyvendinančias šį Vyriausybės prioritetą. Nepaisant to, Komitetas, pateikdamas
savo nuomonę dalyvaujančioms institucijoms apie jų vykdomų priemonių atitikimą
informacinės visuomenės plėtrai, atliktų aktyvaus koordinatoriaus, o ne vien ataskaitų gavėjo /
rengėjo funkciją.
Antrojo reorganizavimo etapo metu būtų užtikrintas ne vien atgalinis Komiteto ryšys,
bet ir pačių dalyvių tarpusavio sąveika. Perėjimas prie antrojo etapo įmanomas ir apeinant
pirmąjį etapą, tačiau nuoseklus ir lėtas derinimo procedūros įtraukimas į planavimo fazę
tikėtinai atneš didesnę sėkmę, nei skubi procedūros kaita iš formalaus bendradarbiavimo į
derinimą. Pastarasis variantas, tikėtina, nepakeistų formalaus institucijų požiūrio į vadinamąjį
„bendradarbiavimą“.
62 Tarpinstitucinio bendradarbiavimo reorganizavimas siūlomas remiantis Jeremy Millard koncepcinio modelio reorganizavimo sistema - Jeremy Millard, ePublic services in Europe: past present and future, Danish Technological Institute, 2003, 9. J. Millard šią sistemą parengė elektroninių paslaugų teikimo reorganizavimui, tačiau jo mintis pritaikyti konsultacinę tarybą ir administravimą gali būti įdiegta ir tarpinstitucinio bendradarbiavimo reorganizavimui.
A
2
3
1
SPM 3 / SPM 7
IVPK
LRV
SPM 4 / SPM 8
B
2
3
1
C
2
3
1
A B C
IVPK
37
7 Pav. Tarpinstitucinės programos dalyvių sąveikos siūlomo reorganizavimo
antrasis etapas
Antrasis etapas transformuotų derinimo fazę iš trumpiausios (prieš reformą ši fazė
pasireiškė priemonės nurašymu iš strateginio plano į specialią ataskaitos formą) į pakankamai
ilgą ir sudėtingą. Šiuo metu valstybės institucijos planuojamas priemones iš strateginių planų
priskiria atitinkamiems Vyriausybės prioritetams. To rezultatas – kartais priemonės nevisai
atitinka siekiamus tikslus. Po antrojo reorganizavimo etapo, valstybės institucijos tarpusavyje
bendradarbiautų ir siektų savo kompetencijos ribose planuoti tokias įgyvendinamas
priemones, kad jos įgyvendintų siekiamus tikslus (šiuo atveju – informacinę visuomenę),
nesidubliuotų su kitų institucijų priemonėmis bei išties labiausiai išnaudotų institucijų
kompetencijas bei resursus. Tokias tarpusavyje suderintas priemones tarpinstitucinės
programos dalyviai vis dar derintų su Komitetu, kuris atliktų konsultacinę funkciją. Vėlesnėse
fazėse ši sistema būtų tokia pati, kaip ir šiuo metu: Komitetas surinktų informaciją apie
planuojamas / įgyvendintas priemones bei šią informaciją apibendrintos ataskaitos forma
pateiktų Vyriausybės kanceliarijai.
Šiame darbe siūlomas veiklos reorganizavimas suteiktų daugiau įgaliojimų Komitetui,
panaikintų pagrindinius dabartinio ataskaitų rengimo / teikimo tvarkos trūkumus ir išties
įtrauktų valstybės institucijas į diskusiją dėl Vyriausybės prioriteto įgyvendinimo. Įvykus
reorganizavimui, tikėtini kokybiniai pokyčiai ne vien priemonių, bet ir ilgalaikių valstybės
tikslų įgyvendinime. Taip pat tikėtinas vėlesnis geros praktikos persiliejimas į kitų
horizontalios politikos sričių politikas.
SPM 3 / SPM 7
IVPK
LRV
SPM 4 / SPM 8
CBAIVPK
38
2.4. Ištekliai
Informacinės visuomenės plėtros politikos įgyvendinančių dalyvių ištekliai priklauso
nuo teisės aktais apibrėžtų įgaliojimų. Šią politiką įgyvendinančias institucijas galima išskirti į
du lygmenis: koordinuojantį ir bendradarbiaujantį įgyvendinant. Koordinuojančiame
lygmenyje šios politikos planavimą ir priemonių įgyvendinimą prižiūri Komitetas. Ši
institucija įkurta 2001 metais. Įkūrus Komitetą, Susisiekimo ministerija ir Vidaus reikalų
ministerija įpareigotos perduoti Komitetui informacijos technologijų ir telekomunikacijų
reguliavimo bei informacinės visuomenės plėtros koordinavimo funkcijas. Pastarąją funkciją
Komitete vykdė Strateginio planavimo skyrius, 2004 m. reorganizuotas į Planavimo ir
stebėsenos skyrių, kuriame dirbo trys asmenys. Vidaus reikalų ministerijoje Informacinės
visuomenės plėtros klausimais dirba dvidešimt penki asmenys. Iš jų: 8 asmenys dirba
elektroninės valdžios klausimu, 6 asmenys ryšių infrastruktūros klausimu, 5 informacinių
projektų, 6 saugumo priežiūros.63 Susisiekimo ministerijoje informacinės visuomenės plėtros
klausimais dirba dvylika asmenų.64
Dalyvių lygmenyje atlikta apklausa telefonu - apklausus visas ministerijas65 paaiškėjo,
kad dažniausiai vienoje ministerijoje informacinės visuomenės plėtros klausimais dirba šeši –
aštuoni asmenys. Kartais, kaip tai yra Kultūros ministerijoje, šioje srityje dirba kelių skyrių
darbuotojai. Atliktos apklausos metu paaiškėjo, kad didžioji dalis asmenų, ministerijose
dirbančių įgyvendinant informacinės visuomenės plėtros politiką, turi aukštąjį universitetinį
išsilavinimą – tik Kultūros ministerijos66 ir Finansų ministerijos67 atveju po vieną darbuotoją
neturi universitetinio išsilavinimo. Apklausos metu Krašto apsaugos ministerija teigė, kad
šioje institucijoje nėra asmenų, dirbančių įgyvendinant informacinės visuomenės plėtros
politiką Lietuvoje.
Apibendrinant apklausos rezultatus, darytina išvada, kad dalyvaujančių institucijų
žmogiškieji ištekliai yra pakankami norint įgyvendinti strateginiuose planuose numatytas
priemones, susijusias su informacinės visuomenės plėtra. Kyla klausimas dėl finansinio
pakankamumo. Valstybės institucijoms planuojant priemones, susijusias su Informacinės
visuomenės plėtra, iš biudžeto skiriamos lėšos numatytoms priemonėms įgyvendinti. Nesant
pakankamam finansavimui, tikėtinas aukštas planuojamų priemonių neįgyvendinamumo
lygis. Valstybės institucijų planuojamų Informacinės visuomenės plėtros priemonių
63Apklausa telefonu (apklausti Ministerijų Personalo skyrių vedėjai), 2007 05 15. 64 Ten pat. 65 Ten pat. 66 Kultūros ministerijoje (apklausos duomenimis) Informacinės visuomenės plėtros klausimais dirba aštuoni asmenys. 67 Finansų ministerijoje (apklausos duomenimis) Informacinės visuomenės plėtros klausimais dirba dvidešimt septyni asmenys.
39 įgyvendinamumas šiame darbe tiriamas, naudojantis dalyvių ataskaitomis (SPM 3 ir SPM 7).
Remiantis ataskaitų duomenimis 2004-2005 m., valstybės institucijos planavo 302
priemones68, susijusias su informacinės visuomenės plėtra, o įgyvendino 177 priemones69.
Tačiau teiginys, kad įgyvendinta tik 58 proc. planuotų priemonių, nebūtų teisingas, mat dalis
valstybės institucijų, pranešusių apie planuojamas įgyvendinti priemones nieko nepranešė
apie jų įgyvendinimą. Dėl šios priežasties darbe naudojama aktualių priemonių sąvoka,
reiškianti priemones, apie kurių planavimą ir įgyvendinimą yra pranešusios valstybės
institucijos.
Planuota priemonių Įgyvendinta priemonių
Planuota aktualių priemonių
Įgyvendinta aktualių priemonių
2004-2005 m. 302 177 191 177 2005-2006 m. 212 128 123 116 7 lentelė. Valstybės institucijų pateikiama informacija apie planuotas ir įgyvendintas Informacinės visuomenės plėtros priemones.
Pritaikius priemonių aktualumo atrankos kriterijų, pastebėtina, kad 2004-2005 m.
valstybės institucijos įgyvendino 92,6 proc. planuotų priemonių, o 2005-2006 m. įgyvendino
94,3 proc. planuotų priemonių. Toks aukštas planuotų priemonių įgyvendinimo lygis byloja
apie tai, kad finansavimas priemonių įgyvendinimui tikrai buvęs pakankamas. Pastebėtina,
kad daugiausiai priemonių, susijusių su Informacinės visuomenės plėtra teigė planuojančios
Komitetas, VRM ir ŠMM.
Institucija
Planavo priemonių
2005 m.
Įgyvendino priemonių
2005 m.
Planavo priemonių
2006 m.
Įgyvendino priemonių
2006 m. Informacinės visuomenės plėtros komitetas prie LRV 37 37 21 21 Vidaus reikalų ministerija 37 16 - - Švietimo ir mokslo ministerija 20 18 - - Valstybinė mokesčių inspekcija prie FM 14 14 12 10 Valstybinė lietuvių kalbos komisija 10 10 9 8
8 lentelė. Daugiausiai Informacinės visuomenės plėtros priemonių planavusios ir įgyvendinusios institucijos.
Paradoksali situacija susiklosto lyginant įgyvendinamų priemonių apimtis 2005 ir 2006
m., mat tokios institucijos, kaip VRM arba ŠMM 2006 m. nepateikė informacijos nei apie
dalyvavimą tarpinstitucinėje programoje, nei apie priemonių įgyvendinimą. Pabrėžtina, kad
atliktos apklausos duomenimis, abi institucijos turi įdarbintų kvalifikuotų asmenų, kurių
veikla yra susijusi su Informacinės visuomenės plėtra, todėl mažai tikėtina, kad šios
institucijos išties nevykdė Informacinės visuomenės plėtros priemonių. Taip pat abejonių
68 SPM 3 duomenys 69 SPM 7 duomenys
40 keltų tai, kad ministerijos, kurios pirmavo priemonių apimtimi 2005 m., nesirengė įgyvendinti
nei vienos susijusios priemonės po metų.
Apskričių viršininkų administracijos 2004-2005 m. vidutiniškai planavo ir įgyvendino
po 1 priemonę, susijusią su Informacinės visuomenės plėtra (šis rodiklis nepakito ir 2006 m.),
o kitos institucijos (Lietuvos archyvų departamentas, Ryšių reguliavimo tarnyba) planavo ir
įgyvendino vidutiniškai po 3-4 priemones susijusias su Informacinės visuomenės plėtra.
Pastebėtina, kad lyginant vidutinį priemonių kiekį vienai institucijai, 2006 m. šis rodiklis
sumažėjo (penkios priemonės 2005 m., keturios priemonės 2006 m.). Šis reiškinys aiškintinas
tuo, kad apie planuojamas priemones 2006 m. nepranešė VRM, ŠMM ir kitos institucijos
(2005 m. buvo 34 aktualias priemones pateikę dalyviai, 2006 m. – 28), be to, lyginant
priemonių apimtis, 2005 m. buvo 2 institucijos, pateikusios daugiau, negu 22 priemones,
susijusias su informacinės visuomenės plėtra, o 2006 m. tokių institucijų neaptikta (4 lentelė).
1 – 4
priemonės 5 – 10
priemonių 11 -21
priemonės > 22
priemonės 2005 25 5 2 2 2006 19 6 3 0
9 lentelė. Valstybės institucijų pasiskirstymas pagal planuotų Informacinės visuomenės plėtros priemonių skaičių.
Analizuojant vidutines planuojamų ir įgyvendinamų priemonių apimtis, pastebėtina, kad
neįtraukus VRM ir ŠMM planuojamų priemonių 2005 m., bendras vidutinis planuojamų
priemonių vienoje institucijoje kiekio rodiklis gerokai sumažėja. Tai rodo kitų institucijų
įgyvendinamų priemonių, susijusių su informacinės visuomenės plėtra, kiekio augimą
lyginant 2005 ir 2006 m.
Vidutiniškai
planuota Vidutiniškai įgyvendinta
2005 5,6 5,2 2005 (be VRM ir ŠMM) 3,6 3,4 2006 4,3 4,1
10 lentelė. Valstybės institucijų vidutinis priemonių planavimas ir įgyvendinimas
Lyginant 2005 ir 2006 metus, tiek deklaruojamų Informacinės visuomenės plėtros
priemonių, tiek ir aktualių priemonių apimtis sumažėjo (2005 m. planuota 302, o 2006 m.
planuota 212 priemonių), tačiau priemonių įgyvendinamumo lygis išaugo (2005 m.
įgyvendinta 92,6 proc. aktualių priemonių, o 2006 m. – 94,3 proc.). Svarbus pokytis yra ir tas,
kad gerokai sumažėjo institucijų, kurios planavo 1 – 4 priemones (2005 m. – 25 institucijos,
2006 m. – 19) bei išaugo institucijų, planavusių 5 –10 ir 11 – 21 priemones. Šis rodiklis rodo,
kad institucijos buvo patenkintos dalyvavimu įgyvendinant informacinės visuomenės plėtros
41 politiką ir besibaigiant biudžetiniams metams, planavo tęstines arba naujas šios horizontalios
politikos srities plėtros politikos įgyvendinimo priemones.
Aukštas planuojamų priemonių įgyvendinimo lygis kartu su kitais rodikliais turėtų
sąlygoti finansinių išteklių įgyvendinat šią politiką pakankamumą. 2004-2005 m. valstybės
institucijos įgyvendino 92,6 proc. planuotų aktualių priemonių, o 2005-2006 m. įgyvendino
94,3 proc. planuotų aktualių priemonių. Per metus šis rodiklis išaugo, todėl akivaizdu, kad
kaltinimas dėl lėšų neįsisavinimo valstybės institucijoms būtų nepagrįstas.
Apibendrinat – politikos įgyvendinimo gebėjimus atskleidžiančio išteklių rodiklio
taikymas parodė, jog institucijų, dalyvaujančių politikos įgyvendinime, finansiniai ir
žmogiškieji ištekliai yra pakankami. Beveik visos ministerijos ir neministerinės institucijos
turi po kelis darbuotojus, kurie sprendžia informacinės visuomenės plėtros klausimus.
Didžioji dalis šių darbuotojų yra valstybės tarnautojai, turintys aukštąjį universitetinį
išsilavinimą. Kai kuriais atvejais valstybės institucijose su šiais klausimais dirba ir
universitetinio išsilavinimo neturintys paslaugų tarnautojai (Finansų ministerija, Kultūros
ministerija), tačiau šie asmenys yra studentai, netrukus turėsiantys universitetinį išsilavinimą.
Finansiniai ištekliai, būtini priemonių įgyvendinimui, taip pat yra pakankami – apie tai byloja
aukštas aktualių priemonių įgyvendinimo lygis (2005 m. įgyvendinta 92,6 proc. aktualių
priemonių, o 2006 m. – 94,3 proc.). Toks išteklių pakankamumas turi teigiamą poveikį
politikos įgyvendinimo rezultatui.
2.5. Interesų grupių įtaka Nagrinėjant interesų grupių ir valdžios institucijų sąveiką, skiriami du pagrindiniai
modeliai: pliuralistinis ir korporatyvistinis. Pliuralistinio požiūrio atveju kiekviena grupė,
nepriklausomai nuo jos interesų, turi vienodas galimybes sėkmingai veiklai; Korporatyvizmo
atveju svarbiausias akcentas yra funkcinis interesų grupių įtraukimas į sprendimų priėmimo
procesą. Valdžios institucijos naudojasi grupių ištekliais ir jas kontroliuoja politikos procese –
atsirinkdamos tas, su kuriomis bus linkusios bendradarbiauti.70 Lietuvos interesų grupių ir
valdžios sąveikos atvejis yra artimesnis pliuralistiniam, o interesų grupės siekia daryti įtaką
įvairių lygių valdžios politikai – tame tarpe ir Informacinės visuomenės plėtros politikai.
Pastebėtina, kad valstybės biudžetas tiesiogiai neskiria lėšų informacinės visuomenės
plėtrai nepaisant to, kad ši sritis yra prioritetinė. Valstybės biudžete yra numatomos lėšos
valstybės valdymui, kultūrai, energetikai, žemės ūkiui, tačiau lėšų, skiriamų informacinei
visuomenei, biudžetas nenumato. Paskutinėje biudžeto padalinimo pagal sritis eilutėje (po
70 Darius Varanavičius, Viešojo pasirinkimo teorijos, paskaitų konspektai, 2006 m.
42 sąmatos) pastebima, kad „iš jų [iš visų biudžeto lėšų, padalintų pagal sritis – A.P.G.]
informacinėms technologijoms“71 skiriama tam tikra biudžeto lėšų dalis.
200472 200573 200674 200775
Biudžetas 2003196 2479300 2574404 3228914 Informacinėms technologijoms % 8.91% 8.11% 5.95% 4.21%
11 lentelė. Biudžeto lėšų dalis atitenkanti informacinėms technologijoms (proc.)
Pastebėtina, kad nuo 2004 m. procentinė lėšų, skiriamų informacinėms technologijoms,
dalis kasmet mažėja. 2005 m. biudžete, lėšų, skiriamų šiai sričiai dalis sumažėjo 8 proc.
lyginant su 2004 m. 2006 m. dalis sumažėjo 26 proc., o 2007 m. – dar 29 proc. Jeigu
informacinės technologijos yra laikomos informacinės visuomenės plėtros įrankiu, tuomet
abejotinas sprendimas augant biudžetui santykinai nedidinti investicijų į informacines
technologijas. Informacinių technologijų netapatinant su informacinės visuomenės plėtrą
sąlygojančiais veiksniais, pasigendama biudžeto lėšų šiam prioritetui – šio klausimo
akcentavimas galėtų būti vienas iš pagrindinių interesų grupėms palaikant ryšius su viešuoju
sektoriumi. Pastebėtina, kad interesų grupes domina savo pačių veiklos, o ne prioriteto sėkmė,
todėl viešojo sektoriaus pusės vykdomas kompiuterių ir interneto naudojimo skatinimas
(lengvatinės sąlygos įsigyti kompiuterį su programine įranga), lemiantis augančius šios srities
pardavimus, tenkina verslo interesų grupių (turinčių didžiausią finansavimą savo vykdomai
veiklai) interesą. Be verslo sektoriaus poveikį informacinės visuomenės plėtros politikai
siekia turėti akademinė bendruomenė (pvz. Mykolo Romerio universitetas, Vilniaus
universitetas, Kauno technologijos universitetas), asocijuotos fizinių asmenų grupės.
Akademinė bendruomenė nesiekia pelno iš šios srities gaminių pardavimo, bet labiau
akcentuoja kokybinį informacinės visuomenės plėtros aspektą. Pavyzdžiui, Mykolo Romerio
universiteto Ekonomikos ir finansų valdymo fakulteto Informatikos ir statistikos katedra,
bendradarbiaujanti įvairiuose tarptautiniuose projektuose, skatinančiuose inovacijų diegimą
viešajame sektoriuje, savo patirtį yra linkusi perduoti ir Komitetui. Šis akademinis padalinys
dalyvauja įvairiose Komiteto organizuojamose darbo grupėse ir kartu su Kauno technologijos
71 Lietuvos Respublikos 2007 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas (Žin., 2006, Nr. 138-5267). 72 Lietuvos Respublikos 2004 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas (Žin., 2003, Nr. 121-5466). 73 Lietuvos Respublikos 2005 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas (Žin., 2004, Nr. 171-6303). 74 Lietuvos Respublikos 2006 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas (Žin., 2005, Nr. 150-5462). 75 Lietuvos Respublikos 2007 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas (Žin., 2006, Nr. 138-5267).
43 universitetu pateikia savo pozicijas dėl galimo rengiamų sprendimų poveikio Informacinės
visuomenės plėtrai.
Iš verslo sektoriaus interesus atstovaujančių grupių šiuo metu ryškiausiai veikiančiomis
šios politikos rėmuose yra „Lietuvos verslo darbdavių konfederacija“ ir asociacija „Infobalt“.
Pirmoji interesų grupė analizuoja išankstinę informaciją apie galimus valdžios sprendimus,
teikia išvadas dėl šių sprendimų, rengia įstatymus ir jų pataisas, dalyvauja bendrose valdžios
ir interesų grupių darbo grupėse svarstant teisės aktus, jų projektus76. Antroji interesų grupė
irgi užsiima panašia veikla. Asociacijos „Infobalt“ narėmis yra tokios kompanijos kaip
„Microsoft“, „IBM“ ir pan. Iš viso asociacijoje yra 23 kompanijos, veikiančios programinės
įrangos industrijos srityje77, ir 29 kompanijos, veikiančios telekomunikacijų industrijoje.
Kiekviena ši verslo įmonė turi savo specifinius interesus, kurie siejasi su teikiamų prekių ir
paslaugų pardavimais. Lietuvoje taikomi informacinės visuomenės plėtros rodikliai
(kompiuterių vienam gyventojų skaičius, mokyklų kompiuterizavimas, interneto prieigos
tankis) priklauso nuo šių kompanijų plėtojamo verslo sėkmės – augant pardavimų skaičiui
kyla informacinės visuomenės plėtros rodikliai, todėl šios įmonės palankiai vertina esamus
informacinės visuomenės plėtros procesus bei bus pagrindiniai naudos gavėjai tokiu atveju,
jei ši plėtra tebesitęs tokiais pat tempais.
„Lietuvos kompiuterininkų sąjunga“ – tai dar viena interesų grupė. Ši nėra tokia
pastebima, kaip asociacija „Infobalt“, tačiau taip pat siekia intensyviai dalyvauti politikos
formavimo procese. Ši sąjunga siekia formuoti visuomenės ir Vyriausybės nuomonę deramo
šalies informacijos resursų tvarkymo ir informacinių technologijų naudojimo klausimais.78
Lietuvos kompiuterininkų sąjungos nariai yra Lietuvos piliečiai, kurie pasisako už
Informacinių technologijų plėtrą bei dažnai būna baigę informatikos krypties studijas. Šie
asmenys nepatiria tiesioginės finansinės naudos iš augančių kompiuterių ar kitų informacinių
technologijų pardavimų, tačiau jų įsitikinimai sąlygoją palankią sąjungos poziciją
vykstančiais informacinės visuomenės plėtros klausimais.
Dar viena ryški Interesų grupė – asociacija „Žinių ekonomikos forumas“. Ši asociacija
buvo įkurta 2000 metais ir jungia sėkmingiausias Lietuvos įmones, jų vadovus, mokslininkus,
dirbančius biotechnologijų, farmacijos, informacinių technologijų, telekomunikacijų bei
lazerių srityse. Šios asociacijos nariais yra ir kai kurie VU TSPMI dėstytojai.79 Ši interesų
76 Lietuvos verslo darbdavių konfederacija, „Apie LVDK.“ Vilnius, 2003. http://www.ldkonfederacija.lt/index.php?-1772434317> [Žiūrėta 2007 05 09]. 77Infobalt, „Nario paieška.“ Vilnius. <http://www.infobalt.lt/main.php?t=memb_search> [Žiūrėta 2007 05 06]. 78 Lietuvos kompiuterininkų sąjunga, „LIKS tikslai.“ Vilnius. <http://www.liks.lt/modules/tinycontent/index.php?id=1#tikslai>, [Žiūrėta 2007 05 08]. 79 Žinių ekonomikos forumas, „Žinių ekonomikos forumo taryba.“ Vilnius, 2005. <http://www.zef.lt/nextgen/apie_taryba.php> [Žiūrėta 2007 05 09].
44 grupė siekia, kad Lietuvoje ekonominio proveržio kryptimis būtų paskelbtos biotechnologijos
ir farmacija, informacinės technologijos ir telekomunikacijos, lazerinės technologijos ir
elektronika,80 – todėl natūrali šios interesų grupės palanki nuostata informacinės visuomenės
plėtros politikos klausimu.
Aljansas „Langas į ateitį“ skatina interneto naudojimą Lietuvoje ir tokiu būdu siekia
kelti šalies gyventojų gyvenimo lygį, šalies konkurencingumą Europoje bei pasaulyje.81
Abejotinas šio aljanso pasirinktas veiklos būdas kelti šalies gyventojų gyvenimo lygiui, tačiau
faktas, kad aljansas inicijavo abipusį verslo ir valdžios institucijų bendradarbiavimą, davusį
svarių rezultatų,82 byloja apie jo reikšmingumą politikos procesui. Ši interesų grupė,
daugiausiai jungianti informacinių technologijų verslo bendroves, pasisako už informacinės
visuomenės plėtrą ir yra palanki šios horizontalios politikos srities plėtros politikai.
Apibendrinant – didelė dalis interesų grupių deklaruoja palaikančios informacinės
visuomenės plėtros procesus. Ypač aktyviai šiuo klausimu pasisako verslo įmones, turinčias
didelę informacinių technologijų apyvartą, atstovaujančios grupės, tokios kaip Lietuvos verslo
darbdavių konfederacija arba asociacija „Infobalt“. Ne verslo interesų grupės, tokios kaip
Lietuvos kompiuterininkų sąjunga taip pat pritaria Lietuvoje vykdomai informacinės
visuomenės plėtrai. Pastebėtina, kad tarp skirtingų interesų grupių retai skiriasi informacinės
visuomenės samprata – ji dažnai suvokiama kaip technologinė, tačiau dažniau išsiskiria būdo
plėtoti informacinę visuomenę suvokimas – pavyzdžiui, jau metus neišsisprendžia Verslo
darbdavių konfederacijos ir judėjimo „Atviras kodas Lietuvai“ pozicija rengiamos „Atviro
kodo programinės įrangos programos“ klausimais. Šia programa būtų siekiama viešajame
sektoriuje pereiti prie atviro kodo programinės įrangos – viena interesų grupė palaiko šią
iniciatyvą, o kita yra prieš. Vis dėl to, nepriklausomai nuo atskirų interesų grupių dalyvių
tikslų, visos šios grupės pasisako už tolimesnę informacinės visuomenės plėtrą Lietuvoje ir
palaiko Vyriausybės politiką, kuri skatina kompiuterinės ir programinės įrangos pirkimą (pvz.
mokestinė lengvata įsigyjant kompiuterį). Pastebėtina, kad nepaisant formalaus interesų
grupių palaikymo informacinės visuomenės plėtros procesams, ši parama nesuteikia
informacinės visuomenės plėtrai pakankamai svarbos, kad ji būtų išskirta, kaip atskiras
Valstybės biudžeto sektorius, o ir biudžeto dalis pačioms informacinėms technologijoms yra
nuolat mažinama.
80 Žinių ekonomikos forumas, „Kas mes esame ir ką darome.“ Vilnius, 2005. <http://www.zef.lt/nextgen/apie.php> [Žiūrėta 2007 05 09]. 81 Langas į ateitį, „Apie aljansą.“ Vilnius, 2003. <http://www.langasiateiti.lt/vid.php4?mid=1> [Žiūrėta 2007 05 12]. 82 Ten pat.
45
2.6. Politinės, ekonominės ir socialinės aplinkos pokyčiai Nuo Komiteto įsteigimo (2001 m. viduryje dvyliktosios Vyriausybės laikotarpiu)
pasikeitė trys Vyriausybės. Šios politikos įgyvendinimo ir koordinavimo laikotarpiu politinė
švytuoklė visą laiką buvo kairėje. Šios politikos koordinavimą atlieka institucija, pavaldi
Vyriausybei, todėl politinių partijų pasiskirstymas Lietuvos Respublikos Seime šios politikos
įgyvendinimui ar koordinavimui formalaus poveikio neturėjo. Pastebėtina, kad planai
išnagrinėti galimybę įsteigti instituciją informacinės visuomenės plėtros klausimais ir pateikti
atitinkamus pasiūlymus buvo įtraukta dar Premjero R. Pakso Vyriausybės programos
įgyvendinimo priemonėse, tačiau už Informacinės visuomenės plėtrą atsakinga institucija
įsteigta vadovaujant Premjerui A. M. Brazauskui.
Lietuvos Respublikos Vyriausybei pradėjus leisti nutarimus „Dėl Lietuvos Respublikos
Vyriausybės strateginių tikslų“, jau pirmajame nutarime 1.6 strateginiu tikslu (prioritetu)
numatyta Informacinės visuomenės plėtra. Tame pačiame nutarime83 numatyta, kad šio
prioriteto įgyvendinimą koordinuoja Komitetas ir ŠMM. Po dvejų metų (2003 m.) leistame
nutarime „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės strateginių tikslų“84 šis prioritetas vėlgi
buvo įtrauktas, o jo įgyvendinimą pavesta Komitetui, ŠMM ir VRM. 2005 m. ši horizontalios
politikos sritis išliko prioritetine,85 bet prioriteto lygmenyje buvo apjungta su visuomenės
teisiniu švietimu. Tokia ir vėlesnė (2006 m. – skatinti šalies mokslo ir technologijų pažangą,
plėtoti informacinę ir žinių visuomenę)86 prioriteto integravimo praktika sąlygoja platesnį šios
horizontalios politikos srities plėtros politikos suvokimą bendrame valstybės raidos kontekste.
Dvyliktosios ir tryliktosios Vyriausybių metu Premjeru buvo A. M. Brazauskas,
keturioliktosios – G. Kirkilas. Visų šių Vyriausybių programų įgyvendinimo priemonėse
numatyta veikla, susijusi su informacinės visuomenės plėtra Lietuvoje, o ir parama šios srities
plėtrai taip pat aiškiai išreiškiama (pvz., Vyriausybė yra delegavusi Vidaus reikalų ministeriją
dalyvauti aljanso „Langas į ateitį“ veikloje).
Tiriant socialinius ir ekonominius pokyčius, pastebimas didelis Informacinės
visuomenės plėtros poveikis verslo sektoriui. Statistikos departamento duomenimis, 2004 m.
veikė 2179 informacinių ir telekomunikacinių technologijų įmonės ir sudarė 3,7 procento visų
nefinansinių įmonių. 2004 m. IT sektoriaus įmonėse dirbo 35 434 dirbančiųjų. Jų skaičius,
palyginti su 2003 m., padidėjo 4,6 procento ir sudarė 4,2 procentus visų dirbančiųjų. IT
83 Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. liepos 31 d. nutarimas Nr. 950 Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės strateginių tikslų (prioritetų), (Žin., 2001, Nr. 67-2449) 84 Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. kovo 18 d. nutarimas Nr. 330 Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės strateginių tikslų (prioritetų), (Žin., 2003, Nr. 28-1142) 85 Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. vasario 28 d. nutarimas Nr. 221 Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės strateginių tikslų (prioritetų), (Žin., 2005, Nr. 30-944) 86 Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2006 m. rugsėjo 11 d. nutarimas Nr. 855 Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės strateginių tikslų (prioritetų), (Žin., 2006, Nr. 97-3765)
46 sektoriuje vyravo (78% visų šio sektoriaus įmonių) mažos įmonės, turinčios iki 9 samdomų
darbuotojų. Jose dirbo 16 procentų visų šio sektoriaus dirbančiųjų. Vidutinės ir stambios
įmonės, turinčios 50 ir daugiau darbuotojų, sudarė 4 procentus visų informacinių ir
telekomunikacinių technologijų įmonių. Jose dirbo 62 procentai visų šio sektoriaus
dirbančiųjų. Šio sektoriaus įmonės 2004 m. uždirbo 9559 mln. Lt pajamų. Palyginti su 2003
m., apyvarta padidėjo 12,7 procento ir sudarė 8,4 procento visos apyvartos. Apyvartos
padidėjimą lėmė išaugusi prekybos įmonių, užsiimančių elektrinių buitinių prietaisų, radijo
bei televizijos prekių ir kompiuterių bei jų programinės įrangos didmenine prekyba,
apyvarta.87 Šį faktą patvirtina ir Lietuvos Informacinės visuomenės plėtros rodikliai.
Rodiklis 2003 m. 2004 m. 2005 m. 16-74 m. amžiaus gyventojų, nuolat (ne rečiau kaip kartą per savaitę) besinaudojančių internetu, dalis, %
19,7 25,8 29,8
Prie interneto prisijungusių namų ūkių dalis, %
6,2 10,6 14,4
12 lentelė. Ekonominius pokyčius atspindintys Informacinės visuomenės plėtros rodikliai88
Remiantis Statistikos departamento duomenimis bei 12 lentelėje pateiktais rodikliais,
pastebima verslo sektoriaus plėtra šioje horizontalios politikos srityje. Lietuvai skatinant
smulkaus ir vidutinio verslo plėtrą ypatingai svarbu yra tai, kad 78 proc. visų verslo įmonių,
veikiančių šioje srityje, yra mažos įmonės, turinčios iki 9 samdomų darbuotojų. Šie duomenys
rodo verslo sektoriaus susidomėjimą šia verslo sritimi bei paramą Vyriausybės politikai, kuria
skatinama informacinės visuomenės plėtra. Statistikos departamento duomenimis, IT
sektoriaus pridėtinė vertė veikusiomis kainomis 2005 m. palyginti su 2004 m. išaugo net 9,0
procento. Sektoriaus pridėtinės vertės lyginamasis svoris bendrojoje pridėtinėje vertėje
sumažėjo nuo 6,3 procento 2004 metais iki 6,1 procento 2005 metais. Visais minėtais metais
lemiamą reikšmę augimui turėjo telekomunikacijų, kompiuterių ir su jais susijusių veiklų
sparti plėtra.89 Šie duomenys paaiškina, kodėl verslo sektorius, suinteresuotas savo verslo
plėtra, pritaria Informacinės visuomenės plėtros politikai, skatinančiai kompiuterizuotis ir
naudoti naująsias technologijas savo kasdienėje veikloje.
Anot prof. Kjell-Ake Holmberg90, svarbiausias informacinės visuomenės plėtros
poveikio socialinis aspektas – e-įtrauktis. Pagrindinė socialinė grupė, kuri turėtų pajusti
informacinės visuomenės plėtros poveikį – neįgalieji. Europos šalyse, tokiose kaip Švedija, 87 Statistikos departamentas, „Informacinės technologijos Lietuvoje.“ Vilnius, 2006, 17. 88 Ūkio ministerija, „Valstybės ilgalaikės raidos strategijos įgyvendinimo 2005 metais ataskaita.“ Vilnius, 2006, 10. 89 Statistikos departamentas, 14. 90 Kjell-Åke Holmberg (Lundo universiteto Švedijoje Ekonomikos ir vadybos aukštosios mokyklos Informatikos departamento profesorius, dirbantis Informacinės visuomenės plėtros komitete prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės), interviu su autoriumi, Vilnius, 2007 gegužės 14d.
47 neįgalieji, vykstantys pasivaikščioti, turi įrangą, veikiančią per GPS [ang. Global positioning
system – visuotinė padėtiesi nustatymo sistema. – A.P.G.], kuri leidžia nelaimės atveju
fiksuoti asmens vietą 10 metrų spinduliu. Lietuvoje neįdiegta nei tokia technologija, nei būdas
fiksuoti neįgaliųjų nelaimės vietas mobiliųjų telefonų pagalba (veikianti 100-200 metrų
spinduliu). Profesoriaus teigimu, nedrąsūs, neįgalieji ar šiaip asmenys, kuriems nejauku
bendrauti su gyvais žmonėmis, turi galimybę pasireikšti internete nebūtinai atskleisdami savo
tapatybę ir jausdamiesi saugesni. Tokiu būdu naujų technologijų naudojimas turi teigiamą
socialinį poveikį – tai leidžia atskirtyje esantiems asmenims patirti kontaktą su kitais
žmonėmis. Nepaisant informacinių technologijų naudojimo atveriamų galimybių
neįgaliesiems, Lietuvoje nėra tiriamas nei neįgaliųjų kompiuterinis raštingumas, nei
neįgaliųjų kompiuterizacijos lygis. Bendras kompiuterių ir interneto vartotojų skaičius,
pateikiamas Lietuvos informacinės plėtros strategijoje, atskleidžia ekonominį šios
horizontalios politikos srities poveikį – tai parodo, kiek kompiuterių parduota / įsigyta ar kiek
abonentų turi interneto tiekimo įmonės. Nepaisant to, kad šie rodikliai traktuojami kaip vieni
svarbiausių informacinės visuomenės plėtroje, jie nesisieja su Informacinės visuomenės
plėtros socialiniu aspektu – kokia apimtimi Lietuvoje vyksta e-įtraukties įtrauktiems procesai,
kiek neįgaliųjų dirba nuotoliniu būdu prie kompiuterio, kiek kompleksuotų asmenų laisvai
išreiškia save kibernetinėje erdvėje, kiek nebylių asmenų išreiškia save bendraudami
internetu. Pastarieji indikatoriai turėtų būti įtraukiami atliekant informacinės visuomenės
plėtros procesų analizes. Jų netaikant socialinis informacinės visuomenės plėtros aspektas yra
netiriamas.
Institucijoms įsitraukus į politikos įgyvendinimą, tolimesnės jų preferencijos
išreiškiamos viena iš dviejų parinkčių: tęsti dalyvavimą arba jį nutraukti. Darant prielaidą, kad
didelė dalyvių rotacija įgyvendinat horizontalią politiką gali taip pat sąlygoti politikos
įgyvendinimo nesėkmę, toliau tiriami pokyčiai vidinėje dalyvių struktūroje (dalyvių rotacija).
Pastebėtina, kad Informacinės visuomenės plėtros koordinavimo metodikoje
nepateikiamas „Institucijų“ apibrėžimas, bet formuluojamas reikalavimas šiai grupei įtraukti
informacinės visuomenės plėtros priemones į rengiamus strateginius planus (Institucijos,
rengdamos strateginius atitinkamų metų veiklos planus, planuoja, įtraukia į savo programas
informacinės visuomenės plėtros priemones įgyvendinančias Lietuvos informacinės
visuomenės plėtros programą, taip pat priemones, skirtas informacinei infrastruktūrai
eksploatuoti.)91. Taip pat pateikiamas reikalavimas informuoti Komitetą apie įtraukiamas
priemones. Komitetui pradėjus rengti ataskaitas dėl numatomų priemonių, susijusių su
91 Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. vasario 3 d. nutarimas Nr. 182 Dėl Informacinės visuomenės plėtros koordinavimo metodikos patvirtinimo (Žin., 2003, Nr. 14-581).
48 informacinės visuomenės plėtra bei tarpinstitucinės programos koordinavimo, pirmųjų
dalyvių imtis viršijo šimtą institucijų, o 2006 m. šių institucijų imtis apsiribojo 44 įrašais,
todėl veiklos tęstinumo veiksnio taikymas padės išskirti pagrindines institucijas,
nuosekliausiai dalyvaujančias tarpinstitucinėje programoje. Veiklos tęstinumo analizė leidžia
nustatyti, ar valstybės institucijos nuosekliai imasi veiksmų, kad įvykdytų numatytas
priemones.
Lyginant dalyvių kaitą, 60,94 proc. valstybės institucijų, 2005 m. planavusių priemones,
susijusias su informacinės visuomenės plėtra, jas įgyvendino ir po metų, tačiau didelė dalis
institucijų tarpinstituciniame bendradarbiavime nebedalyvavo. Aktualias priemones
pateikusių institucijų pokytis buvo mažesnis – tik 11 institucijų (32,35 proc.), planavusių
aktualias priemones 2005 m., nebedalyvavo įgyvendinat analogiškas priemones po metų.
2005
2005 aktyvių
Proc. 2006 2006
aktyvių Proc.
Viso dalyvių 64 34 53,13% 44 28 63,64%
Ministerijos 11 6 54,55% 6 4 66,67% 13 lentelė. Valstybės institucijų dalyvavimas įgyvendinant informacinės visuomenės plėtros politiką.92
Per metus laiko beveik dvigubai sumažėjo dalyvaujančių ministerijų skaičius (Dalyje,
nagrinėjančioje dalyvių išteklius aprašoma atlikta apklausa, kurios metu paaiškėjo, kad beveik
visos ministerijos turi po 6-20 darbuotojų, dirbančių informacinės visuomenės plėtros
klausimais, todėl valstybės institucijų nedalyvavimas šios programos įgyvendinime stebina) –
tačiau aktyvias priemones teikusių ministerijų praktiškai nesumažėjo. Tokiu būdu įvyko
dalyvių selekcija – 2006 m. priemones, susijusias su IVP planavo daugiausiai tos ministerijos,
kurios jas įvykdė 2005 m.
Ši dalyvių rotacija yra būdinga horizontalios politikos įgyvendinimo atveju – kaip
minėta, koordinuojanti institucija neturi imperatyvių instrumentų, galinčių priversti
institucijas bendradarbiauti nuolatos. Tikėtina, kad praėjus dar metams kai kurios „pertrauką
padariusios“ valstybės institucijos vėl įgyvendins priemones, susijusias su šiuo Vyriausybės
prioritetu, tačiau yra didelė tikimybė, kad jų dalyvavimas vėlgi bus trumpalaikis.
Iš nuolatinių IVP politikos priemonių įgyvendinimo dalyvių paminėtinos tokios
institucijos, kaip Socialinės apsaugos ir darbo ministerija, Vidaus reikalų ministerija, Ūkio
ministerija. Šios institucijos yra nuolat numačiusios ir vykdančios informacinių sistemų
diegimą bei atnaujinimą, kitas priemones, susijusias su informacinės visuomenės plėtra.
92 Ten pat.
49 Vidutiniškai po porą priemonių yra numačiusios ir nuolat dalyvauja apskričių administracijos
– jos dažniausiai renovuoja techninę bazę.
Didelė IVP politikos priemones įgyvendinančių dalyvių rotacija (tik 39 bendros ir
atitinkamai 23 aktyvių priemonių institucijos iš 64 (34 aktyvūs) 2005 m. informacinės
visuomenės plėtros priemones planavusių institucijų jas planavo ir po metų) sąlygoja
pasireiškiančias horizontalios politikos įgyvendinimo problemas – koordinuojanti institucija
nėra tikra, ar dalyviai ir kitąmet įgyvendins esamas priemones; dalyvių pasitraukimas
nereiškia to, kad politikos įgyvendinimo tikslai jau pasiekti; pasitraukus dalyviams
koordinuojanti institucija turi atrasti juos galinčias pakeisti ir savanoriškai linkusias dalyvauti
kitas institucijas; dalyviai gali turėti skirtingus ar net susikertančius ilgalaikius tikslus
(įsitraukia į programą dėl trumpalaikių tikslų panašumo); dažna dalyvių rotacija trukdo
užtikrinti politikos įgyvendinimo nuoseklumą ir tęstinumą.
Tiriant dalyvavimą politikos įgyvendinime nustatyta didelė bendradarbiaujančių
institucijų rotacija – tik 60,94 proc. valstybės institucijų, 2005 m. planavusių priemones,
susijusias su informacinės visuomenės plėtra, jas įgyvendino ir po metų. Horizontalios
politikos įgyvendinimui, tiek iš teorinės, tiek ir iš praktinės pusės, tokia dalyvių kaita yra
būdinga, tačiau pagal P. Sabatier, viena iš sėkmingo politikos įgyvendinimo sąlygų yra
nuosekli kaita negriaunant nusistovėjusių taisyklių. 40 proc. dalyvių pasitraukimas iš politikos
įgyvendinimo po metų veiklos negali būti laikoma nuoseklia kaita ir šiuo atveju
koordinuojanti institucija turėtų imtis priemonių, kurios motyvuotų ar paskatintų
tarpinstiticinės programos dalyvius veikti išvien ir toliau. Vieno ar kelių dalyvių
pasitraukimas leidžia nebevykdomas priemones perimti kitoms kompetentingoms
institucijoms (jei siekiama politikos nuoseklumo), tačiau jei iš politikos įgyvendinimo proceso
pasitraukia pusė dalyvių, mažai tikėtinas visų pasitraukusių dalyvių vykdytų funkcijų
perėmimas siekiant politikos nuoseklumo.
50
Išvados ir pasiūlymai
Atliekant Informacinės visuomenės plėtros įgyvendinimo Lietuvoje analizę, taikytos P.
Sabatier sėkmingo politikos įgyvendinimo sąlygos, L. Metcalfe politikos koordinavimo
gebėjimų skalė bei G. Peters politikos koordinavimo samprata. Remiantis šiais autoriais,
darbe nustatyta, kad:
1. Lietuvoje yra aukšto lygio informacinės visuomenės plėtros koordinavimo
gebėjimai;
2. Nepaisant aukšto lygio koordinavimo gebėjimų, pats koordinavimo įgyvendinimas
turi spragų ir to priežastys yra šios:
a. koordinuojanti institucija neturi galimybės paveikti koordinuojamų
institucijų numatomų vykdyti priemonių,
b. tarpinstitucinės programos koordinavimas ir koordinuojančios institucijos
vykdomos priemonės yra orientuotos ne į rezultatą, bet į procesą,
c. institucijos tarpusavyje nebendradarbiauja – jos tiesiog informuoja
koordinuojančią instituciją apie numatomas vykdyti priemones,
d. institucijų veiklos rėmai nėra apibrėžti Vyriausybės nutarimu patvirtinta
Tarpinstitucine programa,
e. horizontalaus koordinavimo dalyviai nėra pastovi institucijų grupė su
fiksuota narių imtimi.
3. Valstybės institucijos turi nepakankamus gebėjimus įgyvendinti Informacinės
visuomenės plėtros politikai Lietuvoje, nes:
a. informacinės visuomenės plėtros tikslai, išskirti Informacinės visuomenės
plėtros strategijoje, neturi kiekybinės išraiškos, todėl yra sunkiai
pamatuojami,
b. šie tikslai yra bendro pobūdžio (padidinti elektroninės valdžios galimybes) ir
tai kliudo objektyviai vertinti jų įgyvendinamumą,
c. tikslai yra orientuoti ne į rezultatą, bet į procesą,
d. nei viename iš rodiklių neatsižvelgiama į politikos paklausos pusę,
e. didelė dalis valstybės institucijų vykdomų priemonių neatitinka informacinės
visuomenės plėtros tikslo (tik 70,19 proc. 2004-2005 m. planuotų ir
įgyvendintų priemonių atitiko Informacinės visuomenės plėtros tikslus),
f. nepaisant to, kad parama šiai politikai yra išreiškiama strateginiuose
planuose planuojamomis priemonėmis, didelė šių priemonių dalis nėra
susijusios su tiksline politika.
51
4. Institucijų, dalyvaujančių politikos įgyvendinime, finansiniai ir žmogiškieji ištekliai
yra pakankami:
a. beveik visos ministerijos ir neministerinės institucijos turi po kelis
darbuotojus, kurie sprendžia informacinės visuomenės plėtros klausimus.
Didžioji dalis šių darbuotojų yra valstybės tarnautojai, turintys aukštąjį
universitetinį išsilavinimą,
b. finansiniai ištekliai, būtini priemonių įgyvendinimui taip pat yra
panaudojami – apie tai byloja aukštas aktualių priemonių įgyvendinimo lygis
(2005 m. įgyvendinta 92,6 proc. aktualių priemonių, o 2006 m. – 94,3 proc.).
5. Taikant noro (paskatų) kriterijų nustatyta, kad valstybės institucijos turi pakankamas
paskatas įgyvendinti informacinės visuomenės plėtros politiką, nes:
a. šios politikos teigiamas poveikis informacinių technologijų pardavimams
lemia palankią verslo kompanijų poziciją informacinės visuomenės plėtros
klausimais Lietuvoje,
b. nuo pat Informacinės visuomenės plėtros komiteto prie LRV įkūrimo,
Ministru Pirmininku yra tos pačios partijos atstovas (A. M. Brazauskas ir G.
Kirkilas), o informacinės visuomenės plėtra įtraukiama į Lietuvos
Respublikos Vyriausybės strateginių tikslų (prioritetų) sąrašą,
c. šio sektoriaus įmonių pelnas nuolat auga, o 78 proc. visų šio sektoriaus
įmonių atstovauja smulkųjį verslą. Be to, ekonominiai kompiuterizacijos
lygio augimo rodikliai byloja apie aukštus kompiuterinės įrangos pardavimo
tempus – taigi šis verslo sektorius palaiko informacinės visuomenės plėtros
politikos įgyvendinimą,
6. Socialinio informacinės visuomenės plėtros poveikio šiuo metu valstybės institucijos
nematuoja. Nėra nustatyta nei tai, kokia dalis visų kompiuteriais ar internetu
besinaudojančių asmenų yra neįgalieji, nei tai, kokiais tempais Lietuvoje vykdoma
e-įtrauktis.
7. Nustatyta didelė politikos įgyvendinime dalyvaujančių institucijų rotacija,
8. Darbo hipotezė: „Lietuvos informacinės visuomenės plėtros politika yra
įgyvendinama nesėkmingai dėl valstybės institucijų, įgyvendinančių šią politiką,
gebėjimų stokos“ pasitvirtino.
Remiantis minėtomis išvadomis, formuluojami šie pasiūlymai:
1. Reorganizuoti informacinės visuomenės plėtros planavimo koordinavimą,
stiprinant trečiųjų šalių kontrolę, kuri pasireikštų per finansinių išteklių
52
paskirstymą – vietoj to, kad valstybės institucijoms būtų tiesiog skiriamos
biudžeto lėšos įgyvendinti strateginiuose planuose numatomoms priemonėms,
kai kurių Vyriausybės prioritetų atvejais, kasmet tam tikrą sumą paskirstytų
Vyriausybės prioritetą išplečiančią Programą koordinuojanti institucija (tai būtų
tam tikras vertikalaus ir horizontalaus modelio hibridas). Pagal siūlomą modelį
valstybės institucijoms neužtektų savo strateginiame plane numatyti, kad tam
tikras priemonių skaičius įgyvendina informacinės visuomenės plėtrą – šią
informaciją patikrintų koordinuojanti institucija bei tuo atveju, kai nustatytų,
kad išties institucijoms teikiama informacija apie vykdomas informacinės
visuomenės plėtros priemones atitinka tikrovę, skirtų šiai institucijai
Programoje numatytą lėšų dalį. Siūlomas modelis užkirstų kelią valstybės
institucijoms įgyvendinti ne informacinės visuomenės plėtros priemones,
klaidingai priskiriant jas šiam Vyriausybės prioritetui. Šią sistemą pritaikius ir
kitų horizontalios politikos sričių įgyvendinimui, tikėtinas atsakingesnis
valstybės institucijų požiūris į įgyvendinamų strateginių planų priemonių
atitikimą Vyriausybės prioritetams bei teisingas pasirinktos politikos tikslų
interpretavimas.
2. Politikos tikslus orientuoti ne į procesą, bet į rezultatą.
3. Įdiegti politikos įgyvendinimo poveikio visuomenei vertinimo rodiklius,
atkreipiant dėmesį į e-įtrauktį.
4. Įdiegti Lietuvos Respublikos Vyriausybės strateginių tikslų hierarchiją, teikiant
preferenciją svarbiausiems prioritetams.
53
Literatūros sąrašas
1. Arimavičiūtė, Malvina, Strategijos formavimo modeliai. Vilnius: Vilniaus technika,
1999 m.
2. Augustauskaitė, Joana, „Informacinės visuomenės plėtros politika Lietuvoje“,
Bakalauro darbas, Vilniaus universitetas, Tarptautinių santykių ir politikos mokslų
institutas, 2003.
3. Bendor, Jonathan, Thomas H. Hammond, „Rethinking Allison's Models.“ The
American Political Science Review, 86(2), 1992.
4. Denhart, Robert, Viešųjų organizacijų teorija. Vilnius: Algarvė, 2001.
5. Infobalt, „Asociacijos „Infobalt“ visuotinio narių susirinkimo protokolas.“ Vilnius,
2002 m. <http://www.infobalt.lt/main.php?&s=11&r=50&i=2072>, [Žiūrėta 2007 05
14].
6. Infobalt, „Nario paieška.“ Vilnius.
<http://www.infobalt.lt/main.php?t=memb_search>, [Žiūrėta 2007 05 06].
7. Informacinės visuomenės plėtros komitetas prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės,
„Informacinės visuomenės plėtros komiteto prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės
nuostatai.“ Vilnius, 2005. <http://www.ivpk.lt/main.php?cat=10&gr=4>, [Žiūrėta
2006 05 20].
8. Langas į ateitį, „Apie aljansą.“ Vilnius, 2003.
<http://www.langasiateiti.lt/vid.php4?mid=1>, [Žiūrėta 2007 05 12].
9. Lane, Jan-Erik, The public sector: Concepts, Models and Approaches. 2 leid.
California: SAGE, 1995.
10. Lietuvos kompiuterininkų sąjunga, „LIKS tikslai.“ Vilnius.
<http://www.liks.lt/modules/tinycontent/index.php?id=1#tikslai>, [Žiūrėta 2007 05
08].
11. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. liepos 31 d. nutarimas Nr. 950 Dėl
Lietuvos Respublikos Vyriausybės strateginių tikslų (prioritetų) (Žin., 2001, Nr.67-
2449).
12. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 6 d. nutarimas Nr. 827 Dėl
strateginio planavimo metodikos patvirtinimo (Žin., 2002, Nr. 57-2312).
13. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. vasario 3 d. nutarimas Nr. 182 Dėl
Informacinės visuomenės plėtros koordinavimo metodikos patvirtinimo (Žin., 2003,
Nr. 14-581).
54
14. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. kovo 18 d. nutarimas Nr. 330 Dėl
Lietuvos Respublikos Vyriausybės strateginių tikslų (prioritetų) (Žin., 2003, Nr.28-
1142).
15. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. vasario 28 d. nutarimas Nr. 221 Dėl
Lietuvos Respublikos Vyriausybės strateginių tikslų (prioritetų) (Žin., 2005, Nr. 30-
944).
16. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. birželio 8 d. nutarimas Nr. 625 Dėl
Informacinės visuomenės plėtros strategijos patvirtinimo (Žin., 2005, Nr. 73-2649 ).
17. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2006 m. rugsėjo 11 d. nutarimas Nr. 855 Dėl
Lietuvos Respublikos Vyriausybės strateginių tikslų (prioritetų), (Žin., 2006, Nr. 97-
3765).
18. Lietuvos Respublikos Seimo 2002 m. lapkričio 12 d. nutarimas Nr. IX-1187 Dėl
Valstybės ilgalaikės raidos strategijos (Žin., 2002, Nr. 113-5029).
19. Lietuvos Respublikos 2004 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų
finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas (Žin., 2003, Nr. 121-5466).
20. Lietuvos Respublikos 2005 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų
finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas (Žin., 2004, Nr. 171-6303).
21. Lietuvos Respublikos 2006 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų
finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas (Žin., 2005, Nr. 150-5462).
22. Lietuvos Respublikos 2007 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų
finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas (Žin., 2006, Nr. 138-5267).
23. Metcalfe, Les, „International Policy Co-ordination and Public Management Reform.“
International Review of Administrative Sciences, 60(2), 1994.
24. Millard, Jeremy, ePublic services in Europe: past present and future, Danish
Technological Institute, 2003.
25. Milutytė, Simona, „Informacinės visuomenės plėtros politika Lietuvoje“, Bakalauro
darbas, Vilniaus universitetas, Tarptautinių santykių ir politikos mokslų institutas,
2006.
26. OECD, „Governance of Innovation systems: Case studies in cross sectoral policy.“
Paris: ECCD Publications, 2005.
27. Parsons, Wayne, Viešoji politika: politikos analizės teorijos ir praktikos įvadas.
Vilnius: Eugrimas, 2001.
28. Perry, James (sud.), Handbook of public administration. 2 leid. San Francisco: Jossey-
Bass Inc., 1996.
55
29. Peters, Guy, „Managing horizontal Government: the politics of co-ordination.” Public
administration, 76, 1998.
30. Rosenbloom, David ir Deborah Goldman, Public administration: understanding
management, politics and law in the public sector. 4 leid. McGrow-Hill, 1998.
31. Statistikos departamentas prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės, „Informacinės
technologijos Lietuvoje.“ Vilnius, 2006.
32. Statistikos departamentas prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės, „Informacinių
technologijų panaudojimo sektorius.“ Vilnius, 2007.
33. <http://www.stat.gov.lt/lt/pages/view/?id=1584>, [Žiūrėta 2007 05 14].
34. Straispniai.lt, „Strategijos įgyvendinimo planai“
<http://www.straipsniai.lt/articles.php?id=2782>, [Žiūrėta 2006 06 07].
35. Straispniai.lt, „Strateginis planavimas“
<http://www.straipsniai.lt/articles.php?id=2783>, [Žiūrėta 2006 06 09].
36. Ūkio ministerija, „Valstybės ilgalaikės raidos strategijos įgyvendinimo 2005 metais
ataskaita.“ Vilnius, 2006.
37. Vaina, Paulius, „Informacinių ir ryšių technologijų politikos įgyvendinimo Lietuvoje
analizė“, Magistro darbas, Vilniaus universitetas, Tarptautinių santykių ir politikos
mokslų institutas, 2006.
38. Vilpišauskas, Ramūnas ir Vitalis Nakrošis, Politikos įgyvendinimas Lietuvoje ir
Europos Sąjungos įtaka. Vilnius: Eugrimas, 2003.
39. Webster, Frank, Informacinės visuomenės teorijos. Kaunas: Poligrafija ir informatika,
2006.
40. Žinių ekonomikos forumas, „Kas mes esame ir ką darome.“ Vilnius, 2005.
<http://www.zef.lt/nextgen/apie.php> [Žiūrėta 2007 05 09].
41. Žinių ekonomikos forumas, „Žinių ekonomikos forumo taryba.“ Vilnius, 2005.
<http://www.zef.lt/nextgen/apie_taryba.php> [Žiūrėta 2007 05 09].
56
1 priedas
Politikos koordinavimo skalės lygmenų apibrėžimas 93
1. Nepriklausomas ministerijų sprendimų priėmimas. Žemiausias skalės lygmuo yra
nepriklausomas ministerijų sprendimų priėmimas. Kiekviena ministerija išsaugo autonomiją
ir veiksmų laisvę savo politikos srityje. Ministerijos remiasi į savo teisėtas politikos
prerogatyvas, be to svarbu pabrėžti, kad ministerijų jurisdikcija aprėpia sprendimus dėl
kuruojamos srities. Jei ministerijos tik sieks įgyvendinti savo tikslus, nesiderėdamos su
kitomis institucijomis, gali kilti konfliktai. Pirmasis lygmuo aprėpia, kokios sritys yra
koordinuojamos ministerijų, ir jei jos vienintelės vykdytų priemones, susijusias su kuruojama
sritimi, nebūtų jokio tikslo aukštesnio lygmens koordinavimui.
2. Bendravimas su kitomis ministerijomis. Bendravimas su kitomis ministerijomis yra
pirmasis žingsnis už nepriklausomų ministerijų veiksmų. Informacijos mainai užtikrina tai,
kad ministerijos supažindina viena kita su sprendžiamais klausimais ir pasiūlo, kaip tikslinga
elgtis jų kuruojamoje srityje. Atskirai nuo techninių problemų, sukeliamų bendravimo tinklų,
informacijos mainai yra naudingi. Greta ministerijų rūpesčio išsaugoti savo sprendimų
priėmimo autonomiją iškyla normos, kuriomis ministerijos yra įpareigojamos informuoti kitas
ministerijas dėl savo vykdomos veiklos. Tam, kad būtų užtikrintas šis skalės lygmuo, turi
egzistuoti patikimi bendravimo kanalai. Ministerijos užtikrina, kad kitos ministerijos žino
apie jų vykdomą veiklą įteisintomis priemonėmis. Tai gali būti atliekama talpinant
informaciją duomenų saugyklose ir leidžiant jai būti prieinama.
3. Konsultavimasis su kitomis ministerijomis (atgalinis ryšys). Kitame koordinavimo
lygmenyje egzistuoja dvišalis bendravimas vietoj vienašalio informacijos teikimo / gavimo.
Ministerijos, kartu informuodamos kitas ministerijas apie vykdomas priemones, konsultuoja
jas įgyvendinant savo politiką. Ministerijos juk ne vien siunčia bei gauna informaciją, jos
atsako į tai, kas gauta ir komentuoja iš savo pozicijų, pateikia savo nuomonę, patarimus bei
kritiką. Konsultantas pateikia informaciją, į kurią ministerija gali atsižvelgti bei įtraukti į savo
poziciją. Tokie konsultaciniai procesai talkina valdžios institucijų sanglaudai, nes gilina
abipusį supratimą apie atskirų ministerijų vykdomas funkcijas bei padeda nujausti, kokie bus
komentarai rengiamam sprendimui prieš jį priimant.
4. Skirtingų pozicijų tarp ministerijų vengimas. Ten, kur sąveikauja skirtingų politikų atstovai,
svarbu, kad Vyriausybė laikytųsi pozicijos, neleidžiančios ministerijoms laikytis skirtingų –
derybinių – pozicijų. Koordinavimo procesas reikalauja, kad Vyriausybė šnekėtu „vienu
balsu“. Ketvirtojo lygmens koordinavimas reikalauja mechanizmų, kurie leistų išvengti atvirų
93 Metcalfe, 271 – 290.
57 konfliktų tarp ministerijų. Negatyvus tokio koordinavimo poveikis gali būti tas, kad tai gali
būti tik nesutarimų užglaistymas, bet net ir tokiu atveju ministerijos priverstos dirbti kartu,
pateikiant vieningą poziciją.
5. Bendro sutarimo paieška tarp ministerijų. Vietoj to, kad liktų patenkintos negatyviąja
koordinacija, ministerijos gali dirbti kartu siekdamos konsensuso politikos įgyvendinime. Tai
intensyvesnis ir pro-aktyvus koordinavimas, kuris skiriasi nuo 4 –ojo. Bendros darbo grupės,
projektų komandos, konsultacinės studijos – tai dalis priemonių, padedančių pasiekti bendrą
sutarimą. Visgi šis procesas vis dar yra daugiau savanoriško pobūdžio, mat institucijos
suvokia savo tarpusavio priklausomybę ir abipusį interesą išsprendžiant neaiškumus.
6. Politikos skirtumų sprendimas per arbitražą. Kartais nesutarimai arba konfliktai tarp
ministerijų tampa tokie gilūs, kad būna neįtikėtina, jog kuri nors viena šalis užleistų pozicijas.
Arba aplinkybės gali pareikalauti spartesnių sprendimų, nei gali kilti iš anksčiau aprašytų
koordinavimo procesų. Ten, kur ministerijų skirtingos ministerijų pozicijos negali būti
išspręstos 2-5 horizontalaus koordinavimo metodais, atsiranda poreikis arbitražui. Trečiųjų
šalių arbitražas išspendžia nesutarimus, kurių ministerijos neišsprendžia savaime. Vėlgi – tai
yra negatyvus koordinavimas, nes arbitražas yra reakcinis atsakas į specifines problemas,
kurių nesugebėta išspręsti žemesnio lygmens koordinavimo mechanizmais.
7. Ministerijų veiklos ribų nustatymas. Arbitražas, kaip jau minėta, yra procesas, skirtas
išspręsti problemoms, kurių nepavyksta išspręsti taikant žemesnio lygmens koordinavimo
mechanizmus. Tačiau centras gali imtis ir aktyvesnės rolės santykių reguliavime. Tai daroma
nustatant ribas, kuriose ministerijos veikia. 7-asis lygmuo labiau skirtas nusakyti, ko
ministerijos neturėtų daryti, vietoj to, ką turėtų. Tai gali būti traktuojama kaip negatyvioji
koordinacija, kuri vykdoma per asignavimus, arba ribas. Šios ribos visgi palieka pakankamai
plačius įgaliojimus ministerijoms įgyvendinant politikas.
8. Vyriausybės prioritetų nustatymas. Vyriausybė gali vaidinti pozityvų vaidmenį,
nurodydama pagrindines politikos kryptis, ir nustatant prioritetus. Šis aukšto lygio
koordinavimas reikalauja bendro pasirengimo. Aiškūs Vyriausybės prioritetai nurodo kryptis,
kuriomis turėtų veikti ministerijos. Bendri prioritetai iškyla iš viso to, kas vykdoma
žemesniais koordinavimo lygmenimis.
9. Vyriausybės strategija. Nacionalinės vyriausybės traktuojamos kaip unifikuotos politikos
įgyvendinimo sistemos, kuriose ministerijos yra techniniai instrumentai įgyvendinant
strategiją pagal turimą išsamiausią informaciją bei gerai apibrėžtus tikslus. Strateginiai
politiniai sprendimai nuleidžiami iš viršaus ministerijoms, ir tarpministerinis koordinavimas
yra pritaikomas kaip priemonė strategijos įgyvendinimui.
58
2 priedas
Informacinės visuomenės apibrėžimų tipai 94
Technologinis tipas – koncentruoja dėmesį į daugybę nuo XX a. aštuntojo dešimtmečio
pabaigos atsiradusių naujovių. Naujosios technologijos yra vienas iš labiausiai matomų
naujųjų laikų požymių, todėl dažnai būtent jos laikomos informacinės visuomenės atsiradimo
pranašu. Tai komunikacija, asmeniniai kompiuteriai, naujos biuro technologijos, ypač
internetinės informacijos paslaugos Manoma, jog toks kiekis technologijų naujovių, darančių
tokią visaapimančiu, įtaką, turi vesti prie socialinio gyvenimo perkūrimo.
Ekonominis tipas – akcentuoja informacinės veiklos ekonominės vertės augimą. Jeigu
galima numatyti bendrojo vidaus produkto (BVP) dalies, kurią sukuria informacijos verslas,
didėjimą, tuomet logiška, jog pasiekiamas toks lygis, kai galima kalbėti apie informacijos
ekonomiką. Kai tik didesnę ekonominės veiklos dalį užima informacinė veikla, o ne žemės ūkis
arba pramonė, vadinasi, susiformavo informacinė visuomenė.
Profesinis tipas – glaudžiai siejasi su Daniel Bello (1973) darbais. Tiriama profesijų arba
užimtumo struktūra ir jos raida. Teigiama, kad informacine visuomenę galima vadinti tada, kai ima
dominuoti su informacija susijusios profesijos. Mažėjantis užimtumas pramonėje ir augantis
užimtumas paslaugų sektoriuje interpretuojami kaip fizinio darbo nykimas ir jį pakeičiantis
nefizinis darbas. Nefizinį darbą dirbantys žmonės naudoja informaciją (o ne fizinę jėgą), todėl
galima sakyti, kad žymus informacinio darbo daugėjimas reiškia, kad susiformavo informacinė
visuomenė.
Erdvinis tipas – ši samprata remiasi sociologija ir ekonomika, joje svarbiausia yra
geografinės vietos ir nuotolio akcentavimas. Labiausiai pabrėžiami informacijos tinklai,
susiejantys vietoves ir dėl to labai smarkiai paveikiantys laiko ir erdvės organizaciją. Šis rodiklis
pasidarė ypač populiarus pastaraisiais metais, kai informacijos tinklai įgavo reikšmingą socialinės
organizacijos ypatybės statusą.
Kultūrinis tipas – ši samprata remiasi tuo kad visuomenėje cirkuliuojančios informacijos
nepaprastai padaugėjo ir tiesiog tapo gerokai daugiau negu bet kada anksčiau.
Kokybinis tipas – šios sampratos atstovai teikia pirmenybę informacijos reikšmei iš
kokybei. Jie tiria, kokio pobūvio informacijos padaugėjo? Kas ir kokio pobūdžio informaciją
skleidžia, kokiais tikslais ir kokius padarinius tai sukėlė? Teigiama, kad informacinei
visuomenei būdingas bruožas – teorinių žinių dominavimas.
94 Frank Webster , Informacinės visuomenės teorijos. Kaunas: Poligrafija ir informatika, 2006, 15-31.
59
Summary
Successful implementation of information society development policy is one of the key
topics all over European Union. When discussing on the benefits of the implementation of
this horizontal policy, it is usually lent on the increment of the economical indicators: the
increased usage of computers among the inhabitants, the increased network of internet
connections and the increased number of internet users.
The task of this essay is to analyze implementation of information society development
policy in Lithuania. The picture of the policy implementation is not viewed through the
window of earlier mentioned economical indicators, but rather through the perspective of
institutional cooperation: how do state institutions succeed to implement this particular policy.
The method of this essay is a case study. The policy implementation itself is viewed as a
two level interaction result: the level of coordination abilities is measured with the scale of L.
Metcalfe (scheme of abilities to coordinate policy) and then the actual coordination is
analyzed by the methodology of G. Peters; overall success of policy implementation is
analyzed using the mixed criteria of G. Peters (policy may only be successful if the
institutions, acting in the implementation, are willing to implement it, and if the institutions
are able to implement it) and P. Sabatier.
The analysis showed that:
1. Lithuanian has a high potential for successful information society development
policy coordination;
2. Despite the high potential of the policy coordination, the implementation of it
has few gaps:
a. The coordinating institution has no power to impact the means of policy
implementation, taken by the participating institutions;
b. The coordination itself is targeted to the process and not the result;
c. There is a lack of communication between institutions, which are
implementing the policy means;
d. There is a high level of rotation among the institutions, implementing this
current policy.
3. State institutions have a limited abilities to implement the information society
development policy in Lithuania:
a. The goals of this particular policy are perfunctory;
b. None of the policy indicators represent the demand side;
60
c. Despite the rhetorical support for this current policy, large amount of the
implemented means don’t satisfy the goals of the particular policy;
4. The resources (both financial and human) to implement the policy are sufficient;
5. When analysing the motivation of the institutions, it has been found out, that
this particular policy has a vast support among the business sector (especially
among the companies, which are selling the hardware and software).
6. The social impact of this policy has not yet been measured on the state level.
There are no indicators, which would show, which part of the computer users
are disabled persons, or how intensively the e-inclusion goes on in Lithuania.
The hypothesis that “Lithuanian information society development policy is implemented
unsuccessfully due to the lack of abilities to implement the policy on the state institution
level” was approved.
On the base of the findings there are few proposals:
1. To reorganize the coordination of the information society development policy
and increase the third party control, which would be displayed as an allocation
of the financial resources. Instead of the direct funding for the state institutions
there could be a funding for programs, the coordinator of which would check
the match of the policy means to the policy goal and then would distribute the
finances.
2. Policy should be targeted to the results and not to the process itself.
3. The indicators, showing the impact of the policy implementation, should be
implemented.
4. The hierarchy for the governmental priorities should be implemented and the
financial resources need to be distributed on the principles of this hierarchy.