Post on 07-Aug-2021
ricerche & sviluppo
Dalla centrale di committenzaalla centrale di competenza:la fattibilità di un modello di
qualificazione delle stazioni appaltantibasato sulle categorie di acquisto
A cura diAnnalisa Giachi
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In collaborazione con JAGGAER
Utopia o alternativa possibileper la gestione della spesa pubblica post Covid?
1
PROMO PA FONDAZIONE – Ricerche e Sviluppo
2
Dalla centrale di committenza alla centrale di competenza: la fattibilità di un modello di qualificazione delle stazioni
appaltanti basato sulle categorie di acquisto
Utopia o alternativa possibile per la gestione della spesa pubblica
post Covid?
3
Una ricerca di:
Promo P.A. Fondazione
In collaborazione con:
JAGGAER Italia
Coordinamento tecnico-scientifico:
Annalisa Giachi
Supporto al coordinamento scientifico – JAGGAER:
Mario Messuri
Carlo Moroni
Silvia Zucco
Gruppo di lavoro – Promo PA Fondazione:
Andrea Bertocchini
Annalisa Giachi
Salvatore Patteri
Maria Trapani
Si ringraziano le stazioni appaltanti e gli esperti che hanno partecipato all’indagine qualitativa. Si ringraziano altresì gli esperti e i professionisti delle PA per il supporto e le indicazioni fornite sia nella fase di progettazione e realizzazione dell’indagine, sia ai fini della realizzazione degli approfondimenti qualitativi contenuti nella presente ricerca.
4
INDICE
PREMESSA ............................................................................................................................... 5
NOTA DEL CURATORE ............................................................................................................................... 6
1. SCOPO DELLA RICERCA ........................................................................................................................... 7
1.1. Rimettere al centro le competenze negli appalti pubblici: una strada per la ripartenza ............................... 7
1.2. Verso una nuova governance degli acquisti pubblici: dalla Centrale di committenza alla Centrale di
competenza ........................................................................................................................................................... 8
2. LO SCENARIO ATTUALE: CHI ACQUISTA COSA .......................................................................................... 9
2.1. La spesa per gli acquisti pubblici e la sua collocazione nel bilancio dello Stato: il quadro generale .............. 9
2.2. La spesa per settore: la dinamica del triennio 2017-2019 ........................................................................... 11
2.3. I livelli di aggregazione della spesa e il trend di crescita degli strumenti centralizzati di acquisto (accordi
quadro e convenzioni) ......................................................................................................................................... 13
2.4. Gli acquisti delle stazioni appaltanti di servizi, lavori e forniture ................................................................. 15
3. IL MODELLO: DALLA CENTRALE DI COMMITTENZA ALLA CENTRALE DI COMPETENZA .............................. 30
3.1. Gli obiettivi e le evidenze dell’analisi qualitativa ......................................................................................... 30
3.2. Le caratteristiche .......................................................................................................................................... 31
3.3. Le categorie merceologiche ......................................................................................................................... 32
3.4. La scelta del livello di aggregazione territoriale ottimale: verso un modello ibrido? .................................. 34
3.5. Il sentiment degli interlocutori: l’opinione di alcune stazioni appaltanti ..................................................... 39
3.6. Il modello della centrale di competenza e il sistema di qualificazione previsto dall’art. 38 del Codice
appalti: affinità e distanze ................................................................................................................................... 41
4. I BENEFICI STIMABILI 43
4.1. Tempi di attraversamento e durata del ciclo dell’appalto ........................................................................... 43
4.2. Nuova governance degli acquisti e livelli ottimali di aggregazione .............................................................. 45
4.3. Migliore programmazione della spesa e progettazione degli interventi ..................................................... 46
4.4. Gestione della spesa e esecuzione dei contratti .......................................................................................... 48
5. SUGGESTIONI E CAPITOLI APERTI........................................................................................................... 49
5.1. Fiducia nelle competenze o fiducia nell’apparato? ...................................................................................... 49
5.2. Skill e professionalità: una rivoluzione nel sistema del reclutamento dei buyer pubblici. .......................... 51
5.3. Replicabilità (o meno) del modello dei Category Management delle imprese private ................................ 52
5.4. Tecnologie e innovazione digitale: focus sulle strategie di acquisto ............................................................ 55
5.5. Raccordo centro-periferia ............................................................................................................................ 56
5.6. Tutela della concorrenza e salvaguardia delle PMI ...................................................................................... 56
ALLEGATO 1…………………………………..…………………………………………………………………………………………………………………..59
5
PREMESSA
In questi ultimi 20 anni trascorsi nella trasformazione digitale del procurement mi sono spesso domandato
quanto l’interazione metodologica Pubblico-Privato potesse in qualche modo generare un percorso
virtuoso.
Non è raro trovare settori Privati che adottano metodologie del mondo Pubblico in termini di processo di
appalto, più raro è captare l’utilizzo di metodologie di organizzazione e di acquisto tipiche del Privato nel
contesto Pubblico. Certamente la ragione sta nella rigorosa e stringente normativa Pubblica, molto
approfondita nelle fasi di allocazione della spesa (la gara), meno nella disciplina di esecuzione del bene,
servizio o lavoro acquistato, soprattutto per quanto riguarda il ricorso al digitale.
Nel mondo Privato esistono 3 implacabili giudici di un acquisto: il rispetto del Conto Economico, il cliente
interno ed i clienti finali, siano essi imprese o consumatori.
Questo approccio ha fatto sì che nel mondo Privato la “competenza” di acquisto sopravanzasse la
“procedura” e non senza effetti distorsivi sulla Governance a cui le tecnologie di E-procurement
conferiscono una consistente forma di aiuto nel rimettere le attività nel giusto sentiero della segregazione
dei ruoli (chi compra non è chi fruisce) e della tracciabilità.
Questa ricerca cerca di mettere insieme i diversi aspetti Pubblico-Privato provando a contemplare tutti gli
aspetti dell’affare pubblico: la domanda di spesa (Lavori, Beni e Servizi), le competenze di processo, le
competenze di mercato, le economie di scala, il risultato economico ed il controllo dell’esecuzione.
La ricerca può rappresentare infine un contributo alla definizione dei parametri di qualificazione delle
stazioni appaltanti, da tempo allo studio, che potrebbe trovare interessanti spunti nei risultati di questo
lavoro, anche alla luce delle opportunità offerte dall’innovazione tecnologica, peraltro sostenute dagli
investimenti sul digitale previsti dal Recovery Plan.
Vogliamo qui ringraziare di cuore la dottoressa Annalisa Giachi, responsabile ricerche di Promo PA
Fondazione, che ha da subito abbracciato l’idea facendola propria, creandogli un sostrato informativo e
quindi una sua consistenza, per affrontare pubblicamente il dibattito.
Speriamo che questo lavoro possa stimolare gli Enti Pubblici ed il Legislatore ad immaginare un sistema di
Acquisti che possa trarre il meglio dalle esperienze Pubbliche del passato e dalle metodologie virtuose del
Privato, dando vita, perché no, ad organizzazioni e ruoli nuovi per creare Stazioni Appaltanti volte
all’eccellenza.
Gaetano Scognamiglio Presidente Promo PA Fondazione
Mario Messuri
General Manager Italy and VP South Europe JAGGAER Italia
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NOTA DEL CURATORE
L’obiettivo della ricerca è quello di avviare una riflessione su un modello alternativo di aggregazione e
qualificazione degli acquisti, non più basato sul parametro territoriale e l’aggregazione della spesa ma sulle
competenze specifiche di filiera/categoria merceologica delle pubbliche amministrazioni. Ciò è stato fatto
attraverso un’indagine quantitativa sul “chi compra cosa” in Italia, che ha consentito di rilevare le tipologie
settoriali di acquisto delle diverse tipologie di stazioni appaltanti, e attraverso una serie di riflessioni e
incontri con testimoni privilegiati, esperti e operatori del mondo degli appalti, che hanno espresso le loro
valutazioni sul modello proposto.
Dalla comparazione tra i due filoni di ricerca è stato possibile ricostruire le caratteristiche di un modello
possibile di centrale di competenza e di identificare alcuni ambiti di riflessione utili per le future riforme del
sistema degli appalti pubblici.
Il report è articolato in 5 capitoli. Dopo aver richiamato gli obiettivi e lo scopo dell’indagine nel Cap. 1, nel
Cap. 2 è stato analizzato lo scenario attuale degli acquisti in Italia e attraverso un’analisi “merceologica”
delle procedure di gara avviate in Italia dal 2017 al 2019, si è ricostruita una fotografia aggiornata delle gare
nelle principali categorie merceologiche. Il Cap. 3 entra nel merito del modello di centrale di competenza e
ne illustra le caratteristiche e gli aspetti salienti. Il Cap. 4 evidenzia i vantaggi del modello presentato dal
punto di vista dei tempi dell’appalto, della riduzione delle stazioni appaltanti, della programmazione della
spesa, ecc. L’ultima parte (Cap. 5) del rapporto pone alcune questioni aperte utili ad alimentare il dibattito
e le riflessioni sul tema.
Annalisa Giachi Responsabile ricerche Promo PA Fondazione
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1 SCOPO DELLA RICERCA
1.1 Rimettere al centro le competenze negli appalti pubblici: una strada per la ripartenza
La competenza delle persone è un patrimonio importante per qualsiasi organizzazione, pubblica e privata, un principio più volte richiamato e formalmente da tutti condiviso, ma che spesso non vede comportamenti conseguenti a sostegno. Le sfide di questi mesi e dei prossimi anni di ricostruzione e di rilancio o di “recovery”, sia per l’attuale sia per la “next generation” (sempre per utilizzare il lessico comunitario), richiederanno capitale umano con conoscenze e competenze tecniche elevate, ma soprattutto con capacità organizzative e attitudini in grado di affrontare i tanti vincoli, le sfide nel cambiamento e le innovazioni che dovranno interessare il settore pubblico. Anche in un settore fortemente, e non di rado caoticamente, regolamentato, come quello degli appalti pubblici, il concetto di competenza diventa essenziale per riuscire ad operare, erogando beni, servizi e lavori con efficacia ed efficienza. La qualificazione delle stazioni appaltanti rappresentava tra l’altro, come si ricorderà, uno dei cardini della riforma del sistema dei contratti pubblici nel 2016. La legge delega, tra i criteri direttivi ai quali avrebbe dovuto ispirarsi il D.lgs. 50/2016, aveva infatti previsto all’art. 1, comma 1, la “razionalizzazione delle procedure di spesa attraverso l’applicazione di criteri di qualità, efficienza, professionalizzazione delle stazioni appaltanti, prevedendo la riorganizzazione delle funzioni delle stazioni appaltanti”. Il nuovo Codice recepisce questi principi all’art. 38, che stabilisce i criteri obbligatori e facoltativi per la qualificazione. Purtroppo, nonostante le diverse bozze di DPCM circolate nel 2019, l’art. 38 non è mai stato attuato e la qualificazione delle PA sembra ancora lontana da venire. Eppure, il tema è più che mai strategico e la stessa Corte dei conti a giugno 2020, nella relazione della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato su “La gestione degli acquisti di beni e servizi da parte del Ministero della difesa e del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca” dichiara che “É necessario ridurre le stazioni appaltanti, anche al fine di rafforzarne la competenza tecnica”. Il recentissimo DL 76/2020 – cosiddetto Decreto Semplificazioni, convertito con modificazioni dalla L. 11 settembre 2020, n. 120, all’articolo 8 contiene alcune modifiche all’art. 38, tra le quali la più rilevante riguarda gli strumenti tecnologici, che diventano un fattore obbligatorio (e non più facoltativo) di qualificazione. Neanche il DL 76 fa tuttavia riferimento all’attuazione dell’art. 38 e alle procedure che ne deriveranno.
Il lavoro presentato nelle pagine seguenti si inserisce in questa cornice e intende valutare la fattibilità concreta di un modello che metta al centro il settore e l’oggetto di acquisto, nella consapevolezza che la specializzazione settoriale rafforzerebbe le competenze “verticali” dei funzionari pubblici e potrebbe portare ad una forte riduzione degli sprechi, dovuti al moltiplicarsi di gare simili. Il lavoro svolto vuole aprire una strada di discussione e confronto in un settore estremamente complesso, dove fino ad oggi le soluzioni elaborate si sono rivelate parziali e non del tutto efficaci in termini di promozione della qualità della spesa. Se dopo tanti mesi, l’art. 38 è rimasto inattuato le ragioni non sono soltanto nella lentezza e nella farraginosità del legislatore, ma anche nell’indubbia difficoltà ad elaborare soluzioni che consentano di mettere insieme due obiettivi non facilmente conciliabili:
• una vera qualificazione delle stazioni appaltanti, che ponga al centro la competenza di chi opera
negli uffici acquisti;
• il rispetto delle peculiarità dei territori e dei fabbisogni radicati nelle comunità;
• la necessità di ridurre la frammentazione, abolire gli sprechi e concentrare gli acquisti su un
numero ridotto di stazioni appaltanti.
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1.2 Verso una nuova governance degli acquisti pubblici: dalla Centrale di committenza alla Centrale di competenza
Alla luce di una rinnovata centralità del tema della competenza e in attesa che si sblocchi il quadro legislativo legato agli appalti, Promo PA Fondazione, in collaborazione con JAGGAER, propone una riflessione su un modello alternativo di aggregazione e qualificazione degli acquisti, non più basato sul parametro territoriale ma sulle competenze specifiche di filiera/categoria merceologica delle pubbliche amministrazioni. Il tema è stato affrontato anche dal neopresidente di ANAC, Giuseppe Busia, il quale ha dichiarato nel corso di un’intervista: “Bisogna anzitutto puntare sulle centrali di committenza, ma abbandonando le limitazioni territoriali che oggi penalizzano le migliori centrali regionali, ed invece puntando sulla loro specializzazione per settori o categorie merceologiche, lasciando poi che si sviluppi una sana concorrenza fra loro”1. L’obiettivo dell’indagine è quello di comprendere la fattibilità, le condizioni di successo e l’eventuale impatto di un modello organizzativo innovativo, comunemente diffuso nel procurement privato, che valorizzi la specializzazione settoriale delle stazioni appaltanti, integrando l’approccio territoriale ad oggi esistente, dal quale non si può prescindere, e potenziando in ottica di competenze e professionalizzazione il ruolo dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza locali. L’indagine nasce dall’esigenza di rispondere ad alcune domande: è fattibile in Italia un modello di
aggregazione delle stazioni appaltanti basato anche sulle categorie merceologiche? Come potrebbe essere
ulteriormente valorizzato il ruolo delle istituzioni territoriali, come i soggetti aggregatori e le centrali
regionali in ottica di specializzazione per competenze di filiera? È possibile un sistema misto che unisca
l’elemento della territorialità con quello della specializzazione settoriale e della competenza? A quali
condizioni? Per quali categorie di beni? Quali potrebbero essere i vantaggi e gli svantaggi di una governance
degli appalti pubblici mai pensata fino ad oggi nel settore pubblico ma che nel mondo privato funziona e
specializza il buyer (pensiamo alla figura del category manager)? L’obiettivo del lavoro consiste
nell’analizzare la fattibilità di un modello di aggregazione e qualificazione delle stazioni appaltanti basato
sulla specializzazione territoriale e merceologica degli acquisti e dunque sulla competenza di filiera
maturata dalle stazioni appaltanti nel tempo. Gli obiettivi specifici sono:
- analizzare “chi compra cosa” oggi in Italia, cioè le tipologie di acquisiti ricorrenti da parte delle
stazioni appaltanti, per capire se vi sono già oggi concentrazioni di competenze su alcune tipologie
di beni e servizi ricorrenti;
- valutare, attraverso un confronto con gli operatori del settore, i possibili vantaggi e svantaggi e le
caratteristiche che dovrebbe avere un modello di aggregazione degli acquisti che combini l’aspetto
territoriale/istituzionale con la componente settoriale e di filiera;
- evidenziare il ruolo delle tecnologie in un modello così delineato, soprattutto nel segmento dell’analisi del fabbisogno d’acquisto, della programmazione e della impostazione delle strategie di acquisto.
La ricerca rappresenta dunque un tentativo di valutare i benefici e gli impatti di un modello di
aggregazione non più basato sulla concentrazione della spesa, che ha talvolta portato nel nostro Paese ad
alcune distorsioni di mercato, ma sulla concentrazione delle procedure verso enti di alta competenza,
dove la dimensione merceologica e la competenza di filiera diventano centrali sulle altre dimensioni.
1 Cfr. Il Sole24Ore, 17 ottobre 2020.
9
2 LO SCENARIO ATTUALE: CHI ACQUISTA COSA
L’obiettivo di questo capitolo è svolgere un’analisi di dettaglio sul “chi acquista cosa” nella pubblica
amministrazione. Lo scopo è effettuare una fotografia aggiornata degli acquisti nelle diverse categorie
merceologiche, al fine di verificare:
- la distribuzione del numero di appalti per le diverse stazioni appaltanti e i diversi settori;
- l’esistenza di concentrazioni settoriali di acquisto in capo a determinate stazioni appaltanti (es. cosa
comprano, soprattutto, i Comuni? E le province? E le società partecipate?);
- la rilevanza degli acquisti centralizzati, che passano cioè attraverso le centrali di committenza
regionali;
- l’andamento negli anni di tali acquisti onde verificare l’evoluzione all’interno di determinate
categorie merceologiche.
Questa analisi è fondamentale per capire cosa stanno acquistando oggi le stazioni appaltanti per poi
valutare la possibilità di un modello alternativo di organizzazione degli acquisiti pubblici a livello nazionale.
2.1 La spesa per gli acquisti pubblici e la sua collocazione nel bilancio dello Stato: il quadro generale
La fonte più completa per l’analisi degli approvvigionamenti pubblici è come noto l’Autorità Anticorruzione
ANAC, che attraverso l’archivio SIMOG registra tutti i CIG e le aggiudicazioni delle stazioni appaltanti
italiane sopra e sotto i 40.000 euro. Tale archivio è stato recentemente reso disponibile anche agli utenti
attraverso la costituzione di una banda dati aperta, trasparente e accessibile: gli open data di ANAC,
consultabili sul sito: https://dati.anticorruzione.it. Nell’ultimo quinquennio il quadro complessivo della
spesa pubblica2 è il seguente:
Fig. 1. Procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, esclusi accordi quadro e
convenzioni: numero e importo, per anno e totale 2017-2019 - (mln di €)
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Se andiamo a vedere come questa spesa si ripartisce tra gare di appalto in senso stretto e procedure
centralizzate che passano attraverso accordi quadro e convenzioni (di Consip e delle centrali di acquisto
2 Nel bilancio dello Stato, la voce più vicina alla spesa pubblica che passa attraverso le gare pubbliche sono i cosiddetti “consumi
intermedi”, che comprendono però esclusivamente gli acquisti in beni e servizi della PA. Sono invece escluse le spese per lavori ed
opere, che rientrano nella voce degli investimenti. L’ammontare annuo di spese per cd. “consumi intermedi” della PA per beni e
servizi, calcolati dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio, si attesta, negli ultimi anni disponibili, intorno a valori medi annui prossimi alla
soglia dei 100 miliardi di euro, volumi pressoché coincidenti con i dati medi del triennio riportati nella Fig. 1 relativamente alle
forniture e servizi.
2017 2018 2019 Totale 2017-2019
numero importo numero importo numero importo numero importo
LAVORI 40.661 17.767,4 44.869 28.838,6 63.984 27.798,8 149.514 74.404,8
FORNITURE 160.336 41.427,8 165.796 62.677,8 135.389 40.987,7 461.521 145.093,3
SERVIZI 105.194 45.053,8 98.132 62.524,2 100.441 48.134,8 303.767 155.712,8
Totale complessivo 306.191 104.249 308.797 154040,6 299.814 116.921,2 914.802 375.210,9
10
regionali), notiamo come nel triennio 2017-2019 in totale sono passati 262.000 CIG attraverso adesioni ad
accordi quadro (di cui 112.000 sotto i 40.000 euro e 150.000 circa sopra i 40.000 euro) e 651.000 CIG
attraverso procedure di appalto standard (di cui 278.000 circa sotto i 40.000 euro e 373.000 circa sopra i
40.000 euro). Nel complesso la quota di spesa centralizzata si mantiene sotto il 30%, quota piuttosto
contenuta se si pensa al notevole sforzo organizzativo realizzato negli ultimi anni sui temi
dell’aggregazione e della centralizzazione. Il dato va ovviamente analizzato nei diversi settori, perché è
noto che il comparto delle forniture, in particolare quelle sanitarie, è quello più interessato ai processi di
aggregazione della spesa, mentre molto più complessa è l’aggregazione nel settore dei lavori e dei servizi.
I dati confermano questo sbilanciamento, poiché nel caso delle forniture, circa il 50% dei CIG sopra i 40.000
euro va in adesioni ad accordi quadro, mentre nei lavori e nei servizi siamo rispettivamente su quote del
2,9% e del 15,5%.
Fig.2. Numero di Procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, ripartizione tra adesione ad accordi quadro e appalti, per anno e totale 2017-2019
2017 2018 2019 Totale 2017-
2019
LAVORI 40.661 44.869 63.984 149.514
1.<40 mila
5.476 4.610 13.240 23.326
Adesione ad accordi quadro 361 370 431 1.162
Procedura appalto in proprio 5.115 4.240 12.809 22.164
2.>40mila 35.185 40.259 50.744 126.188
Adesione ad accordi quadro 3.935 6.152 6.252 16.339
Procedura appalto in proprio 31.250 34.107 44.492 109.849
FORNITURE 160.336 165.796 135.389 461.521
1.<40mila 96.922 91.477 64.765 253.164
Adesione ad accordi quadro 35.484 41.957 25.546 102.987
Procedura appalto in proprio 61.438 49.520 39.219 150.177
2.>40mila 63.414 74.319 70.624 208.357
Adesione ad accordi quadro 30.322 39.320 35.152 104.794
Procedura appalto in proprio 33.092 34.999 35.472 103.563
SERVIZI 105.194 98.132 100.441 303.767
1.<40mila 43.675 36.270 34.348 114.293
Adesione ad accordi quadro 2.605 2.415 3.158 8.178
Procedura appalto in proprio 41.070 33.855 31.190 106.115
2.>40mila 61.519 61.862 66.093 189.474
Adesione ad accordi quadro 8.656 9.743 10.914 29.313
Procedura appalto in proprio 52.863 52.119 55.179 160.161
TOTALE 306.191 308.797 299.814 914.802
1.<40mila 146.073 132.357 112.353 390.783
Adesione ad accordi quadro 38.450 44.742 29.135 112.327
Procedura appalto in proprio 107.623 87.615 83.218 278.456
2.>40mila 160.118 176.440 187.461 524.019
Adesione ad accordi quadro 42.913 55.215 52.318 150.446
Procedura appalto in proprio 117.205 121.225 135.143 373.573
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
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2.2 La spesa per settore: la dinamica del triennio 2017-2019
L’analisi delle procedure di gara per categoria merceologica può essere fatta a diversi livelli di dettaglio, a
seconda del codice CPV3 che vogliamo utilizzare. Nella tabella seguente sono riportate le principali classi
merceologiche in cui si concentra la spesa per appalti nel nostro Paese. I prodotti farmaceutici e le
apparecchiature mediche (dunque le forniture sanitarie) occupano i primi posti in classifica, con oltre
90.000 procedure di gara avviate nel triennio 2017-2019, oltre il 30% del totale. Al terzo e quarto posto
troviamo i lavori di costruzione e completamento degli edifici (oltre 40.000 CIG richiesti).
Fig.3. Numero di procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, per gruppo CPV (III cifre): media annua 2017-2019: categorie con oltre 3.000 procedure
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
L’analisi riveste interesse anche rispetto al trend temporale, che ci consente di valutare quali categorie
merceologiche sono interessate da una crescita maggiore o minore in termini di appalti, nell’arco di un
triennio caratterizzato da una sostanziale stazionarietà del numero di procedure avviate (diminuite ad un
ritmo medio annuo di appena l’1,0% fra il 2017 e il 2019). A distinguersi in particolare per una più vivace
crescita sono stati i prodotti derivati dal petrolio, combustibili, elettricità, i lavori di costruzione, i servizi
di installazione, riparazione e manutenzione, i servizi di architettura e ingegneria.
3 Il CPV- Common Procurement Vocabulary è lo standard internazionale utilizzato per l’identificazione dei settori nei quali si svolgono le procedure di gara. I CPV hanno diversi livelli di dettaglio: i codici a 2 cifre coprono 45 voci merceologiche; i codici a 3 cifre coprono 280 voci, i codici a 4 cifre coprono 7.088 voci. I livelli sono correlati e consentono di partire dalla macro-categoria di spesa per arrivare al singolo prodotto/servizio acquistato. Es. Codice CPV 15 (2 cifre) - Prodotti alimentari, bevande, tabacco e affini; Codice CPV 15.1 (3 cifre) - Prodotti di origine animale, carne e prodotti a base di carne; Codice CPV 15.11 (4 cifre) - Carne.
50.829
43.767
33.577
9.207
7.496
6.351
5.856
5.471
5.369
5.169
4.783
3.874
3.848
3.639
336 - Prodotti farmaceutici
331 - Apparecchiature mediche
452 - Lavori per la costruzione completa o parziale e ingegneria civile
454 - Lavori di completamento degli edifici
853 - Servizi di assistenza sociale e servizi affini
301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture, esclusi i computer, lestampanti e i mobili
713 - Servizi di ingegneria
665 - Servizi assicurativi e pensionistici
653 - Erogazione di energia elettrica e servizi connessi
905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici
722 - Programmazione di software e servizi di consulenza
91 - Combustibili
453 - Lavori di installazione di impianti in edifici
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione
12
Fig.4. Numero di procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, per divisione CPV (II cifre) e anno: 2017-2019
Categoria merceologica 2017 2018 2019
Totale 2017-19
Incremento medio
2017-19
3.Prodotti dell'agricoltura, dell'allevamento, della pesca 542 540 439 1.521 -10,0
9.Prodotti derivati dal petrolio, combustibili, elettricità 5.147 6.438 6.233 17.818 10,0
14.Prodotti delle miniere, metalli di base e prodotti affini 315 324 311 950 -0,6
15.Prodotti alimentari, bevande, tabacco e prodotti affini 2.753 2.125 1.716 6.594 -21,0
16.Macchinari agricoli 202 161 190 553 -3,0
18.Indumenti, calzature, articoli da viaggio e accessori 1.359 1.312 1.220 3.891 -5,3
19.Cuoio e tessuti tessili, materiali di plastica e gomma 633 493 443 1.569 -16,3
22.Stampati e prodotti affini 3.026 2.930 1.977 7.933 -19,2
24.Sostanze chimiche 2.663 2.225 2.000 6.888 -13,3
30.Macchine per ufficio ed elaboratori elettronici 9.298 9.973 8.423 27.694 -4,8
31.Macchine e apparecchi elettrici; illuminazione 4.655 3.637 3.387 11.679 -14,7
32.Attrezzature per radiodiffusione, televisione 2.363 2.347 2.594 7.304 4,8
33.Apparecchiature mediche, prodotti farmaceutici 98.368 106.431 81.390 286.189 -9,0
34.Attrezzature di trasporto e prodotti ausiliari 8.161 7.778 7.648 23.587 -3,2
35.Attrezzature di sicurezza, antincendio 1.639 1.558 1.499 4.696 -4,4
37.Strumenti musicali, art. sportivi, manufatti artigianali 536 568 448 1.552 -8,6
38.Attrezzature da laboratorio, ottiche e di precisione 2.593 2.967 3.209 8.769 11,2
39.Mobili, arredamento, apparecchi elettrodomestici 3.787 3.840 3.514 11.141 -3,7
41.Acqua captata e depurata 201 192 170 563 -8,0
42.Macchinari industriali 3.174 3.428 3.127 9.729 -0,7
43.Macchine per l'industria mineraria, scavo 410 382 409 1.201 -0,1
44.Strutture e materiali per costruzione, prodotti ausiliari …
6.479 5.540 5.394 17.413 -8,8
45.Lavori di costruzione 38.634 44.079 61.516 144.229 26,2
48.Pacchetti software e sistemi di informazione 2.840 3.171 2.977 8.988 2,4
50.Servizi di riparazione e manutenzione 12.844 12.031 13.110 37.985 1,0
51.Servizi di installazione (escluso software) 395 460 580 1.435 21,2
55.Servizi alberghieri, di ristorazione e vendita al dettaglio 4.480 3.859 3.328 11.667 -13,8
60.Servizi di trasporto (escluso il trasporto di rifiuti) 4.033 3.675 3.568 11.276 -5,9
63.Servizi di supporto e ausiliari nel campo dei trasporti 2.386 2.528 2.202 7.116 -3,9
64.Servizi di poste e telecomunicazioni 1.980 1.894 2.429 6.303 10,8
65.Servizi pubblici 9.730 5.431 3.681 18.842 -38,5
66.Servizi finanziari e assicurativi 6.748 6.231 6.037 19.016 -5,4
70.Servizi immobiliari 239 199 185 623 -12,0
71.Servizi architettonici, di costruzione, ingegneria 7.858 8.766 12.180 28.804 24,5
72.Servizi informatici: consulenza, sviluppo di software 7.682 7.913 7.344 22.939 -2,2
73.Servizi di ricerca e sviluppo e servizi di consulenza 497 550 721 1.768 20,4
75.Servizi di pubblica amministrazione e difesa 698 519 487 1.704 -16,5
76.Servizi connessi all'industria petrolifera e del gas 93 89 75 257 -10,2
77.Servizi connessi all'agricoltura 2.122 2.110 2.318 6.550 4,5
79.Servizi per le imprese: servizi giuridici, di marketing 11.848 9.059 10.654 31.561 -5,2
80.Servizi di istruzione e formazione 3.204 2.750 2.327 8.281 -14,8
85.Servizi sanitari e di assistenza sociale 10.525 9.334 9.419 29.278 -5,4
13
90.Servizi fognari, di raccolta dei rifiuti, di pulizia 11.982 12.168 12.583 36.733 2,5
92.Servizi ricreativi, culturali e sportivi 3.334 3.264 3.241 9.839 -1,4
98.Altri servizi di comunità, sociali e personali 3.558 3.329 2.909 9.796 -9,6
Totale 306.191 308.797 299.814 914.802 -1,0
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
La fotografia è utile per comprendere la direzione nella quale orientare la creazione di un eventuale
modello di centralizzazione degli acquisti basato su competenze verticali e di filiera, modello che non può
non tener conto dei fabbisogni di investimento del sistema Paese in quanto tale (e i dati sui lavori lo
dimostrano) ma anche della necessità di orientare le scelte di spesa su segmenti settoriali trascurati negli
anni scorsi (ad esempio in sanità, nell’impiantistica o nella diagnostica) e che invece necessiterebbero di un
rafforzamento della capacità di spesa degli Enti.
2.3 I livelli di aggregazione della spesa e il trend di crescita degli strumenti centralizzati di acquisto (accordi quadro e convenzioni)
L’analisi delle procedure di gara avviate in Italia nel periodo 2017-2019 per categoria merceologica deve
tener conto, come anticipato, dei processi di centralizzazione e aggregazione attualmente in corso e che
hanno ad oggetto particolari settori o segmenti produttivi. A tale fine può essere utile analizzare tre aspetti:
1) l’incidenza delle adesioni agli accordi quadro e alle convenzioni di Consip e delle centrali di acquisto
regionali;
2) l’effetto del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (convertito, con modificazioni, dalla legge 23 luglio
2014, n. 89), che ai sensi dell'articolo 9, comma 3, che individua, ed aggiorna annualmente con un
apposito DPCM, un elenco di categorie merceologiche per le quali le stazioni appaltanti sono
obbligate a ricorrere ad acquisti tramite i Soggetti Aggregatori4;
3) le valutazioni qualitative che i testimoni privilegiati hanno espresso nel corso del lavoro sui temi
della centralizzazione.
L’analisi consente di rilevare quanto ad oggi è diffusa nel nostro Paese una specializzazione degli acquisti
“per filiera” e quanto l’attuale organizzazione degli acquisti per filiera incontra il favore degli operatori delle
stazioni appaltanti e se può essere un punto di riferimento da cui partire per sviluppare il modello.
Per quanto riguarda il primo aspetto (incidenza degli strumenti centralizzati), sul numero totale di
procedure del triennio, solo il 28,7% è transitato dalle adesioni ad accordo quadro di Soggetti aggregatori
o centrali di committenza nazionali o locali. Per quanto riguarda il secondo aspetto (attuazione del decreto-
legge 24 aprile 2014, n. 66), la Fig. 5 evidenzia come transiti dagli accordi quadro soprattutto la spesa
sanitaria, nonché quella in “energia”, elettricità e combustibili, che rientra all’interno delle categorie
merceologiche per le quali la norma dispone l’obbligo del ricorso ai Soggetti aggregatori, mentre per altre
4 Tali categorie sono attualmente 25: Farmaci, Vaccini, Stent, Ausili per incontinenza, Protesi d'anca, Medicazioni generali, Defibrillatori, Pace-maker, Aghi e siringhe, Servizi integrati per la gestione delle apparecchiature elettromedicali, Servizi di pulizia per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, Servizi di ristorazione per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, Servizi di lavanderia per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, Servizi di smaltimento rifiuti sanitari, Vigilanza armata, Facility management immobili, Pulizia immobili, Guardiania, Manutenzione immobili e impianti, Guanti (chirurgici e non), Ossigenoterapia, Diabetologia territoriale, Servizio di trasporto scolastico, Manutenzione strade.
14
categorie incluse in questa stessa norma, quali i servizi di pulizia, di vigilanza e portierato, di facility
management, di manutenzione immobili e di ristorazione, la percentuale di ricorso affettivo ad adesioni
ad accordi quadro non supera il 15-20%, quindi una quota assolutamente deludente se raffrontata alle
intenzioni della norma. Le ragioni del “non ricorso” agli strumenti centralizzati sono essenzialmente di due
tipi: l’indisponibilità di accordi quadro e le particolari caratteristiche del bene acquistato che fa preferire
alle stazioni appaltanti il ricorso a fornitori locali.
Fig.5. Numero di Procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, per gruppo CPV (III
cifra), percentuali di acquisti in modalità adesione ad accordo quadro, 2017-2019
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
74,6 73,7
62,6 58,4
44,1 40,6
37,9 25,0
23,9 22,2 22,0
20,6 17,5
16,0 15,6
14,3 13,3 13,1 12,6 12,1
11,2 10,9 10,7 10,7 10,7 10,3 10,1 10,0 9,8
8,8 8,5 8,2 7,9 7,7 7,6 7,5 7,5 7,3
6,2 4,7 4,2 3,7 3,2 3,0 2,6
1,7 1,7
0,5
336 - Prodotti farmaceutici
93 - Elettricità, riscaldamento, energia solare e nucleare
91 - Combustibili
642 - Servizi di telecomunicazione
331 - Apparecchiature mediche
301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture, esclusi i computer, le stampanti e i mobili
653 - Erogazione di energia elettrica e servizi connessi
502 - Riparazione, manutenzione e servizi affini connessi a trasporti aerei, ferroviari, strade e servizi marittimi
341 - Veicoli a motore
796 - Servizi di assunzione
302 - Apparecchiature informatiche e forniture
851 - Servizi sanitari
555 - Servizi di mensa e servizi di catering
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione
722 - Programmazione di software e servizi di consulenza
853 - Servizi di assistenza sociale e servizi affini
665 - Servizi assicurativi e pensionistici
391 - Mobili
601 - Servizi di trasporto terrestre
349 - Varie attrezzature di trasporto e parti di ricambio
504 - Servizi di riparazione e manutenzione di attrezzature mediche e di precisione
421 - Macchinari per la produzione e l'uso di energia meccanica
454 - Lavori di completamento degli edifici
452 - Lavori per la costruzione completa o parziale e ingegneria civile
713 - Servizi di ingegneria
983 - Servizi vari
158 - Prodotti alimentari vari
799 - Servizi commerciali vari ed altri servizi
453 - Lavori di installazione di impianti in edifici
384 - Strumenti per il controllo di caratteristiche fisiche
793 - Ricerca di mercato ed economica, indagini e statistiche
346 - Locomotive e materiale rotabile e parti associate ferrotranviarie
507 - Servizi di riparazione e manutenzione di impianti di edifici
351 - Apparecchiature di emergenza e di sicurezza
249 - Prodotti chimici fini e vari
451 - Lavori di preparazione del cantiere edile
773 - Servizi di orticoltura
441 - Materiali per costruzione e articoli connessi
905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici
501 - Servizi di riparazione, manutenzione e affini di veicoli e attrezzature connesse
906 - Servizi di pulizia e di igienizzazione di aree urbane o rurali, e servizi connessi
505 - Servizi di riparazione e manutenzione di pompe, valvole, rubinetti, contenitori metallici e macchinari
805 - Servizi di formazione
316 - Attrezzature e apparecchiature elettriche
712 - Servizi architettonici e servizi affini
635 - Servizi di agenzie di viaggio, operatori turistici e servizi di assistenza turistica
791 - Servizi giuridici
922 - Servizi radiotelevisivi
15
Molto bassi, e spesso assenti, sono inoltre le adesioni in tante altre categorie di spese dove si registra un
numero elevatissimo di gare, come nei servizi di ingegneria, servizi assicurativi, software, servizi di
trasporto terrestre, energia, macchine per ufficio, servizi sociali, dove si assiste ad una predominanza
netta di gare di appalto che vengono svolte dai diversi territori sulla base delle loro esigenze specifiche. La
domanda da porsi è se non possa aver senso che tali esigenze possano essere analizzate, rilevate, raccolte
e soddisfatte da centri di competenza specializzati per quelle determinate categorie di spesa.
Gli incontri con i testimonial su questo tema confermano i risultati emersi dai dati: attualmente l’esperienza
della centralizzazione promossa attraverso convenzioni e accordi quadro da Consip e dalle stazioni regionali
viene considerata funzionale all’esigenza di appaltare risparmiando tempo e risorse nell’espletazione delle
procedure di gara. Tuttavia, questo giudizio viene espresso quasi esclusivamente per l’acquisto di beni
altamente standardizzati quali beni di cancelleria, buoni pasto, carburanti, beni informatici, etc. Numerose
perplessità invece vengono espresse circa la possibilità di acquistare beni o servizi ad altra specializzazione
(core), labour intensive o relativi a mercati di fornitura locali (es. servizi di pulizia), appalti di lavori,
infrastrutture e manutenzione. Sono pochi invece gli intervistati che riferiscono la possibilità di
centralizzare, attraverso la sottoscrizione di apposite convenzioni, anche l’acquisto di servizi più articolati
non core quali quelli di comunicazione e informazione trasversali alla realizzazione di progetti specifici.
2.4 Gli acquisti delle stazioni appaltanti di servizi, lavori e forniture
La fotografia della situazione attuale si conclude con una ricognizione di dettaglio degli acquisti in Italia per
categoria merceologica e per tipologia di stazione appaltante. L’analisi ci consente di avere un quadro
complessivo delle stazioni appaltanti più dinamiche ed attive in termini di spesa, informazione essenziale
per capire se e dove si sviluppano centri di competenza settoriale.
Il quadro complessivo, illustrato nella Fig.6., evidenzia che, se si escludono gli acquisti di farmaci (CPV 33 -
Apparecchiature mediche, prodotti farmaceutici e per la cura personale), che concentrano oltre 286.000
CIG l’anno gestiti principalmente dalle aziende sanitarie, i soggetti di spesa più rilevanti sono i cosiddetti
gestori di servizi pubblici, cioè il variegato mondo delle utilities, delle aziende partecipate, dei soggetti
gestori dei servizi pubblici, inclusi i parchi, le Autorità Portuali, ecc., che svolgono, ad esempio, il 58% di
tutte le gare per attrezzature di trasporto, il 57% di macchine e apparecchi per l’illuminazione, il 50% degli
acquisti di sostanze chimiche, il 53% degli acquisiti di acqua depurata, e così via…
Si tratta dunque di un attore cruciale nel sistema della revisione della spesa a livello nazionale, che non può
non essere preso in considerazione quando si parla di aggregazione e centralizzazione degli acquisti, anche
perché in questo ambito ogni Ente e società acquista per proprio conto, senza una visione di insieme che
invece potrebbe essere utile per organizzare meglio gli acquisti.
16
Fig.6. Numero di procedure di affidamento (CIG) di lavori, servizi e forniture, esclusi accordi quadro e convenzioni, per divisione CPV (II cifre) e per Stazione Appaltante: media annua 2017-
2019 Gruppo CPV N°CIG Stazione
appaltante % CIG su
totale categoria
3 - Prodotti dell'agricoltura, dell'allevamento, della pesca, della silvicoltura e prodotti affini 1.521 Comuni 20,7
9 - Prodotti derivati dal petrolio, combustibili, elettricità e altre fonti di energia 17.818 Gestori serv.pub. 29,8
14 - Prodotti delle miniere, metalli di base e prodotti affini 950 Gestori serv.pub. 48,9
15 - Prodotti alimentari, bevande, tabacco e prodotti affini 6.594 Aziende Sanitarie 32,9
16 - Macchinari agricoli 553 Gestori serv.pub. 21,5
18 - Indumenti, calzature, articoli da viaggio e accessori 3.891 Gestori serv.pub. 26,5
19 - Cuoio e tessuti tessili, materiali di plastica e gomma 1.569 Gestori serv.pub. 36,4
22 - Stampati e prodotti affini 7.933 Gestori serv.pub. 24,5
24 - Sostanze chimiche 6.888 Gestori serv.pub. 50,0
30 - Macchine per ufficio ed elaboratori elettronici, attrezzature e forniture 27.694 Aziende Sanitarie 20,2
31 - Macchine e apparecchi, attrezzature e articoli di consumo elettrici; illuminazione 11.679 Gestori serv.pub. 57,3
32 - Attrezzature per radiodiffusione, televisione, comunicazione, telecomunicazione e affini 7.304 Gestori serv.pub. 29,6
33 - Apparecchiature mediche, prodotti farmaceutici e per la cura personale 286.189 Aziende Sanitarie 90,8
34 - Attrezzature di trasporto e prodotti ausiliari per il trasporto 23.587 Gestori serv.pub. 58,8
35 - Attrezzature di sicurezza, antincendio, per la polizia e di difesa 4.696 Gestori serv.pub. 30,0
37 - Strumenti musicali, articoli sportivi, giochi, giocattoli, manufatti artigianali, materiali artistici e accessori
1.552 Ist. di Istruzione 34,8
38 - Attrezzature da laboratorio, ottiche e di precisione (escluso vetri) 8.769 Gestori serv.pub. 35,0
39 - Mobili (incluso mobili da ufficio), arredamento, apparecchi elettrodomestici (escluso illuminazione) e prodotti per pulizie
11.141 Aziende Sanitarie 25,2
41 - Acqua captata e depurata 563 Gestori serv.pub. 53,6
42 - Macchinari industriali 9.729 Gestori serv.pub. 54,0
43 - Macchine per l'industria mineraria, lo scavo di cave, attrezzature da costruzione 1.201 Gestori serv.pub. 47,4
44 - Strutture e materiali per costruzione, prodotti ausiliari per costruzione 17.413 Gestori serv.pub. 47,1
45 - Lavori di costruzione 144.229 Comuni 43,2
48 - Pacchetti software e sistemi di informazione 8.988 Gestori serv.pub. 37,1
50 - Servizi di riparazione e manutenzione 37.985 Gestori serv.pub. 35,3
51 - Servizi di installazione (escluso software) 1.435 Gestori serv.pub. 40,8
55 - Servizi alberghieri, di ristorazione e di vendita al dettaglio 11.667 Comuni 27,6
60 - Servizi di trasporto (escluso il trasporto di rifiuti) 11.276 Ist. di Istruzione 23,5
63 - Servizi di supporto e ausiliari nel campo dei trasporti; servizi di agenzie di viaggio 7.116 Ist. di Istruzione 58,0
64 - Servizi di poste e telecomunicazioni 6.303 Gestori serv.pub. 23,8
65 - Servizi pubblici 18.842 Gestori serv.pub. 55,4
66 - Servizi finanziari e assicurativi 19.016 Comuni 36,3
70 - Servizi immobiliari 623 Gestori serv.pub. 37,6
71 - Servizi architettonici, di costruzione, ingegneria e ispezione 28.804 Gestori serv.pub. 35,3
72 - Servizi informatici: consulenza, sviluppo di software, Internet e supporto 22.939 Gestori serv.pub. 37,1
73 - Servizi di ricerca e sviluppo nonché servizi di consulenza affini 1.768 Gestori serv.pub. 37,3
75 - Servizi di pubblica amministrazione e difesa e servizi di previdenza sociale 1.704 Comuni 43,4
76 - Servizi connessi all'industria petrolifera e del gas 257 Gestori serv.pub. 82,5
77 - Servizi connessi all'agricoltura, alla silvicoltura, all'orticoltura, all'acquacoltura 6.550 Comuni 46,5
79 - Servizi per le imprese: servizi giuridici, di marketing, di consulenza 31.561 Gestori serv.pub. 44,9
80 - Servizi di istruzione e formazione 8.281 Comuni 32,7
85 - Servizi sanitari e di assistenza sociale 29.278 Comuni 43,7
90 - Servizi fognari, di raccolta dei rifiuti, di pulizia e ambientali 36.733 Gestori serv.pub. 37,5
92 - Servizi ricreativi, culturali e sportivi 9.839 Gestori serv.pub. 37,9
98 - Altri servizi di comunità, sociali e personali 9.796 Comuni 28,9
Totale 914.802 Aziende Sanitarie 34,1
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
17
***
Nelle pagine successive sarà svolta un’analisi di dettaglio degli acquisti delle diverse tipologie di stazioni
appaltanti. L’analisi riguarderà 7 tipologie di Enti:
1. le amministrazioni comunali,
2. le province e le Città Metropolitane,
3. le regioni,
4. i Consorzi di bonifica e le agenzie ambientali,
5. il settore culturale e ricreativo: Enti Produttori di Servizi Ricreativi e Culturali, Ricerca, Cultura, Teatri, Musei e biblioteche, Enti ecclesiastici e parrocchie,
6. le scuole,
7. i gestori dei servizi pubblici, compresi Parchi, Porti e Aeroporti e relative Autorità.
Per ciascuna tipologia di Ente si forniranno tre informazioni diverse:
- Il numero di gare svolte in assoluto dall’Ente nelle diverse categorie merceologiche (inteso come
numero assoluto di CIG richiesti);
- Il numero di gare svolte rispetto al totale delle gare effettuate in quella determinata categoria
merceologica (inteso come incidenza percentuale della spesa dell’Ente sulla categoria
merceologica);
- La graduatoria degli Enti che effettuano più gare in alcuni settori significativi della spesa dell’Ente.
Amministrazioni comunali
Le figure successive mostrano cosa comprano i Comuni nelle diverse categorie merceologiche.
Nella Figura 7, si evidenzia come il settore in cui i Comuni svolgono più procedure di gara sia quello dei
lavori, con oltre 14.000 CIG in media all’anno tra costruzioni, manutenzioni, installazioni e servizi
architettonici, seguito dal settore dei servizi sociali, con ben 4.167 gare in media all’anno. Si tratta
prevalentemente di gare affidate alle cooperative sociali per gestire problematiche di disagio, le
tossicodipendenze, e in generale il supporto alle fasce deboli della popolazione.
Nella Figura 7 bis invece si rileva l’incidenza e dunque il ruolo delle amministrazioni comunali rispetto
all’insieme delle gare svolte nei diversi settori. Emerge come l’82% dei servizi di sicurezza sociale, l’81%
delle gare per servizi di istruzione elementare e il 67% di quelle per l’istruzione adulta siano svolti dai
Comuni, che dunque hanno un ruolo fondamentale rispetto alle tematiche sociali e della scuola. Si ha
inoltre la conferma della rilevanza dei Comuni nella gestione dei servizi sportivi, dei servizi di assistenza
sociale o nei servizi legati alle biblioteche e ai musei.
18
Fig.7. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dai Comuni: numero, media annua 2017-2019
Fig. 7 bis. Incidenza delle procedure dei Comuni sul totale delle procedure di tutti gli
Enti: prime 20 categorie merceologiche
CPV (3 cifre) = 280 voci numero
CIG
452 - Lavori per la costruzione completa o parziale e
ingegneria civile
14.729 853 - Servizi di assistenza sociale e servizi affini 4.167
454 - Lavori di completamento degli edifici 3.799
665 - Servizi assicurativi e pensionistici 2.040
453 - Lavori di installazione di impianti in edifici 1.650
713 - Servizi di ingegneria 1.526
905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici 1.450
712 - Servizi architettonici e servizi affini 1.182
653 - Erogazione di energia elettrica e servizi
connessi
1.138
555 - Servizi di mensa e servizi di catering 912
93 - Elettricità, riscaldamento, energia solare e
nucleare
888
983 - Servizi vari 859
773 - Servizi di orticoltura 854
601 - Servizi di trasporto terrestre 832
91 - Combustibili 817
502 - Riparazione, manutenzione e servizi affini
connessi a trasporti aerei, ferroviari, strade e servizi
marittimi
743 906 - Servizi di pulizia e di igienizzazione di aree
urbane o rurali, e servizi connessi
736
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione 672
301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture,
esclusi i computer, le stampanti e i mobili
645
801 - Servizi di istruzione elementare 585
451 - Lavori di preparazione del cantiere edile 565 349 - Varie attrezzature di trasporto e parti di
ricambio
544
799 - Servizi commerciali vari ed altri servizi 461
507 - Servizi di riparazione e manutenzione di
impianti di edifici
414 925 - Servizi di biblioteche, archivi, musei e altri
servizi culturali
355
341 - Veicoli a motore 352 722 - Programmazione di software e servizi di
consulenza
334
923 - Servizi di intrattenimento 328
391 - Mobili 276
642 - Servizi di telecomunicazione 269
Totale 52.170
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
La domanda che ci poniamo è la seguente: avrebbe senso, ad esempio nel settore dell’edilizia scolastica o
dei servizi sociali, invece di realizzare in media così tante gare simili l’anno, concentrare gli appalti di lavori
e quelli sui servizi sociali su un unico centro di competenza, magari un’aggregazione intercomunale o
un’unica stazione appaltante comunale? Vediamo, ad esempio nel settore dei servizi sociali, quali sono i
Comuni che nel dettaglio svolgono più gare in questi due settori e che dunque già avranno maturato
competenze specifiche in materia.
82,0
81,3
75,0
67,4
58,2
56,9
55,6
52,5
51,8
50,0
49,8
47,2
47,2
46,4
46,0
45,3
44,3
43,9
43,0
42,9
753 - Servizi di sicurezza socialeobbligatoria
801 - Servizi di istruzioneelementare
450 - Lavori di costruzione
804 - Servizi di istruzione per adultie altri servizi di istruzione
375 - Giochi e giocattoli, attrazionida fiera
926 - Servizi sportivi
853 - Servizi di assistenza sociale eservizi affini
925 - Servizi di biblioteche, archivi,musei e altri servizi culturali
773 - Servizi di orticoltura
720 - Servizi informatici: consulenza,sviluppo di software, Internet e…
712 - Servizi architettonici e serviziaffini
93 - Elettricità, riscaldamento,energia solare e nucleare
451 - Lavori di preparazione delcantiere edile
714 - Servizi di urbanistica earchitettura paesaggistica
666 - Servizi di tesoreria
852 - Servizi veterinari
652 - Erogazione di gas e serviziconnessi
452 - Lavori per la costruzionecompleta o parziale e ingegneria…
923 - Servizi di intrattenimento
453 - Lavori di installazione diimpianti in edifici
19
Fig.8. Prime 20 stazioni appaltanti comunali che sviluppano gare nel settore dei servizi sociali,
per gruppo CPV III, media annua 2017-2019
STAZIONE APPALTANTE N. CIG
ROMA CAPITALE 361
COMUNE DI ROMA 119
COMUNE DI MILANO 114
COMUNE DI GENOVA 84
COMUNE DI TRIESTE 74
COMUNE DI SALERNO 69
COMUNE DI BRESCIA 57
COMUNE DI NAPOLI 52
COMUNE DI PARMA 38
COMUNE DI CAGLIARI 38
COMUNE DI PALERMO 37
COMUNE DI REGGIO CALABRIA 36
COMUNE DI NOVARA 32
COMUNE DI FIRENZE 32
COMUNE DI TRENTO 31
COMUNE DI PAVIA 29
COMUNE DI RAVENNA 27
COMUNE DI AGRIGENTO 26
COMUNE DI PESARO 26
COMUNE DI ROVERETO 24
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Province e Città Metropolitane
Anche per le Province e le Città Metropolitane, il settore dei lavori è quello dove si concentrano la
maggior parte delle procedure di gara avviate, seguito, ma a grande distanza in termini quantitativi, da
diverse tipologie di servizi (Fig. 9). Si ricorda infatti che la manutenzione stradale è una competenza rimasta
alle province anche dopo la riforma Del Rio, così come l’edilizia scolastica. I lavori, tra l’altro, cumulano in
media all’anno circa 2000 CIG con grande frammentazione dei centri decisionali e delle competenze.
Dalla figura 9 bis invece emerge come passino da Province e Città Metropolitane il 28% degli acquisti di sale
(legati alla sicurezza delle strade nel periodo invernale), il 19,6% degli acquisti di servizi di pulizia delle aree
rurali e montane, e l’11% degli acquisti di prodotti chimici e fertilizzanti, presumibilmente sempre legati
alla gestione delle aree montane.
20
Fig. 9. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dalle
Province e Città metropolitane: numero, media annua 2017-2019
Fig. 9bis. Incidenza delle procedure delle Province e delle Città Metropolitane sul
totale delle procedure di tutti gli Enti: prime 20 categorie merceologiche
CPV (3 cifre) = 280 voci numero
CIG
452 - Lavori per la costruzione completa o parziale 2.030 454 - Lavori di completamento degli edifici 419
906 - Servizi di pulizia e di igienizzazione 403
665 - Servizi assicurativi e pensionistici 238
713 - Servizi di ingegneria 199
453 - Lavori di installazione di impianti in edifici 93
91 - Combustibili 79
301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture 76
501 - Servizi di riparazione, manutenzione 72
773 - Servizi di orticoltura 70
712 - Servizi architettonici e servizi affini 69
601 - Servizi di trasporto terrestre 58
349 - Varie attrezzature di trasporto 56
507 - Servizi di riparazione e manutenzione 56
653 - Erogazione di energia elettrica e servizi 56
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione 53
853 - Servizi di assistenza sociale e servizi affini 52
93 - Elettricità, riscaldamento, energia solare 48
502 - Riparazione, manutenzione e servizi affini 47
642 - Servizi di telecomunicazione 46
341 - Veicoli a motore 44
722 - Programmazione di software e consulenza 43
451 - Lavori di preparazione del cantiere edile 35
555 - Servizi di mensa e servizi di catering 35
302 - Apparecchiature informatiche e forniture 32
441 - Materiali per costruzione e articoli connessi 30
905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici 28
983 - Servizi vari 28
803 - Servizi di istruzione superiore 26
725 - Servizi informatici 22
Totale 5.097
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Anche in questo caso viene da chiedersi se non si possa affidare ad una delle SUA provinciali oggi esistenti
nel Paese o ad un soggetto terzo creato nell’ambito delle competenze provinciali capace di aggregare i
lavori di pulizia e manutenzione delle aree verde e montane, oppure di svolgere tutti i lavori inerenti
l’edilizia scolastica, così centrale per il futuro del Paese, creando un centro di competenza unico a livello
nazionale. Dalla graduatoria successiva, ad esempio, emerge che la provincia più attiva su questo tipo di
gare è la provincia di Bergamo che svolge circa 18 gare l’anno nel settore. Ci si potrebbe chiedere se questa
Provincia, od altre, opportunamente dotate di mezzi e risorse, non potesse diventare una stazione unica
appaltate per lo svolgimento di queste gare per tutte le province italiane.
28,1
19,6
11,9
8,3
7,6
6,0
6,0
5,8
5,4
5,4
5,3
5,3
4,5
4,5
4,4
4,3
3,6
3,4
3,3
3,0
144 - Sale e cloruro di sodio puro
906 - Servizi di pulizia e di igienizzazione diaree urbane o rurali, e servizi connessi
143 - Prodotti inorganici chimici efertilizzanti minerali
803 - Servizi di istruzione superiore
517 - Servizi di installazione diattrezzature antincendio
452 - Lavori per la costruzione completa oparziale e ingegneria civile
774 - Servizi zoologici
559 - Servizi di vendita al dettaglio
727 - Servizi per rete informatica
982 - Servizi di consulenza in materia dipari opportunità
666 - Servizi di tesoreria
422 - Macchine per il trattamento dialimenti, bevande e tabacco e relative…
454 - Lavori di completamento degli edifici
167 - Trattori
665 - Servizi assicurativi e pensionistici
773 - Servizi di orticoltura
752 - Servizi forniti all'intera collettività
713 - Servizi di ingegneria
642 - Servizi di telecomunicazione
501 - Servizi di riparazione, manutenzionee affini di veicoli e attrezzature connesse
21
Fig.10. Prime 20 stazioni appaltanti provinciali che sviluppano gare nel settore dei servizi di pulizia e di igienizzazione di aree urbane o rurali, e servizi connessi, per gruppo CPV III, media
annua 2017-2019
STAZIONE APPALTANTE N. CIG
PROVINCIA DI BERGAMO 18
PROVINCIA DEL VERBANO - CUSIO -OSSOLA 15
PROVINCIA DI REGGIO EMILIA 15
PROVINCIA DI VERCELLI 9
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI SONDRIO 9
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI ASTI 9
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI SAVONA 9
PROVINCIA DI BRESCIA 7
CITTA’ METROPOLITANA DI FIRENZE 7
PROVINCIA DI LECCO 7
PROVINCIA DI PAVIA 6
PROVINCIA DI VERONA 5
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI VITERBO 5
PROVINCIA DI MACERATA 4
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI FORLÌ -CESENA 3
UNIONE MONTANA DEI COMUNI DELLA VALSESIA 3
PROVINCIA DI ALESSANDRIA 3
PROVINCIA DI LECCE 2
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI BIELLA 2
AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE DI SASSARI 2
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Regioni
Le maggiori procedure di gara avviate dalle Regioni (Fig. 11) riguardano i lavori pubblici (1.158 gare in
media l’anno), seguite dalle gare per ricerche di mercato (427 gare in media) e l’acquisto di prodotti
farmaceutici (341 gare in media l’anno).
Se andiamo invece a vedere la graduatoria dei settori sul totale dei CIG nella categoria (Fig.11bis), vediamo
come le Regioni comprano circa il 30% di tutti i servizi di agenzia stampa (es. rassegne stampa) e il 27% di
tutti i servizi di ricerche di mercato che però hanno un numero di CIG abbastanza bassi. Quello delle
agenzie stampa è d’altro canto un classico esempio di settore in cui è molto difficile centralizzare: si tratta
infatti di un servizio di cui tutte le Regioni si dotano annualmente ma che ha un’alta valenza fiduciaria e
dove la componente di “vicinanza” al vertice politico è essenziale. È tuttavia un esempio utile per
dimostrare che non può essere fatta un discorso generale sulla centralizzazione, anche dinanzi a categorie
oggi molto frammentate, poiché ogni settore ha specificità proprie che devono essere trattate in modo
peculiare.
22
Fig. 11. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dalle
Regioni: numero, media annua 2017-2019
Fig. 11bis. Incidenza delle procedure delle Regioni sul totale delle procedure di tutti gli
Enti: prime 20 categorie merceologiche
CPV (3 cifre) = 280 voci numero
CIG
452 - Lavori per la costruzione completa o parziale 1.158 793 - Ricerca di mercato ed economica, indagini 427
336 - Prodotti farmaceutici 341
713 - Servizi di ingegneria 332
722 - Programmazione di software e servizi di
consulenza
289
799 - Servizi commerciali vari ed altri servizi 237
301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture 221
454 - Lavori di completamento degli edifici 171
665 - Servizi assicurativi e pensionistici 145
853 - Servizi di assistenza sociale e servizi affini 125
302 - Apparecchiature informatiche e forniture 110
551 - Servizi alberghieri 103
341 - Veicoli a motore 101
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione 96
384 - Strumenti per il controllo di caratteristiche
fisiche
94
712 - Servizi architettonici e servizi affini 89
723 - Servizi di elaborazione dati 85
794 - Servizi di consulenza commerciale e di gestione
e servizi connessi
81
453 - Lavori di installazione di impianti in edifici 80
983 - Servizi vari 79
331 - Apparecchiature mediche 79
91 - Combustibili 79
642 - Servizi di telecomunicazione 78
507 - Servizi di riparazione e manutenzione 78
907 - Servizi ambientali 77
905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici 69
851 - Servizi sanitari 66
222 - Quotidiani, riviste specializzate, periodici 62
798 - Servizi di stampa e affini 59
924 - Servizi di agenzie di stampa 59
Totale 7.330
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Consorzi di bonifica e agenzie ambientali
I lavori di costruzione sono le tipologie di gare più frequenti anche per i Consorzi di bonifica e le agenzie
ambientali (Fig. 12), mentre, come incidenza sulla categoria di spesa (Fig. 12.bis), i Consorzi realizzano il
46% delle gare di servizi zootecnici, il 16% delle gare per trattori e macchinari movimento terra, l’11% delle
gare per servizi agricoli.
29,8
26,9
12,5
11,3
11,0
10,8
9,9
9,8
9,0
6,3
6,1
6,0
5,7
5,7
4,9
4,4
4,1
3,8
3,8
3,5
3,4
924 - Servizi di agenzie di stampa
793 - Ricerca di mercato ed economica, indaginie statistiche
222 - Quotidiani, riviste specializzate, periodici esettimanali
551 - Servizi alberghieri
794 - Servizi di consulenza commerciale e digestione e servizi connessi
907 - Servizi ambientali
723 - Servizi di elaborazione dati
798 - Servizi di stampa e affini
799 - Servizi commerciali vari ed altri servizi
725 - Servizi informatici
384 - Strumenti per il controllo di caratteristichefisiche
722 - Programmazione di software e servizi diconsulenza
642 - Servizi di telecomunicazione
713 - Servizi di ingegneria
451 - Lavori di preparazione del cantiere edile
805 - Servizi di formazione
341 - Veicoli a motore
302 - Apparecchiature informatiche e forniture
712 - Servizi architettonici e servizi affini
301 - Macchine per ufficio, attrezzature eforniture, esclusi i computer, le stampanti e i…
452 - Lavori per la costruzione completa oparziale e ingegneria civile
23
Fig. 12. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dai
Consorzi di bacino e bonifica: numero, media annua 2017-2019
Fig. 12bis. Incidenza delle procedure di Consorzi e agenzie ambientali sul totale delle procedure di tutti gli Enti: prime 20 categorie
merceologiche
CPV (3 cifre) = 280 voci numero
CIG
452 - Lavori per la costruzione completa o parziale 498 665 - Servizi assicurativi e pensionistici 82
93 - Elettricità, riscaldamento, energia solare 49
713 - Servizi di ingegneria 34
441 - Materiali per costruzione e articoli connessi 27
91 - Combustibili 27
432 - Macchinari per movimento terra escavazione 23
341 - Veicoli a motore 22
301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture 15
905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici 15
501 - Servizi di riparazione, manutenzione 14
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione 14
906 - Servizi di pulizia e di igienizzazione 14
453 - Lavori di installazione di impianti in edifici 12
505 - Servizi di riparazione e manutenzione 11
771 - Servizi agricoli 11
773 - Servizi di orticoltura 10
455 - Noleggio di macchinari e attrezzature 10
454 - Lavori di completamento degli edifici 10
722 - Programmazione di software e servizi 9
167 - Trattori 9
799 - Servizi commerciali vari ed altri servizi 8
666 - Servizi di tesoreria 8
601 - Servizi di trasporto terrestre 7
421 - Macchinari per la produzione e l'uso di energia
meccanica
7
451 - Lavori di preparazione del cantiere edile 6
796 - Servizi di assunzione 6
775 - Servizi zootecnici 6
142 - Sabbia e argilla 6
302 - Apparecchiature informatiche e forniture 6
Totale 1.171
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Nel settore dove sono avviate più procedure di gara, quello dei lavori di costruzione civile, i Consorzi più
dinamici sono in Toscana e in Emilia-Romagna. Nell’ottica della centrale di competenza si potrebbe pensare
a centralizzare le tipologie di acquisti più frequenti, i lavori, ma anche i macchinari, in un solo Consorzio di
bonifica o in una stazione appaltante unica dedicata a questa tipologia di acquisti.
46,2
16,6
16,2
11,9
11,3
7,9
6,3
5,9
5,6
5,3
4,7
4,1
4,1
3,6
3,0
3,0
2,9
2,9
2,7
2,7
775 - Servizi zootecnici
167 - Trattori
432 - Macchinari per movimento terra edescavazione e relative parti
771 - Servizi agricoli
163 - Macchinari per la raccolta delle messi
168 - Parti di macchinari per l'agricoltura ela silvicoltura
164 - Macchinari a spruzzo per orticoltura oagricoltura
435 - Veicoli cingolati
777 - Servizi connessi alla pesca
166 - Macchinari specialistici perl'agricoltura o la silvicoltura
142 - Sabbia e argilla
161 - Macchinari agricoli e silvicoli per lalavorazione e coltivazione del suolo
455 - Noleggio di macchinari e attrezzatureper lavori edili e di genio civile con…
33 - Prodotti dell'allevamento, della cacciae della pesca
433 - Macchinari e attrezzature percostruzione
667 - Servizi di riassicurazione
765 - Servizi onshore e offshore
718 - Servizi di consulenza per la fornituradi acqua e lo smaltimento dei rifiuti
721 - Servizi di consulenza per attrezzatureinformatiche
34 - Prodotti della silvicoltura e dellosfruttamento forestale
24
Fig. 13 Prime 20 stazioni appaltanti tra consorzi di bonifica e agenzie ambientali che sviluppano gare nel settore dei lavori di costruzione civile, per gruppo CPV III, media annua 2017-2019
STAZIONE APPALTANTE N. CIG
CONSORZIO DI BONIFICA 3 MEDIO VALDARNO 67
CONSORZIO DI BONIFICA DELL EMILIA CENTRALE 30
CONSORZIO DELLA BONIFICA BURANA 27
CONSORZIO DI BONIFICA DELLA ROMAGNA 20
CONSORZIO DELLA BONIFICA RENANA - AZIENDA AGRICOLA DUE PONTI 18
CONSORZIO PER LA BONIFICA DELLA CAPITANATA 17
CONSORZIO DI BONIFICA DI PIACENZA 15
CONSORZIO DI BONIFICA PIAVE 15
CONSORZIO DI BONIFICA VENETO ORIENTALE 14
CONSORZIO DI BONIFICA PIANURA FRIULANA 13
CONSORZIO DI BONIFICA MONTANA DEL GARGANO 13
CONSORZIO DI BONIFICA BACCHIGLIONE 11
CONSORZIO DI BONIFICA ALTA PIANURA VENETA 11
CONSORZIO DI BONIFICA VALLE VENOSTA 10
CONSORZIO DI BONIFICA ACQUE RISORGIVE 8
CONSORZIO DI BONIFICA DELLA MEDIA PIANURA BERGAMASCA 8
CONSORZIO DI BONIFICA CELLINA-MEDUNA 6
AUTORITÀ DI BACINO LACUALE DEI LAGHI DISEO ENDINE E MORO 6
CONSORZIO DI BONIFICA PIANURA DI FERRARA 6
CONSORZIO BONIFICA STORNARA E TARA 6
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Settore culturale e ricreativo: Enti Produttori di Servizi Ricreativi e Culturali, Ricerca, Cultura, Teatri,
Musei e biblioteche, Enti ecclesiastici e parrocchie
Il settore culturale e ricreativo è un comparto ampio, che comprende enti culturali in senso stretto, ma
anche fondazioni, musei, teatri, nonché gli enti ecclesiastici. È un settore che acquista molto e in categorie
merceologiche assai differenti: prevalgono gli appalti di lavori (212 appalti in media all’anno), macchinari
per uffici (182 appalti) e servizi inerenti al tipo di attività svolta, come servizi formativi, organizzazione
eventi, servizi di pulizia, assicurazione e informatica (Fig.14).
Rispetto alle specifiche categorie merceologiche, questo tipo di Enti compra circa il 21% di tutti i servizi
legati all’intrattenimento e agli eventi, il 12% dei servizi formativi, il 10% dei servizi legati alla gestione delle
biblioteche e degli archivi (Fig.14.bis).
25
Fig. 14. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dagli Enti del settore cultura: numero, media annua 2017-
2019
Fig. 14bis. Incidenza delle procedure degli Enti del settore cultura sul totale delle
procedure di tutti gli Enti: prime 20 categorie merceologiche
CPV (3 cifre) = 280 voci numero
CIG
454 - Lavori di completamento degli edifici 212 301 - Macchine per ufficio, attrezzature 182
805 - Servizi di formazione 170
923 - Servizi di intrattenimento 164
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione 118
452 - Lavori per la costruzione completa 114
302 - Apparecchiature informatiche e forniture 113
799 - Servizi commerciali vari ed altri servizi 112
665 - Servizi assicurativi e pensionistici 74
925 - Servizi di biblioteche, archivi, musei 73
722 - Programmazione di software e consulenza 70
389 - Strumenti vari di valutazione o prova 69
983 - Servizi vari 65
221 - Libri, opuscoli e pieghevoli 64
384 - Strumenti per il controllo 62
507 - Servizi di riparazione e manutenzione 57
793 - Ricerca di mercato ed economica, statistiche 54
453 - Lavori di installazione di impianti in edifici 47
551 - Servizi alberghieri 45
391 - Mobili 40
731 - Servizi di ricerca e sviluppo sperimentale 39
653 - Erogazione di energia elettrica 39
601 - Servizi di trasporto terrestre 35
795 - Servizi di ufficio 32
91 - Combustibili 32
504 - Servizi di riparazione e manutenzione 32
501 - Servizi di riparazione, manutenzione 31
796 - Servizi di assunzione 30 323 - Ricevitori radiofonici e televisivi e apparecchi r
la registrazione o la riproduzione del suono o
dell'immagine
30
713 - Servizi di ingegneria 30
Totale 4.524
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Nello specifico dei servizi di intrattenimento, gli Enti più dinamiche sono i seguenti:
21,5
12,8
10,8
6,6
4,2
4,1
3,9
3,4
3,2
2,9
2,4
2,3
2,1
1,5
1,4
1,0
1,0
0,3
923 - Servizi di intrattenimento
805 - Servizi di formazione
925 - Servizi di biblioteche, archivi, musei e altriservizi culturali
221 - Libri, opuscoli e pieghevoli
799 - Servizi commerciali vari ed altri servizi
384 - Strumenti per il controllo dicaratteristiche fisiche
302 - Apparecchiature informatiche e forniture
793 - Ricerca di mercato ed economica, indaginie statistiche
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione
301 - Macchine per ufficio, attrezzature eforniture, esclusi i computer, le stampanti e i…
507 - Servizi di riparazione e manutenzione diimpianti di edifici
454 - Lavori di completamento degli edifici
983 - Servizi vari
722 - Programmazione di software e servizi diconsulenza
665 - Servizi assicurativi e pensionistici
331 - Apparecchiature mediche
336 - Prodotti farmaceutici
452 - Lavori per la costruzione completa oparziale e ingegneria civile
26
Fig.14. Prime 20 stazioni appaltanti tra enti culturali che sviluppano gare nel settore dei servizi di intrattenimento, per gruppo CPV III, media annua 2017-2019
STAZIONE APPALTANTE N. CIG
FONDAZIONE TEATRO DELLA PERGOLA 53
FONDAZIONE TEATRO DELL’OPERA DI ROMA CAPITALE 46
FONDAZIONE TEATRO NUOVO GIOVANNI DA UDINE 38
FONDAZIONE RAVELLO 34
FONDAZIONE TEATRO DELL OPERA DI ROMA CAPITALE 32
ASSOCIAZIONE TEATRO BIONDO STABILE DI PALERMO 25
FONDAZIONE TEATRO ALLA SCALA DI MILANO 22
FONDAZIONE DEL TEATRO STABILE DI TORINO 19
FONDAZIONE TEATRO REGIO DI TORINO 17
FONDAZIONE HAYDN ORCHESTRA BOLZANO E TRENTO 14
CENTRO TEATRALE BRESCIANO - ENTE MORALE 14
FONDAZIONE DI PARTECIPAZIONE MATERA - BASILICATA 2019 14
FONDAZIONE TEATRO COMUNALE FERRARA 12
FONDAZIONE CAMPANIA DEI FESTIVAL 11
ENTE AUTONOMO TEATRO STABILE DI BOLZANO 9
FONDAZIONE ACCADEMIA NAZIONALE SANTA CECILIA 7
ASSOCIAZIONE TEATRO DI ROMA 7
EMILIA ROMAGNA TEATRO FONDAZIONE - TEATRO STABILE PUBBLICO REGIONALE 6
FONDAZIONE TEATRO DELL OPERA DI ROMA 6
FONDAZIONE TEATRO DELLA TOSCANA 6
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Settore scolastico L’approfondimento delle gare nel settore scolastico offre spunti di riflessione interessanti a supporto di un
possibile modello basato sull’aggregazione degli acquisti per competenze. In primo luogo, le scuole
organizzano numerosissime piccole gare, in media 1.372 gare l’anno, per l’organizzazione di gite
scolastiche, viaggi studio e viaggi didattici, che rientrano nella categoria “Servizi di agenzie di viaggio,
operatori turistici e servizi di assistenza turistica”. In secondo luogo, sono molto attive negli acquisiti di
macchinari e attrezzature da ufficio (1.003 gare in media l’anno), così come nei servizi di trasporto (826
gare l’anno), funzionali anch’essi probabilmente ai viaggi e alle uscite didattiche (Fig. 15).
Se andiamo poi a guardare le concentrazioni settoriali (Fig. 15bis) si scopre che le scuole comprano l’87% di
tutti servizi legati all’istruzione, che riguardano probabilmente lo svolgimento di progetti specifici o attività
affidate a aziende esterne, l’ 80% degli acquisti nella categoria “agenzie di viaggio” dove si colloca l’attività
legata all’organizzazione delle gite e dei viaggi studio, il 59% di tutti gli acquisti legati agli strumenti
musicali; il 66% dei servizi di istruzione superiore, voce che fa principalmente riferimento agli incarichi per
personale a contratto assunto fuori dai normali canali concorsuali.
27
Fig. 15. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dagli
istituti scolastici: numero, media annua 2017-2019
Fig. 15bis. Incidenza delle procedure degli istituti scolastici sul totale delle procedure di
tutti gli Enti: prime 20 categorie merceologiche
CPV (3 cifre) = 280 voci numero
CIG
635 - Servizi di agenzie di viaggio, operatori turistici
e servizi di assistenza turistica
1.372 301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture 1.003
601 - Servizi di trasporto terrestre 826
302 - Apparecchiature informatiche e forniture 475
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione 447
805 - Servizi di formazione 328
803 - Servizi di istruzione superiore 209
398 - Prodotti per pulire e lucidare 208
224 - Francobolli, moduli di assegni, cataloghi 202
722 - Programmazione di software e consulenza 200
454 - Lavori di completamento degli edifici 187
221 - Libri, opuscoli e pieghevoli 169
551 - Servizi alberghieri 151
799 - Servizi commerciali vari ed altri servizi 149
391 - Mobili 139
158 - Prodotti alimentari vari 103
665 - Servizi assicurativi e pensionistici 97
317 - Materiale elettronico, elettromeccanico 96
503 - Servizi di riparazione, manutenzione 95
228 - Registri o libri contabili, classificatori 90
853 - Servizi di assistenza sociale e servizi affini 88
923 - Servizi di intrattenimento 86
983 - Servizi vari 85
444 - Prodotti fabbricati vari e affini 81
796 - Servizi di assunzione 79
452 - Lavori per la costruzione completa o parziale 78
443 - Cavi, fili metallici e prodotti affini 77
222 - Quotidiani, riviste specializzate, periodici 67
323 - Ricevitori radiofonici e televisivi e apparecchi 64
487 - Utilities per pacchetti software 63
Totale 9.984
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Le gare per l’organizzazione delle gite scolastiche (categoria 635 - servizi di agenzie di viaggio) sono un
esempio interessante di come si possa passare per alcune categorie merceologiche a forme di aggregazione
degli acquisti basate su centri di competenza. Attualmente quasi tutte le scuole organizzano gite scolastiche
e il livello di frammentazione, come si vede anche dalla graduatoria sottostante, è elevatissimo: i piccoli
istituti in particolare sono costretti ad organizzare le gare una volta all’anno, senza magari avere né la
struttura né le competenze per valutare cosa offre il mercato delle agenzie di viaggio.
In questo senso, sarebbe auspicabile che ad esempio il provveditorato regionale agli studi o le province
stesse prendessero in carico per conto delle scuole queste categorie di acquisto organizzando le gite per
tutte le scuole dei diversi comprensori territoriali.
87,6
80,2
66,7
59,0
41,6
38,3
29,1
25,6
24,7
17,2
16,6
16,5
15,8
15,1
13,6
12,3
12,1
12,0
11,4
11,3
802 - Servizi di istruzione secondaria
635 - Servizi di agenzie di viaggio, operatori turistici eservizi di assistenza turistica
803 - Servizi di istruzione superiore
373 - Strumenti musicali e loro parti
398 - Prodotti per pulire e lucidare
228 - Registri o libri contabili, classificatori, moduli ed altriarticoli di cancelleria stampati in carta o cartone
224 - Francobolli, moduli di assegni, banconote, azioni,pubblicità professionale, cataloghi e manuali
601 - Servizi di trasporto terrestre
805 - Servizi di formazione
221 - Libri, opuscoli e pieghevoli
551 - Servizi alberghieri
302 - Apparecchiature informatiche e forniture
301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture,esclusi i computer, le stampanti e i mobili
724 - Servizi di Internet
222 - Quotidiani, riviste specializzate, periodici esettimanali
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione
487 - Utilities per pacchetti software
317 - Materiale elettronico, elettromeccanico edelettrotecnico
443 - Cavi, fili metallici e prodotti affini
923 - Servizi di intrattenimento
28
I gestori dei servizi pubblici, compresi Parchi, Porti e Aeroporti e relative Autorità Una tipologia molto rilevante di stazioni appaltanti è quella rappresentata dalle società partecipate e in
particolare dai gestori dei servizi pubblici primari, che, in molti casi, hanno già di per sé una forte
specializzazione settoriale. Le gare di questa tipologia di stazioni appaltanti si concentrano essenzialmente
su 4 settori: lavori di costruzione (oltre 9.000 gare in media all’anno!), acquisti di energia elettrica, servizi
connessi alla gestione dei rifiuti urbani, servizi di ingegneria (Fig. 16). In queste 4 tipologie di gare non
esiste alcuna forma di aggregazione, per cui si assiste ad una notevole frammentazione di procedure, a cui
si potrebbe ovviare con centri di competenza specializzati.
Se analizziamo invece quanto le società e i soggetti gestori contribuiscono al totale delle gare nelle diverse categorie (Fig. 16bis), si nota come già esista un elevato livello di centralizzazione, poiché il settore delle locomotive e materiale rotabile è presidiato per lo più da Trenitalia e i servizi radiotelevisivi e acquisto di cavi e fili sono i settori in cui opera la RAI.
Fig. 16. Prime 30 categorie merceologiche nelle procedure di affidamento avviate (CIG) dei gestori
di servizi pubblici: numero, media annua 2017-2019
Fig. 16bis. Incidenza delle procedure dei gestori di servizi pubblici sul totale delle
procedure di tutti gli Enti: prime 20 categorie merceologiche
CPV (3 cifre) = 280 voci numero
CIG
452 - Lavori per la costruzione completa 9.119 653 - Erogazione di energia elettrica e servizi
connessi
3.206
905 - Servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici 2.438
713 - Servizi di ingegneria 2.364
791 - Servizi giuridici 2.074
722 - Programmazione di software e consulenza 1.963
346 - Locomotive e materiale rotabile 1.630
91 - Combustibili 1.475
349 - Varie attrezzature di trasporto 1.185
501 - Servizi di riparazione, manutenzione 1.180
665 - Servizi assicurativi e pensionistici 1.169
502 - Riparazione, manutenzione e servizi affini 1.136
441 - Materiali per costruzione e articoli connessi 1.127
922 - Servizi radiotelevisivi 1.065
341 - Veicoli a motore 1.050
454 - Lavori di completamento degli edifici 947
336 - Prodotti farmaceutici 892
505 - Servizi di riparazione e manutenzione 863
301 - Macchine per ufficio, attrezzature e forniture 856
909 - Servizi di pulizia e disinfestazione 847
983 - Servizi vari 829
453 - Lavori di installazione di impianti in edifici 804
249 - Prodotti chimici fini e vari 763
421 - Macchinari per la produzione e l'uso di energia 687
906 - Servizi di pulizia e di igienizzazione 623
601 - Servizi di trasporto terrestre 610
799 - Servizi commerciali vari ed altri servizi 604
302 - Apparecchiature informatiche e forniture 581
507 - Servizi di riparazione e manutenzione 559
316 - Attrezzature e apparecchiature elettriche 533
Totale 65.072
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
95,5
94,9
86,7
85,9
85,7
81,8
79,2
71,8
71,7
68,4
64,4
64,1
62,6
62,0
59,7
59,0
58,9
58,8
58,2
57,8
346 - Locomotive e materiale rotabile eparti associate ferrotranviarie
922 - Servizi radiotelevisivi
313 - Fili e cavi isolati
791 - Servizi giuridici
655 - Servizi di lettura contatori
312 - Apparecchiature per la distribuzionee il controllo dell'energia elettrica
431 - Macchine per l'industria mineraria
345 - Navi e imbarcazioni
602 - Servizi di trasporto ferroviario
445 - Utensili, serrature, chiavi, cerniere,chiusure, catene e molle
637 - Servizi di supporto al trasportoterrestre, per via d'acqua e aereo
311 - Motori, generatori e trasformatorielettrici
92 - Prodotti derivati da petrolio, carbonee oli
343 - Parti ed accessori di autoveicoli emotori dei veicoli
653 - Erogazione di energia elettrica eservizi connessi
429 - Macchinari vari per usi generali especifici
196 - Cascami di pelle, tessili, di gomma edi plastica
243 - Sostanze chimiche di base organichee inorganiche
421 - Macchinari per la produzione e l'usodi energia meccanica
505 - Servizi di riparazione emanutenzione di pompe, valvole,…
29
In questo caso, davanti a settori molto specialistici, il livello di concentrazione è già alto e il tema della centrale di competenza si pone in misura minore, perché già affidato a soggetti con competenze molto elevate, come si vede dalle figure sotto riportate.
Fig.17. Prime 10 stazioni appaltanti di gestori di servizi pubblici che sviluppano gare nel settore dei servizi radiotelevisivi, per gruppo CPV III, media annua 2017-2019
STAZIONE APPALTANTE N. CIG
RAI - RADIOTELEVISIONE ITALIANA S.P.A. 966
ACI SPORT - SOCIETÀ PER AZIONI 4
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 3
AUTOSTRADE PER L ITALIA S.P.A. 1
IN LIGURIA - AGENZIA REGIONALE PROMOZIONE TURISTICA DELLA LIGURIA 1
SOCIETÀ PER AZIONI AUTOSTRADA DEL BRENNERO S.P.A., 1
MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI 1
MIN. LAV. E PREV. SOC. - DIREZIONE GENERALE PERSONALE 1
ENTE ASSISTENZA PER PERSONALE AMMINISTRAZIONE PENITENZIARIA 1
MINISTERO DELLA SALUTE - DIREZIONE GENERALE DELLA COMUNICAZIONE E RELAZIONI ISTITUZIONALI 1
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
Fig.18. Prime 10 stazioni appaltanti dei Gestori di servizi pubblici per numero di procedure di affidamento nel gruppo 346 - Locomotive e materiale rotabile e parti associate ferrotranviarie,
media annua 2017-2019
STAZIONE APPALTANTE N. CIG
TRENITALIA SPA 596
AZIENDA TRASPORTI MILANESI S.P.A. 160
TRENORD S.R.L. 116
RETE FERROVIARIA ITALIANA - SOCIETÀ PER AZIONI 47
ENTE AUTONOMO VOLTURNO SRL 20
BUSITALIA VENETO S.P.A. 7
RETE FERROVIARIA ITALIANA SPA 7
GRUPPO TORINESE TRASPORTI SPA 6
RETE FERROVIARIA ITALIANA - SOCIETA PER AZIONI 5
AZIENDA NAPOLETANA MOBILITA S.P.A. 4
Fonte: Open Data ANAC: https://dati.anticorruzione.it
30
Centrale di committenza.....
Focus territoriale
Acquisti generalizzati
Centrale di competenza
Focus settoriale
Acquisti per categoria merceologica
3 IL MODELLO: DALLA CENTRALE DI COMMITTENZA ALLA CENTRALE DI COMPETENZA
3.1. Gli obiettivi e le evidenze dell’analisi qualitativa I dati rappresentati nel Capitolo 2 mettono in evidenza che i processi di aggregazione e centralizzazione
degli acquisti portati avanti dal legislatore nel corso dell’ultimo decennio:
- hanno solo minimamente inciso sul problema dell’eccessiva frammentazione delle stazioni
appaltanti, che ha determinato nel periodo 2017-2019 l’avvio di oltre 914.000 gare su 280 settori
diversi;
- hanno determinato una concentrazione della spesa che però non si è tradotta, se non in pochi casi
regionali, in maggiore qualificazione né della spesa stessa né delle stazioni appaltanti,
- hanno determinato una dispersione di competenze notevoli all’interno della PA e una mancanza di
attenzione ad alcuni step del ciclo dell’appalto, primo tra tutti l’analisi di mercato e la raccolta dei
fabbisogni di acquisto.
L’obiettivo che ci poniamo in questo rapporto è quello di verificare le caratteristiche di un modello di
organizzazione degli acquisti diverso, che abbia come punto di riferimento lo sviluppo di competenze di
filiera e la “concentrazione” degli acquisti secondo logiche merceologiche e di competenza.
L’idea è di verificare se anche nel mondo pubblico sia possibile affermare un modello di governance degli
acquisti che abbini alla dimensione territoriale quella settoriale e che consenta di investire in nuclei di
competenze specializzate a livello entrale o territoriale
Fig.19. Verso un nuovo modello di organizzazione degli acquisti
Nei paragrafi successivi si ricostruiscono alcune possibili caratteristiche di questo potenziale modello alla luce delle evidenze emerse a seguito di una specifica indagine qualitativa, svolta attraverso colloqui approfonditi con testimonial, esperti di appalti e stazioni appaltanti. L’indagine qualitativa si è posta l’obiettivo di comprendere la fattibilità, le condizioni di successo e l’eventuale impatto di un modello organizzativo innovativo, comunemente diffuso nel procurement privato, che metta al centro il settore merceologico e la specializzazione settoriale delle stazioni appaltanti, integrando l’approccio territoriale ad oggi esistente e rivisitando il ruolo dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza locali (Cfr. Allegato 1- traccia intervista).
31
3.2. Le caratteristiche La centrale di competenza settoriale è una centrale di committenza che acquista a livello aggregato
forniture, servizi e lavori in specifiche categorie merceologiche. La centrale in particolare:
1. raccoglie i fabbisogni delle stazioni appaltanti nazionali e/o di un singolo territorio rispetto a
determinate acquisti settoriali,
2. analizza le caratteristiche dei mercati di riferimento e svolge analisi di mercato,
3. definisce i requisiti necessari delle gare settoriali,
4. aggrega gli acquisti per categoria merceologica,
5. guida la competenza sul mercato di fornitura a livello nazionale e locale individuando i fornitori migliori,
6. definisce l’infrastruttura tecnologica necessaria ad una digitalizzazione completa del ciclo dell’appalto,
7. opera attraverso team di category manager dedicati con competenze economiche, manageriali,
settoriali.
Particolarmente rilevante nella Centrale di competenza è la digitalizzazione del fabbisogno, elemento
cruciale per migliorare l’attuale funzionamento delle SA pubbliche, che lavorano con un livello di
pianificazione bassissimo. Come emerge da recenti ricerche di Promo PA Fondazione5 e come illustrato
nello schema successivo, oltre 80 Enti su 100 utilizzano tecnologie nella fase di gara, ma c’è ancora molto
lavoro da fare per digitalizzare le altre fasi del processo. Solo 1 Ente su 5 in media utilizza tecnologie per la
fase di raccolta dei fabbisogni e per impostare il processo di programmazione e solo un 19% del campione
utilizza tecnologie per la selezione dei fornitori e la gestione degli Albi e degli Elenchi.
Fig.20. Il quadro dell’utilizzo delle tecnologie, valori percentuali
Fonte: Promo PA Fondazione
5 Cfr. Promo PA Fondazione, Il processo di appalto in digitale: un bilancio tra aspettative e realtà, febbraio 2019.
22,1%
15,9%
18,6%
84,1%
8,3%
10,3%
11,0%
8,3%
30,3%
raccolta dei fabbisogni di acquisto eprogrammazione
definizione progr.bien.acquisti o progr.trien.lavori
selezione dei fornitori e gestione Albi ed Elenchi
fase di gara
gestione accordi quadro e convezioni
gest.contratto, protocollazione digit./gestionedocum./conserv.e accesso agli atti
monitoraggio e controllo delle procedure
analisi della spesa (spend analysis)
fatturazione elettronica
32
Il modello di aggregazione dei contratti pubblici che la centrale di competenza settoriale viene così a
determinare non va, dunque, inteso quale centralizzazione della spesa, ma come specializzazione per
l’aggiudicazione degli appalti in modo efficiente, integro e innovativo. È un modello che accoglie la sfida
più volte richiamata nel dibattito sulle riforme da intraprendere, a ripensare il modello organizzativo della
centrale di committenza che compie gare per conto di terzi attuandolo come sistema a rete6. Si tratta di
un modello ibrido che ridefinisce l’attuale sistema basato su la centrale di committenza nazionale (Consip)
e i soggetti aggregatori regionali che potrebbero specializzarsi su singoli settori (per es. sanità), e aree
merceologiche, anche per tutto il territorio nazionale.
Nella Centrale di Competenza rimane intonso il rapporto Cliente-Fornitore, ovvero la Centrale di
Competenza non è un centro politico di aggregazione della spesa ma un prestatore di Servizi verso un ENTE,
che consentirebbe di svolgere le gare in un tempo ridotto e con qualità superiore.
3.3. Le categorie merceologiche Su quali categorie merceologiche dovrebbe funzionare il modello della centrale di committenza? Dall’analisi
dei dati si possono fare due ipotesi antitetiche:
1) Prima ipotesi: il modello articolato su centrali di competenza settoriali dovrebbe concentrarsi sui
settori ad alta specializzazione, o sui settori innovativi, che proprio per l’alto contenuto tecnico
dovrebbero essere gestiti da team di professionisti dedicati. Questo in parte già avviene: basti
pensare, ad esempio, al settore farmaceutico, dove il 74% dei CIG passa attraverso dalla
realizzazione di accordi quadro, al settore dei combustibili o dell’elettricità, dove rispettivamente il
62% e il 73% dei CIG passa da accordi quadro;
2) Seconda ipotesi: il modello articolato su centrali di competenza settoriali dovrebbe concentrarsi
negli acquisti “comuni” di beni, servizi e lavori, dove si concentra un numero elevato di acquisti ma
dove il livello di aggregazione è ancora basso o inesistente, per cui gli effetti della frammentazione
sono ancora più evidenti. Si fa riferimento, ad esempio, a tutto il settore dei lavori pubblici, ad
alcune tipologie di servizi, come i servizi sociali ed educativi, oppure i servizi pensionistici ed
assicurativi, oppure ad alcune forniture chiave, come i prodotti software o i macchinari e le
attrezzature per gli uffici.
Nel primo modello il vantaggio è rappresentato dalla presenza, all’interno delle centrali di competenza
settoriali, di personale qualificato nella progettazione di gare che prevedono l’acquisto di beni o servizi
altamente specializzati. Lo svantaggio è quello di lasciare al livello disaggregato un’ampia fetta di forniture
e servizi che, come evidenziato dai dati esposti al capitolo precedente, sono caratterizzate da ripetitività,
frequenza e alta diffusione.
Il secondo modello, al contrario, ha il vantaggio di permettere alle piccole stazioni appaltanti di
risparmiare tempo e risorse per lo svolgimento di gare, spesso ripetute, di acquisti generalisti. Tuttavia, in
un sistema così articolato, resta il problema di assicurare alle numerose centrali di committenza che ne
sono sfornite, le competenze tecniche necessarie a programmare l’acquisto di beni servizi altamente
specializzati.
6 Si veda per tutti: S. Cassese, Lo Stato ad amministrazione disaggregata, in Riv. trim. dir. pubbl., 2, 2020, 467- 474.
33
Sollecitati ad esprimersi circa la fattibilità di un modello accentrato per competenza, di fronte a queste due
opposte ipotesi, molti intervistati rispondono in maniera prevalentemente positiva con riferimento a un
modello di centralizzazione avente ad oggetto l’acquisto di beni altamente standardizzati, sulla scorta di
quanto già realizzato da Consip.
Alcuni intervistati sottolineano la necessità di aggregare questo tipo di acquisti (CEV) arrivando ad
ipotizzare che dovrebbe essere vietato l’acquisto di categorie generaliste o ricorrenti dalle singole stazioni
appaltanti, ove sia stata già attivata una convenzione od un contratto da parte del Soggetto Aggregatore
individuato (AQP). Ricorrere ai soggetti aggregatori, infatti, permette alle singole stazioni appaltanti di
risparmiare tempo e risorse che altrimenti sarebbero richiesti per espletare la procedura di gara. In questo
senso alcuni intervistati evidenziano quanto siano onerosi i passaggi di queste procedure. Il caso
emblematico è rappresentato dall’acquisizione delle certificazioni legate alla verifica dei requisiti previsti ex
art. 80 che comporta un evidente dispendio e rallentamento dei tempi di gara (AQP) (cfr. cap. 4.1).
Un ulteriore esempio riportato durante le interviste riguarda l’aggregazione degli acquisti per quei prodotti
per loro natura carenti o che presentano una platea di fornitori estremamente ristretta (S.C.R. – Piemonte).
Numerose perplessità invece vengono espresse circa la possibilità di acquistare beni o servizi ad altra
specializzazione (ovvero relativi al core business del soggetto acquirente), labour intensive o relativi a
mercati di fornitura locali (es. servizi di pulizia, servizi sociali, appalti di lavori, infrastrutture e
manutenzione) (Prov. Brescia, ENEA, Sardegna Ricerche, Consorzio Energia Toscana). Queste perplessità
vengono motivate con l’esigenza di lasciare al soggetto appaltante un ruolo determinante nella
progettazione dell’acquisto. Il timore, infatti, è che dalla centralizzazione possa derivare una progettazione
della gara di acquisto non rispondente ai fabbisogni e alle specificità funzionali (core) dell’appaltante. Ad
esempio, viene ricordata la difficoltà ad applicare questo modello alle gare che hanno ad oggetto i servizi
sociali. In questo caso sì le centrali dovrebbero essere costituite da team di professionisti esperti in grado di
progettare capitolati di alta qualità e seguire l’esecuzione dei contratti, tuttavia, centralizzando su larga
scala (es. nazionale) c’è il rischio di non riuscire a farsi interpreti del fabbisogno del territorio, soprattutto se
questo non viene ben comunicato e non c’è scambio di informazione tra il soggetto che richiede la gara e la
centrale che gestisce l’appalto (Coop. di servizi sociali).
Questo orientamento, più favorevole all’adozione di un modello basato sulla seconda ipotesi, lascia
inevitabilmente irrisolto il problema relativo alla progettazione di acquisti altamente specializzati da parte
di soggetti che non dispongono delle risorse professionali e delle conoscenze di mercato necessarie (si
pensi ad esempio agli interventi di efficientamento energetico su larga scala).
D’altra parte, una soluzione alle difficoltà citate da molti intervistati a sfavore di un modello di aggregazione
basato sulla prima ipotesi che comprenda quindi anche beni o servizi ad altra specializzazione (ovvero
relativi al core business del soggetto acquirente), labour intensive o relativi a mercati di fornitura locali (es.
servizi di pulizia, servizi sociali, appalti di lavori, infrastrutture e manutenzione) potrebbe essere rintracciata
in una più efficace analisi dei fabbisogni da parte degli enti acquirenti, che poi potrebbe essere trasmessa in
sede di programmazione, alla centrale di competenza al fine di elaborare – congiuntamente – la
progettazione della gara d’appalto da inserire nel sistema di pianificazione (a aggregazione degli acquisti)
(cfr. cap. 3.4).
34
È innegabile, tuttavia, che – per quanto promettente – un modello costruito sull’accuratezza dell’analisi dei
fabbisogni, sulla effettività e puntualità della programmazione, sulla capacità di dialogo tra ente acquirente
e centrale di competenza possa sembrare irrealistico. Infatti, pur essendo molti di questi aspetti già sottesi
alla riforma tentata nel 2016, essi si sono – purtroppo- dimostrati quasi del tutto irrealizzabili (o,
quantomeno, non correttamente realizzati).
Per problematizzare utilmente l’analisi qui condotta, tuttavia, è altrettanto necessario far notare che
ponendo le prospettive delineate dall’adozione della seconda ipotesi su un altrettanto severo piano della
realtà, gli esiti non sono tanto più incoraggianti. Sono note, e vengono riportate nelle pagine che seguono a
titolo esemplificativo, le inefficienze che ad oggi la centralizzazione di alcune categorie merceologiche
generaliste (Consip), ha prodotto.
Se nessuna delle due ipotesi può quindi rappresentare un idealtipo ottimale verso il quale orientarsi senza
incorrere in svantaggi e attriti più o meno ostativi di un corretto funzionamento del sistema di public
procurement, sarà opportuno chiedersi se un modello che ibridi le due ipotesi, non rappresenti la soluzione
migliore.
3.4. La scelta del livello di aggregazione territoriale ottimale: verso un modello ibrido? Alla luce di quanto sopra, si tratta di adottare un modello propositivo che rintracci nell’aspetto
merceologico UNA delle dimensioni rispetto alle quali adottare dimensioni di scala territoriale più o
meno utili a rispondere alle esigenze di analisi dei fabbisogni, programmazione degli acquisti e
progettazione delle gare che sono destinate a restare al centro di qualsiasi proposta di riforma del
sistema degli acquisti. Accogliendo dunque il livello di specializzazione merceologica degli acquisti come
una dimensione (e non una discriminante) di un modello basato su centrali di competenza, restano da
prendere in considerazione le altre dimensioni da includere nel modello, per disegnarne l’articolazione.
Sintetizzando, posto un modello nel quale esistono sia centrali specializzate su categorie merceologiche
caratterizzate da alta specializzazione, sia centrali specializzate su categorie merceologiche generaliste,
come può essere individuato il livello di aggregazione territoriale che meglio risponde alle une? E alle altre?
Il modello di centrale di competenza cambia in modo radicale il paradigma della centralizzazione fino ad
oggi dominante, basato sull’esistenza di una centrale di committenza nazionale e su soggetti aggregatori
regionali. Attualmente la dimensione territoriale è decisiva nell’organizzazione degli acquisti ed ha fino ad
oggi consentito di aggregare gli acquisti in base alle esigenze specifiche dei diversi territori, rilevati da
strutture centralizzate facenti capo alle singole Regioni.
Nel modello di centrale di competenza invece la dimensione territoriale diventa funzionale alla
dimensione merceologica. In questo caso il criterio che guida le scelte è la competenza settoriale del
team che svolge gli acquisti, competenza che può concentrarsi su strutture presenti a livello nazionale o
territoriale.
Salvo qualche eccezione, infatti, gli intervistati concordano sul fatto che sarebbe un errore ipotizzare un
sistema centralizzato unicamente in base al criterio della categoria merceologica (AQP, Esperti di Appalti,
Regione Marche, Province). Evidenziano, invece, l’importanza di legare la definizione della dimensione
territoriale del modello alla capacità analisi del fabbisogno e pianificazione degli acquisti e conseguente
progettazione della gara.
35
Alcuni intervistati sottolineano come, per definire dunque il livello territoriale ottimale per ciascun CPV,
occorre rimandare alla distinzione tra acquisti di beni e servizi legati all’attività core (o meno). “Nelle gare
pubbliche, infatti, per molti versi, la pubblicazione della gara segna la fine della fase di progettazione
dell’acquisto. Lo studio strategico nel procurement pubblico va fatto prima della pubblicazione anche perché
è preclusa la possibilità di negoziare ulteriormente le offerte pervenute per raggiungere successivamente il
risultato ottimale” (AQP). In considerazione dell’importanza di quanto sottolineato in questo intervento,
appare dunque opportuno che l’acquisto di beni e servizi legati allo svolgimento di attività core dell’ente
che acquista sia seguita, a livello di aggregazione territoriale, da chi si colloca al livello migliore di
conoscenza della categoria di bene/servizio che deve acquistare.
Altri interlocutori fanno notare che: “Per la definizione del livello territoriale ottimale occorre partire dalle
strategie di acquisto che caratterizzano alcune tipologie di enti rispetto ad alcuni beni servizi acquistati.
Detto questo bisogna vedere che cosa acquistano e se quella categoria si presta a una centralizzazione e
quindi per ogni tipologia di ente e per ogni tipologia di acquisto dovremmo definire una strategia di scala
commisurata”. Una volta compiuta questa analisi sarà possibile individuare il soggetto aggregatore che si
occupa esclusivamente di “n” categorie merceologiche e tutte le stazioni ricadenti in quella scala
territoriale dovrebbero automaticamente e obbligatoriamente delegare al soggetto tutte le categorie
ricadenti in una lista standard es. di CPV (AQP).
Alcuni intervistati arrivano a ipotizzare che non abbia ragione di esistere un ambito ottimale: “La centrale di
competenza ipotizzata potrebbe anche distare 100 km ma questo non dovrebbe impedire al singolo ente di
rivolgersi ad essa, anche se non è territorialmente contigua, purché sia competente su quella categoria di
acquisto” (Comune di Roma); “NON deve esserci un ambito territoriale! Occorre seguire fino in fondo il
criterio di specializzazione sulle categorie. Sarà l’esperto che lavora all’interno della centrale di competenza,
sulla base della sua conoscenza del fabbisogno e del mercato di fornitura, ad adeguare la portata della gara
alle esigenze territoriali e ai fabbisogni del soggetto che richiede l’acquisto” (CEV).
Altri intervistati, invece, sono nettamente contrari (Esperto di Appalti) e preferirebbero stazioni appaltanti
aggregate in base alle tipologie di ente, su tipologia di amministrazione, funzione. Es. Comuni, Provincie,
Militare. A questo proposito si fa notare che: “Sicuramente l’aggregazione potrebbe contribuire a delineare
un’architettura delle stazioni per tutti gli enti locali, es. Comuni, Unioni di Comuni. Questi soggetti, infatti,
hanno dei problemi tanto nel fare la programmazione, quanto nel gestire le procedure di gara.
Occorrerebbe immaginare una rete dove un soggetto specializzato aiuti questi soggetti a fare la
programmazione: ridurre - ma mettendo in rete - le stazioni appaltanti dello stesso tipo. Se vogliamo
contenere la spesa e acquistare beni utili, occorre lavorare sulla domanda. Quindi il riferimento alla
categoria merceologica va inserito in un quadro di fabbisogno” (Esperto di appalti).
L’articolazione territoriale suggerita, combinando insieme queste riflessioni, potrebbe tradursi in un
modello nel quale:
- per le categorie core: il soggetto appaltatore, sulla base di un capitolato scritto dal richiedente,
segue solo la procedura di gara e, laddove il richiedente non avesse le competenze per procedere
alla progettazione dell’acquisto, il soggetto aggregatore potrebbe fornire il proprio supporto
tecnico al Rup delle stazioni appaltanti.
36
- per le categorie no core: il soggetto aggregatore segue tutto il processo, dalla progettazione
all’aggiudicazione.
In questo modo la dimensione territoriale si troverebbe a dialogare con gli aspetti legati alla
professionalizzazione del personale incaricato della progettazione della gara, con conseguente
specializzazione delle stazioni appaltanti. Per questa ragione non è possibile predeterminare a monte un
livello di aggregazione territoriale ottimale ma occorre incrociare le evidenze suggerite dall’analisi dei
dati condotta al cap. 2 con una valutazione sul rapporto che esiste tra categoria merceologica (core/no
core) e funzione/tipologia dell’ente (Comuni, Province, Regioni, Consorzi, Scuole, Partecipate ecc.).
Riassumendo, i criteri che occorre combinare per determinare il corretto livello di aggregazione territoriale
sono:
- tipologia di acquisto (core/non core)
- in relazione alla funzione dell’ente
- e alla capacità di quest’ultimo di svolgere una corretta progettazione della gara
- basata su una altrettanto corretta valutazione del fabbisogno.
3.4. Il modello di governance e il processo di individuazione delle competenze
Nel modello proposto anche la scelta del soggetto aggregatore che svolge il ruolo di centrale di competenza
non è una scelta predeterminata ma fortemente legata ai territori e ai settori a cui si fa riferimento. Ma
come potrebbe essere attestata la competenza? La domanda è cruciale per poter definire il modello di
governance alla base del sistema proposto. In questo senso, alcuni indicatori sembrano imprescindibili:
- la conoscenza delle specificità territoriali;
- la conoscenza dell’offerta, acquisita attraverso analisi sul campo, anche per capire i livelli di
presidio dei settori da parte di specifiche categorie di operatori economici;
- il numero di gare svolte nella categoria merceologica in un determinato arco di tempo;
- la struttura organizzativa in capo alla stazione appaltante;
- la possibilità di aggregare competenze di stazioni appaltanti diverse;
- il possesso di tecnologie di E-procurement.
Si tratta come si vede di criteri non troppo diversi da quelli che il legislatore aveva individuato per la
qualificazione delle stazioni appaltanti – riforma mai attuata – ma in questo caso “adattati” ed estesi alle
diverse categorie merceologiche.
In particolare, i criteri che più spesso gli intervistati citano per valutare la competenza di una stazione
appaltante sono lo storico degli acquisti (Esperto appalti, Centrale di committenza regionale Marche, CEV,
S.C.R. - Piemonte) e il livello di professionalizzazione della struttura tecnico-amministrativa.
Il primo dei criteri richiamati dagli intervistati si traduce nel tener conto dell'esperienza, quindi del numero
di appalti, gestiti sulle diverse categorie merceologiche, e sugli importi degli stessi (Provincia Sud Sardegna).
A questo proposito però un intervistato fa notare che l’esperienza diretta in una data categoria, non va
ridotta a mero criterio quantitativo, infatti il dato da prendere in considerazione deve riguardare il buon
esito delle gare che sono state condotte, non solo il loro numero. Occorre quindi ragionare in termini di
storico di acquisti ricorrenti che hanno avuto un buon esito (Sardegna Ricerche) e la capacità di pianificare
37
le procedure di affidamento verificando il rispetto dei tempi delle procedure (Comune di Roma). A queste
riflessioni si aggiungono quelle di un soggetto aggregatore che fa notare anche l’importanza di individuare
quale soggetto abbia più recentemente acquistato un determinato bene o servizio, fattore che conferisce al
soggetto una conoscenza aggiornata degli standard qualitativi al momento vigenti con riferimento
all’oggetto dell’acquisto (S.C.R. – Piemonte).
È necessario, parimenti, valorizzare la professionalizzazione delle stazioni appaltanti prendendo in
considerazione conoscenza della categoria merceologica e del mercato da parte delle stazioni appaltanti e
la conseguente capacità di confrontarsi con i fornitori. La professionalizzazione, infatti, andrebbe valutata
anche in termini di capacità di misurarsi con le innovazioni presenti nel mercato che possono rispondere al
fabbisogno in evoluzione degli enti pubblici (Cooperativa di servizi sociali) e capacità di interloquire con il
mercato: “La PA da questo punto di vista è sempre un passo indietro. Oggi il project financing c’è ma non
basta come strumento di confronto con i fornitori” (CEV). A questa si aggiunge la capacità della centrale di
utilizzare strumenti di E-procurement in tutte le fasi di acquisto (Provincia di Monza e della Brianza) e la
conoscenza del tessuto delle PMI locali (Sardegna CAT).
Riassumendo quindi andrebbero previsti dei criteri quali-quantitativi:
numero gare, importo, numero partecipanti, tempi di espletamento delle procedure, tempi di stipula, buon
esito della gara ovvero assenza di procedure con esito infruttuoso, qualità dell’offerta vincente e servizi
migliorativi, capacità di gestire contenziosi, qualità e accuratezza dei controlli effettuati sui requisiti e
sull’affidabilità degli operatori economici, tracciabilità e trasparenza delle operazioni ecc.
associati a dei criteri tecnico-funzionali:
attività di supporto e comunicazione tempestiva nei confronti degli enti ordinanti e degli operatori
economici interessati; capacità di consultare e interloquire con il mercato per migliorare la qualità degli
acquisti, capacità di utilizzare strumenti di E-procurement, capacità di aggregare sulla base della funzione
svolta dall’ente, conoscenza del tessuto economico locale.
Si proverà adesso a sintetizzare le riflessioni e i dati fin qui esposti, attraverso alcuni esempi. Un primo
esempio potrebbe essere quello dei Consorzi di Bonifica e le agenzie ambientali. Come si è visto nei
capitoli precedenti, essi svolgono il 46% del totale delle gare avviate per servizi zootecnici in tutto il Paese:
potrebbero esserci notevoli economie di scala se tutte queste gare fossero svolte da un unico Consorzio,
quello che magari fa più gare nel settore oppure ad un centro di competenza unico, creato dai Consorzi
stessi e dedicato esclusivamente a questa tipologia di gare. Se proseguiamo nel ragionamento e prendiamo
a riferimento il settore dei prodotti alimentari e delle bevande in linea teorica si potrebbero avere tre
ipotesi:
- diventano “centrali di competenza” i soggetti aggregatori regionali, che possono svolgere le gare
settoriali ottimizzando le proprie strutture e risorse interne e mettendo a frutto le proprie
esperienze in gare per la ristorazione;
- diventa centrale di competenza settoriale il soggetto che svolge più gare in quel settore. Si
tratterebbe in questo caso dell’Azienda Milano Ristorazione Spa, che però svolge nel triennio “solo”
38
36 delle 800 gare avviate nel settore tra il 2017 e il 2019 e che non avrebbe certo la forza per
svolgere un ruolo di questa natura;
- diventa centrale di competenza settoriale un nuovo soggetto che risponde a criteri organizzativi e
di competenza tali da qualificarlo come soggetto aggregatore in quel determinato settore, con il
rischio di aumentare la frammentazione e moltiplicare i soggetti.
Chi dovrebbe porsi alla guida di questo modello, valutando le competenze al fine di individuare il
soggetto al quale affidare l’aggregazione degli acquisti?
Alcuni degli intervistati fanno largamente riferimento al ruolo di ANAC (in qualità di organismo tecnico) e ai
Ministeri competenti (Prov. Di Brescia, Comune di Roma, Regione Marche, CEV). Emerge l’importanza di
individuare una cabina di regia che metta chiarezza nella sovrapposizione che nel tempo è venuta a
determinarsi tra Ministeri, tavoli tecnici e altri soggetti istituzionali. A parere degli intervistati, inoltre, i
criteri dovrebbero essere stilati in collaborazione con i rappresentanti dei fruitori del “servizio” (stazioni
appaltanti) (Prov. Sud Sardegna) e con i centri di aggregazione regionale (Prov. Monza e Brianza).
Emerge anche un punto di vista più orientato a lasciare che questa specializzazione si determini, non sulla
base di un modello organizzativo designato da un soggetto terzo, ma sulla base dell’esperienza maturata,
lasciando ai soggetti che devono effettuare l’acquisto la possibilità di rivolgersi alla centrale che ritengono
essere meglio qualificata per effettuare l’acquisto di quel determinato bene/servizio (S.C.R. – Piemonte).
In questo modello i soggetti aggregatori regionali rivestono un ruolo comunque centrale, anche perché nel
tempo “Il focus della loro azione sta passando dal perseguimento di obiettivi di risparmio della spesa a
obiettivi di qualificazione della spesa e razionalizzazione” (Sardegna CAT).
I soggetti aggregatori dovrebbero avere: “Un ruolo complementare, non sostitutivo, di supporto. Servono
dove non arriva il piccolo Comune. Consip supplisce ma le iniziative non si devono sovrapporre. Es. tutti
mettono in piedi la gara delle pulizie ma nessuno parla con il sindaco del Comune. È un problema perché
sono servizi che di solito si affidano a cooperative di soggetti svantaggiati al fine di favorirne l’inserimento
sociale. In questi casi Consip mostra tutti i suoi limiti perché non coglie le esigenze dei territori. Per questo è
auspicabile un ruolo di affiancamento che eviti sovrapposizioni: occorre aggregare, offrendo in fase di
progettazione opzioni per il territorio su “n” questioni che possono essere rilevanti” (CEV).
Emergono inoltre numerose altre funzioni che i soggetti aggregatori regionali potrebbero svolgere
all’interno di un modello di aggregazione degli acquisti organizzato per centrali di competenza:
- collaborare all’elaborazione dello schema di governance attraverso l’analisi delle categorie più
utilizzare per le gare di acquisto centralizzate. Questo dato fornirebbe informazioni utili sul disegno
da adottare per aggregare la domanda. Rispetto alle 30 previste dal dpcm, in particolare,
potrebbero venire suggerimenti utili su quali andrebbero riviste o eliminate e quali, invece,
mancano ancora. Inoltre, riflettendo sulla situazione attuale, gli intervistati evidenziano
l’opportunità di introdurre un maggior coordinamento per alcune categorie nelle quali si è
registrata una progressiva sovrapposizione tra Consip e soggetti aggregatori regionali (Esperto
Appalti);
- verificare la possibilità di estendere il proprio raggio di azione ad un numero crescente di categorie
merceologiche;
39
- formare e aggiornare il personale degli altri centri aggregatori presenti a livello locale (Cooperativa
servizi sociali);
- svolgere il controllo qualitativo dei beni/servizi che sono oggetto degli affidamenti (Prov. Brescia);
- avere un ruolo di supporto sia sulla scelta delle categorie merceologiche sulle quali far funzionare il
modello, sia sui criteri in base ai quali valutare la competenza delle stazioni appaltanti (Prov. Sud
Sardegna);
- mettere a fattore comune l’esperienza nell’aggregazione e nella predisposizione degli accordi
quadro in modo che, se su alcuni settori ci sono già delle analisi di mercato, se ne può fruire,
utilizzando quei contratti (Esperto Appalti);
- fornire supporto tecnologico e definizione di standard (Prov. Monza e Brianza).
Non da ultimo, così formulato il modello di aggregazione qui presentato contribuisce a recuperare gli effetti
negativi sortiti dall’introduzione, sempre precaria, nel nostro ordinamento di obblighi di adesione alle
convenzioni stipulate da Consip - tra esigenze di razionalizzazione della spesa e di mantenimento della
piena autonomia contrattuale delle amministrazioni pubbliche7 - , determinando incertezze che hanno
limitato la definizione di efficaci strategie di gara da parte di Consip8 e prodotto noti scostamenti negli
acquisti conclusi dalle amministrazioni locali.
3.5. Il sentiment degli interlocutori: l’opinione di alcune stazioni appaltanti Un modello di specializzazione degli acquisti pubblici basato sulla professionalizzazione e specializzazione
delle centrali di acquisto è auspicabile secondo molti intervistati (AQP, CEV, Prov. Sud Sardegna, Regione
Marche, S.C.R. – Piemonte) e la maggior parte degli intervistati risponde positivamente alla possibilità di
affidare una gara di propria competenza a una centrale di acquisto specializzata su categoria merceologica.
Tuttavia, emergono anche numerose criticità che possono essere suddivise in: 1) ostacoli che impediscono
la realizzazione di una centralizzazione per competenze e 2) rischi conseguenti all’adozione di un modello
centralizzato.
Oltre all’assenza di programmazione e pianificazione degli acquisti già richiamata, tra gli ostacoli più spesso
ricordati ci sono:
- scarsa professionalizzazione del personale (AQP, CEV, Regione Marche) e la resistenza dei soggetti
pubblici ad adeguare la composizione degli uffici e ad adottare nuovi modelli organizzativi (Esperto
di Appalti): attualmente nel modello di organizzazione della pubblica amministrazione manca un
percorso di professionalizzazione del buyer, del category manager. È un tema straordinariamente
importante. Occorrerebbero percorsi di formazione in procurement cost e spending analisys
mutuati dal procurement privato. Nella PA l’orientamento è prevalentemente amministrativo
giuridico, ma mancano ingegneri gestionali, statistici, tecnici (cfr. cap.5.1).
- assenza di una modellizzazione delle procedure (AQP): mancano i modelli standard di lettera di
invito, di determina a contrarre. Non si è affermato l’uso di format uniformi e standardizzati. Un
intervistato fa notare: “È incredibile che una multinazionale che opera in venticinque Paesi adotta
formulari standard, mentre nella PA ciascuna stazione appaltante abbia un modello proprio. Il
7 G.M Racca., La digitalizzazione necessaria dei contratti pubblici: per un’Amazon pubblica, in DPCE Online, v. 45, n. 4, 2021, 4669 –
4706. 8 Cfr. T.a.r. Lazio, sez. II, 30 agosto 2016, n. 9441, confermata da Cons. Stato, sez. V, 6 marzo 2017, n. 1038.
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procurement è un’area strategica in tutte le aziende/multinazionali di successo. La modellizzazione
e la standardizzazione sono fondamentali. Si dovrebbero creare degli standard di forma in modo che
nessuno perda più tempo a ragionare sulla forma, concentrandosi piuttosto sul contenuto.
Formazione sì, ma si dovrebbe prima creare il modello e poi formare sul modello. Ci dovrebbe essere
una scuola nazionale per tecnici del procurement che insegnasse un modello standardizzato sulle
procedure formali, sviluppando competenze sui contenuti della progettazione delle gare e della
conoscenza dei mercati” (cfr. cap.5.4).
- assenza (o quasi) di gestionali solidi per la raccolta dei dati finalizzati al controllo di gestione del
procurement (AQP, CEV, Esperto di Appalti). Alcuni intervistati sottolineano che non si può fare
procurement senza usare la business intelligence. Quest’ultima permetterebbe di applicare la
business analisi sui beni/servizi acquistati, monitorare i contratti in scadenza (o che stanno per
esaurire il loro valore, nel caso degli accordi quadro). Questi strumenti di digitalizzazione e raccolta
dati (anche in formato open) consentirebbe alla PA di migliorare l’efficacia e l’efficienza delle
procedure di spesa, portando a un aumento degli investimenti (cfr. cap.5.4).
- difficoltà a categorizzare soprattutto per attrezzature e impianti altamente specialistici (ENEA).
- criticità nel trasferimento di informazioni tra centrale e singola stazione appaltante (Comune di
Roma) (cfr. cap.5.4).
- scelta del criterio per individuare le priorità nell'effettuare gli acquisti. Dice un intervistato: “Ogni
amministrazione vorrebbe che la sua gara venisse svolta per prima. Qualcuno deve scegliere. Chi
sceglie? Sulla base di quale criterio? Importo? Ordine cronologico di arrivo?” (Prov. Sud Sardegna).
Per quanto riguarda invece i rischi che l’adozione di un modello basato su centrali di competenza potrebbe
comportare emergono i seguenti aspetti:
- il rischio derivante dalla rotazione dei dirigenti: se investiamo nelle competenze degli operatori
degli appalti e poi li costringiamo dopo alcuni anni a cambiare ufficio in nome del rispetto del
principio di rotazione e della salvaguardia di norme astratte di contrasto al rischio di corruzione, è
evidente che non raggiungeremo mai l’obiettivo previsto dal modello, ma anzi renderemo vano
l’investimento fatto. Allo stesso tempo, tuttavia, se focalizzare alcune risorse umane interne alla
stazione appaltate sull’acquisto di uno specifico bene, comporta innegabili vantaggi in termini di
conoscenza del mercato, non è escluso che contatti ripetuti e consolidati tra PA e alcuni fornitori
(soprattutto per quei beni dove il numero di questi ultimi è strutturalmente ristretto) possano
rappresentare un’esposizione al rischio corruttivo (S.C.R. – Piemonte). Occorre dunque interrogarsi
su quali pratiche possano utilmente contenere questo rischio senza disperdere il patrimonio di
conoscenza del mercato maturato dalla PA acquirente. La presenza di team di funzionari con
competenze specifiche su un determinato settore di acquisto, ad esempio, potrebbe permettere la
rotazione del soggetto incaricato di progettare l’acquisto, mantenendo all’interno della struttura
organizzativa le conoscenze sul mercato di fornitura.
- il rischio di non considerare le specificità del settore dei lavori: l’aver sostanzialmente abolito il
regolamento specifico sui lavori ha portato ad omogeneizzare la normativa sugli appalti per tutti e
tre i settori: lavori, servizi e forniture. Nell’ottica di una centrale di competenza invece la
peculiarità dei lavori dovrebbe essere tenuta fortemente in considerazione, non fosse altro che
per le ulteriori competenze che una centrale di questo tipo dovrebbe avere, al fine di coprire
anche le fasi della progettazione delle opere.
41
- il rischio di bypassare il mercato locale facendo sparire le imprese più piccole. Un eccesso di
concentrazione, se nel breve periodo ha dei vantaggi, soprattutto in termini di abbattimento dei
prezzi, può determinare la nascita di oligopoli e penalizzare le imprese più piccole. I soggetti più
grandi hanno capacità di offrire prezzi più convenienti e maggiore capacità organizzativa. L’Italia,
tuttavia è un paese di Pmi e nell’aggregare c’è il rischio questo sistema venga fortemente
danneggiato. A questo rischio si potrebbe ovviare partendo dal territorio e promuovendo una reale
conoscenza del mercato. In questo modo sarebbe possibile individuare un equilibrio tra
centralizzare, organizzare, risparmiare e necessità di differenziare in base alle imprese che operano
sul mercato. “In questo senso la specializzazione tour court da sola è rischiosa e deve essere inserita
in un quadro di governance complessiva dei territori” (Sardegna CAT).
- il problema di commisurare l’acquisto al fabbisogno. Questo è un problema al quale spesso va
incontro Consip. Non è detto che riuscendo ad acquistare un bene al miglior rapporto qualità
prezzo si stia acquistando il bene adeguato (in più o in meno) alle esigenze della stazione che
acquista. La centralizzazione rischia di perdere di significato se non c’è uno scambio con i territori e
se i territori non possono trovare nella centralizzazione risposte coerenti con i fabbisogni espressi a
livello locale (Sardegna Ricerche).
Di seguito invece gli aspetti positivi evidenziati dalle stazioni appaltanti intervistate:
- qualificazione e specializzazione delle stazioni appaltanti che si traduce in un miglioramento della
qualità degli acquisti della PA nonché dei servizi e delle infrastrutture per i cittadini (Prov. Monza e
Brianza);
- risparmio inteso non in termini di ribassi maggiori in sede di gara, ma come procedure più efficienti
nei tempi e nella qualità dei prodotti servizi acquistati (Sardegna Ricerche, Prov. Sud Sardegna,
Esperti di appalti);
- migliore progettazione della gara e conseguente riduzione delle modifiche/varianti in fase di
realizzazione (Consulente per partenariati pubblico privati, CEV);
- più chiara distinzione dei compiti tre soggetto aggregatori e stazioni appaltanti (Regione Marche);
- adozione più capillare dei criteri minimi ambientali (Prov. Brescia).
Per mitigare i rischi di un modello iperspecializzato, sarebbe senza dubbio utile partire dal lavoro fatto fino
ad oggi dai soggetti aggregatori regionali, che conoscono i territori e che potrebbero evolversi verso un
progressivo potenziamento delle categorie merceologiche che ricadono nel loro ambito di azione.
3.6. Il modello della centrale di competenza e il sistema di qualificazione previsto dall’art. 38 del Codice appalti: affinità e distanze
Il modello di centrale di competenza riprende, approfondisce e sviluppa i criteri delineati dall’art. 38 del Codice Appalti. Si ricorda che l’art. 38 al comma 3 distingue requisiti di base e requisiti premianti per la qualificazione.
I requisiti di base sono: 1) strutture organizzative stabili deputate agli ambiti di cui al comma 3; 2) presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze in rapporto alle
attività di cui al comma 3; 3) sistema di formazione ed aggiornamento del personale; 4) numero di gare svolte nel quinquennio con indicazione di tipologia, importo e complessità, numero di
varianti approvate, verifica sullo scostamento tra gli importi posti a base di gara e consuntivo delle
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spese sostenute, rispetto dei tempi di esecuzione delle procedure di affidamento, di aggiudicazione e di collaudo;
5) rispetto dei tempi previsti per i pagamenti di imprese e fornitori come stabilito dalla vigente normativa ovvero rispetto dei tempi previsti per i pagamenti di imprese e fornitori, secondo gli indici di tempestività indicati dal decreto adottato in attuazione dell'articolo 33 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33;
6) assolvimento degli obblighi di comunicazione dei dati sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture che alimentano gli archivi detenuti o gestiti dall'Autorità, come individuati dalla stessa Autorità ai sensi dell'articolo 213, comma 9;
7) per i lavori, adempimento a quanto previsto dagli articoli 1 e 2 del decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229, in materia di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell'utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e costituzione del Fondo opere e del Fondo progetti, e dall'articolo 29, comma 3;
8) disponibilità di piattaforme telematiche nella gestione di procedure di gara. I requisiti premianti sono invece: 1) valutazione positiva dell'ANAC in ordine all'attuazione di misure di prevenzione dei rischi di
corruzione e promozione della legalità; 2) presenza di sistemi di gestione della qualità conformi alla norma UNI EN ISO 9001 degli uffici e dei
procedimenti di gara, certificati da organismi accreditati per lo specifico scopo ai sensi del
regolamento CE 765/2008 del Parlamento Europeo e del Consiglio;
3) livello di soccombenza nel contenzioso;
4) applicazione di criteri di sostenibilità ambientale e sociale nell'attività di progettazione e
affidamento.
Rispetto a tali criteri, il modello della centrale di competenza focalizza la sua attenzione sugli aspetti
organizzativi della stazione appaltante e sulle competenze, mettendo al centro, oltre al numero di gare che
si svolgono e alla quantità di spesa gestita, anche la frequenza e la tipologia di gare svolte e i settori
merceologici nei quali le gare si concentrano. Questo modello inoltre sposta l’attenzione sull’importanza
della conoscenza del mercato e dell’analisi dei fabbisogni, che invece non compare tra i criteri di
valutazione dell’art. 38.
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4. I BENEFICI STIMABILI
4.1. Tempi di attraversamento e durata del ciclo dell’appalto Secondo una recente indagine svolta da Promo PA Fondazione ed Ance in Italia il ciclo dell’appalto di
un’opera pubblica, dalla programmazione (e dunque dalla richiesta del CUP-Codice Unico di progetto) alla
chiusura del cantiere, ha la durata media di circa 1.000 giorni. La fase più complessa è quella della
progettazione con 372 in media e la procedura di affidamento, che ha la durata media di 267 giorni.
Fig.21. Tempi medi di attraversamento nei lavori pubblici: numero di giornate nei diversi step
del ciclo dell’appalto
Fonte: elaborazione Promo PA Fondazione
Nel dettaglio, il ciclo dell’approvvigionamento è fortemente condizionato dall’importo delle gare: in media
servono 276 giorni per arrivare all’aggiudicazione dei lavori, ma i giorni diventano 671 se si superano i 5
milioni di euro.
Fig.22. Tempi medi della fase di affidamento delle opere pubbliche: numero di giornate nei
diversi step del ciclo dell’appalto
Italia Dalla consegna del progetto alla pubblicazione del bando di gara
Dalla pubblicazione del bando di gara alla presentazione delle offerte
Dalla presentazione delle offerte all'aggiudicazione
Dall'aggiudicazione all'inizio dei lavori
Totale
40mila-150mila 98 21 40 76 235
150mila-1mln 115 26 56 93 290
1mln-5.225mln 165 38 107 145 455
>5.225mln 187 69 192 223 671
Totale 110 25 52 89 276
Fonte: Promo PA Fondazione su dati ANAC
La centrale di competenza potrebbe incidere su questi tempi? In che modo essa potrebbe contribuire a
ridurre i tempi complessivi di attraversamento? Intervenendo su alcuni fattori:
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- rendendo più efficiente la fase di programmazione, che oggi è frammentata tra le diverse unità di
spesa nella PA e scarsamente affidata alle tecnologie;
- costituendo nuclei di progettazione in grado di effettuare i progetti con metodologie adeguate e
competenze solide;
- intervenendo nella fase di affidamento attraverso l’utilizzo di modelli standard di capitolati e
materiali di gara specifici per settore;
- rendendo effettivamente operativo il sistema digitalizzato di E-procurement che dovrebbe
permettere uno snellimento dei tempi della verifica dei requisiti, in fase di svolgimento della gara9;
- riducendo i ritardi (e i costi aggiuntivi) che si verificano in fase di esecuzione, a seguito
dell’incidenza di varianti nella realizzazione della commessa, a causa di eventuali errori o elementi
non stimati in fase di progettazione.
Anche a parità di passaggi autorizzativi e data la legislazione vigente, la centrale di competenza
consentirebbe da un lato di accentrare alcune professionalità chiave che ad oggi sono o inesistenti nelle
stazioni appaltanti o affidate all’esterno, e dall’altro di governare il processo secondo metodologie di
project management.
Per fare un esempio del modo in cui l’adozione di un modello basato su centrali di competenza potrebbe
incidere sulla riduzione dei tempi di esecuzione della gara (cfr. cap. 3.3), il Codice dei contratti pubblici
prevede una mole di lavoro notevole a carico della stazione appaltante per l’acquisizione della
documentazione comprovante il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-professionale ed
economico e finanziario, per la partecipazione alle procedure e per il controllo in fase di esecuzione del
contratto della permanenza dei requisiti.
Per snellire questi oneri era stato previsto il ricorso all’utilizzo esclusivo della Banca dati centralizzata
gestita dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, denominata Banca dati nazionale degli operatori
economici. Ma, mancando ancora l’attuazione di tale disposizione, rimane attualmente operativo, in via
transitoria, il precedente sistema AVCpass, che risulta largamente insoddisfacente in quanto, per esempio
con riferimento ai requisiti di ordine generale degli operatori economici, consente di scaricare i certificati
del casellario giudiziale ad essi connessi, ma non effettua in via automatica la verifica delle condanne
riportate e dei carichi pendenti10. Considerazioni analoghe riguardano anche la verifica dei requisiti di
ordine tecnico-professionale e economico-finanziario sulla documentazione di altri Enti certificanti.
Continua quindi a gravare sul frammentato sistema delle stazioni appaltanti tutta l’attività di analisi
manuale della documentazione rinvenibile attraverso il sistema AVCpass rispetto ai requisiti di
qualificazione degli operatori economici, come precisato dalla stessa Autorità Nazionale Anticorruzione che
garantisce “il trasporto e la pubblicazione sicura dei dati”, restando le valutazioni sui contenuti di ciascun
documento onere delle singole stazioni appaltanti, con evidente aggravamento della fase di selezione
9 Su questo punto i dati raccolti dall’Osservatorio Agenda Digitale del Politecnico di Milano riportano che attualmente il 67% delle
gare pubbliche è svolto attraverso strumenti digitali, mentre permane un 33% di gare cartacee. Secondo questa ricerca una gara pubblica in soluzioni digitali è assegnata 4,5 mesi dopo la scadenza per presentare offerte, tempi che potrebbero essere notevolmente ridotti attraverso una più incisiva digitalizzazione dei processi di procurement pubblico e la professionalizzazione delle PA nel gestirli. Per ulteriori approfondimenti cfr. Politecnico di Milano, Osservatorio Agenda Digitale, Procurement ed eProcurement in ambito pubblico, dicembre 2020, pp. 20 e ss. https://www.osservatori.net/it/ricerche/osservatori-attivi/agenda-digitale. 10 G.M. Racca, La digitalizzazione necessaria dei contratti pubblici: per un’Amazon pubblica, in DPCE Online, v. 45, n. 4, 2021, 4669
– 4706.
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dell’offerente11. Si tratta di un sistema che – nella forma attuale – lasciando alle singole stazioni appaltanti
l’onere di valutare i contenuti di ciascun documento - è insostenibile per le piccole stazioni appaltanti e,
nella sua forma pienamente digitalizzata richiederà la presenza di risorse professionali capaci di interagire
con le nuove tecnologie. Figure professionali che difficilmente esistono nel sistema frammentato che
conosciamo, ma che potrebbero essere inserite attraverso opportuni percorsi di reclutamento e
formazione nel modello di aggregazione al centro di questa proposta.
4.2. Nuova governance degli acquisti e livelli ottimali di aggregazione Nonostante l’intenzione del legislatore italiano di aggregare la spesa e di ridurre il numero di stazioni
appaltanti, l’organizzazione attuale del public procurement non consente di perseguire questo obiettivo.
Sembra emergere da più parti la richiesta di un nuovo modello di governance territoriale degli appalti che
senza compromettere quanto di positivo è stato fatto a livello regionale, consenta di valorizzare al meglio
modelli di aggregazione diversi a seconda delle peculiarità dei territori ma allo stesso tempo compatibili e
integrati.
A livello regionale, i soggetti aggregatori hanno costituito negli anni un sistema a rete che, seppur con
grandi difficoltà ed eterogeneità territoriali, ha dato i suoi risultati in termini di razionalizzazione della
spesa, risparmi e digitalizzazione del procurement. Sono tuttavia da risolvere alcune criticità, come, ad
esempio, il rapporto di collaborazione-competizione con Consip che ad oggi non può dirsi risolto, e una
specializzazione merceologica ad oggi ristretta alle 25 categorie della normativa nazionale. Come si è visto
dai dati, anche su queste 25 categorie si riesce ad arrivare ad un livello di centralizzazione elevato, poiché
l’aggregazione dei fabbisogni sul territorio è un’operazione assai complessa e spesso le stazioni appaltanti
preferiscono comprare in quelle categorie in modo autonomo, affidandosi ad una rete consolidata di
fornitori locali.
Accanto ai soggetti aggregatori, sono state costituite negli anni altre centrali di committenza locali – le
cosiddette CUC comunali, le Città Metropolitane e le SUA provinciali – che, nella configurazione della
Riforma Delrio, sono state riconfigurate come “case dei Comuni” e dunque hanno la possibilità di
configurarsi come centrali di acquisto, prestando servizi e competenze a supporto dei comuni del proprio
territorio, soprattutto in alcuni settori di competenza, come le strade e l’edilizia scolastica.
In questo quadro, è difficile pensare ad un modello di centrale di competenza che superi la dimensione
territoriale, anzi forse è auspicabile un modello che consenta di far evolvere in modo virtuoso le centrale
regionali: “Le Centrali di committenza regionali possono essere il punto di partenza per capire il livello
ottimale di aggregazione e specializzazione sui territori e per fornire supporto alle centrali locali su ambiti
più tipicamente di gestione aggregativa ma locale” (Sardegna CAT).
L’esigenza di ridurre l’attuale numero delle stazioni appaltanti rispettando al contempo la dimensione
territoriale è trasversale a tutte i soggetti intervistati ed è largamente condivisa l’idea che dovrebbero
coesistere livelli territoriali di aggregazione differenti. Dalle interviste emerge infatti un sistema che
11 Cfr. ANAC, Relazione di accompagnamento alla delibera n. 157 del 2016
http://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/anacdocs/Attivita/Atti/Delibere/2016/157/Relazione%20di%20accompagnamento%20_Deliberan_157_2016.pdf. Cfr. anche ANAC, Strategie e azioni per l’effettiva semplificazione e trasparenza nei contratti pubblici attraverso la completa digitalizzazione: le proposte dell’Autorità, 27 Maggio 2020 https://www.anticorruzione.it/portal/rest/jcr/repository/collaboration/Digital%20Assets/anacdocs/Comunicazione/Interventi/Anac%20-%20Digitalizzazione%2027%20maggio.pdf.
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potremmo definire a geografia variabile che prevede scale di aggregazione territoriale differenti per
categorie di beni/servizi acquistati e funzioni (del soggetto acquirente) differenti. Dice un intervistato: “il
livello di aggregazione territoriale che auspico parte dall’analisi dei fabbisogni. Devo partire dalle effettive
esigenze dichiarate, poi posso lavorare sulla parte merceologica e quindi fare un puzzle delle problematiche
condivise. Allora la risposta a questo puzzle può essere una aggregazione su categoria merceologica”
(Esperto di Appalti). Si potrebbe, dunque, diversificare il livello di aggregazione sulla base di un’analisi del
livello di capillarità della domanda/offerta su base territoriale, perché ogni territorio rappresenta un bacino
di offerta specifico per alcuni beni, mentre altri beni hanno un bacino di fornitura legati a grandi bacini
accentrati.
L’importante nella definizione dei diversi livelli istituzionali è trovare un equilibrio tra fabbisogno e offerta
(Esperto di appalti, Regione Marche, Consorzio Energia Toscana, Sardegna CAT). Il livello locale è funzionale
all’offerta locale: un intervistato cita l’esempio di una gara di pulizie per una piccola biblioteca di un piccolo
Comune, facendo notare che non avrebbe senso gestirla da una centrale di acquisto, quale Consip; meglio
affidarla a un soggetto che opera nei pressi del luogo di svolgimento del servizio (Esperto di appalti). Il
fabbisogno per i servizi sociali è un altro esempio che si presta ad essere aggregato su scala sovracomunale
(consulente per partenariati pubblico privati, Coop. di servizi sociali). Questa considerazione vale per tutti i
beni/servizi che vengono prodotti/erogati a livello prevalentemente locale, dove la Provincia o le
associazioni tra Comuni potrebbero rappresentare un buon livello di aggregazione, eliminando le stazioni
appaltanti più piccole e più sguarnite di personale (Prov. di Brescia, Prov. Monza e Brianza, Consorzio
Energia Toscana). Al polo opposto si colloca l’esempio relativo all’acquisto di farmaci che si presta a essere
centralizzato a livello nazionale perché la fornitura è in capo a grandi aziende internazionali (Esperto di
Appalti). Per beni che hanno un mercato ampio come l’informatica, il livello regionale e quello nazionale
potrebbero essere indicati.
4.3. Migliore programmazione della spesa e progettazione degli interventi Come già ricordato, l’ostacolo che più spesso emerge dalle interviste rispetto all’esperienza della
centralizzazione degli acquisti si lega al problema di una programmazione e pianificazione degli acquisti e
di una progettazione delle gare più efficiente (ovvero coerente con i fabbisogni dell’amministrazione
acquirente e non soltanto più vantaggiosa dal punto di vista del criterio del prezzo più basso). Nella
memoria degli addetti ai lavori che sono stati intervistati va evitato quello che è successo con i primordi di
Consip con appalto per l’appalto delle casette per i terremotati dell’Umbria.
Il caso è noto quanto intricato e ha ripetutamente sollevato reazioni comprensibilmente deprecatorie tanto
nella stampa, quanto tra le amministrazioni locali e la cittadinanza. Tutto inizia nell’aprile del 2014, quando
la Protezione civile decide di aprire il bando per un “Accordo quadro” per “la fornitura, il trasporto ed il
montaggio di 18mila soluzioni abitative in emergenza (Sae, edifici prefabbricati di diverse metrature in
funzione dei componenti del nucleo familiare) e i servizi a esse connessi. La gara d’appalto è gestita da
Consip e viene aggiudicata nel 2015, perfezionandosi nel maggio 2016 con la sottoscrizione di protocollo
d'intesa tra le ditte partecipanti alla gara con la Protezione civile e la Presidenza del Consiglio. Con un
tempismo quasi sorprendente, tre mesi dopo arriva il terremoto: il 24 agosto, e poi il 30 ottobre, e ancora
nel gennaio 2017, l’Italia centrale trema dal Lazio all’Umbria, dall’Abbruzzo alle Marche. Per tutta risposta,
quello che avrebbe dovuto essere il cantiere di Stato più grande d’Italia, tra errori di valutazione in fase di
progettazione della gara, assenza di coordinamento e dialogo tra Protezione Civile e Regioni, una indagine
dell’ANAC su Consip, una condanna del Consiglio di Stato nei confronti della ditta capofila dell’RTI
aggiudicatario del lotto del Centro Italia, si trasforma presto in uno scandalo, nonché in una delle tante
47
pagine del nutrito manuale degli errori del procurement pubblico. Senza entrare nel dettaglio della vicenda,
basti ricordare che la gara non aveva previsto la fornitura di container, che si sono poi rilevati necessari per
affrontare l’inverno particolarmente rigido che normalmente caratterizza alcune delle aree interessate dal
sisma e rientranti nel lotto al centro dello scandalo. Avviate d’urgenza le procedure per l’acquisto di questi
ultimi, si apprende che i climatizzatori installati nei container non sono adeguati a sostenere una
temperatura ordinaria inferiore ai -5°C (temperature rigide che, invece, non possono certo considerarsi
straordinarie o imprevedibili in un territorio di montagna e a ridosso dei mesi più freddi dell’anno).
Eppure, per quanto possano stupire, episodi come quello ricordato sono tutt’altro che infrequenti.
Tanto evocata quanto evitata, la programmazione era la chiave di volta attorno alla quale avrebbe dovuto
reggersi il complesso disegno delineato dalla riforma del Codice. In pratica essa si è trovata spesso svilita a
procedura di mera quantificazione, ciecamente slegata da criteri qualitativo-progettuali. Accompagna la
burocratizzazione delle migliori intenzioni riformiste, la scarsa conoscenza del mercato che spesso
caratterizza strutturalmente gli enti più piccoli rispetto all’acquisto di beni/servizi particolarmente
complessi (ad esempio il servizio di raccolta dei rifiuti per i Comuni più piccoli che caratterizzano il nostro
sistema paese).
Se prendere atto dello svilimento dell’attività programmatoria, delle – conseguenti – inefficienze nella
progettazione delle gare di acquisto e l’ampiamente riscontrata necessità migliorare i controlli in fase di
esecuzione non può che indurre gli intervistati a nutrire giustificate perplessità nei confronti di un modello
centralizzato di aggregazione degli acquisti, non sarà evitando la riduzione del numero delle stazioni
appaltanti e depotenziando l’aggregazione degli acquisti, che questi problemi potranno essere risolti.
Al contrario, l’identificazione di un modello di aggregazione per centrali di competenza che valorizzi l’analisi
dei fabbisogni e la programmazione (facendo dialogare centrali specializzate ed enti che ad oggi non sono
stati in grado di cogliere le innovazioni introdotte dalla riforma del 2016) rappresenta un’opportunità, più
che un ostacolo.
Dice un intervistato (AQP): “È questo il problema da sconfiggere. Si raggiungerebbe vero progresso se si
riuscisse ad avere gli strumenti per rendere obbligatoria, con finestre temporali di 3 mesi, questa
pianificazione, monitorando le scadenze dei contratti e fare un’attività di project management delle gare da
bandire. In AQP stiamo adottando un nuovo sistema di pianificazione dei fabbisogni, che dà la possibilità di
aprire nuove finestre temporali durante l’anno. Se non hai fatto in tempo alla scadenza prevista, hai una
finestra per recuperare: però se questa dimenticanza diventa ricorrente, io posso farlo rilevare per evitare
dimenticanze dolose. Se un dipartimento ha bisogno di acquistare un servizio a giugno, e un altro
dipartimento ne ha bisogno a settembre rischiamo di pubblicare più gare uguali. Invece in questo modo
riusciamo ad aggregare e a risparmiare”.
Un modello che gli intervistati suggeriscono di prendere ad esempio per rispondere all’esigenza di lasciare
al soggetto appaltante spazio per la progettazione dell’acquisto di beni o servizi core è quello degli appalti
su delega, oggi in progressiva diffusione. Esso continua a coinvolgere il delegante nella definizione dei
capitolati e delle specifiche tecniche lasciando alla centrale di committenza il compito di seguire le
procedure di gara. Potrebbe funzionare per tutte le categorie merceologiche purché venga mantenuto un
serio contatto informativo tra delegante e delegato. Questa funzione di supporto alla progettazione (oltre
che all’espletazione delle procedure amministrative della gara) potrebbe funzionare a condizione che ad
essa si associ un modello organizzativo finalizzato a trasferire (anche digitalmente) gli elementi di
informazione e analisi del fabbisogno dal soggetto appaltante al soggetto aggregatore e viceversa. L’analisi
dello storico, basata su criteri prevalentemente quantitativi, benché importante, non può essere
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considerata uno strumento esaustivo di analisi del fabbisogno (Esperto appalti). La possibilità che la
centrale aggregante metta a disposizione uno staff di esperti sulla tipologia merceologica di prodotto
potrebbe guidare le stazioni appaltanti nella conoscenza del mercato.
Le centrali d’acquisto potrebbero così concentrarsi sull’elaborazione delle strategie di gara, sulla
definizione di lotti basati sulle caratteristiche specifiche dei mercati di riferimento – favorendo forme di
cooperazione tra soggetti aggregatori - e sulla valutazione delle offerte per assicurare la qualità delle
prestazioni. La definizione di lotti funzionali o territoriali ottimali, favorendo la partecipazione alla gara
sotto una regia pubblica e non abbandonata alle iniziative anche collusive private, può favorire l’ingresso e
la crescita nel mercato degli appalti pubblici di nuovi operatori economici più efficienti e innovativi, anche
di minori dimensioni. Le amministrazioni, così riqualificate, potrebbero divenire anche il “primo cliente”
dell’innovazione sviluppata ed introdotta sul mercato, per poterla diffondere in tempi rapidi, non solo in
ambito nazionale, nell’interesse della qualità delle prestazioni e dello sviluppo economico12.
4.4. Gestione della spesa e esecuzione dei contratti Una migliore progettazione delle procedure di acquisto e una più efficiente gestione dei tempi di gara ed
esecuzione sono strettamente legati alla possibilità di approdare a una gestione della spesa più efficace ed
efficiente. In particolare, gli intervistati fanno riferimento alla riduzione delle modifiche/varianti in fase di
realizzazione che conseguirebbe a una migliore capacità di progettazione degli acquisti (Esperto PPP, CEV).
Così si esprime un intervistato: “Non serve specializzazione dello svolgimento della procedura. È nella
stesura dell’appalto che serve la specializzazione. È la persona che elabora il capitolato che dovrebbe essere
specializzata. È lì che ci sono le lacune. Sbagliare la progettazione significa sbagliare l’esecuzione della gara
e ammettere delle varianti che incidono sulla buona riuscita della gara”. La qualità degli acquisti e delle
prestazioni aumenta con la specializzazione nella progettazione.
12 G.M. Racca G.M., La digitalizzazione necessaria dei contratti pubblici: per un’Amazon pubblica, in DPCE Online, v. 45, n. 4, 2021,
4669 – 4706.
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5. SUGGESTIONI E CAPITOLI APERTI
La capacità delle amministrazioni di svolgere la funzione appaltante si fonda su principi costituzionali di
adeguatezza e differenziazione (art. 118 Cost.). Non si può richiedere ad ognuna delle attuali 37.000
stazioni appaltanti un’organizzazione tale da poter aggiudicare correttamente qualunque tipo di contratto,
controllandone anche la corretta esecuzione. La crisi economica, determinata dalla crisi sanitaria, impone
agli acquirenti pubblici un ripensamento delle tradizionali modalità di approvvigionamento di lavori,
forniture e servizi13.
La domanda pubblica che non riesce a coordinarsi rischia di non conseguire gli obiettivi e di determinare
danni irreparabili non solo economici, ma ai diritti fondamentali14, nonostante le semplificazioni connesse
alle procedure di emergenza15. Da queste considerazioni nasce l’urgenza di imprimere una rinnovata spinta
al sistema degli acquisti pubblici attraverso l’adozione di un modello nuovo, affinché essi possano
rappresentare la base di quella ripartenza che, non solo il sistema economico − ma il sistema Paese nel suo
complesso, hanno più che mai bisogno.
Questa esigenza diventa ancora più indispensabile alla luce dello sforzo di investimento che ci aspetta nei
prossimi anni, al fine di riuscire ad impiegare al meglio le risorse del cosiddetto Recovery Plan. Per poter
rispettare i termini del Piano e le scadenze degli interventi, è indispensabile fin da adesso trovare il modo di
rendere più efficiente la macchina degli appalti pubblici in modo da poter accelerare la capacità di spesa
delle amministrazioni. L’occasione del Recovery è dunque un’occasione in più per riflettere sul modello di
una centrale di competenza che ponga al centro la qualità degli approvvigionamenti e l’expertise di chi fa
appalti nel nostro Paese.
5.1. Fiducia nelle competenze o fiducia nell’apparato? Affrontare questa sfida, significa affrontare la sfida delle competenze. Essa investe tutte le stazioni
appaltanti, che devono spesso fare i conti con una serie di difficoltà che derivano da molteplici fattori, come
la carenza di risorse, la mancanza di competenze di mercato, la necessità di muoversi sulla base delle
esigenze quotidiane che spesso rendono difficile avere una strategia di lungo termine.
L’impostazione è stata di recente affermata anche dalla Corte dei conti che ha ritenuto indifferibile un
programma di rafforzamento, professionalizzazione e specializzazione delle risorse umane interne alle
Pubbliche amministrazioni che operano nel settore degli appalti, in particolare per le figure tecniche, con
l’aggregazione delle stazioni appaltanti che ne accresce la competenza tecnica16 contribuendo a riaffermare
13 Per un approfondimento sui passi fondamentali per rendere il procurement pubblico non solo un’efficace leva per l’innovazione
e la trasformazione digitale della PA e della società ma anche uno strumento cruciale per il rilancio del Paese, cfr. Politecnico di Milano, Osservatorio Agenda Digitale, Procurement ed eProcurement in ambito pubblico, dicembre 2020. https://www.osservatori.net/it/ricerche/osservatori-attivi/agenda-digitale. 14 R. Cavallo Perin, G. M. Racca, Corruption as a violation of fundamental rights: reputation risk as a deterrent against the lack of
loyalty, in G. M. Racca– C. R. Yukins (a cura di), Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts. Balancing Corruption Concerns in Public Procurement Internationally, Bruxelles, 2014, 23. 15 G. M. Racca, La digitalizzazione necessaria dei contratti pubblici: per un’Amazon pubblica, in DPCE Online, v. 45, n. 4, 2021, 4669
– 4706. 16 Corte dei conti, Sezioni centrali di controllo, Referto in materia di informatica pubblica, settembre-ottobre 2019, 115: «[è]
indifferibile un programma di rafforzamento, professionalizzazione e specializzazione delle risorse umane interne alle Pubbliche amministrazioni che operano nel settore degli appalti, in particolare per le figure tecniche. Si richiama inoltre la necessità di
50
Raccolta e aggregazione dei fabbisogni di
acquisto
Progettazione digitale dei servizi e erogazione
di soluzioni tecnologiche
Svolgimento della gara e affidamento
Gestione del contratto e affiancamento
quella simmetria tra amministrazioni e operatori economici che impone a chi richiede una prestazione di
saperla definire, selezionare e controllarne l’esecuzione17.
Per questa ragione è fondamentale costruire un modello territoriale di organizzazione del ciclo
dell’appalto che veda la presenza di poli di competenza in grado di fare ciò che le stazioni appaltanti da
sole non riescono a fare. Questa funzione può essere svolta, a seconda delle caratteristiche del territorio e
a secondo della tipologia di acquisto, dal soggetto aggregatore regionale, il cui ruolo va consolidato e
rafforzato, oppure dai livelli di aggregazione sub-regionali, in base alle competenza maturate (CUC o SUA
provinciali).
Non esiste probabilmente un unico modello vincente ma è evidente che i singoli territori, soprattutto una
volta entrato a regime il sistema della qualificazione, debbano attrezzarsi per definire il proprio modello e
per trovare modalità strutturate di coordinamento. Questo approccio consente di sostenere il modello di
crescita dei territori secondo il seguente flusso logico: aggregazione dei bisogni, progettazione dei nuovi
servizi, gestione della gara, gestione del contratto.
Fig.23. Il ciclo dell’appalto e ruolo potenziale delle centrali di competenza
procedere all’aggregazione delle stazioni appaltanti (attualmente sono oltre 32.000, di cui quasi 3.700 nel settore dell’ICT) e di accrescerne, oltre alla dimensione, anche la competenza tecnica, per favorire rapporti di forza paritaria tra funzionari delle stazioni appaltanti e operatori economici». V. il documento recentemente pubblicato dall’ANAC, Strategie e azioni per l’effettiva semplificazione e trasparenza nei contratti pubblici attraverso la completa digitalizzazione: le proposte dell’Autorità, 27 maggio 2020. 17 Cfr. R. Cavallo Perin, Relazione conclusiva al Convegno Appalti pubblici: innovazione e razionalizzazione. Le strategie di aggregazione e cooperazione europea nelle nuove direttive, Consiglio di Stato, Roma, 14 maggio 2014; G. L. Albano, M. Sparro, Flexible Strategies for Centralized Public Procurement, in Review of Economics and Institutions, 2010, www.rei.unipg.it/rei/article/view/17.
Analisi di mercato
Analisi della domanda
Coordinamento fabbisogni
Program management
Gestione e/ o coordinamento
piattaforme di E-procurement
Servizi in materia di
digitalizzazione
Servizi in materia di analisi
della spesa
Affiancamento, assistenza tecnica, consulenza, networking, trasferimento di competenze
Predisposizione materiali di
gara
Gestione del processo di
affidamento
Aggiudicazione
Assistenza alla gestione
Cura del contenzioso
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5.2. Skill e professionalità: una rivoluzione nel sistema del reclutamento dei buyer pubblici. Il modello proposto prevede un cambiamento radicale nel sistema di reclutamento del personale, con
l’istituzionalizzane della figura del buyer pubblico.
Quali sono i cambiamenti radicali che questo mutamento di paradigma dovrebbe introdurre? Si prova a
sintetizzarli di seguito, identificando alcuni punti chiave18:
- cambiare la formazione nella PA dando spazio a saperi non giuridici ma economici e settoriali: chi
occupa i posti di procurement, direzione acquisti e appalti e spesso ha una formazione e una
visione puramente amministrativa mentre sono carenti le conoscenze in materia di tecniche
gestionali di procurement evolute, inclusa la padronanza degli strumenti offerti dalla
digitalizzazione della PA;
- Introdurre sistemi di professionalizzazione del buyer pubblico basati su sistemi di riconoscimento
delle competenze sulle migliori pratiche di approvvigionamento, come il category managment, che
possono portare ad una diminuzione dei costi di transazione (e successivamente del prezzo di
acquisto), nonché a un innalzamento della rispondenza qualitativa del bene rispetto alle esigenze
da soddisfare, economie di informazione e apprendimento e riduzione del rischio della catena di
approvvigionamento;
- rivedere il sistema di reclutamento del personale.
La PA si appresta, infatti, a realizzare nei prossimi mesi un numero importante di concorsi per il
reclutamento del personale dopo anni di blocco delle assunzioni e soprattutto dopo le norme che hanno
favorito la fuoriuscita di personale (v. “Quota 100”). Per questo il legislatore, spinto dallo stato di
emergenza ha emanato una serie di norme per agevolare le assunzioni e ridurre i tempi delle procedure
concorsuali.
Se l’immissione di risorse nuove rappresenta un’opportunità, restano le perplessità sollevate da un sistema
di reclutamento, talvolta ostentatamente, incentrato su “Maxiconcorsi”. Già il blocco delle assunzioni,
accompagnato alla creazione di bacini di precariato poi stabilizzati, ha fatto sì che quel poco di
reclutamento che si è verificato negli ultimi decenni non sia stato condotto in maniera mirata e rispondente
ai fabbisogni di personale della PA. Da questo punto di vista, esiste una contraddizione tanto stridente,
quanto significativa, tra reclutamento della PA e reclutamento del personale nelle imprese private.
Nonostante le caratteristiche del rapporto di lavoro nella PA siano la sua stabilità e la sua durata, il datore
di lavoro pubblico molto spesso adotta procedure di selezione del personale molto più generaliste del
privato. Quest’ultimo, nonostante goda di molta flessibilità in uscita, cura di più e direttamente la selezione
dei propri dipendenti soprattutto dal punto di vista qualitativo: ricorre ai contratti a termine per poter
conoscere il lavoratore, cura la reputazione dell’azienda, i livelli di inquadramento, l’aggiornamento
professionale e il welfare aziendale per poter attrarre le migliori risorse disponibili sul mercato del lavoro.
Allo stesso tempo i reclutamenti sono mirati attraverso descrizioni accurate delle figure ricercate,
ragionando sulle competenze professionali e non tanto sul numero delle risorse da assumere in massa.
Questo è un modo di operare che la PA dovrebbe prendere ad esempio anche perché negli ultimi decenni
la detecnicizzazione ha inciso pesantemente sulla sua organizzazione funzionale. È noto che in alcuni
Ministeri e in alcune pubbliche amministrazioni ci sono più assistenze tecniche appaltate a grandi catene di
consulenti esterni, che personale di comparto. Piuttosto che un “concorsone”, si dovrebbe pensare a un
18 Cfr. “La riforma della Pa ascolti chi conosce la macchina”, di G. Scognamiglio e F. Verbaro, il Sole 24 Ore, 15 febbraio 2021.
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bando per strappare alle assistenze tecniche le migliori professionalità da immettere stabilmente nella
struttura organizzativa del personale della PA. Anche il contratto di formazione-lavoro è uno strumento che
meriterebbe di essere rilanciato, permettendo di formare ed eventualmente assumere le risorse che hanno
ultimato con successo il periodo di inserimento formativo nella PA.
5.3. Replicabilità (o meno) del modello dei Category Management delle imprese private La riflessione sulla necessità di rivedere le strategie di reclutamento del personale pubblico va
accompagnata da una riflessione sulle caratteristiche che queste risorse dovrebbero avere e le funzioni che
dovrebbero svolgere.
Da un lato è evidente che l'adozione di best practices, quali il category mangment19, mutuate dal sistema
del procurement privato, può portare ad economie di scala con conseguente diminuzione del prezzo di
acquisto, economie di informazione e apprendimento, riduzione del rischio della catena di
approvvigionamento anche per i soggetti pubblici20. D’altra resta da capire come adattare questo modello,
alle caratteristiche del sistema di acquisti pubblici.
Questa valutazione non può essere condotta senza prendere preventivamente in considerazione che cosa
è, e come funziona, il category management.
Il category managment21 è una metodologia gestionale che consiste nel raggruppare e centralizzare
l’acquisto di beni simili in un unico contratto. Si tratta di un paradigma che passa da un modello di gestione
degli acquisti e dei costi a livello frammentato su molte unità al raggruppamento per aree di spesa tra loro
simili, con l’obiettivo di poter impostare una strategia atta ad affrontare nel migliore dei modi, ciascuna di
queste aree di spesa in termini di mercato di fornitura.
L’approccio enfatizza gli aspetti strategici di segmentazione di beni o servizi simili in categorie di prodotti in
base alla loro funzione e alle caratteristiche del mercato di fornitura, basandosi sulla assegnazione di risorse
professionali (ad es. team di categoria, category manager) incaricate di gestirle come unità di business
strategiche. Si tratta di sviluppare competenze in ogni categoria in termini di comprensione del prodotto,
del mercato o dei fornitori. Inoltre, il category management presuppone una visione proattiva su ciò che
l'organizzazione sta acquistando e su ciò che acquisterà in futuro, che si traduce nel pianificare
strategicamente intorno a queste valutazioni22.
19 C. Bechtel, J. L. Patterson, MRO partnerships: A case study, in International Journal of Purchasing and Materials Management, 33
(3):18-23, 1997. 20 Cfr. a livello europeo il caso del Regno Unito: Gov.UK. 2012, One Year On: Implementing the Government ICT Strategy,
www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61950/One-Year-On-ICT-Strategy-Progress.pdf. Cfr. Inoltre il caso degli USA: C. Rolfe, Category Management initiatives have generated $2 billion in savings, 2016: https://about.bgov.com/blog/category-management-initiatives-have-generated-2-billion-savings/2016. 21 Come definito da J. Webb, What Is Category Management? www.forbes.com/sites/jwebb/2015/12/23/what-is-category-management/?sh=7b1320d5dbf6. 22 Per un esempio, cfr. il Procurement Category Strategic Plans dell’Università di Edimburgo (2019) www.docs.csg.ed.ac.uk/Procurement/AnnualReport2019/CatStratSummaryAnnex3.pdf o il Procurement Policy Framework del Governo dello stato australiano del New South Wales (2021) https://buy.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0009/958509/210205-Procurement-Policy-Framework_v1_7.pdf.
53
In letteratura una struttura di acquisto decentralizzata è preferibile quando determinate categorie di beni o
servizi sono acquistati determinate unità organizzativa, mentre una struttura di approvvigionamento
centralizzata è funzionale quando gli stessi prodotti o servizi sono acquistati da diverse unità aziendali23.
Nei modelli ibridi di struttura di acquisto che possono essere ipotizzati in presenza di un soggetto pubblico,
la sfida è rappresentata dell’identificazione del potenziale di aggregazione delle diverse categorie e la
forma (e il livello) appropriato di aggregazione24. Così, il modo in cui la struttura di approvvigionamento di
un'organizzazione pubblica è progettata dipende dalla possibilità di aggregare categorie di spesa,
aggregando i soggetti acquirenti al fine di aumentare la funzionalità del sistema di spesa.
Affinché una simile innovazione possa essere introdotta, è necessario che ad essa si accompagni la
necessaria informatizzazione delle strutture informative (digitalizzazione), un corretto processo di
identificazione delle categorie e del personale da impiegare (category team).
Il primo prerequisito affinché un modello basato sul category management possa funzionare è quello della
corretta formazione delle categorie di acquisto. Per identificare le categorie, è necessaria un'analisi della
spesa. L'analisi della spesa è definita come uno strumento che fornisce informazioni sugli acquirenti di
un'organizzazione, sui fornitori, sulla spesa per beni e servizi e sulle aree di opportunità per sfruttare il
potere d'acquisto25. Questo step è funzionale a identificare le opportunità di razionalizzare la base dei
fornitori, aggregare la spesa, ridurre le transazioni, sfruttare il volume di spesa, standardizzare i requisiti e
stimare i potenziali risparmi.
Un altro elemento imprescindibile dei progetti di category management è la presenta di team di risorse
umane interne e poli funzionali. Il category team è composto dai rappresentanti delle unità di business che
hanno un interesse maggiore nell'area di spesa e hanno familiarità con la merce di cui si valuta l’acquisto.
La responsabilità, autorità e rendicontazione dell'attività di approvvigionamento sono chiaramente definite
in capo ai soggetti che ricoprono questo ruolo26.
Non esiste, quindi, un modello univoco di category team, esso dipende dalle caratteristiche della categoria
cui è destinato27. Questo rimanda al concetto di strategia di categoria: "Un processo decisionale usato per
identificare quali fornitori dovrebbero fornire un gruppo di prodotti o servizi, la forma del contratto, le
23 R. M. Monczka, R. B. Handfield, L. C. Giunipero, Purchasing and Supply Chain Management, ed. 2015. http://ndl.ethernet.edu.et/bitstream/123456789/23939/1/77%202009.pdf. 24 G. Trautmann, L. Bals, E. Hartmann, Global sourcing in integrated network structures: The case of hybrid purchasing
organizations, in Journal of International Management 15 (2):194-208, 2009. www.researchgate.net/profile/Lydia-Bals/publication/227417827_Global_sourcing_in_integrated_network_structures_The_case_of_hybrid_purchasing_organizations/links/5a968e77aca272140569d78c/Global-sourcing-in-integrated-network-structures-The-case-of-hybrid-purchasing-organizations.pdf 25 T. G. Hawkins, M. E. Nissen, R. G. Rendon, Leveraging strategic sourcing and knowledge management to improve the acquisition
of knowledge-based services, in Journal of Public Procurement 14 (2):215-251, 2014. www.researchgate.net/publication/279198963_Leveraging_strategic_sourcing_and_knowledge_management_to_improve_the_acquisition_of_knowledge-based_services 26 CIPS Australasia, The state of the art of category management, 2011
www.cips.org/documents/cipsawhitepapers/2011/the_state_of_the_art_of_category_management.pdf. Chartered Institute of Procurement & Supply, Category Management, 2017 https://www.cips.org/knowledge/procurement-topics-and-skills/strategy-policy/category-management/. 27 G. Trautmann, V. Turkulainen, E. Hartmann, and L. Bals. 2009, Integration in the global sourcing organization - An information processing perspective, in Journal of Supply Chain Management 45 (2):57-74, 2009. www.researchgate.net/publication/229915781_Integration_in_the_Global_Sourcing_Organization_-
_An_Information_Processing_Perspective.
54
misure di performance usate per misurare le prestazioni del fornitore, e il livello appropriato di prezzo,
qualità e accordi di consegna che dovrebbero essere negoziati"28. Lo strumento manageriale comunemente
usato nella formulazione di strategie di categoria è il modello di portafoglio acquisti (matrice) di Kraljic, che
supporta la gestione degli approvvigionamenti e l’individuazione di diverse politiche di acquisto in funzione
di due fattori:
- complessità del mercato della fornitura, determinata dalla numerosità dei fornitori noti
all’acquirente e da lui potenzialmente utilizzabili;
- rilevanza degli acquisti, valutata in base a quanto una certa classe di materiali incide sul fatturato di
acquisto complessivo.
Lo scopo di questo strumento è ottimizzare l’impiego delle risorse nel processo garantendo una fornitura
soddisfacente in termini di tempi, costi e qualità, arrivando gradualmente a sviluppare e consolidare in
azienda una gestione strategica degli acquisti.
Fig.22. Matrice di Kraljic
Rispetto alla possibilità di applicare queste tecniche gestionali a una stazione appaltante, un intervistato
racconta la sua esperienza: “Ho sempre lavorato nel settore privato regolato dal Codice degli Appalti. La
mia è un’esperienza di nicchia: combino l’orientamento al risultato tipico del privato e quindi l’uso del
category management con l’esigenza di seguire il Codice. Ho lavorato all’interno di una multinazionale che
aveva processi di acquisto straordinariamente evoluti, adesso sto cercando di importarle in una società
pubblica che ha delle prassi consolidate difficili da evolvere. Nel mio ente sto cercando di passare a una
specializzazione per category management. In ogni gara la fase di progettazione deve essere basata sulla
conoscenza e l’analisi del mercato di fornitori. Quindi il buyer, ovvero, il responsabile della procedura di
gara, deve conoscere quello che sta acquistando e il mercato di riferimento. Migliore sarà la conoscenza
della categoria, migliore sarà la progettazione della gara di appalto, migliore sarà l’esito della gara stessa.
28 R. M. Monczka, R. B. Handfield, L. C. Giunipero, and J. L. Patterson, Purchasing & Supply Chain Management. 5th ed., 2011, USA:
South-Western Cengage Learning. http://llrc.mcast.edu.mt/digitalversion/table_of_contents_134283.pdf
55
La conoscenza della categoria è da perseguire e dovrebbe sostituire l’attuale propensione da parte del
personale delle stazioni appaltanti a intendere la gara esclusivamente come un procedimento
amministrativo” (AQP).
Immaginare di estendere un modello così articolato a tutte le stazioni appaltanti attualmente esistente può
apparire irrealistico, ma è indubbio che oggi alcuni soggetti aggregatori regionali si stanno muovendo in
questa direzione, anche dal punto di vista dell’acquisizione di personale. Al fine di una semplificazione dei
processi e di revisione del sistema complessivo degli appalti pubblici, anche in ottica Recovery plan,
l’adozione di un modello così articolato sembra essere l’unico in grado di rispondere a sfide sempre più
complesse, quale quelle che ci attendono nei prossimi anni.
5.4. Tecnologie e innovazione digitale: focus sulle strategie di acquisto Il modello della centrale di competenza si accompagna ad un investimento di sistema nelle tecnologie di
acquisto.
Ad oggi esistono sul mercato soluzioni digitali che consentono di gestire in forma automatizzata tutto il
ciclo dell’appalto e che potrebbero essere di supporto alla centrale di competenza:
-nella raccolta e definizione dei fabbisogni
- nella definizione delle strategie di acquisto
- nelle analisi di mercato e business intelligence settoriale
- nel rendere più rapido ed efficiente la fase di affidamento
- nella gestione dell’esecuzione
L’aggregazione e la specializzazione nella funzione appalti richiedono la digitalizzazione e quindi
interoperabilità specificamente programmata fra le banche dati rilevanti per un’efficace conoscenza del
settore dei contratti pubblici, dei fabbisogni e degli operatori economici29.
L’innovazione nella gestione della funzione appalti, specialmente nel periodo di post-pandemia,
presuppone l’adeguatezza organizzativa e professionale di soggetti specializzati come le centrali con
procedure “native digitali” e con documenti di gara (E-Forms) che contengano dati che possano essere
direttamente acquisiti e pubblicati, ove rilevante (GUCE, TED, BDNCP, ecc.).
Con l’European Data Strategy, pubblicata a febbraio 2020, La Commissione Europea ha inteso inserire il
public procurement tra i pilastri della strategia, definendo al contempo le misure politiche e gli investimenti
per consentire nei prossimi cinque anni il passaggio alla data-economy e la creazione di un European Public
Procurement Data Space30.
L’Unione Europea impone la formazione “nativa digitale” dei documenti di gara con l’adozione (entro il 25
ottobre 2023) di nuovi formulari digitali standard generati automaticamente per la pubblicazione di avvisi e
29 Di qui nasceva la previsione del Codice dei contratti pubblici, rimasta inattuata, relativa alla definizione di un protocollo generale
fra l’ANAC, il Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, per la definizione delle regole di interoperabilità e delle modalità di interscambio dei dati e degli atti tra
le rispettive banche dati, nel rispetto dei principi di unicità del luogo di pubblicazione e dell’invio delle informazioni. 30 A European Strategy for data: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/strategy-data
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bandi sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione31. Tali formulari costituiranno modelli standard da compilare non
più manualmente ma automaticamente, mediante sistemi di software, con le informazioni ricavate da
precedenti avvisi e bandi, specifiche tecniche, offerte, contratti, registri amministrativi nazionali e altre
fonti di dati. Tale disciplina impone il rispetto del principio once-only nella pubblica amministrazione
elettronica e interoperabile, in una prospettiva di favore per lo sviluppo di forme di cooperazione tra
amministrazioni pubbliche europee (a livello nazionale e transnazionale) per la condivisione di informazioni,
con l’inserimento dei dati una sola volta ed il relativo richiamo e riutilizzo in differenti documenti e basi di
dati, consentendo la riduzione degli oneri amministrativi e l’aumento dell’affidabilità dei dati stessi32.
L’importanza della digitalizzazione è evidenziata da molti interlocutori, i quali segnalano il ruolo che
l’utilizzo di database, open data e interfaccia informatiche nel determinare un salto in avanti nella qualità
delle procedure di procurement pubblico.
5.5. Raccordo centro-periferia Affinché il modello proposto funzioni, è fondamentale valorizzare le funzioni di raccordo tra centro e
periferia: “Una volta che si è specializzati per settori, mettiamo che una centrale sia specializzata per le
forniture, il circuito comunicativo tra il singolo ente locale e centrale di committenza è il punto debole. La
centrale non può mettere a punto la procedura se non riceve dagli enti locali la programmazione. Nella
predisposizione del DUP nella parte di aggiornamento che si deve fare entro il 15 novembre di ogni anno,
una volta approvato l’aggiornamento che prevede il programma biennale delle forniture, dovrebbe essere
inviato alla centrale di committenza in modo che la centrale sulla base dell’aggiornamento del DUP, può
mettere a punto una strategia di pianificazione” (Comune di Roma).
Inoltre, il modello basato sulla specializzazione dovrebbe affermarsi di concerto con il mercato e degli
operatori. Privati e stazioni appaltanti possono individuare insieme il soggetto migliore, ma questo dipende
dalla capacità delle stazioni di costruire strumenti di dialogo trasparente con le imprese sul mercato
attraverso piattaforme. L’effetto positivo di questa specializzazione riconosciuta tra centrali dovrebbe
tradursi nel fatto che “quando diventa evidente che qualcuno ha affidato bene è inutile rifare l’analisi, ci si
rivolge a chi ha esperienza e ha lavorato bene in quel settore. Spesso ci sono accordi tra stazioni appaltanti,
per appoggiarsi alla gara fatta meglio da un altro operatore, avvalendosi del servizio della stazione
appaltante che così fa la gara per tutti” (Esperto di appalti).
5.6. Tutela della concorrenza e salvaguardia delle PMI
Anche rispetto al profilo della concorrenza e al fine di coadiuvare il processo di professionalizzazione delle
commesse pubbliche, l’importanza di una centralizzazione e aggregazione della committenza, per il
mercato comunitario e, conseguentemente, anche per il mercato interno è sottolineata dalle disposizioni
normative contenute all’interno di alcune note direttive europee quali la direttiva 2014/24/UE (art. 69)
sugli appalti pubblici, nonché la direttiva 2014/25/UE (art. 78), riguardante le procedure d’appalto degli enti
31 Si veda R. Cavallo Perin, I. Alberti, Atti e procedimenti nativi digitali, in R. Cavallo Perin, D.U. Galetta (a cura di), Il diritto dell’amministrazione pubblica digitale, Torino, 2020, 119 - 158. 32 G.M. Racca, La digitalizzazione necessaria dei contratti pubblici: per un’Amazon pubblica, in DPCE Online, v. 45, n. 4, 2021, 4669
– 4706.
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erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali33. In passato, anche l’Autorità
per la vigilanza sui lavori pubblici, con la Segnalazione n. 99 del 2010, recante «Proposte di modifiche
normative per incrementare la concorrenza nel settore dei lavori pubblici», aveva avuto modo di
pronunciarsi sulla questione. In particolare, precisando che vi è una stretta correlazione tra la qualità della
concorrenza di un mercato e la qualificazione delle stazioni che lo compongono. Infatti, l’aggregazione e la
qualificazione della committenza incidono indiscutibilmente sull’assetto concorrenziale del mercato, oltre
che sulla professionalizzazione della commessa pubblica34.
I possibili modelli di aggregazione, disciplinati dalla Direttiva sugli appalti pubblici riprendono esperienze da
tempo sviluppate (in particolare nel settore sanitario) in Paesi europei, quali ed esempio Regno Unito e
Francia, con la realizzazione di forme di aggregazione più o meno evolute. Si tratta di forme di cooperazione
tra amministrazioni aggiudicatrici che talvolta determinano la delega ad una di esse delle funzioni di
selezione del contraente (modello “contrattuale”), e talvolta prevedono l’istituzione di centrali di
committenza (Central Purchasing Body – CPB o nella dizione americana Professional Buying Organization –
PBO) (modello “corporate”); alcune di esse si sono poi specializzate in ambito sanitario e si qualificano
come strutture professionali dotate di un separato status giuridico.
In Francia l’aggregazione della domanda pubblica si realizza principalmente attraverso la costituzione di
raggruppamenti di acquisto (groupements de commandes). Nel settore sanitario si individuano tre principali
esperienze che offrono la loro attività di aggregazione degli acquisti alle strutture sanitarie francesi: l'UGAP,
l'UniHA e il Resah-IDF.
L’aggregazione della domanda pubblica nel Regno Unito, invece, ha iniziato a svilupparsi fin dagli anni
Novanta, nel 1999 l'Office of Government Commerce (OGC) istituito per fornire un maggiore coordinamento
delle attività di approvvigionamento. Nel 2011 è il National Audit Office a stimare un potenziale di
risparmio di almeno 500 milioni di sterline laddove il NHS avesse adottato una miglior strategia di acquisto
pubblico, che in quel momento scontava una diffusa diversificazione e frammentazione della spesa in
ragione dell’acquisto di prodotti da diversi soggetti pubblici, senza un’adeguata strategia in termini di
standardizzazione (dei prodotti) e centralizzazione degli acquisti.
Sebbene l’idea che l’adozione di modelli aggregati di spesa possa incidere positivamente sulla tutela della
concorrenza sia ampiamente affermata a livello europeo, è altrettanto vero che l’adozione di un modello di
così strutturato, in una realtà come quella italiana − fortemente caratterizzata dalla presenza di PMI − desta
non poche preoccupazioni. La convinzione ampiamente diffusa è che, lasciando ampi margini alla
concorrenza, si possa finire per penalizzare le PMI. Questo sembra rappresentare un rischio soprattutto in
sistemi di acquisto altamente centralizzati che priverebbero le stazioni appaltanti della possibilità di bandire
gare di acquisto orientate a favorire le imprese locali. Si tratta di un nodo particolarmente spinoso e capace
di innescare dibattiti interminabili sul rapporto tra Stato e Mercato. Sarà dunque opportuno partire dagli
spunti offerti dalle interviste e delimitare il perimetro dell’analisi sulla base delle criticità e delle
opportunità che sulla base di questi è possibile individuare.
33 L. Russi, La stazione appaltante nei contratti pubblici tra Stato e Regioni speciali, in Euro-Balkan Law and Economics Review- n. 1/2020, 7-16. 34 Cfr. A. Massari, Il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti nello schema di D.P.C.M., in Rivista Appalti & Contratti, n.
3/2018, 1 ss.
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Prima di tutto, promozione della concorrenza e tutela delle PMI sono davvero in contrapposizione tra
loro? Secondo alcuni intervistati sì (Prov. Brescia, Consulente PPP, ENEA), secondo altri la contrapposizione
è più teorica che pratica (AQP, Esperto di appalti). Infatti, l’aggregazione degli acquisti NON finisce
inevitabilmente per favorire le grandi imprese: ci sono degli strumenti che possono essere adottati per
evitare la progressiva riduzione del numero di aziende presenti sul mercato e mantenere
l’approvvigionamento al livello ove esso risulti più indicato a rispondere alle esigenze della stazione
appaltante. Chi conosce il mercato di un determinato prodotto servizio, infatti, dovrebbe essere in grado
di determinare il giusto equilibrio tra le esigenze del primo e le esigenze della stazione appaltante che
può essere più o meno vasta (AQP).
Come osservano alcuni interlocutori nel modello che stiamo analizzando, prevedendo livelli di territorialità
diversa a seconda delle categorie e delle funzioni di acquisto degli enti, la stazione appaltante sarà in grado
di bandire gare più appetibili all’offerta locale per tutte le categorie di prodotto che sono più vicine
all’offerta territoriale. Tutti gli intervistati riconoscono che gli strumenti per consentire la scalarità delle
gare di appalto (anche di quelle aggregate) sono presenti e promossi dal sistema legislativo vigente. Ne
sono un esempio l’avvalimento, la possibilità di costituire RTI, il subappalto e, soprattutto, la suddivisione in
lotti. Il problema nasce dalla reale incidenza che questi strumenti hanno sortito alla prova dei fatti. Ad
esempio, la suddivisione in lotti ha mostrato una performatività inferiore alle aspettative del legislatore
(anche europeo) che l’aveva promossa. Questo è in parte dovuto al fatto che, comportando essa una
moltiplicazione del lavoro per la stazione appaltante, ha finito per essere meno adottata di quanto sarebbe
stato possibile.
Un altro aspetto riguarda la capacità di individuare lotti funzionali a consentire la partecipazione delle
imprese locali. Non sempre, infatti, l’individuazione dei lotti è preceduta da un’attività di analisi adeguata
(anche a causa della ricordata mancanza presso la PA di professionalità in grado di condurre questo tipo di
valutazioni) (Prov. di Brescia, CEV). Un altro strumento da prendere in considerazione consiste
nell’individuare modalità di affidamento che tendono a valorizzare la costituzione d’elenchi di operatori
economici e utilizzarli per gli affidamenti degli appalti; negli elenchi tenuti dalle singole stazioni o dalle
centrali è più facile che le imprese locali possano acquisire o essere destinatarie di affidamenti di appalti,
piuttosto che procedere attraverso avvisi ad hoc (Comune di Roma). La norma sino alla soglia europea
permette, infatti, l’affidamento a elenchi, tra cui estrarre secondo i principi stabiliti dal codice dei contratti;
è un modo per agevolare l’imprenditoria locale, sono infatti le Pmi locali che più frequentemente si
iscrivono a questi elenchi.
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ALLEGATO 1
Dalla centrale di committenza alla centrale di competenza: utopia o alternativa possibile per la gestione della spesa pubblica?
La fattibilità di un modello basato sulle competenze settoriali e di filiera
I Temi di riflessione con gli esperti e i testimonial
A. Situazione attuale
1. Come si comporta oggi la Stazione appaltante quando non ha competenze di categoria
interne per avviare una procedura di appalto settoriale specifica? ⃝ Fa ricorso alla consulenza di un professionista ⃝ Richiede il supporto di un’altra Stazione appaltante ⃝ Prende a modello bandi precedentemente pubblicati da altre stazioni appaltanti ⃝ Altro
B. Possibilità di attuare un modello basato sulle specializzazioni merceologiche
1. Secondo lei è possibile un modello di specializzazione degli acquisti pubblici basato
sull’aggregazione della spesa pubblica per categorie merceologiche? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________
2. Su quali categorie merceologiche dovrebbe funzionare tale modello? Su tutte le categorie
merceologiche oppure soltanto su quelle ad alta specializzazione? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________
3. Quale dovrebbe essere il livello di aggregazione territoriale ottimale? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________
4. Come si potrebbe valutare la competenza di una stazione appaltante in una determinata categoria merceologica? Secondo quali criteri?
__________________________________________________________________ __________________________________________________________________
5. Chi dovrebbe avere il compito di valutare tale competenza e dunque decidere a chi affidare
l’aggregazione degli acquisti? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________
60
6. Quale potrebbe essere il ruolo di Consip e dei soggetti aggregatori regionali? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________
7. Come si potrebbe definire una “strategia per categoria” a partire da una corretta
programmazione e analisi del fabbisogno? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________
8. Quali aspetti critici e problematicità legate all’attuazione del modello evidenzierebbe? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________
9. E quali aspetti positivi e prospettive future? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________
C. Governance di un possibile modello per specializzazione settoriale ed equilibri politico-territoriali
10. In caso di adozione di un modello basato sulla specializzazione per categorie merceologiche, quali modalità e strumenti per la salvaguardia delle PMI suggerirebbe, a fronte dei rischi di un'eccessiva centralizzazione?
__________________________________________________________________ __________________________________________________________________ 11. In caso di adozione di un modello basato sulla specializzazione per categorie
merceologiche, quali modalità e strumenti a tutela della concorrenza suggerirebbe? __________________________________________________________________ __________________________________________________________________ 12. In caso di adozione di un modello basato sulla specializzazione per categorie
merceologiche, quali modalità e strumenti a tutela del territorio e delle tematiche ambientali suggerirebbe?
____________________________________________________________________________________________________________________________________
61
D. Sentiment degli interlocutori
1. Riconosce in Consip una struttura funzionale a risparmiare tempo e risorse
nell’espletazione delle procedure di gara? ⃝ sì ⃝ no
2. Riconosce in Consip un soggetto funzionale dell’esigenza di appaltare secondo categorie merceologiche? ⃝ sì ⃝ no
3. Se esistesse una Stazione appaltante specializzata in un determinato settore/categoria
merceologica, affiderebbe a codesta stazione lo svolgimento della gara di sua
competenza?
⃝ sì ⃝ no
62
Finito di stampare nel mese di maggio 2021
Edito in proprio
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E’ fattibile in Italia un modello di aggregazione delle stazioni appaltanti basato sulle categorie merceologiche e sui settori di acquisto? Come potrebbe essere superato l’elemento territoriale, senza tuttavia penalizzare il ruolo delle istituzioni territoriali, come i soggetti aggregatori e le centrali regionali? È possibile un sistema misto che unisca l’elemento della territorialità con quello della specializzazione settoriale e della competenza? Quali potrebbero essere i vantaggi e gli svantaggi di una governance degli appalti pubblici? La ricerca affronta queste tematiche proponendo un modello alternativo di aggregazione e qualificazione delle stazioni appaltanti, basato sulle competenze specifiche di filiera/categoria merceologica delle pubbliche amministrazioni.
L’obiettivo è quello di comprendere la fattibilità, le condizioni di successo e l’eventuale impatto di un modello organizzativo innovativo, comunemente diffuso nel procurement privato, che metta al centro il settore merceologico e la specializzazione settoriale delle stazioni appaltanti, integrando l’approccio territoriale ad oggi esistente e rivisitando il ruolo dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza locali.
L’indagine è stata condotta attraverso un doppio filone di ricerca: un’indagine quantitativa sul “chi compra cosa” in Italia, che ha consentito di rilevare le tipologie settoriali di acquisto delle diverse tipologie di stazioni appaltanti e una serie di riflessioni e incontri con testimoni privilegiati, esperti e operatori del mondo degli appalti, che hanno espresso le loro valutazioni sul modello proposto.
E’il più grande provider indipendente in soluzioni verticali per lo Spend Management, a livello mondiale. L’azienda ha sviluppato una competenza dedicata al settore pubblico e regolamentato, a cui offre, tra l’altro, tecnologia e servizi professionali specifici per i processi di acquisto, appalto, aggre-gazione e controllo della spesa attraverso soluzioni interoperabili, sicure e integrate con i sistemi governativi (Simog, Anac…)
E’ una Fondazione di ricerca, iscritta all’Anagrafe del MUR, che sostiene il processo di modernizzazione del Paese, con particolare riguardo - ma non solo - alla Pubblica Amministrazione. La Fondazione opera attraverso attività di ricerca, per interpretare e comprendere le dinamiche del cambiamento e di formazione, sostenere la crescita dei funzionari pubblici come civil servant e diffondere buone pratiche in alcuni settori strategici: appalti pubblici, energia, ambiente, sviluppo economico, nell’ottica di una semplificazione reale delle procedure e della legislazione.
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