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8/19/2019 Regionalismo y La OMC
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EL REGIONALISMO Y LA OM C*
J A I M E SERRA P U C H E
EN EL CURSO DE LOS ÚLTIMOS 30 AÑOS, la proliferación de acuerdos comer
ciales regionales (ACR)1 ha sido tal que, en 1995, casi todos los miembros
de la recién f o rmada Organ izac ión Mundia l de Comercio (OMC) pertene
cían a a lguno de ellos, ya fuera una un ión aduanera, un área de libre co
mercio (ALC) o un acuerdo provis ional que terminaría s iendo una un ió n
aduanera o u n ALC (v éa se figura 1) . Esta evo luc ión ha modif icado en gran
medida el escenario del comercio mund ia l y representa para la nueva OMC
u n gran reto, así como una oportunidad única ; un re to , porque los ACR
pueden provocar la desviación del comercio y la inversión, con el consecuente aumento de los costos de bienestar para los no miembros ; una
o p o r t u n i d a d , porque pueden generar fuerzas regionales dinámicas que fa
vorezcan u n comercio m á s l ibre, lo que a su vez p r od u ci rí a imp ort ant es be
neficios para el resto de l m un do .
El f e n ó m e n o d e l "regionalismo" surg ió j u n t o con e l increme nto acele
rado de l comercio mundial . En los últ imos 50 años , mientras que los ingre
sos mundiales se sex tup lic aro n, el comercio mundia l rea l aumentó 12
veces y, en el curso de los últimos 20 años, la inversión extranjera di re ct a semult ip l icó por doce.
Entre las causas que ex plic an estos f e n ó m e n o s sobresalen las políticas
de l iberación del comercio y la inversión. La apertura come rcia l ha ten ido
lugar de manera tanto uni la tera l como mult i l a tera l . Las reformas e c o n ó m i
cas nacionales orientadas al mercado siempre h an inc lu ido ambiciosos
programas unilaterales para eliminar las barreras al comercio y la inver
sión, lo que ha facilitado' el acceso de bienes, servicios e inv ersi ón extranje-
* Este trabajo está basado en el resumen y el capítulo VI del libro de J. Serra, G. Aguilar,J. Córdoba, G. Grossman, C. Hills, J. Jackson, J. Kats, P. Noyola y M. Wilson, Reflections on Regionalism, Carnegie Endowment for International Peace, 1997
1 Por ACR se entiende todo acuerdo comercial preferencial, independientemente de quelos países miembros estén geográficamente próximos entre sí. También designa sólo aquellos ACR que fueron notificados al GATT.
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ra , y esto a su vez ha pr opi ci ado qu e se pr od uz ca n nuevos flujos de com er
cio e inve rsió n. Asim ismo, en el pl an o mult i la tera l , se adoptaron nuevasmedidas de libe rac ión al té rm in o de cada una de las cuatro rondas de ne
gociaciones comerciales de l Ac ue rd o Gen era l de Aranceles Adua ne ros y
Comerc io ( G A T T ) , las cuales generaron un mayor flujo comercial.
FIGURA 1
N ú m e r o de A C R notificados al GATT
35 TT
Uniones aduaneras Vreas de libre comercio
Fuente: OMC, 1995.
Pero, si bi en la reciente p ro li fe ra ci ón de A C R significa un avance en las
pol í t icas de apertura dentro de ciertas regiones, esto t am bién puede recor
ta r los beneficios de mayor alcance que p o dr í a generar la li be rac ión mediante acuerdos multilaterales.
A pr in ci pi os de los a ñ os nov ent a, p or diversos motivos de car ác te r eco
n ó m i c o e ins t i tuc iona l se es ti mu ló el esta blec imie nto de ACR. En lo e c o n ó
mico, muchos de los país es p e q u e ñ o s y má s proteccionistas deci die ron
aplicar programas de re fo rm a encam inado s a logra r un a ape rtur a comer
cial de am pl io alcance. La lib era ció n uni la tera l fue imp or ta nt e para la crea
ción de ACR, pues los pa ís es p e q u e ñ o s necesitaban que la mayor eficiencia
i n t e r n a producida por el comercio fuera aparejada al acceso a los merca
dos externos. E l co me rc io ent re los socios comerciales "naturales ", cuyas
relaciones ya estaban firmemente establecidas, se i nc rem en tó notablemen
te . En cuanto al aspecto ins t i tuc iona l , la l iberac ión uni la tera l tu vo lu gar pa
ralelamente al in ic io de las negoci acion es de la Ron da Uru gu ay de l GA T T
(1986-1994). En el pasado, las negociaciones realizadas en la Ro nd a era n
sum ame nte complica das, de bi do en part e a la ambici osa agenda que se de-
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Desde una perspectiva d inámica , l a pregunta esencial es si los A C R pro
pician o dif i cult an la l ibe rac ión en el ámb ito mul t i la tera l , en donde éstaproduce mayor eficiencia y genera beneficios para muchos más países .
A ú n no se ha de te rm in ad o cuá l de los dos resultados es más factible, pero
la O M C debe seguir atenta a que los A C R no se u t i l icen en forma discrimina
toria, como sustitutos de los acuerdos globales.
Los análisis empíricos o f recen también resultados ambiguos. La mayoría
de los estudios presenta las mismas conclusiones que la teoría: los A C R n o
provocan necesariamente un daño a los países que no son miembros, pero
tampoco so n necesariamente benignos.
Por tanto, dado que ni la teoría ni los análisis empíricos sobre el co
mercio muestran en forma concluyente cuáles son los efectos de desvia
ción del com erc io y la inv ersió n que pr od uc ir án los A C R , sigue latente la
posibi l idad de que su prol i feración genere t a l fenómeno.
La O M C d e b e r í a , entonces, estar m e jor preparada para evitar desviacio
nes del com erc io y la inv ersió n que pu di er an im pe di r la cr ea ci ón de un sis-
tema mul ti la te ra l de comer cio má s eficiente y abierto. Ta nt o las actuales
reglas del comercio mul t i l ate ral , se gú n las pautas de la O M C , com o las re
glas sobre invers ión contenidas en diversos acuerdos y en los códigos de laO M C es tán incompletas , dispersas o se empalman. En pr incipio , l a O M C re
gula la forma en que deben establecerse lo s A C R , por medio del artículo
X X I V y otros mecanismos en la materia, pero los análisis y la experiencia
demuestran lo inadecuado que son dichos instrumentos. Por otra parte,
los convenios regionales o bilaterales sobre inversión no entran en la esfera
de influencia de la O M C y, en consecuencia, no se han previsto adecuada-
mente los efectos de des via ci ón del come rcio y la inv ersi ón que pr od uc en .
Las recomendaciones que presentamos a con t in uaci ón prete nden l lenareste vacío.
Primera recomendación
La O M C debe revisar su artículo X X I V a fin de que éste prescriba los crite
rios específicos con que hayan de cumplir los A C R , part icul armen te en lo
relativo a tres cuestiones:a) Aranceles de nación más favorecida ( N M F ) .
b) Reglas de o ri ge n.
c) Transparencia y aplicación de los reglamentos.
Tan to el conve nio de en ten di mie nt o sobre el ar tí cu lo XX LV que resul
tó de la Ron da Uruguay de negociaciones como las reformas a las cláusulas
sobre re solución de disputas que se acordaron en la mi sma no d ieron sino
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una solución parcia l a l problema de la ambigüedad. Ahora existe un méto
do expl íci to - a u n q u e a ú n a r b i t r a r i o - para comparar lo s niveles arancelarios anteriores y posteriores al acuerdo, l ímites de t iempo para las
transiciones, reglas para l a co m pensa c i ó n ex ante en caso de que se adopte
u n arancel externo c o mú n que incremente la pr ote cc ión en un o o varios
paí ses , revisiones obligatorias po r parte de grupos de trabajo, y procedi
m i e n t o s a u t o m á t i c o s par a l a re so l u c i ó n de disputas. N o obstante , sigue
habiendo algunas dudas de importancia , pues no se estipuló la obligatorie
dad de los principios que dicen "sustancialmente todo el comercio" y "no
deberán ser, en conjunto, más elevados o restr ictivos ".
El art ículo X X I V debe, por tanto, verse como u n proceso. Ya se ha n da
do algunos pasos en esta dirección con la creación del Comité Especial so
bre Regionalismo de la OMC, encargado de vigilar que los ACR cumplan
con dicho art ícu lo . Pero e l C o m i t é d e b e r í a o rganizar g ru p os de trabajo
antes de la negociación de un ACR, pues la aportación de la OMC podría
c o n t r i b u i r a que el acuerdo establecido fuera compat ible con el sistema
mult i la tera l de comercio. Sin embargo, y esto es quizá más importante, el
compromiso previamente adquirido puede in f lu i r en los objetivos y estra
tegias de las partes negociantes. Asimismo, la participación de la OMC deb er ía co nt in ua r au n d e s p u é s de la firma d el ACR. La imp la nt ac ió n de u n
ACR, ya sea en su forma final o provis ional, puede ser tan crucial como su
fund amen to textual . El Mecanismo para la Revisión de Polít icas Comercia
les (MRPC), ya en vigor, podría ampliarse para que abarcara el come rci o en
tre las partes firmantes de u n acuerdo comer cial reg iona l.
El actual convenio de entendimiento sobre e l art ículo X X I V hace hin
capié en cri terios específ icos para veri f icar el cumplimiento respecto de los
niveles arancelarios. Pero, inde pend ient emen te de la per t ine ncia anal í t icade los nuevos cri terios , éstos siguen siendo insuf icientes y debería aplicarse
u n co ntr ol má s estricto sobre la obli gato ried ad del pr in ci pi o de (NMF). Por
ejemplo, si los aranceles consolidados de un país son más altos qu e los que
aplicaba antes de hacerse miembro de un ACR, entonces es posible que un a
vez que el acuerdo entre en vigor la estructura arancelaria de NMF sea obje
to de presiones proteccionistas. Una solución a este p ro b l em a , basada en
la aplicación de tasas arancelarias de NMF, se rí a que el ar tí cu lo X X I V esti
pulara que la consolidación de los aranceles, prevista en el ACR, se convir
tiera en la ob li ga ci ón de aplicar el pr in c ip io de NMF, co n una posible
c o n c e s i ó n para el pe ri od o de tra nsi ción .
E n cuanto a las uniones aduaneras, la experiencia ha mostrado (parti
cularmente en Am ér ic a Lat ina) que negociar este t ipo de convenios desde
cero p u e d e dar por r e su l tado que los aranceles externos comunes (AEC)
sean superiores al conjunto de los aranceles m í n i m o s empleados entre los
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países miembros . Esto podría interpretarse como una violación al pr inci pio
de "no deberán ser, en conjun to , má s elevados o restrictivos". Por tant o, enel caso de las uniones aduaneras, e l art ículo X X I V d e b e r í a ofrecer criterios
má s estrictos para la de f inic ión de los AEC. L o ideal serí a disponer la obliga
ción de qu e los miembro s mantuvi eran los niveles arancelarios previos a la
firma del acuerdo y que se perm itie ra una tra nsición hacia un AEC mínimo.
Esta s ección se refiere en partic ular a las reglas de or igen preferenciales,
es decir, aquellas que se ut i l izan para otorgar acceso preferencial dent ro
del área que com p re nde u n acuerdo de l ib re com erci o (ALC). U n proc edi
m ie nto simple para evitar la desviació n comercial con razonable eficiencia
es definir reglas de o r i ge n preferenciales que observen e n la mayor medi
da posible e l conte nido regional ex ante aplicado a las exportaciones regio
nales. Cuando se establecen reglas de or ige n má s estrictas, que exigen u n
mayor grado de inte graci ón regional que el que p re va le c ía antes de la e n
trada en vi go r d el ALC, p u e d e provocarse de s v i ac ión com e rc i a l . E n este
caso, las reglas de o r i ge n son restrictivas. Las industrias regionales inefi
cientes t i e ne n razones para cabildear a favor de reglas de or ig en muy res
trictivas. Pero, dado qu e los consumidores y los pro duc tor es eficientes del
resto de l mundo es tán subrepresentados, los gobiernos d e b e r í a n presionarpara que se apl icaran reglas de or igen que n o generaran desviaciones. Si
los negociadores consideran que es necesario br indar c ier ta protección en
casos e specí f icos , es preferible establecer u n r i t m o más lento para la aplica
ción de las preferencias arancelarias que provocar desviaciones permanen
tes como resultado de reglas de or ig en restrictivas.
Cuando los pa í s e s que negocian un ALC tienen sectores cuyo nivel d e
prote cc ión es muy similar al de l resto de l m undo , resulta innecesario i n i
ciar e l i n t r i n c a d o proceso de de f inic ión de reglas de o r i ge n para las mercancías que producen dichos sectores. E n ta l caso, la desvi ación comercia l
-Le., evitar pasar a través del país cuyos aranceles son m á s a l t o s - n o será
significativa en la etapa inic ia l . Una mejor opción es adoptar u n arancel ex-
t e rno para toda la reg i ón (una unió n aduanera "sectorial") , s iempre que se
establezca u n arancel m ín im o. S in embargo, para que funcionen los aran
celes comunes en u n sector e specí f ico , la p ro te c c ión f r e nte a terceros paí
ses debe ser mu y similar tant o para los pr od uc to s finales como para los
bienes intermedios más importantes que se empleen en los procesos de
p r o d u c c i ó n . 2
2 Wonnacott recomienda este enfoque híbrido para la ampliación del TLCAN. Véase P.Wonnacott, "Beyond NAFTA. The Design of a Free Trade Agreement of the Americas", en J.Bhagwati y A. Panagariya (comps.), The Economics of Preferential Trade Agreements, Washington,
D.C., The American Enterprise Instítute, 1996, pp. 79-107.
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A la fecha, la OMC no ofrece n ingún cr i ter io para evaluar los efectos de
las reglas de or igen sobre los patrones de comercio; má s aú n, n o existenfundamentos legales para in ic iar una d i scus ión forma l con respecto a d i
chos efectos, dado que el art ículo X X I V n o hace menc ión expl íc i ta de las re
glas de or igen preferenciales n i se considera que sean u n in s t rume nto de
política comercial. E l p r i m e r paso para remediar esta s ituación sería adop
tar un nuevo convenio de e n te nd imie nto fo rmal sobre el art ículo X X I V , en
el que las reglas de or igen empleadas para de terminar el acceso preferen-
cial en un ALC fueran consideradas como "qtras regulaciones del come rcio ",
tal como se define en la secc ión 5 (b) del art ículo. E l convenio de entendimiento también tendría que estipular que las reglas de or igen n o deben ser
más restrictivas que el contenido regional statu quo ex ante de las exportacio
nes. 3 Esto evitaría que las reglas de or igen preferenciales se homogeneiza-
r a n y cada acuerdo p o d r í a entonces inc lu i r reglas diferentes. 4 E l convenio
de entendimiento prevería que, cuando se ampliara u n ALC, las reglas de
or igen tendr ían que redefmirse, de tal suerte que respetaran e l contenido
regional más bajo que se aplicaba ex ante, en cada sector industr ial .
La implantac ión de u n conven io de e n te nd imie nto semejante no sería
particularmente dif íc i l . En p r i m e r lugar, su me ra existencia impl icar ía unamayor disciplina para los paí ses que negociaran un ALC y, por tanto, se de-
s a le ntar í a la c omis ión de violaciones flagrantes. En segundo lugar, al igual
que en el caso de las uniones aduaneras con aranceles externos comunes que
p r o d u c e n desviaciones, p o d r í a n establecerse periodos de t r ans i c ión para
e l i m i n a r las reglas de or ig en restrictivas. Por ú l t im o, ser ía posible in tro
d u c i r reglas de c o m p e n s a c i ó n cuando las reglas de or igen existentes fue
r a n demasiado restrictivas. Las partes afectadas p o r las reglas de or igen
p o d r í a n presentar u na demanda y probar que, en el caso e spec í f ico considerado, se e s tab lec ió u n ré g i me n "más res tr ic t ivo" y se p r o v o c ó u n daño ,
pues los productos que antes i n c o r p o r a b a n los bienes in te rme d ios de ter
ceros pa í s e s de jaron de gozar de las prefe renc ias r egional es.
Quizá el problema m á s grave que presenta el artículo X X I V sea qu e es más
dé b i l en donde d e b e r í a ser má s fuerte . Si b ie n de ber ía dar lugar a ACR basa-
dos en r e g í a s estrictas y transparentes, su texto es muy vago. E n los ACR
3
Para una formalización de este argumento, véase P. Rodríguez, "Rules of Origin withMultistage Production", Princeton, N.J., Princeton University, mimeo, 1996.4 Las desviaciones económicas provocadas por las reglas de origen preferenciales po
drían reducirse, aunque no se eliminaría la diversidad que hoy existe. Por ejemplo, Vermulstet al. señalan que la Unión Europea tiene 14 conjuntos diferentes de reglas de origen preferenciales; los Estados Unidos y Canadá, seis cada uno, y Australia, seis. Véase E. Vermulst, P.Waer y j . Bourgeois (comps.), Rules of Origin in International Trade: A Comparative Study, Ana
Arbor, Mich., The University of Michigan Press, 1994.
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más importantes que hoy existen, la desviación comercial provocada por los
aranceles parece preocupar menos que la que no es causada por ellos. Portanto, el artículo X X I V p o d r í a mejorarse sustancialmente, de tal suerte que
atendiera a este im por tante aspecto en una forma constructiva y práctica.
Una vía que podría explorarse es ligar el artículo X X I V a los códigos y
reglas mejorados que surgieron a raíz de las negociaciones de la Ronda
Uruguay. El vin cul arl o co n otras reglas y pro ced imi ent os de la O M C le daría
criterios de evaluación objetivos y esto garant izar ía mayor transparencia.
Una opción ser ía redactar el artículo de m o d o que se diera cumplimiento
a todas las reglas de la O M C en materia de barreras n o arancelarias (espe-cialmente con respecto a los pro ced imi ent os) . Co n ello, el artí cul o X X I V
quedaría integrado en la agenda mul til ate ral con ten ida en los có di go s de la
O M C y daría a esta in s t i tuc ión m undia l un pape l central en el proceso de
convergencia, mediante u n mandato expl íc i to para e l Comité Especial so
bre Regionalismo. Entonces ser ía posible establecer criterios de compatibi
l idad, basados en el conjunto de reglas y proc edimi ento s que siguen los
A C R (en el caso de las barreras n o arancelarias), así com o en criterios cuan
titativos (en el caso de las barreras arancelarias). Esto no sólo facilitaría en
gran m ed id a lograr la concordancia en asuntos tales com o la homologa
ción de los est ánd are s (o e l reco noci mien to mu t u o ) , sino que ta mb ié n da
r ía mucho más peso a la O M C como supervisora de la convergencia de los
acuerdos comerciales regionales.
El ar t ículo X X I V debe inducir a l adecuado cumpl imiento de las reglas
y el mandato de la O M C debe ser lo suficien temente en ér gi co para vigilar
que se acate, aun siendo más estricto. Un aspecto que deber ía reforzarse es
e l MRPC. Ex ante, las revisiones obligatorias p o r grupos de trabajo, previstas
en el artículo X X I V (por las cuales la O M C puede hacer recomendacionessobre ciertas disposiciones incongruent es que contenga u n AC R, y que l i
gan dichas recomen dacion es a las cláusulas sobre re solución de disputas
acordadas en la Ronda Uruguay) , dar í an sustancia y credibi l idad al proce
so de revisión. Ex post, para propósitos de evaluación de los A C R , el MRPC
deber ía tener alcance regional y las conclusiones principales del proceso de
revis ión tendrían que hacerse públicas .
Segunda recomendación
Se debe exigir que, a m ed id a que madure u n A C R , las reglas comerciales apli
cadas po r los paí ses mie mbro s confluyan hacia un conjunto de reglas com ún.
Asimismo, las reglas de origen no preferenciales no habrán de hacerse más
restrictivas dura nt e el pe ri od o de tra nsi ció n hacia l a hom ologac ión .
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La desviación comercial puede producirse - i nc lus o en una u ni ón
aduanera co n arancel e xt er no c o m ú n - cuando los países miembros aplican distintas reglas comerciales, tales com o c ó d i g o s sobre ant id ump ing o
cuotas compensatorias , o estándares técnicos, de salud y de seguridad. Pa
ra evitar esto, los países miembros aplican reglas de origen nacionales "no
preferenciales". A medida que un A C R avanza hacia la ho mo lo ga ci ón de las
reglas comerciales, disminuye la necesidad de aplicar reglas de or ig en n o
preferenciales, con lo que se reducen las desviaciones comerciales.
Dos e jemplos de la forma en que las reglas de un A C R ha n evoluciona
do en esta di re cc ión se rel acio nan co n las polí t ica s an ti du mp in g. En un caso (un A L C ) , Nueva Zelanda y Aus tra lia sustituye ron sus c ód ig os nacionales
sobre ant idumping por una leg i s l ac ión reg iona l ant imonopól ica . De ma
nera similar, en el otro caso (una unión aduanera) , l a Unión Europea ( U E )
d e c i d i ó adoptar una pol í t ica regional sobre competencia y, más todavía,
una ley ant id um pi ng co mú n.
Por el contrario, en el caso de l Tratado de Libre Comercio de América
del Norte ( T L C A N ) los tres socios op ta ro n po r man ten er sus respectivas
legislaciones y elaborar u n pr oce dim ien to regio nal de revisión que garant i
zara a los exportadores e l debido proceso ( T L C A N , cap í t u lo X I X ) . El enfoque que el T L C A N apl ique en el futuro a la protección contingente, más allá
de las presiones proteccionistas q ue i m p i d i e r o n mayores avances durante
las negociaciones, dependerá de l a capacidad de las regiones para elaborar
una pol í t ica común en materia de competenc ia . 5
Aunque la homologac ión de l a s reglas comerciales de nt ro de los A C R
sería lo más conveniente, las posibil idades de que ésta se realice a corto
plazo son pocas. La prol i feración de A L C , cada uno con distintas reglas
comerciales , indica que para los países es importante mantener las suyaspropias, o b ien que l a homologac ión resulta una tarea demasiado proble
m á t i ca . Entonces, dado que al parecer l a homologac ión es por ahora una
m e ta m u y ambiciosa, quizá la mejor m ane ra de encarar los posibles con
flictos sea seguir u n camin o in te rm ed io, que pod rí a consist ir en una ho
mo lo ga ci ón gradual . Dur ant e el per iod o de transic ión, la apl icac ión de las
reglas comerciales internas se realizaría mediante reglas de ori ge n no pre
ferenciales. La UE ofrece un buen modelo de esta alternativa.
Con respecto a las reglas de origen no preferenciales, el Ac ue rd o sob r e Reglas de Or ig e n de la R o n d a U ru gu a y e s t a b l ec i ó l a m e ta de qu e la
total idad de dichas reglas q u e d a r í a a rmonizada en 1998. Éstas tendrían
que ser claras y predecibles, y no habrían de crear o bs t á cu l o s innecesarios
5 Véase, TLCAN, capítulo XV.
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al comercio. El p rogram a de trabajo asigna a l comité técnico la tarea de
elaborar de f inic iones y met odo log ía s armonizadas para determinar el paísde origen de un producto. El objetivo del acuerdo para armonizar las re
glas de origen no preferenciales tendría que dar por resultado flujos mun
diales de comercio má s eficientes, con base en la creación de un conjunto
estandarizado de def iniciones y met od ol og ía s . S in embargo, el acuerdo n o
estipula que el comité técnico deba garantizar que las definiciones y meto
d o l o g í a s convenidas sean, en cierta medida, menos restrictivas que las que
uti l izaba cada pa í s antes de las negociaciones.
Tercera recomendación
La O M C debe exigir que la arquitectura y condiciones de acceso de un ACR
no impidan que otros países se integren en él.
L a O M C d e b e r í a e laborar el modelo de cláusula de acceso que h ab rí an
de contener todos los A C R . Ésta tendría que estipular el conjunto de disci
plinas de la O M C con que el nuevo candidato d e b e r í a c u m p l i r para poder
in ic iar las negociaciones de acceso (e.g., la obligación de contar con unprograma arance lar io e f iciente , e l aca tamiento de las recomendac iones
de los pane les de la O M C que le sean con tra ria s) . U n a vez c u m pl id as d i
chas condic iones , los aspirantes es t ar í an en po sib i l i dad de inic iar las ne
gociaciones.
Cuarta recomendación
La O M C debe f o r m u l a r reglas para garantizar que las cláusulas de los A C R y
otros convenios sobre invers ión no provoquen desviaciones en la materia.
La diversidad de reglas y sus dist intos á mb it os de apl ic ac ió n, que inclu
yen aspectos tales com o la apertura, la protección, los seguros y la resolu
ción de disputas, pueden pro voca r in ce rt id um br e y de sv ia ci ón de los flujos
de capital. Es necesario que se elabore u n marco legal más estructurado y
u n i f o r m e para la inversión extranjera directa ( I E D ) . U n acuerdo mult i late
ral de la O M C en la materia ofrecería la eno r m e ventaja de ho mo lo ga r los
estándares de invers ión, con lo que disminuirían los costos de in for mac ión
para los inversionistas.
D i c h o acuerdo m ul t i l a t e ra l sobre inversión tendría que contener tres
rubros esenciales: acceso al mercado (e.g., trato de N M F y trato nacional),
p r o t e c c i ó n (e.g., reglas para la expropiación de las inversiones, derechos de
pro pie dad intelectual) y reso luc ión de disputas (e.g, reglas sobre arbitraje) .
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C o n respecto al acceso al merc ado , los progra mas de lib era ci ón co
mercia l a men udo han ido a co mp añ a do s de la des reg ul aci ón de la I E D , locual se ha lo gra do med ia nt e la el im ina ci ón de las barrera s al ingreso y los
requisitos de d e s e m p e ñ o . En particul ar, el p r i n c i p i o de tr ato naci ona l ga
rantiza a los inversionistas extranjeros el mismo trato favorable que se otor
ga a los inversionistas nacionales. O t r o tanto ocurre con el p r inc ip io de
n a c i ó n más favorecida. 6
Es esencial que existan definiciones apropiadas de "in vers ión" e " i n
versionista", dado que éstas l imi tan el alcance y la cobertura sectorial del
r é g i m e n de I E D . En cua nto a la de fi ni ci ón de " invers ión" , dado que los pro
yectos de I E D suelen signi ficar m á s que la simple transfere ncia de capitales,
de un activo externo a uno i n t e r n o (e.g., con frecuencia impl i c an comple
j o s mecanismos de financiamiento o la tr ansfe renc ia de t e c n o l o g í a ) , ten
d r í a que fo rmu la rse en sentido am pl io , de tal suerte que las di scipli nas
pactadas se apliquen a las distintas formas que puede adoptar la I E D . Con
respecto a la def in ic ió n de " inversionis ta", dada la m o v i l i da d del capital i n
ternacional y la gr an diver sid ad de naci ona lid ades de los inversionistas ex
tranjeros, toda persona que realice un a activ idad empresar ial considerable
e n u n o o m á s de los pa ís es mi em br os de b e rí a ser considerada inversionis taregional , independientemente de su nacionalidad. Esto último es impor
tante, pues da al asunto de la " i n t e r i o r i d a d " (inwardness) una solu ción di
recta y no disc rimi nato ria, a saber, a to do inversionista extr anj ero que
haga un a invers ión en un o de los paí se s mie mbr os de u n A C R se le conside
r a a u t o m á t i c a m e n t e u n inversionista regi onal .
E n re la ci ón co n los requisitos e incen tivos para el d e s e m p e ñ o , los ACR
d e b e r í a n p r o h i b i r que se u t i l i cen para propiciar o regular los flujos de IED,
ya que con stitu yen un a causa de desviaciones y de a si gn ac ió n er ró ne a delos recursos. As imismo , los requisitos de de s e m p e ñ o pue den pon er barre
ras al comercio (e.g., si se impone a la I E D una co ndi ci ón de e q u i l ib r io ex
terno o, m á s in di rec ta men te , si se im po n e a las compras gubern ament ales
e l requisit o de co nte ni do nac ion al ), mient ras que los incentivos al desem
p e ñ o pueden generar subsidios "imputables" (es decir, aquellos contra los
cuales puede iniciarse un j u i c io ) .
Respecto de la pr ot ecc ión de la in ve rs ió n, el asunto esencial es la exis
tencia de reglas de co mp en sa ci ón para los casos de exp ro pi ac ió n y protec
c i ó n de la pr op ie da d intele ctual . Las reglas sobre expropiac ión deber ían
i n c l u i r el debido proceso y garant izar una com pe ns ac ió n adecuada, efecti
va y gratuitamente transferible, al valor del mercado. Asimismo, un acuer-
6 Muchos países aún aplican excepciones a los principios no discriminatorios en materiade requisitos de desempeño.
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do m ul ti la te ra l de la OMC sobre invers ión debería tomar como punto de
partida los instrumentos internacionales existentes en mat eri a de pr otec ción de la pro pie dad intelectual ( inc luid o el Ac uer do sobre Aspectos de
los Derechos de Propiedad Inte lectual Relacionados co n el Com erc io, o
TRIPS, po r su no mb re en ing lés ) . Ta mb ié n tend ría que ponerse especial én
fasis en los aspectos relativos a la aplicación de las normas . 7
En lo que se refiere a la resolución de disputas, habría de garantizarse
al inversionista extran jero el recurso al arbitraje entre él y el Estado para
resolver las disputas que pudi era n surgir co n el gob ier no hu és pe d, en rela
ción con el acuerdo. 8 Sin embargo, la eficacia del arbitraje, sea entre par
tes privadas o con el Estado, depende en gran m e d i da de los ins tru ment os
inte rna cion ales que ri ge n su pr ác ti ca y de la postura de las naciones con
respecto al arreglo no judicial de las disputas. A u n q u e muchos países mo
di f i ca ro n rec ien tem ent e sus legislaciones a favor de l arbit raje com erc ial
priva do, la res ol uc ió n no ju di ci al de las controversias entre los inversionis
tas y el Estado, en relación con un convenio, sigue causando polémicas en
algunas partes del mundo (por ejemplo, en los países lat inoamericanos
que suscriben la Doctrina Calvo).
La experiencia de la Organización para la Co op er ac ió n y el Desarrol loE c o n ó m i c o (OCDE) c on asuntos relativos a la inversión y el actual progreso
en las negociaciones pa re ce r ían s e ña la r l a com o el foro ideal para negociar
u n acuerdo m ul t i l a t e ra l sobre invers ión (AMI). U n a ventaja impo rtan te de
llevar a cabo las negociaciones d el AMI en el seno de la OCDE ser ía - c o m o
lo sostiene l a prop ia O rganizac ión- que l a naturaleza de los ins tru ment os
de inversión existentes br inda una cierta garantía contra disposiciones dis
criminatorias y contra la reintroducción de restricciones, presiones que
probablemente surgirían dentro de la OMC si tratara de iniciar dichas negociaciones desde cero. Sin embargo, debe tomarse en consideración el
riesgo de excluir a las naciones que no son miembros de la OCDE, las cuales
quizá sentir ían ex ante que sus intereses p o d r í a n estar m e jor representados
en otros foros, com o la Conferencia sobre Co me rc io y Desar rollo de Na
ciones Unidas.
7 Mansfield realizó una encuesta entre ejecutivos estadounidenses y encontró que el gra
do de protección a la propiedad intelectual en los países inversionistas determina en gran medida el interés por hacer inversiones tecnológicamente más avanzadas, en lugar de construirplantas de producción con bajo nivel tecnológico y simples redes de distribución. La lógicaes que dicha protección resuelve el problema de los "polizones". Véase E. Mansfield, "Intel¬lectual Property Protection, Direct Investment, and Technology Transferí Germany, Japan,and the United States", International Finance Corporation, Discussion Paper núm. 27, 1995.
8 Las disputas entre inversionistas pueden, por supuesto, resolverse mediante el arbitrajepor un acuerdo contractual.
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Se rí a conveniente que, en la fo rm ul ac ió n de un a pol ít i ca sobre reglas
de in ve rs ió n, la OMC pa rt ie ra de l AMI de la OCDE. Dado lo e xtraordin ariamente difícil que sería conseguir el consenso de los miembros de la OMC,
el nuevo y más amplio acuerdo mult i lateral podría inst i tuirse como un có
digo no obl igatorio , con acceso abierto . Esto facil itaría la obtención del
consenso necesario para su ad op ci ón . Idealm ente, los miembr os po dr ía n
lograr un consenso durante las negociaciones y, por tanto, un mayor nú
me r o de mi em br os de la OMC p od r ía volverse m i e m b r o estatutario del nue
vo acuerdo.
El segundo paso para la formulación de la polít ica sobre reglas de in
versión sería que la OMC instituyera un mecanismo de revisión de políticas
de inversión ( M R P I ) para todos sus miembros, com o parte del MRPC, el cual
cumpliría dos propósi tos : 1) supervisar el funcionamiento real de las inver
siones y 2) fom en tar el acceso al AMI. Am bo s objetivos implicarían un es
fuerzo considerable y tal vez no fueran factibles in ic ia lmente , pero la carga
administrat iva disminuiría a medida que más naciones adoptaran el código
sobre inversiones, como resultado de los incentivos creados por un sistema
de revisiones basado en la presión de los compañeros.
La pol í t ica sobre inversiones también contribuiría a la negociaciónmu l t i l a t e r a l sobre la l iberación del comercio de servicios. U n proveedor de
servicios que tenga presencia comercia l permanente en u n paí s que n o sea
el suyo se convierte, para todos los fines prácticos, en un inversionista en
dicho país. Por tanto, la inversión tendría que estar proteg ida como tal por
el AMI, m á s que po r el Ac uer do General sobre Comer cio de Servicios
(GATS). Éste es un aspecto que la OMC tendrá que enfrentar cuando asuma
el papel de guía en el rubro de las inversiones. 9
Quinta recomendación
La OMC debe valerse de su estruct ura y pr oc ed imi en tos institucionales pa
ra propic iar activamente la compatibilidad entre los ACR y la propia Orga
nizac ión.
Los problemas que enfrenta el sistema m u l t i l a t e ra l no p o d rá n resolver
se creando má s insti tuciones y proc edim iento s para la re so lu ci ón de las
9 Ei artículo I (2-c) del GATS sigue considerando la presencia comercial como una de lascuatro modalidades de la prestación de servicios. Pero, por ejemplo, en el TLCAN, tal lógicafue eliminada y toda forma de establecimiento tiene derecho a recibir protección, de acuerdocon los términos del capítulo sobre inversiones (capítulo 11).
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disputas comerciales. Los formuladores de pol í t icas - y a sean nacionales,
regionales o mul ti la te ra le s- suelen teme r las implica cion es de nuevas burocracias inte rnac iona les. Las actuales i nst itu cio nes y los pr oc ed imi en to s
internacionales, como la O M C y su Cu er po de R e s o l u c i ó n de Disputas, res
pectivamente, encarnan muchos a ñ o s de evolución hacia un sistema comer
cial basado en reglas, y por ello ambos ofr ece n perspectivas pro met edo ras
en cuant o a hom olo gar los A C R y el sistema mult i la tera l .
N o obstante, actu alme nte existen diversos A C R cuyos pro ced imi ent os
de r e s o luc ión de disputas, secretariados, com i té s y grupo s de trab ajo quizá
es tén du pl ic an do las funcione s de la O M C .
As í, p o r ej em pl o, de las 24 autoridades comerciales regionales que la O M C e m p e z ó a analizar, 22 t ienen sus
propias reglas sobre ant idumping, 18 t ienen re gl am entos pa ra el uso de los
subsidios, 19 cue nt an co n disposiciones en mat er ia de pol í t icas de compe
tencia, y 12 con proc edi mien tos para la r e s o luc ión de disputas. De esta ma
ner a, las inst itu cio nes de los A C R pu ed en desafiar la au to ri da d de la O M C si
propician que sus miembros observen las reglas regi onale s, y no las de la
estructura mult i la tera l G A T T - O M C . El riesgo de que se debi l i ten los p r inc i
pios de la O M C es par tic ula rme nte gra nde si, al mo m en t o de crear u n ACR,
éste no respeta los criterios de l G A T T - O M C (e.g., el ar t ículo XXLV).
El r e c i é n creado C o m i t é Especial sobre Regionalismo de la O M C debe
r ía d e s e m p e ñ a r un papel central en la vig ila nc ia de los ACR, esto es, que
cum p l a n con las disposiciones del ar t ículo X X I V . Dicho escrutinio habr ía
de consistir no só lo en la revisión de la r e d a c c i ó n de l ACR , sino t am b ié n en
examinar cuidadosamente sus etapas de n e g o c i a c i ó n e i m p l a n t a c i ó n . Co
m o se m e n c i o n ó antes, el C o m i t é p o d r í a seguir los pr oc ed im ie nt os de l
M R P C y del M R P I para vigilar de cerca la i n s t r u m e n t a c i ó n de l AC R y su posi
ble rect i f icación.L a O M C d e b e r í a convencer a los miembros de un A C R de que no adop
t en en su acu erd o disposiciones cerradas en r e l ac ión con la e lección de fo
ros, pues lo s pa í s e s firmantes siempre d e b e r í a n tener l ibertad para llevar
ante la O M C cua lq uie r dis puta que cuestio ne las reglas tanto de és ta como
de l acuerdo comercial reg io na l . 1 0
1 0 Por ejemplo, México, Canadá y los Estados Unidos adoptaron cláusulas abiertas y cerradas para la elección de foros. De acuerdo con el artículo 2005 (1) del TLCAN, las disputasque surjan en relación con lo dispuesto en el TLCAN y en el GATT, o su sucesor, pueden resolverse en uno u otro foro, a elección de la parte reclamante. Sin embargo, en el caso de disputas relativas a ciertas medidas relacionadas con la protección de la vida o la salud humana,animal o vegetal, o con el medio ambiente, la parte demandada puede impedir el recurso al
Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio.
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La adopc ión de reglas especí f icas para la selección de los árbitros en
las disputas regionales puede contr ibuir en gran medida a armo niz ar laoperación de la OMC y los ACR. Por e jemplo, los ACR podrían: 1) otorgar a
una institución de la OMC (por e jemplo, e l Comité Especial sobre Regiona
lismo) el derecho a designar un número l imitado de los panelistas que
constituirán el panel del ACR, o 2) exigir que los miembros del ACR elijan a
u n panelista para un a disputa dada de l panel de la Organizac ión Mundia l
de Comercio.
En muchos casos, los ACR incorporan por referencia o copian entera
mente los principios del GATT. Así, por e jemplo, el artículo 301 del TLCANestipula que se otorgará trato nacional al comercio de bienes, de conformi
dad con el artículo I I I del GATT; y el artículo 309 del TLCAN hace referencia
exp lí cit a al ar tíc ul o X I del GATT sobre las restricciones a la importación y la
e x p o r t a c i ó n . Para fines prác t icos esto significa que toda disputa que se re
lacione con los artículos 301 o 309 del TLCAN deberá apegarse a los prece
dentes dispuestos en los a rtí cul os I I I u X I de l GATT, respectivamente. En
estos casos, el panel de un ACR debería estar autorizado a hacer consultas a
la OMC (por e jemplo, al Cuerpo de Apelaciones) , y la OMC a presentar una
opinión a ese panel relativa a la in ter pr eta ció n y ap li ca ci ón de la no rm a deque se trate. Esto contr ibuir ía a crear u n cuerpo un i forme de precedentes
sobre p r inc ip io s fundamentales de la OMC, como son el de trato nacional y
el de nación más favorecida.
Por últ imo, e l convenio de entendimiento sobre e l art ículo X X I V ha
dejado claro que las disposiciones de la OMC sobre re so luc ión de disputas
"pueden ser invocadas con respecto a todo asunto que surja de la aplica
ción del art ículo X X I V " . Asimismo, la existencia de nuevas reglas de la
OMC y el Cu er po de Resolución de Disputas relativas a la con sti tuc ión deu n panel, la ad op ci ón de su in fo rm e y la ap lic aci ón de medidas compen
satorias p e r m i t i r í a superar u n atolladero derivado de l posible impe d ime n
to de que operaran los mecanismos de resolución de disputas del GATT.
En su conjunto, estos cambios en el alcance y la ope rat ivi dad eleva rían en
gran m ed id a las posibilidades de aplicar e l art ículo X X I V y vig ila r su cum
p l imien t o .
Estas recomendaciones conf orman un a ambiciosa agenda y se ofrecen
c o m o l incamientos para las futuras decisiones y acciones de la OMC. Es cla
ro que no todas ellas podrían ser implantadas en forma inmediata, pero, a
menos que se e m p re n d a n cambios de esta naturaleza a corto plazo, el co
mercio regional preferencial , la apertura de la in ve rsi ón y la cr ea ci ón de
instituciones regionales de vigi lancia seguirán dif icultando la capacidad
de la OMC para representar y proteger los intereses de todos los que partici
pan en el comerc io mundial. Por ello, a 50 años de la creación del GATT, es
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importante que la O M C supervise la f o r m a c i ó n de estas alianzas para garan
tizar que los acuerdos se estructuren de man er a con gru ent e co n los objet ivos más generales de la comunidad m u n d i a l de l com erc io. Las tendencias
a la in te grac ión regional d eb en aprovecharse c om o u n im pu ls o para la
apertura mundia l .
Traducción de L ORE NA MURILLO S.