Post on 03-Jun-2020
EUROPEIZACIJA
Tihomir Žiljak (2009.)1. Uvod
Europeizacije je fenomen koji prati nastojanje da se provede europska integracija
povezivanjem europskih država nakon Drugog svjetskog rata i nakon hladnoratovske podjele
te da se izgrade novi oblici europskih ekonomskih, političkih i socijalnih veza. Europeizacija
obuhvaća različita područja političkog života, pa tako niti obrazovna politika nije mogla biti
isključena iz toga procesa. Europski parlament je 1969. godine pozvao na europeizaciju
univerziteta kao temelj za autentičnu kulturu Zajednice (Pépin, 2007: 123). U svom izvještaju
Henri Janne je već 1973. godine objasnio što podrazumijeva pod pojmom europeizacije. On je
pojmovno određuje kao policy inicijativu za okupljanje nastavnika, istraživača, studenata
kako bi tadašnja Europa devetorice konstituirala jedinstveni akademski prostor na cijelom
europskom prostoru, slično stilu velikih američkih univerziteta (Janne, 1973: 12).
Možemo razlikovati dvije faze pristupa europeizaciji (Cini i Bourne, 2006; Bulmer,
2007: 49-50). Početna se odnosi na prvu generaciju rasprava i nalazi se u okviru teorija
europskih integracija (Europska zajednica kao međudržavni ili nadnacionalni režim). U toj
fazi su europske integracije neovisna varijabla koja utječe na domaće promjene. Druga faza je
zaokret prema javnom upravljanju u EU (od 1990-tih godina) i najviše je zaokupljena
pitanjem kako EU djeluje u različitim policy područjima, te je izrazitiji utjecaj novih
institucionalista.
Ovaj fenomen je predmet socioloških, ekonomskih, povijesnih no, prije svega,
politoloških istraživanja. Europeizaciju će se u ovom radu analizirati kao složeni nedovršeni
fenomen, koji pokazuje svoja različita lica i proizvodi različite utjecaje na različitim
razinama. Za ovaj rad je posebno značajno analiziranje promjena nacionalnih politika,
posebno obrazovne politike unutar procesa europeizacije od 1990-tih godina, dakle s
naglaskom na drugo razdoblje europeizacije.
Međutim europeizaciju prati i analiziranje deeuropeizacije. Walkenhorst govori o de-
europeizaciji u području suvremenih obrazovnih politika, a povjesničari govore o de-
europeizaciji i na području kolonijalnih područja i unutar Europe (Schalenberg 2006).
Složenost ovog procesa je detaljno prikazana kako u odnosu na države članice, tako i
prema državama koje pristupaju EU. Posebno su zanimljivi mehanizmi provođenja
europeizacije u procesu domaćih promjena. Naglasak je na osnovnim obilježjima
europeizacije, mehanizmima (institucijama i akterima) domaćih promjena s posebnim
naglaskom na državama koje pristupaju EU. Takav pristup dovodi do nužnih preklapanja, ali i
do pojašnjenja važnih za samo istraživanje. Osim pojašnjenja o kakvom je fenomenu riječ, tj.
kako funkcionira, predstavljeni istraživački nalazi pokazuju i širi znanstveni kontekst u kojem
su istraživanja nastala – na čemu se temelje, što im je predmet i kakve su im metode.
Europeizacija je fenomen koji je u proteklih petnaest godina predmet brojnih analiza, a
broj znanstvenih tekstova o ovom fenomenu raste eksponencijalno (Featherstone, 2003: 5),
naročito od 2000. godine. Trećina članaka o europeizaciji od 1981. do 2001. godine odnosi se
na javne politike, dok su ostali članci o međunarodnim odnosima, povijesnim procesima,
kulturnoj difuziji, političkim partijama, lokalnim vlastima u državi.
Pitanje je međutim o čemu govorimo kad govorimo o europeizaciji, je li i kako se
može definirati ovaj fenomen, kako ga istraživati? Kako nema jedinstvenog određenja ovog
fenomena većina autora početno pribjegava sistematizaciji različitih pristupa.
Među prvima je o europeizaciji pisao Ladrech kao o svojevrsnom inkrementalnom
procesu koji uz organizacijsku adaptaciju, učenje i promjene omogućuje da politička
dinamika Europske unije utječe na smjer i oblike nacionalnih politika. Međutim, Olsen na
primjeru Ladrecha pokazuje izlišnost pokušaja da se definira europeizacija, jer i sam Ladrech
u sljedećem pokušaju odustaje od određenja. Pitanje je stoga upotrebljivosti definicije koja se
mijenja svake dvije-tri godine (Ladrech, 2001: 3; Olsen 2007: 69).
Po Featherstoneu europeizacija se može shvatiti kao povijesni fenomen, kao
imperijalna kontrola i prijenos institucija, kulture, vrijednosti, ponašanja (Featherstone, 2003:
6), kao transnacionalna kulturna difuzija u prijenosu navika, institucionalna adaptacija koja
znači institucionalnu prilagodbu na direktni ili indirektni pritisak koji proizlazi iz članstva u
EU te, na kraju, adaptacija politika i javnih politika.
Olsen odustaje od definiranja europeizacije kao fenomena koji je u stalnim
promjenama i na taj način se može opisati tek na temelju istraživanja onog što se u tim
promjenama događa. On je europeizaciju odredio kao fenomen s mnogo lica (Olsen, 2002),
kao različite fenomene nazvane istim terminom. Po njemu europeizacija može značiti
promjene vanjskih europskih granica (proširenje EU), razvoj institucija na europskoj razini,
prodor središnjih u nacionalne sustave javnog upravljanja, izvoz oblika političke organizacije
ili projekt političkog unificiranja (Olsen, 2007: 70, 71).
Grubiša daje pregled različitih pristupa europeizaciji koje određuje kao modele:
1. Promjene u vanjskim teritorijalnim granicama.
2. Europeizacija kao proces institucionalizacije i izgradnje političke zajednice koji se odvija
na europskoj razini, dakle u okviru EU-a.
3. Europeizacija kao širenje načina života i proizvodnje, kulture svakidašnjeg života,
političkih načela, institucija i identiteta, ostavljajući po strani pitanje granica kontinenta.
4. Europeizacija kao politička vježba ili politički projekt pretvaranja Europe u koherentan
politički entitet, produbljivanje demokracije.
5. Europeizacija kao promjene u domaćim institucijama vladavine i politike kao
konzekvencija razvoja političkih institucija, javnih politika na europskoj razini.
6. Europeizacija kao retrospektivna modernizacija, gdje se vodi računa o presumiranom
obliku zajedništva, gdje je «identifikacijska atrakcija određena najjačom determinantom, a
to je zajednička povijest i pripadnost kršćanskoj Europi» (Grubiša, 2006: 133).
Različiti pristupi europeizaciji su mogući i prema tome iz koje discipline se analizira
(komparativne politike, analize javne politike ili međunarodnih odnosa), što je u fokusu
interesa, unutar kojeg teorijskog okvira se razvija. Za određivanje pristupa europeizaciji u
radu će se prikazati dva iznimno značajna pristupa. Prvi je Johan Olsen koji je među prvima
pokazao složenost, promjenjivost europeizacije kao i poteškoće da se ona istraži. Drugi je
Claudio Radaelli koji je analizirao oblike europeizacije, načine učenja unutar europeizacije, te
učinke koje ona proizvodi. Zajedničko za oba autora je da za njih nije ključno pitanje što je
europeizacija (ontologija), već kako i pod kojim uvjetima može biti korisna u razvoju
europskog političkog prostora, promjena nacionalnih politika (Olsen, 2007: 68), korištenju
različitih koncepata i teorija u objašnjavanju procesa koji se događaju (Radaelli, 2006: 61).
2. Različita lica europeizacije (Johan Olsen)
Olsen je europeizaciju odredio kao fenomen s mnogo lica (2002), kao različite
fenomene nazvane istim terminom (Olsen, 2007: 70,71). Ključno je za njega da se u
europeizaciji analizira kako se provode institucionalne promjene. Institucionalna promjena se
odnosi na „određeni broj uobičajenih, komplementarnih procesa koji proizvode raznolike
ishode pod promjenjivim okolnostima“ (Olsen, 2007: 71). Može se reagirati prema pravilima
i procedurama, može se nastojati rješavati problem ili se može kalkulirati kakve će biti
konzekvencije reagiranja (Olsen, 2007: 71). Olsen zaključuje da promjene mogu nastati kao
posljedice iskustvenog učenja ili kompetitivne selekcije, kontakta i difuzije ili zaokreta i
obnove (Olsen, 2007: 71).
Dvije su ključne dimenzije institucionalnih promjena koje navodi Olsen. Prva se
odnosi na promjene u političkoj organizaciji, razvoju organizacijskih i financijskih kapaciteta
za zajedničku akciju putem reorganizacije i preusmjeravanje resursa. Druga vrsta promjene je
promjena u razumijevanju i ljudskom razmišljanju, redefiniranje zajedničkih vizija, svrha,
načina razumijevanja, uzročnih veza (Olsen, 2007: 73).
Olsen razvija svoj, često citirani, pregled pet različitih lica europeizacije.
1. Prvo shvaćanje europeizacije se odnosi na promjenu granica Europe, pri čemu Olsen
Europu stavlja u navodne znakove, jer se ona od zemljopisnog koncepta pretvara u
politički koncept EU i njezinih članica (Olsen, 2007: 73). Promjena granica se prije svega
odnosi na proces formalnog proširenja EU, što znači da su promjene normativno poticane
i mogu biti shvaćene kao kvazimehaničke: rutinska aplikacija stabilnih procedura i
kriterija. U samom procesu postoji tenzija između ponašanja koja su poticana normama i
kalkuliranja na temelju očekivane koristi od samog procesa (Olsen, 2007: 75). Sami
poticaji ni očekivanja nisu identični kod država članica i kod država pristupnica
2. Razvoj institucija na europskoj razini. Olsen polazi od toga da su institucije javnog
upravljanja i normativni poredak temeljeni na konstitucionalnim načelima, strukturama i
praksama koje ili potiču ili prisiljavaju na jačanje sposobnosti donošenja odluka ili
sankcija. Ovaj pristup polazi od europeizacije kao institucionalizacije na europskoj razini,
kao posebnog oblika javnog upravljanja sa zajedničkim institucijama i vlastima koje mogu
izgraditi, provesti i nametnuti europske obvezujuće politike (Olsen, 2007: 76). Osim
razvoja institucija to uključuje i razvoj novih ideja koje su povezane s tim institucijama i
zajedničkim djelovanjem (Olsen, 2007: 76).
Poticaji za izgradnju europskih institucija proizlaze iz pritiska za zajedničko rješavanje
problema, a institucionalne promjene pretpostavljaju slaganje relevantnih aktera. Olsen
zaključuje kako se promjene odnose na «interese i uvjerenja najmoćnijih aktera, kao
pogađanje i građenje koalicija koje se temelje na političkoj, vojnoj i ekonomskoj snazi»
(Olsen, 2007: 77).
Olsen podsjeća kako postoje razlike u razumijevanju samog oblika izgradnje ovih
institucija. Intergovernmentalisti naglasak stavljaju na institucionalni izbor koji donose vlade
većine država (Moravcsik). Dakle, ključne su vlade država članica. Institucionalni pristup
naglasak stavlja na povijesnu neučinkovitost. Prema tome oblik odluka ovisi o postojećim
institucionalnim konfiguracijama i o važnosti svrhovitog izbora što će utjecati na stupanj
institucionalizacije EU-a (Olsen, 2007: 78).
Olsen upozorava kako kapacitet i legitimacijska osnova variraju pri izgradnji
institucija unutar različitih politika, a isto tako i dinamika njihove izgradnje nije ujednačena
(Olsen, 2007: 78).
3. Treća dimenzija (treće lice) se odnosi na utjecaj europskih institucija na domaće institucije.
Ovaj pristup ističe podjelu odgovornosti i moći među različitim razinama javnog upravljanja.
Važno je uspostaviti balans između jedinstva i raznolikosti, središnje koordinacije i lokalne
autonomije. «Europeizacija uključuje prilagodbu nacionalnih i subnacionalnih sustava javnog
upravljanja europskom političkom središtu i normama» (Olsen, 2007: 70).
Ovaj pristup se fokusira na na domaće promjene koje su posljedica razvoja europskih
institucija, identiteta i politika (Olsen, 2007: 79).
Za Olsena je važan okvir europeizacije kao adaptacijskog procesa koji se provodi kroz
iskustveno učenje i kompetitivnu selekciju (Olsen, 2002: 5). Učenje na vlastitom iskustvu
uključuje sagledavanje rezultata ili djelovanja u domaćem okruženju i prilagođavanje
promjena specifičnom okruženju. Domaće institucije mogu ili ignorirati ili respektirati nove
činjenice, te razvijati specifične oblike djelovanja. U iskustvenom učenju institucije se
mijenjaju na temelju iskustava i interpretacije promjena. Korisno iskustvo se širi i
primjenjuje. Kompetitivna selekcija zahtijeva od organizacija i aktera da razvijaju svoje
prednosti i učinke kako bi preživjeli i razvijali se u kompetitivnom okruženju. Kod
kompetitivne selekcije na nužne promjene reagiraju institucije i akteri čije preživljavanje i rast
ovisi o tome koliko su uspješni. «Samo najuspješnije institucije preživljavaju. Ostale nestaju.»
(Olsen, 2007: 80).
Ovi adaptacijski procesi daju različite rezultate jer se institucije nejednako izgrađuju
unutar različitih institucionalnih sfera i javnih politika, pa varira adaptacijski pritisak i
institucionalni odgovori. Isto tako različiti odgovori proizlaze iz različitih institucionalnih
povijesti s različitim putovima, resursima, sposobnostima i povijesnim postignućima. Na taj
način strukturalna raznolikost opstaje usprkos povećanim kontaktima i natjecanju među
različitim nacionalnim modelima, ti su nacionalni obrasci dovoljno fleksibilni da se nose s
promjenama na europskoj razini (Olsen, 2007: 82, 106).
Olsen pokazuje da organizacijska stabilnost i fleksibilnost tijekom procesa
europeizacije idu zajedno, tj. nisu suprotstavljeni. Zbog toga se promjene u obrascima
aktivnosti i alokaciji resursa mogu provoditi i bez radikalnih promjena strukture.
Organizacijske strukture mogu biti stabilne i kad se mijenjaju prakse (Olsen, 2007: 274).
Administracija je sposobna nositi se s novim zajedničkim funkcijama i uz skromniju
administrativnu konvergenciju.
Za ovaj rad je važno Olsenovo upozorenje kako su važne promjene u paradigmi.
Europske vrijednosti i paradigme udomaćuju se te utječu na oblikovanje domaćih diskursa i
identiteta (Olsen, 2007: 82). Europski signali su u tom slučaju interpretirani kao domaće
tradicije, institucije, identiteti i resursi (Olsen, 2007: 83).
Razlike su moguće u diskursima na razini elita i običnih građana. Na razini običnih
građana nacionalni identiteti su reafirmirani i vraćaju se nacionalno utemeljeni identiteti koji
bi mogli stvarati otpor europeizaciji (Olsen, 2007: 83). U svakom slučaju europski utjecaji
nisu idealni, univerzalni i konstantni. Europske promjene su samo jedan od pokretača
domaćih promjena (Olsen, 2007: 84).
4. Izvoz europskih institucija je bio u prošlosti najčešće lice europeizacije. Povijesno se
europeizacija povezivala uz širenje oblika života i proizvodnjom navika, jezika, političkih
načela, institucija tipičnih za Europu (Olsen, 2007: 84). Olsen u ovom slučaju europeizaciju
analizira kao difuziju i sugerira epidemiološke metode za analizu ovih problema: koji je
obrazac difuzije, kako brzo, kako daleko i prema kome se šire? Sama difuzija je odraz
interakcija vanjskih impulsa i interne institucionalne tradicije i povijesnih iskustava. U praksi
se širenje europskih modela najčešće događalo kao kolonizacija, prisila i nametanje, koje je
često uništavalo domaće institucije. Međutim on zaključuje kako i sama atraktivnost
europskih oblika može utjecati na njihovo širenje (Olsen, 2007: 85). S druge strane i
atraktivnost drugih modela (npr. američkog) utječe na njegovo širenje u Europu, tako da je
Europa i uvoznica modela. Upravo u balansu uvoza i izvoza oblika Olsen vidi mogući
indikator postaje li Europa više ili manje važan entitet u interakciji s ostatkom svijeta (Olsen,
2007: 87).
5. Političko unificiranje Europe u Olsonovoj interpretaciji sadrži i ujedinjavanje i unionizaciju
Europe.
Europski politički razvoj obuhvaća suverene države koje se povezuju u jedinstveni
politički prostor i sustav javnog upravljanja. Taj zajednički prostor koji je akter s funkcijom,
svrhom i resursima (Olsen, 2007: 87). Istovremeno, jačanjem unutarnjih veza, granice su sve
više zatvorene prema onima koji su izvan ovog političkog prostora.
Unificiranje Europe određeno je teritorijem, izgradnjom središnjih institucija
domaćom adaptacijom. Važno je kako Europa utječe na sustave javnog upravljanja ili kako ti
sustavi utječu na nju, nisu zanemarivi i izvaneuropski sustavi Europe (Olsen, 2007: 71). Pri
tome nije nužna pozitivna korelacija između gore spomenutih oblika europeizacije i jačanje
Europe. Nema jednostavnih kauzalnih veza između europeizacije i domaćih struktura, a nije
nužno da su novoizgrađene institucije nužno odgovarajuće shvaćene od onih koji su ih stvarali
(Olsen, 2007: 89).
U predavanju posvećenom Steinu Rokkanu on naglašava odnos između jedinstva i
različitosti u EU (Olsen, 2005: 9). Razvoj EU ukazuje na dobrovoljnu političku integraciju
utemeljenu na dobrovoljnoj kooperaciji, usprkos različitoj nacionalnoj povijesti i tradiciji.
Samim širenjem se proširuje i unutarnja različitost Unije, pa unifikacija uključuje i proširenje
agende (Olsen, 2005: 14). Stoga nema prave alternative između integracije i različitosti
(Olsen, 2005: 14-15). Olsen zaključuje kako politički život nije moguće utemeljiti samo u
zajedničkoj prošlosti već i u rješavanju budućih problema. Političko jedinstvo ne ovisi samo
o tome koja vrsta društva jest, već i kakvo bi moglo biti (Olsen, 2005: 16). Olsen zaključuje
kako nema jedne velike teorije europeizacije koja bi pomogla razumijevanju kako se
institucije mijenjaju tijekom uzajamne adaptacije, ali postoji određen broj modela srednje
razine koji pomažu da se objasni ova europska dinamika.
3. Europeizacija kao explanandum (Claudio Radaelli)
Claudio Radaelli u vezi europeizacije postavlja tri zahtjeva: razumijevanje i analizu
domaćih utjecaja međunarodne politike, pitanje endogenizacije i udomljavanja međunarodnog
javnog upravljanja u modele domaćih politika i odnose između činilaca djelovanja i promjena.
Prema tome procjenjuje kako nije riječ o novoj teoriji s posebnim vokabularom, već
teorijskom uvozu iz međunarodnih odnosa, policy analize i komparativne politike (Radaelli,
2006: 57, 61). Prema tome europeizacija je problem koji se istražuje, a ne rješenje problema.
To je problem koji traži objašnjenje, a ne objašnjenje problema.
Europeizacija nije objašnjenje (explanans) tj. fenomen koji objašnjava, nego
explanandum problem koji treba biti objašnjen (Radaelli, 2006: 69). On izbjegava izričitu
jasnu raspravu u kategorijama ovisne i neovisne varijable, bliži je pristupu po kojem o
obilježjima europeizacije možemo govoriti kao o ovisnoj varijabli, a ne neovisnoj varijabli
kojom će se nešto objasniti. Uz to uvodi i važne intervenirajuće varijable u slučaju kada
adaptacijski pritisak stvara nove strukturne mogućnosti (Radaelli, 2003: 46). Te varijable su:
broj veto igrača i podupirajuće formalne institucije. Osnovno u analizi europeizacije je
stavljanje domaće politike u kontekst europskih integracija, bez unaprijed određenih
pretpostavki o smjeru ili konvergenciji.
Radaelli predlaže definiciju po kojoj europeizacija «sadrži procese a) konstrukcije b)
difuzije, c) institucionalizacije formalnih i informalnih pravila, procedura, policy paradigmi,
stilova i načina kako se čine stvari» (Radaelli, 2006: 59). Isto tako sadrži zajedničke
vrijednosti, norme koje su prvo definirane i konsolidirane u EU policy procesima i onda
inkorporirane u logiku domaćih struktura i javnih politika. Njegov shematski prikaz pokazuje
razliku europskih integracija i europeizacije
Slika 3.1. Tri pristupa - europske integracije, top-down europeizacija i bottom-up europeizacija(Radaelli, 2006: 60)
Integracija se odnosi na prvu razinu, dok se dva oblike europeizacije nalaze uz drugu i
treću strelicu. Radaelli smatra da upravo bottom up (treća razina) pokazuje da se ne mogu
jednostavno razdvojiti ovisne i neovisne varijable – europeizacija nije objašnjavajući fenomen,
nego fenomen koji traži objašnjenje (Radaelli, 2006: 61). Bottom up kreće od aktera,
problema, resursa, stila i diskursa na domaćoj razini. Ovaj pristup provjerava kada i kako EU
omogućuje promjene glavnih komponenti, ali završno se sve to mjeri u konzekvencijama i
promjenama na domaćoj razini.
Kako Radaelli vidi tu ulogu EU? Unija osigurava kontekst, kognitivni i
normativni okvir, mogućnosti socijalizacije domaćih aktera koji onda proizvode promjene
Unutarnja razina EU
EU Unutarnja razina
Unutarnja razina Unutarnja razina
Europske varijableAkteriProblemiResursiStilDiskurs
(ideja, pomoći, politika i sl.). Te promjene ne proizvode nužno konvergenciju i divergenciju,
niti europeizacija nužno rezultira homogenizacijom (Radaelli, 2006: 62).
Radaelli pokazuje kako se europeizacija može analizirati kao javno upravljanje
(governance), institucionalne promjene i kao diskurs (Radaelli, 2006: 62). Europeizaciju kao
javno upravljanje prikazuje primjerice Bache, tvrdeći kako je pomoću europeizacije moguće
razumjeti promjene u javnom upravljanju jer europeizacija proizvodi novo javno upravljanje,
hibridne oblike javnog upravljanja (Radaelli, 2006: 62).
Autori koji europeizaciju određuju kao institucionalizaciju analiziraju europeizaciju
kao proces preko kojeg su formalna pravila i informalni putovi prvi puta otkriveni i iskušani
pa onda institucionalizirani u skladu sa stavovima i iskustvima domaćih aktera (Radaelli,
2006: 63). Institucionalizacija se povezuje s neusklađenošću domaćih i europskih faktora, koji
dovode do promjene domaćih faktora. Uzročni lanac počinje s adaptacijskim pritiskom,
nastavlja se s medijacijskim faktorima i završava s domaćom promjenom (Radaelli, 2006:
64). U svakom slučaju Radaelli smatra da se institucionalni pristup ne može svesti na ocjenu
prilagodbe (goodness of fit). Povezivanjem europeizacije s izučavanjem institucija može se
proučiti dublja priroda europeizacije. To znači da se analizira proces preko kojeg EU vrednuje
samu sebe posredstvom razumijevanja i normi ponašanja domaćih faktora (Radaelli, 2006:
65).
Na kraju, Europa se analizira kao diskurs. Diskurs nije samo jezik nego uključuje i
ideje i djelovanje, interaktivni proces, obuhvaća kognitivnu i interaktivnu dimenziju
(Radaelli, 2006: 65). Kognitivna aktivnost omogućuje akterima da prosuđuju realnost i daju
joj nekakav smisao Procjena se radi na temelju normi, vrijednosti i načela. Interaktivna
dimenzija obuhvaća odnos između kreatora javnih politika prilikom policy formulacije i
komuniciranja s javnošću (Radaelli, 2006: 65).
U svakom slučaju zajedničko je okvirima koji se bave europeizacijom da je
europeizacija shvaćena kao logika domaćih faktora, kao «europska gramatika za domaće
političke aktivnosti» (Radaelli, 2006: 67), kao promjena do koje dolazi korištenjem Europe
kao razloga promjena (bez obzira bilo to putem pritisaka ili bez njih), kao proces koji sadrži
kompleksne sekvencije i vremenske obrasce (Radaelli, 2006: 67).
Radaelli osim šireg konteksta posebno promatra utjecaj europeizacije na domaću
politiku. On polazi od Sartorievog određenja kako je u istraživanju ključna konceptualna
analiza. Koncept koji ne definira razinu analize, stvara pogreške u odnosu na stupnjeve
apstrakcije. Koncepti su univerzalni. Problem nije u različitim definicijama nego u a)
konceptualnoj dezinformaciji, b) konceptualnoj rastezljivosti i c) pretjerivanje u stupnjevanju
(degreeism) (Radaelli, 2003: 28).
Upozorava na razliku pozadinskih koncepata (background concepts) i sistematiziranih
koncepata (systematized concepts) (Radaelli, 2003: 31). Pozadinski koncepti predstavljaju
konstelaciju potencijalno različitih značenja povezanih s danim konceptom. Obično se ne
iskazuju u izričitoj definiciji. I u tom dijelu ima mnoštvo stručnjaka i njihovih zajednica koji
se bave europeizacijom. Nasuprot tome u sistematiziranom konceptu, postoji formulacija koja
je izrađena od određene skupine stručnjaka i izrađena je u obliku eksplicitne definicije u kojoj
je jasno izraženo što želimo istraživati (Radaelli, 2003: 31). On se opredijelio za politološki
pristup, koji koristi sistematizirani koncept usmjeren na EU.
Radaelli je poučan u određivanju koncepta u istraživanju. U odnosu na konceptualnu
rastezljivost, koncept može biti opisan kao skupina značajki koje su obuhvaćene konceptom te
skupina slučajeva na koje se koncept primjenjuje (Radaelli, 2003: 32). Mora postojati
uzajamna veza između jednog i drugog. Što je više značajki uključeno u europeizaciju, manja
će biti skupina na empirijskoj razini (Radaelli, 2003: 32). Što više znamo o europeizaciji, sve
više definiramo značajke koncepta, sužavamo područje. Pretjerano stupnjevanje je opasnost,
kada se razlike u vrstama zamjenjuju razlikom u stupnjevima. Radaelli podsjeća kako bi
opisivanje razlika između psa i mačke u stupnjevima njihovih različitosti, zanemarila razliku
da je riječ o dvije različite životinje, a ne razlikama koje se mogu više ili manje stupnjevati.
Svoje definiranje Radaelli počinje time što europeizacije nije. Nije konvergencija, iako
ona može biti posljedica europeizacije. Tvrdi kako nije niti harmonizacija, jer harmonizacija
reducira regulatornu različitost dok europeizacija različitost ostavlja otvorenom (Radaelli,
2003: 33). Također europeizacija nije politička integracija, jer se ona pita o tome zašto se
različite države udružuju u nadnacionalne institucije (Radaelli, 2003: 33), dok se
europeizacija bavi pitanjima o odnosima domaćih i europskih institucija.
Ostavlja, dakle, otvoreno pitanje: što je europeizacija (koja su područja u kojima se
očekuje da se europeizacija materijalizira) i u kojoj mjeri (opseg i smjer europeizacije)?
Njegov sistematizirani odgovor je pregledno dat u sljedećoj tablici u kojoj razlikuje područja
u kojima se događa europeizacija (domaće strukture, javne politike i kognitivno-normativne
strukture) i način promjena koje se događaju u samom procesu.
Tablica 3.1. Područja europeizacije i promjena (Radaelli, 2003: 35)Područja europeizacije Opseg i smjer europeizacijeDomaće strukture
1.Političke strukturea)Institucije (npr. odnosi vlade i parlamenata)b)Javna administracijac)Međuvladini odnosid)Legalna struktura
2.Strukture reprezentiranja i procjepia)Političke partijeb)Skupine za pritisakc)Strukture socijalnog procjepa
Javna politikaa)Akterib)Policy problemic)Stild)Instrumentie)Resursi
Kognitivne i normativne strukturea)Diskursb)Norme i vrijednostic)Politička legitimacijad)Identitetie)Državne tradicije – razumijevanje javnog upravljanjaf)Policy paradigme, okviri i naracije
Tablica 3.2. Europeizacija i institucionalna analiza promjena javnih politika (Radaelli, 2003: 35)
Smjer promjene javnih politika
Ukopavanje inercija apsorpcija transformacija
-
0 + ++
Empirijska analiza četiri procesaInterakcija otpornost balansiranje diskurs
Javna politika a (npr. EMU)Javna politika bJavna politika c….
Radaelli zaključuje kako europeizacija može poprimiti različite oblike, i odnosi se na
sve elemente javnih politika (aktere, resurse, instrumente). On razlikuje kognitivnu i
normativnu dimenziju europeizacije, jer se ona ne odnosi samo na formalne političke
strukture nego i na vrijednosti, norme i diskurse koji se događaju u državama članicama
(Radaelli, 2003: 36).
U institucionalnoj analizi Radaelli specificira što je institucionalni dio europeizacije i
koliko promjene ona donosi, tj. kakve se promjene događaju.
Navodi četiri moguća ishoda europeizacije: ukopavanje, inertnost, apsorpcija i
transformacija, a zajedno ovi ishodi pokazuju snagu promjena i njihov smjer (Radaelli, 2003:
36). Ukopavanje je primjer negativne europeizacije, tj. neprovođenja i otpora europeizaciji.
Inercija je situacija u kojoj nema jasnog otpora, ali nedostaju promjene. To se događa kad
država procjenjuje da su u EU strukture modeli ili politike previše različite od domaće prakse.
Može imati oblik zaostajanja, odgode ili premještanje direktiva, implementacije ili
transformacije i otvorenog otpora promjenama koje potiče EU (Radaelli, 2003:37).
Apsorpcija uključuje promjene kao adaptaciju. Domaće strukture i političko nasljeđe
omogućavaju mješavinu elastičnosti, otpornosti i fleksibilnosti. To omogućuje apsorpciju
određenih promjena bez mijenjanja domaćih ključnih struktura i promjena (Radaelli, 2003:
37). Prave promjene se događaju tek promjenom strukture, vrijednosti i normi. Europeizacija
može isto tako potaknuti ukopavanje. Taj učinak znači da nacionalna politika postaje manje
europska nego je bila (Radaelli, 2003: 38).
Problem je kako mjeriti ova četiri ishoda. On nudi primjenu literature o učenju i
kognitivnoj psihologiji (Radaelli, 2003: 38). Ta literatura omogućuje razlikovanje učenja
kojim se mijenja ponašanje kao odgovor na stimulacije (što je tanko učenje) od učenja kojim
se mijenja sustav uvjerenja, preferencija i vrijednosti (Radaelli, 2003: 38). U rezultatima
učenja Radaelli razlikuje adaptaciju i transformaciju, a fokus je upravo na transformaciji
institucija (Radaelli, 2003: 39).
Radaelli konstatira što se može empirijski proučavati:
1.Interakcija između aktera u procesu.
2.Robusnost, snaga koja ovisi o unutarnjoj institucionalnoj strukturi, savjetničkim
strukturama, policy tehnologijama i jakim birokratskim strukturama.
3.Balansiranje koje institucije razvijaju kada se suočavaju s krizom koju ne mogu riješiti niti
jednom akcijom iz svog standardnog repertoara.
4.Diskurs koji je ključan za oblikovanje novih pravila, vrijednosti i praksa te u stvaranju
legitimacije. Treba razlikovati različite razine diskursa elite i javnosti (Radaelli, 2003: 39, 40).
Predlaže da se istraživanje organizira koristeći dvije dimenzije: objekt europeizacije i
dimenzija promjene (Radaelli, 2003: 40). Kad se analiziraju mehanizmi promjene, on
analizira okomite i vodoravne mehanizme. Okomiti mehanizmi uključuju razinu EU-a i
domaću razinu u kojoj se politika treba pojaviti. Vodoravni mehanizmi promatraju
europeizaciju kao procese prilagodbe koji se temelje na tržištu ili obrascima socijalizacije. Tu
nema pritisaka da se prihvate EU modeli. Vodoravni mehanizmi uključuju različite oblike
(Radaelli, 2003: 41). Okomiti mehanizmi se temelje na adaptacijskom pritisku dok vodoravni
uključuju različite oblike izrade zajedničkog okvira (Radaelli, 2003: 41).
Slika 3.2. Mehanizmi europeizacije (Radaelli, 2003:41)
Dok su s lijeve strane čvršći instrumenti (kao direktive i odluke), tri desna okvira
ukazuju na mekano uokviravanje, nenametnutu regulaciju.
Koje eksplanatorne varijable mogu dati dokaze o europeizaciji? Börzell and Cowles
smatraju kako se o europeizaciji može govoriti samo u slučaju kad postoji divergencija,
nekompatibilnost institucionalnih procesa na europskoj i domaćoj razini. Taj pristup se
temelji na ocjeni prilagodbe (goodness of fit). Radaelli konstatira kako postoje poteškoće u
određivanju uspješnosti prilagodbe jer je potrebno uzeti u obzir europske razlike u vrstama
prava (kontinentalno ili anglosaksonsko), birokratskim strukturama, stilovima donošenja
odluka, centraliziranoj ili necentraliziranoj moći i sl. (Radaelli, 2003: 45). Objašnjenje bolje
funkcionira u okomitoj europeizaciji, a ovaj pristup daje samo dio priče o europeizaciji, jer
pokazuje kako se reagira na adaptacijski pritisak (Radaelli, 2003: 46).
Mehanizmi europeizacije
Prisutnost europskog modela
Negativna integracijaEuropski model nije propisan
Mehanizmiuokviravanja
Prisila Mimetizam Regulatornonatjecanje Uokvirenaje
politika iz EU
Minimalističke direktive
Konvergencija u policyparadigmama
Balansmoći je nebitan
Adaptacijski pritisak
Adaptacijski pritisak
Domaće strukturnemogućnosti
Promjene legitimacijskih očekivanja
EU osigurava rješenje
Otvorena metoda koordinacije
Razumjevanje javnog upravljanja
Radaelli izlaz vidi u intervenirajućim varijablama koje pomažu objašnjenju
mogućnosti i smjera europeizacije. Prije svega to su veto igrači, temporalne dimenzije
promjena, strukturne mogućnosti. Iz ovog pregleda je vidljiva povezanost strukture i
djelovanja i poteškoće da se u tom procesu koristi samo uzročni model objašnjenja.
Radaelli koristi Heritierove specifične skupine intervenirajućih varijabli.
1. Institucionalna sposobnost da se proizvedu promjene
- veto igrači u političkom sustavu
- opseg i tip izvršnog vodstva
2. Timing europskih politika
3. Policy strukture i zagovaračke kolacije
- tehnokratski potencijal zahvata
- adaptacijsko-implementacijski balans
- prisutnost legitimacijskog policy diskursa
- utjecaj EU policy na domaće zagovaračke koalicije.
Okvir 3.1. Intervenirajuće varijable u procesu europeizacije (Radaelli, 2003: 47)
Kod policy struktura Radaelli upozorava kako treba voditi računa o četiri varijable.
Prva upućuje na to vode li politike samo tehnokratske i političke elitiste akterima ili one
uključuju raznolikije aktere, što onda utječe na širinu i mogućnost zahvata u određenu
politiku. Nadalje važno je uvažavanje balansa između formuliranja, prilagođavanja određene
javne politike i njezine implementacije. Neke javne politike se gotovo u cijelosti rješavaju
formuliranjem, a implementacija predstavlja tek reakciju na odluke (npr. monetarna politika).
Međutim u drugim politikama je važno da ne pretegne implementacijska strana, jer tada
europeizacija može biti problematična (Radaelli, 2003: 49). Radaelli ukazuje na diskurs koji
treba osigurati opravdanje promjena na razini javnih politika. On vidi poteškoću u istraživanju
diskursa i izlaz pronalazi u korištenju nalaza analize diskursa u međunarodnim odnosima i
analize naracija u kojima se diskurs pojavljuje (Radaelli, 2006: 49). Proces europeizacije se
filtrira i prelama kroz sustave uvjerenja.
Uspješnost europeizacije ovisi o legitimacijskom procesu i diskursu koji su povezani
uz sustav uvjerenja. U Sabatierovom sustavu dubokih uvjerenja, policy uvjerenja i
sekundarnih uvjerenja, Radaellija zanimaju policy uvjerenja. Značajno je koliko se u procesu
europeizacije mijenjaju policy uvjerenja i kako te promjene mogu utjecati na policy učenje i
neinkrementalne promjene (Radaelli, 2003: 49). U ovom dijelu Radaellijevih argumenata
zanimljivo je povezivanje diskursa i sustava uvjerenja Sabatiera. On pokazuje kako je
moguće povezati naizgled nespojive pozitivističke (Sabatier) i postpozitivističke autore koji
se bave analizom diskursa.
Na kraju, Radaelli zaključuje kako nedostaje izgrađeni teorijski okvir za analizu
europeizacije i poteškoće da se izgradi dosljedan uzročni model, teško je identificirati
neovisne varijable (Radaelli, 2003: 51).
Učenje unutar procesa europeizacije tj. otvorenog metoda koordinacije Radaelli oslikava
kao
- učenje socijalizacijom, koje omogućuje kreatorima javnih politika da osvijeste svoju
međuovisnost
- učenje putem monitoringa, koji omogućuje EU institucijama da provjeravaju progres i
uspoređuju što je postignuto u državama članicama
- učenje putem raspravljanja i uvjeravanja što dovodi do redefiniranja ciljeva i vremena
provedbe, ali najvažnije do preorijentacije policy paradigmi. (Radaelli, 2008:240).
Radaelli govori o slabom učenju koje se događa bez promjene preferencija i snažno
učenje koje uključuje promjenu preferencija (Radaelli, 2008: 244). Kad političari uče u
političkom obliku, žele naučiti o strategijama drugih aktera, kako da sačuvaju konsenzus kod
kuće, u isto vrijeme ispričati uvjerljivu priču u Bruxellesu, biti sigurni da je njihova omiljena
policy opcija inkorporirana u europske smjernice i reducirati pritisak za adaptaciju (Radaelli,
244). Policy učenje može aktere učiniti lukavijim u igri moći s europskim kolegama. Procesi
kojima se uči koriste više instrumenata: sustavna difuzija znanja i iskustava, nagovaranje
potpomognuto praksama ili recenzijama, razvijanje zajedničkog diskursa, usporediva
statistika, zajednički indikatori i strateško povezivanje.
Ono što Radaelli ističe je da se uči na tri razine. Prva razina je EU razina unutar
zajednice kreatora javnih politika koji su angažirani u EU policy procesima (učenje na vrhu).
Uključuje učenje političke i tehničke zajednice u Bruxellesu. Drugo je hijerarhijsko učenje od
EU razine prema dolje, prema domaćoj, lokalnoj razini (učenje od vrha). Ono ima kao
ograničeni rezultat konvergenciju na razini diskursa, vokabular povezan s novim javnim
upravljanjem (Radaelli, 2008: 249). Osim diskursa tu je kognitivna konvergencija koja se
odnosi na identificiranje zajedničkog skupa stavova o ključnim problemima i uzročnim
mehanizmima koji djeluju u policy areni (Radaelli, 2008: 249). Ali Radaelli zaključuje kako
iz toga ne može zaključiti da osobe koje pripadaju istoj zajednici diskursa donose iste odluke.
Konvergencija u priči ne mora dovesti do konvergencije u odlukama (Radaelli, 2008: 249).
Treći oblik je učenje od dolje (socijalni akteri, regije, lokalne vlasti) prema vrhu (bottom-up).
U bottom-up učenju treba spomenuti da domaći akteri uključeni u europske procese kod kuće
igraju marginalnu ulogu, pa to otežava da sudjeluju u prenošenju poruka iz nacionalne na
europsku razinu. Druga opaska je da kreatori javnih politika ne traže istinu nego moć, a
interese mogu ostvarivati i bez prevelikog učenja iz nekih dobrih nacionalnih iskustava
(Radaelli, 2008: 250).
Važan je i institucionalni kontekst da u procesima policy inovacije postoje elementi
koji ne mogu biti transferirani iz jedne države u drugu bez uzimanja u obzir institucionalnog
nasljeđa, državnih tradicija i dominantne pravne kulture (Radaelli, 2008: 250).
Radaelli zaključuje kako otvorena metoda koordinacije ima potencijala za učenje, ali
on još nije do kraja razvijena, posebno kao bottom–up učenje zbog ograničene participacije,
političkih aspekata učenja i nedovoljne kritičke diskusije o benchmarkingu. Ključ učenja je
mreža javnih službenika i eksperata, ali oni mogu unaprijediti tehnokratsku prirodu EU policy
procesa prije nego otvoriti putove za demokratskije odluke (Radaelli, 2008: 251).
Radaellijevo istraživanje je poučno jer pokazuje složenost ovog procesa i važnost
korištenja različitih pristupa u njegovom istraživanju. Za ovaj rad je posebno važna pozornost
koju posvećuje diskursima, policy učenju, uvjerenjima i njihovoj vezi s institucionalnim
promjenama. Zbog toga je korisno, na kraju prikaza Radaellija, pokazati njegovu ocjenu
empirijskih dokaza o europeizaciji. Prvo, empirijski dokazi o europeizacije javne politike su
jasnije nego dokazi europeizacija koji dolaze iz političkog natjecanja, državnih struktura i
političkih institucija. Drugo, tri dimenzije (politics, policy i polity) su u međusobnoj
interakciji – europeizacija javnih politika mijenja odnos države i civilnog društva, jača
birokraciju, mijenja institucije ekonomske politike. Neprihvatljiva je konstatacija kako se
mijenja politika ali ne i institucionalna struktura, područje političkog djelovanja (Radaelli,
2006: 72). Treće, jačaju veze među različitim razinama politike. Doduše nema fuzije različitih
razina, ali Europa «postaje gramatika domaćih političkih aktivnosti» (Radaelli, 2006: 73).
Nadalje konvergencija se može shvatiti kao kontinuum, od minimuma konvergencije u
vokabularu, preko konvergencija u vrstama odluka, preko implementacije na isti način, do
konvergencija u ishodima (Radaelli, 2006: 73). Peto, utjecaj europeizacije u kontekstu ostalih
mogućih pritisaka za konvergenciju kao što je globalizacija i međunarodna policy difuzija.
Takva istraživanja tek su na početku (Radaelli, 2006: 74). Europeizacija nije nova teorija već
način kako se organiziraju koncepti (Radaelli, 2006: 74).
4. Novi institucionalizam u istraživanju europeizacije
U literaturi o istraživanju europeizacije nužno je bilo postavljeno pitanje što je važnije
u ovom procesu: institucije ili akteri, djelovanje ili struktura? Kako je najveći dio ovih
odgovora nastao u okviru novog institucionalizma, potrebno je pronaći odgovore u kojem
dijelu novog institucionalizma i zašto baš u njemu? Na kraju, što nam takav istraživački
pristup pruža kao mogućnost, zašto vrijedi koristiti njegove rezultate? Iako se ovaj rad bavi
idejama, diskursima i naracijama potrebno je naznačiti važnost struktura, što je pokazao i
prethodno prikazan Radaellijev pristup.
U novom institucionalizmu su institucije središnja sastavnica političkog života. U
svom utjecajnom radu o novom institucionalizmu Peters konstatira kako su institucije
varijabla koja objašnjava najveći dio političkog života, ali i ona sam zahtijeva objašnjenje
(Peters, 2007: 168). Vrijednosti, pravila, poticaji u institucijama objašnjavaju odluke ali u
većini radova novog institucionalizma, za objašnjenja su važni i akteri, pojedinci sa svojim
stavovima i uvjerenjima koji sudjeluju u oblikovanju odluka (Peters, 2007: 168). Političke se
institucije pri tome ne mogu svesti na političke organizacije, nego se shvaćaju kao skupovi
pravila pri čemu se poklanja pozornost i neformalnim konvencijama kao i formalnim
pravilima. Pozornost se posvećuje ljudskom djelovanju koje ostvaruje institucionalnu
stabilnost, pa se institucije shvaćaju kao procesi u kojima se oblikuju različite socijetalne
vrijednosti koje mogu biti promjenjive. Za razliku od starih institucionalista koji su opisivali
cijele sustave vlasti, novi se usmjeravaju na institucije kao sastavne dijelove političkog života,
te uključuju i neformalne konvencije (Lowndes, 2005: 94-97).
Peters piše o šarolikom pristupu, gdje je jezgro zajedničko ali se razlikuju definicije
institucija, fokusi analiza.
Prvi je normativni institucionalizam (March i Olsen) koji stavlja naglasak na norme i
vrijednosti kao sredstvo razumijevanja funkcioniranja i utjecaja institucija (Peters, 2007: 29).
Institucija nije nužno formalna struktura, nego se bolje može razumjeti kao skup normi,
pravila, razumijevanja i rutina. Institucije obično imaju logiku prikladnosti, pri čemu već i
rutina najčešće dovodi do prikladnog ponašanja (Peters, 2007: 34). Problem strukture i
djelovanja rješava se tako što pojedinac prihvaća i interpretira vrijednosti institucija. Za ovaj
rad je upravo važan ovaj proces interpretacije, razumijevanja vrijednosti i mjesto uvjerenja u
tome.
Drugi je po Petersu institucionalizam racionalnog izbora (npr. Elinor Ostrom i North,
Tsebelis). Ovi autori institucije određuju kao sustave pravila i poticaja kojima pojedinci
pokušavaju maksimirati vlastitu korist (Peters, 2007: 49). Institucije su sredstvo
„preskribiranja, proskribiranja i dopuštanja ponašanja“ (Peters, 2007: 53). Stvaraju se pravila
za djelovanje a pojedinci pristaju na pravila u zamjenu za korist koja se izvlači iz članstva u
organizaciji.
Treći oblik je historijski institucionalizam. On je često korišten u analizi transfera i
europeizacije. Ovaj pristup (npr. Peter Hall) naglašava važnost početnih (historijskih) odluka
u nekoj politici ili sustavu vladavine koji determiniraju kasnije odluke. Formativno razdoblje
određuje evoluciju institucije, ali ne i sve oblike i detalje tog razvoja. Ovaj pristup se fokusira
na najčešće korišteni koncept institucija koji uključuje zakonodavna tijela, birokraciju i sl.
(Peters, 2007: 75). Ključno je da se u ovom pristupu promatraju institucionalne promjene
javnih politika tijekom vremena.
Četvrtu skupinu institucionalista Peters određuje kao empirijske institucionaliste
(Arend Lijphart, David Posner i Ellen Immergut). Prema Petersu njih obilježava tvrdnja da je
važno empirijsko istraživanje strukture kako bi se donijeli zaključci o učinku institucija na
odlučivanje (Peters, 2007: 90). Različiti empirijski pristupi klasificiraju tipove institucija i
zatim pokušavaju odrediti imaju li ta uređenja utjecaja na uspješnost vlade (Peters, 2007:
105). Najviše se bave predsjedničkim i parlamentarnim institucijama.
U petu skupinu Peters klasificira sociološke inistitucionaliste (Selznick, DiMaggio i
Powel) koji se bave odnosom društva i države. Unutar brojnih smjerova socioloških
institucionalista zanimljivo je izučavanje izomorfizma (zašto se pojavljuju slični oblici
organizacija u različitim sredinama), sedimentacije (pojave da se sadašnje odluke baziraju na
naslagama prošlih odluka). Ova istraživanja imaju veliki utjecaj na istraživanje europeizacije i
učinaka policy transfera. Sociološki institucionalisti promatraju instituciju kao sustav
značenja u kojem se pojedinci ponašaju prema ugrađenim značenjima i simbolima. Peters
konstatira kako sociološki institucionalisti razlikuju organizaciju i instituciju: organizacije se
izgrađuju da bi djelovale u institucionalnom okruženju, a to su normativne, kognitivne i
regulatorne strukture i aktivnosti koje osiguravaju stabilnost i značenje u društvenom
ponašanju (Peters, 2007: 121).
Šestu skupinu Peters označuje kao međunarodne institucionaliste. Oni pretpostavljaju
da na međunarodnoj razini postoje strukture i interakcija poput onih na razini države. Unutar
ovog pristupa Peters smješta Haasovu analizu epistemičkih zajednica, a tu je smještena i
rasprava intergovernmentalista (Moravcsik) i nadnacionalista (Sandholz) o Europskoj uniji.
(Peters, 2007: 151).
Na kraju, Peters osim formalnih struktura vlasti kojima se bavi većina institucionalista
navodi i institucije za predstavljanje interesa (stranke i interesne skupine-mreže i zajednice).
Simon Bulmer pokazuje tri oblika novog institucionalizma koji se bave
europeizacijom (Bulmer, 2007: 50). To je, prvo, institucionalizam racionalnog izbora koji
objašnjava načine kojim se preferencije aktera usmjeravaju prema institucionalnom
određivanju pravila. Institucije su određene kao strukturne mogućnosti ili veto točke. Veto
točke je temeljito objasnila Ellen Immergut. To su ona mjesta u političkoj areni na kojima je
moguće staviti veto na vladine prijedloge, a takvu ulogu mogu odigrati jer su im zakonom
dane takve mogućnosti ili su ona stečena političkom praksom (Immergut, 2007: 567). Veto
igrači su oni individualni ili kolektivni akteri čiji pristanak je nužan kako bi se dobila
zakonska potpora za određene prijedloge (Tsebelis, 2002: 2). Političke strukturne mogućnosti
su skup formalnih i informalnih političkih okolnosti koje osnažuju, obeshrabruju, kanaliziraju
ili na drugi način utječu na političke aktivnosti (McAdam i Scott, 2005: 44). Ovaj pristup
može pomoći u oslikavanju odnosa moći domaćih aktera i EU razine.
Drugi je historijski institucionalizam koji je usmjeren na ulogu vremena u
integracijskim procesima. Bulmer u njemu ističe važnost vremena koje se promatra u tri
dimenzije: vrijeme, timing i tempo. Ova temporalna dimenzija može objasniti zašto su
različita ministarstva obvezan u različitim vremena prilagoditi svoje politike (Bulmer, 2007:
50).
Treći je sociološki institucionalizam čije područje su norme, ideje, diskursi,
organizacijska kultura i psihologija politike. Prema Bulmeru on može objasniti transfer ideja,
jezik političke elite, promjene u stavovima domaćih aktera (Bulmer, 2007: 51).
Bulmer ključne istraživačke izazove vidi u stalnim promjenama, dinamici procesa
europeizacije. Dok je regulatorno natjecanje pomagalo u objašnjenju europeizacije kao
hijerarhijskog, okomitog procesa, jačanjem otvorene metode koordinacije taj pristup više ne
daje dobra objašnjenja. Sada bi se trebalo usmjeriti na izvlačenje pouka iz iskustava drugih,
strukturne mogućnosti, policy učenja (Bulmer, 2007: 56).
On jasno upozorava kako su podcijenjeni rezultati historijskog institucionalizam, što
znači temporalna dimenzija procesa, te bi bilo korisno napraviti sintezu racionalnog i
historijskog institucionalizma. Zanimljivo je upozorenje i na potrebu da se jasno odvoje
domaći utjecaji europeizacije i drugih vanjski faktora (globalizacije) (Bulmer, 2007: 57).
Börzel i Risse pokazuju kako se utjecaji na domaće promjene mogu se sagledavati kao
proces redistribucije resursa u kojem akteri na temelju racionalnog izbora nastoje ostvariti
najveću korist. S druge strane domaće promjene se mogu promatrati kao proces socijalizacije
i učenja. Ta dva pristupa Börzel i Risse opisuju kao institucionalizam temeljen na
racionalnom izboru s jedne strane i sociološki ili konstruktivistički institucionalizam, s druge
strane. Logika racionalnog izbora sugerira da europeizacija vodi domaćim promjenama preko
diferenciranog osnaživanja aktera što rezultira redistribucijom resursa na domaćoj razini.
Sociološka ili konstruktivistička perspektiva naglašava logiku prikladnosti i procese
uvjeravanja (Börzel i Risse, 2003: 58). Osnovni preduvjet za domaće promjene je
neusklađenost europskih i domaćih institucija ili politika. Uz to je važan, ali nedovoljan, uvjet
i adaptacijski pritisak. Kako bi se promjene dogodile potrebni su medijacijski faktori koji
mogu omogućiti ili spriječiti domaće promjene (Börzel i Risse, 2000: 14).
Risse, Cowles i Caporaso izdvajaju tri pristupa institucionalnim promjenama koji se
mogu koristiti u analizi europeizacije: funkcionializam, intergovernmentalizam i historijski
institucionalizam (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 13).
Funkcionalizam naglašava autonomnu snage transnacionalnog društva, pogotovo kad
je povezano s poduzetničkim međunarodnim institucijama. Temelji se na socijalnom
pluralizmu u kojem političke institucije znače malo u kanaliziranju interesa prema središnjoj
vladi.
Intergovernmentalizam naglašava važnost država kao ključnih mjesta za donošenje
odluka, važnih za postavljanje i strukturiranje dnevnih redova i kontroliranje međunarodnih
aktera. Predstavnici vlade se rukovode racionalnim interesima i oni rade na identificiranju,
mobiliziranju i agregiranju preferencija nečeg što se zove nacionalni interes. Nakon toga se
pogađaju ili pregovaraju u međunarodnoj areni (Moravcsik). U ovom pristupu se domaće
preferencije razdvajaju od feed back utjecaja EU.
Historijski institucionalizam dvoji o zaključcima koji se odnose na institucionalne
učinke jer se oni temelje samo na analizi izoliranih institucija. Umjesto toga historijski
institucionalisti vide značajne učinke u interakcijama među institucijama, ili među
institucijama i organizacijama, te analiziraju egzogene i endogene faktore koji dovode do
promjena preferencija.
5. Oblici i snaga međusobnih policy utjecaja: ovisne, neovisne varijable i medijacijski faktori
U ovom istraživanju potrebno je pokazati kakav je odnos europskih promjena u
obrazovanju i promjena u nacionalnoj obrazovnoj politici. Postoji li u tome kakva uzročna
veza i je li uopće potrebno u policy istraživanju ustrajati samo na uzročnosti? Može li
obrazovna reforma kao jedan policy proces, biti znanstveno istražena i objašnjena bez jasnog
definiranja ovisne i neovisne varijable te kvantitativnih metoda kojima se mjeri utjecaj
varijabli?
Za odgovor na ovo pitanje je inspirativna rasprava o Sabatierovoj knjizi Policy proces,
pri čemu Sabatier znanstvenost vidi samo u jasno izraženoj kauzalnosti i izračunu
korelacijskih veza (Dudley, Parsons, Radaelli i Sabatier, 2000). Nasuprot njemu niz
istraživača (posebno postpozitivista na čelu s Frankom Fischerom), ustraje na tome da su
policy problemi složeniji od jednostavne uzročnosti. Ako ih želimo korektno analizirati i
dobiti vjerodostojnu sliku procesa, trebamo koristiti i diskurzivnu analizu, historijsku analizu i
sl. (Fischer, 1998).
Iz radova policy istraživača koji su istraživali kauzalitet može se uočiti da se ovisne i
neovisne varijable mijenjaju u različitim fazama europeizacije, različitim politikama. Za ovaj
rad je važno pronaći u literaturi kako se analiziraju obilježja europeizacije – kao ovisna
varijabla (obilježja koja ovise o drugim varijablama koja ih objašnjavaju, opisuju ili
klasificiraju, koje su prouzročene nečim drugim), kao neovisna varijabla (upravo ona obilježja
koja objašnjavaju, klasificiraju ili opisuju neke druge, ovisne, varijable, koje uzrokuju da se
nešto dogodi) ili intervenirajuće varijable (koje utječu na povezanost ovisne i neovisne
varijable, koje se pojavljuju poslije neovisne a prije ovisne varijable)?
Bache je daleko detaljnije od drugih autora razradio odnos ovisnih i neovisnih
varijabli u ovom području iztraživanja. Ako se promatraju pretpristupni procesi (posebno u
zemljama Jugoistočne Europe), promjene u javnom upravljanju analizira kao zavisne
varijable. Angažman s EU je glavna neovisna varijabla. U slučaju država bivše Jugoslavije on
dodaje bogati popis intervenirajućih varijabli:
- timing pristupa i duljina članstva u EU,
- utjecaj ostalih transnacionalnih razina na ove države,
- političko nasljeđe života u bivšoj Jugoslaviji,
- nasljeđe ratova za neovisnost,
- utjecaj relativnih razina ekonomskog razvoja i administrativne modernizacije (Bache,
2007: 4).
Bache nastoji prevladati linearnost modela koji su razradili Risse, Cowles i Caporaso
(procesi europeizacije utječu na adaptacijski pritisak, koji djeluje na medijacijske aktere koji
utječu na domaće strukturne promjene). Poziva se na Sabine Saurugger koja je ove nedostatke
nastojala popuniti kompleksnim kauzalnim modelom, koji pokazuje veću međuzavisnost
europske i nacionalne razine. U njezinom modelu europske i nacionalne politike, javne
politike i strukture međusobno utječu na nacionalne i europske promjene ili odustajanje od
promjena.
Zanimljivo je spomenuti kako je njezin interes posebno usmjeren na nedržavne aktere u
procesu europeizacije. Navodi tri skupine ovih aktera: kolonizirane skupine, privremene
partnere i autsajdere. Kolonizirane skupine su nedržavne akteri čiji interesi su prihvaćeni kao
reprezentanti općih interesa i koji su priznati od države kao partneri u javnom upravljanju.
Privremeni partneri, su nedržavni akteri službeno priznati od strane države (bez obzira
zastupaju li opće ili posebne interese), ali nisu stalni partneri u javnom upravljanju (npr
sindikati i poslovne skupine). Autsajderi su nedržavni akteri koji odbijaju kontakte s državom
(ili država s njima), pri čemu se njihov stav temelji na stavu prema EU (legitimacijskim ili
interesnim pitanjima) (Saurugger, 2007: 1080-1081).
Saurugger zastupa tezu da utjecaj EU integracijskog procesa na domaće nedržavne
aktere ovisi o dva faktora: različitim tipovima ovih aktera i stavovima države prema njima.
Iako ne isključuje njihov doprinos, Bache nadograđuje i dopunjava ovaj model, te izrađuje
model simultane kompleksne i nekompleksne uzročnosti.
Slika 3.3. Simultana kompleksna i nekompleksna uzročnost (Bache, 2007: 8)
EU procesi
Domaća politika
Domaća politika/ ostali ne-EU procesi
EU procesi
Transformiranje ili netransformiranje interesa (politics), sadržaja (policies), struktura (polities)
Domaći medijatori
U njegovom modelu naglašena je interaktivnost domaćih i EU procesa (kao i u modelu
Saurugger), ali je i otvorena mogućnost da se EU faktori razvijaju i u relativnoj izolaciji u
odnosu na domaće inpute, bar u kraćem vremenskom razdoblju. To pokazuje kompleksni
sustav objašnjenja koji pokazuju da se neke pojave simultano događaju i omogućuju različita
objašnjenja. On je za to da se prihvate različite mogućnosti koje se mogu empirijski provjeriti.
Ovako kompleksna struktura povezana je s ključnim interesom Bachea o
višerazinskom javnom upravljanju, pri čemu zastupa primjenjivost koncepta višerazinskog
javnog upravljanja i u istraživanjima u Jugoistočnoj Europi.
To mu osporava Paul Stubbs koji naglašava četiri nove ključne dimenzije koje
omogućuju dublje uvide u ovo područje: jačanje participacije nedržavnih aktera, drugo je
pomak u donošenju odluka prema kompleksnim mrežama a ne samo po teritorijalnom načelu,
treće je nova uloga države u koordinaciji, umrežavanju i na kraju je izazov demokratske
odgovornosti (Stubbs, 2005: 68,69). Koncept višerazinskog upravljanja, po mišljenju Stubbsa
nije izveden iz realnosti Jugoistočne Europe i teško može biti primijenjen u ovom području.
Za ovaj rad je važan njegov prigovor da uvođenje višerazinskog upravljanja kao neovisne
varijable može pokazati pretjeranu ovisnost Jugoistočne Europe prema europeizaciji. Drugi
prigovor se odnosi na pristup ovom području kao fiksiranom entitetu (Stubbs, 2005: 69). Po
Stubbsu koncept višerazinskog upravljana može, zbog svoje neodređenosti putovati samo kao
koncept a ne kao teorijski zahtjevnije modeliranje. Model traži dvije varijable, dok su ovi
fenomeni daleko složeniji. Po njemu se i policy transfer može koristiti kao okvir, a ne kao
model ili teorija (Stubbs, 2005: 71).
Börzel i Risse ukazuju da je u top-down pristupu (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 2)
perspektiva europeizacije neovisna varijabla koja utje e na doma e procese, politike ič ć
institucije. U bottom-up perspektivi europeizacije je glavna ovisna varijabla koja je ishod
europskog institucionalnog procesa. O obilježjima europeizacije govore kao o
intervenirajućim varijablama. Dakle, upravo se u intervenirajućim varijablama krije ključ
objašnjenja kako europeizacija funkcionira.
Dva su medijacijska faktora koji utječu na rješavanje ove neusklađenosti na domaćem
planu: politička kultura i normativni poduzetnici (norm entrepreneurs) koji su primarno
usmjereni na uvjeravanje aktera da redefiniraju interese i koriste ih u procesu socijalnog
učenja (Börzel i Risse, 2000: 2). Dvije su osnovne skupine normativnih poduzetnika koji
promoviraju određene ideje: epistemičke zajednice i zagovaračke mreže (Börzel i Risse,
2003: 67). Börzel i Risse su naznačili tri razine domaćih promjena: apsorpcija (inkorporiranje
bez velikih domaćih promjena), akomodacija (nove politike i institucije uz umjerene
promjene), transformacija (temeljita promjena postojećih javnih politika, procesa i institucija)
(Börzel i Risse, 2000: 10). Dakle moguće je cilj postići institucionalno, redistribucijom
resursa, ili promjenom ideja i razumijevanja (učenjem). Autori nastoje približiti ova dva
pristupa k istom cilju – domaćim promjenama pri čemu neusklađenost, adaptacijski pritisci i
domaći odgovori nisu statičke kategorije. Kako se ovi putovi mogu povezati? Učenje je
poželjnije ako je više aktera nesigurno u svojim preferencijama ili strateškim opcijama. S
druge strane, redistribucija resursa će prevagnuti ako su preferencije aktera dobro definirane.
Kod promjene kao redistribucije resursa faktori koji potiču promjenu su potpore formalnih
institucija i mali broj veto točaka. Međusobna potpora je moguća i sekvencijalno - ako su
normativni poduzetnici osnaženi sa podupirajućim institucijama (Börzel i Risse, 2003: 75).
Redistribucija resursa neke osnažuje, a neke ne, pa se iz tih različitih pozicija različito utječe
na preferencije u promjenama. Uz socijalizaciju će se dogoditi internaliziranje normi,
promjene identiteta te će se drugim putem, također, doći do domaćih promjena.
Čitav proces je pregledniji u njihovom grafičkom prikazu.
Slika 3.4. Policy/institucionalna neusklađenost (Börzel i Risse, 2003: 75)
Policy/institucionalna neusklađenost
Pritisak za adaptaciju
Nove mogućnosti i Nove norme, ideje i zahtjevi kolektivno razumijevanje
Faktori koji potiču promjene Faktori koji utječu na promjene
Mali broj veto točaka Normativni poduzetnici Podupirajuće formalne institucije
Kooperativne informalne
institucije
Redistribucija
Socijalizacija
resursa
socijalno učenje
Razlikovno Internaliziranje normi
osnaživanje
Razvoj novih identiteta
Domaće promjene
Christoph Knill je uz institucionalno objašnjenje uveo objašnjenje koje uzima u obzir
djelovanje (agency). On smatra kako je moguće povezati institucionalni pristup i pristup koji
polazi od ljudskog djelovanja. Institucije su okvir koji strukturira izbore osiguravajući
prikladne rutine i standardne operativne strukture (Knill, 2004: 23). Pristup koji polazi od
ljudskog djelovanja promjene analizira iz perspektive metodičkog individualizma. Ljudska
aktivnost je ključno objašnjenje, a institucije su važne više kao intervenirajuća nego neovisna
varijabla (Knill, 2004: 23). Međutim Knill zaključuje kako je djelovanje teško analizirati zbog
mnoštva aktera i njihovih različitih resursa, preferencija i strategijskih orijentacija. Knill zato
sugerira kombinaciju u kojoj institucionalni pristup pruža mogućnost preciznijeg istraživanja,
a pristup koji se bavi djelovanjem kompenzira njegov implicitni determinizam (Knill, 2004:
24). Strukturne promjene su, naravno ovisne o stabilnosti ili promjenama mahom
institucionalnog karaktera. Knill je na sljedeći način podijelio ovisne i neovisne varijable.
Tablica 3.3. Ovisna varijabla: dimenzije administrativnih promjena (Knill, 2004: 41).Administrativni stil Administrativna struktura i organizacijaRegulatorna intervencija Alokacija kompetencijeDeduktivni nasuprot induktivnom Centralizacija nasuprot decentralizacijiHijerarhijski nasuprot nehijerarhijskom Fragmentacija nasuprot koncentracijiNeovisan nasuprot proceduralnomDetaljistički nasuprot fleksibilnom
Intermedijacija administrativnih interesa Koordinacija i kontrolaLegalistička nasuprot pragmatičkoj Obrasci okomite kontroleProtivnička nasuprot konsenzualnoj Obrasci vodoravne koordinacijeFormalna nasuprot neformalnojZatvorena nasuprot otvorenojPrivilegirana nasuprot jednakim mogućnostimaTablica 3.4. Neovisna varijabla: dimenzije i razine adaptacijskog pritiska (Knill, 2004: 47)Sektorska dimenzija VisokiPrikladnost/neprikladnost postojećih sektorskih stilova i struktura i korespondirajućih europskih implikacija
EU zahtjevi prelaze preko srži nacionalnih administrativnih tradicija
Institucionalna dimenzija SrednjiInstitucionalna ugrađenost izazova sektorskih aranžmana u srž definiranu nacionalnim administrativnim tradicijama
Adaptacijski pritisak
EU zahtjevi nalaze se unutar srži nacionalnih administrativnih tradicija
Dinamička dimenzija NiskiNacionalni kapacitet za administrativne reforme koje pokazuju potencijal za neovisne promjene u nacionalnim administrativnim Tradicijama
EU zahtjevi su na liniji s postojećim administrativnim stilovima i strukturama na sektorskoj razini
Definirajući institucionalni pristup europskom adaptacijskom pritisku na taj način,
Knill analizira europske utjecaje na domaći administrativni stil i strukture. Europske politike
mogu biti vrlo zahtjevne u propisivanju konkretnih institucionalnih modela domaćih
prilagodbi, mogu biti ograničene na mijenjanje domaćih strukturnih mogućnosti ili (u
slabijem obliku) bez institucionalne primjene, već primarno usmjerene na domaće stavove i
očekivanja (Knill, 2004: 213).
Knill i Lehmkuhl su posebnu pozornost posvetili objašnjenju i ocjeni prilagodbe
(goodness of fit). Radi se o značenju posuđenom iz određenja standardne devijacije koji
prosuđuje diskrepanciju između promatranih vrijednosti i vrijednosti koje su očekivane pod
danim okolnostima. Ako su izazovi adaptacije mali, onda se često zanemaruju. Ako su
preveliki javlja se otpor adaptaciji. Knill i Lehmkuhl tvrde kako je najuspješnija prilagodba
kada se zahtjevi EU provode bez značajnijeg mijenjanja osnovne institucionalne strukture
(Knill i Lehmkuhl, 1999). Važne dimenzije političkih strukturnih mogućnosti uključuju
stupanj u kojoj su formalne institucije otvorene ili zatvorene promjenama status quo; stupanj u
kojem su političke elite organizirane u stabilne ili nestabilne koalicije ili saveze; stupanj u
kojem se pokretu povezuju s političkim elitama; stupanj u kojem političke vlasti žele koristit
represiju protiv izazivača.
Na temelju ovih pretpostavki Knill je analizirao različite mehanizme europeizacije u
odnosu na različite politike, pri čemu je zadržao opću vrijednost analitičkog okvira. Zaključio
je kako institucionalno utemeljeni pristup i pristup utemeljen na djelovanju značajno variraju
u odnosu na različite mehanizme europeizacije (Knill, 2004: 213).
Knill u slučaju europeizacije kroz institucionalno usklađivanja ukazuje da europske
politike mogu potaknuti domaće promjene putem propisivanja institucionalnih zahtjeva
kojima države članice moraju udovoljiti (Knill, 2004: 214). Autor uočava dva limitirajuća
faktora koji se odnose na eksplanatornu valjanost institucija. Prvo, razina adaptacijskog
pritiska može varirati ne samo prema europskim policy zahtjevima, već i sukladno domaćim
ključnim promjenama. Temeljne administrativne reforme utječu na temeljne obrasce
nacionalnih administrativnih tradicija. Drugo, u uvjetima umjerenog adaptacijskog pritiska
(promjene unutar srži administrativnih tradicija), institucionalno utemeljena perspektiva treba
biti dopunjena pristupom koji se temelji na ljudskom faktoru kako bi uzela u obzir obrasce
administrativne prilagodbe. U tom slučaju institucije su više intervenirajući nego neovisni
eksplanatorni faktor. Primarni fokus je usmjeren na preferencije, stavove i strateške
interakcije domaćih aktera u kontekstu postojećih institucionalnih mogućnosti i ograničenja
(Knill, 2004: 215).
U drugom slučaju Knill pokazuje kako utjecaj europskih politika može biti ograničen
na mijenjanje domaćih strukturnih mogućnosti, i stoga distribuciju moći i resursa među
domaćim akterima. To može biti uspješan izazov postojećoj političkoj ravnoteži, ali u slučaju
kad se ne propisuje nikakav model kako bi ta ravnoteža trebala izgledati. Takav oblik
europeizacije može biti utemeljen npr. na mijenjanju domaćih struktura u smjeru takvog
policy djelovanja koje više isključuje neke oblike djelovanja nego što ih propisuje (Knill,
2004: 215).
Knill pokazuje kako je teško ustvrditi uzročnost čak i kad postoji adaptacijski pritisak.
Djeluje li uopće i na koji način adaptacijski pritisak, ne može se prosuđivati komparacijom
domaćih i europskih rješenja: Naime europske politike mogu na različiti način utjecati na
domaće političke procese, i pri tome različite države odgovaraju na različite načine.
S druge pak strane, kad nema institucionalnog pritiska za prilagodbu institucionalne
pretpostavke imaju ograničenu eksplanatornu valjanost. Tako dugo dok europske politike ne
propisuju konkretna rješenja za nacionalnu razinu, već samo stvaraju izazove za postojeću
institucionalnu ravnotežu, ne može se administrativna transformacija objasniti
institucionalnim adaptacijskim pritiskom (Knill, 2004: 218).
Budući da institucionalno utemeljena perspektiva jedino daje indicije da domaće
promjene nisu isključene iz makroinstitucionalnog konteksta, stvarni obrazac ključnih,
presudnih adaptacije može biti objašnjen samo iz perspektive ljudskog djelovanja. Na taj
način perspektiva ljudskog djelovanja konstituira najvažnije objašnjene u odnosu na domaći
utjecaj europskih politika u odnosu na promjene domaćih struktura. Kad će se domaći
regulatorni aranžmani mijenjati, ne može se izvući iz europskih javnih politika nego iz
domaće političke perspektive (Knill, 2004: 219).
Iz svih ovih pregleda može se zaključiti kako je za proces europeizacije važno
povezati institucionalni pristup s pristupom koji uvažava ljudsko djelovanje koje je povezano
vrijednostima, tradicijom i uvjerenjima. Čak i kad se nastoji napraviti model ovisnih i
neovisnih varijabla, presudan utjecaj imaju intervenirajuće varijable tj. one koje daju dodatno
objašnjenje zašto djeluju neovisne varijable. Ovakvi nalaze olakšavaju potragu za
objašnjenjima u području interpretativnog pristupa.
6. Europeizacija i domaće promjene: strukture, institucije i medijacijski čimbenici
I u ovom dijelu rada ponovno se pojavljuje pitanje: kakav je odnos strukure i
djelovanja u trenutku kad se europeizacija provodi na domaćem terenu?
Uzimajući u obzir dobrovoljni karakter europeizacije, politike oblikovanja domaćih
stavova i očekivanja općenito se više odnose na promjene unutar postojeće jezgre nacionalnih
administrativnih tradicija nego kroz mijenjanje nacionalnih administrativnih tradicija.
Izostanak direktnog institucionalnog pritiska i oblikovanje domaćih stavova i očekivanja od
europeizacije putem institucionalnog usklađivanja ima određene implikacije uz uvažavanje
da se najbolje objašnjenje dobiva korištenjem institucionalnog pristupa uz pristup utemeljen
na ljudskom djelovanju, kako je to prikazao Knill.
Preciznije, pretpostavka da se europska prilagodba događa tako dugo dok europski
zahtjevi za prilagodbu ostaju u okvirima temeljnih nacionalnih administrativnih tradicija, ima
ograničenu valjanost u slučajevima gdje europske politike ne uključuju jasan institucionalni
pritisak za promjene. Takva pretpostavka ima malu vrijednost kada europske politike ne
uključuju eksplicitni institucionalni pritisak za promjene.
Knill zaključuje kako je domaća prilagodba ograničena makroinstitucionalnim
kontekstom nacionalne administrativne tradicije, bez obzira na to što europeizacija ponekad
može izazvati veće sektorske promjene. S druge strane oblik, logika i opseg svega što se
događa na makroinstitucionalnoj razini varira u različitim europskim politikama, domaćim
interesnim konstelacijama, stavovima i očekivanjima kao i domaćim strukturama u kojima
akteri djeluju (Knill, 2004: 227). Mogu se pronaći slučajevi gdje se zadire u ključne
nacionalne administrativne tradicije i tamo gdje se javlja otpor takvim radikalnim
promjenama, zato je bolje za objašnjenje ako se objašnjenje potraži u ljudskom djelovanju u
tim strukturama.
Caporaso, Cowles i Risse se bave policy strukturama i širim sistemskim domaćim
strukturama (system-wide domestic structures), koje se odnose na nacionalnu državu, društvo
i ekonomiju kao cjelinu (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 5). Oni europeizaciju shvaćaju kao
«nastanak i razvoj određenih struktura javnog upravljanja na europskoj razini, tj. političkih,
pravnih i socijalnih institucija, koje su povezane s rješavanjem političkih problema uz
formaliziranu interakciju među akterima i policy mrežama specijaliziranih za stvaranje
autoritativnih europskih pravila» (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 3). Strukture ne znače
samo promjene u politikama i preferencijama, to su obrasci odnosa koji su stabilni tijekom
vremena – to su komponente institucija i struktura političkog djelovanja (polity) i društva koji
traju kao relativno stabilne interakcije. To je shvaćanje šire od izgradnje institucija.
Tri razine ih zanimaju u procesu europeizacije i domaćim strukturalnim promjenama.
Prvo se identificiraju relevantni procesi na europskoj razini (formalni, neformalni, pravila,
procedure, prakse). Nakon toga se identificira spremnost za prilagodbe (goodness of fit). Ta
ocjena prilagodbe utječe na adaptacijski pritisak koji utječe na to koliko će se domaće
institucije mijenjati.
Određuju dva načina kako europeizacija vrši adaptacijski pritisak na domaće strukture:
U slučaju kada postoji neusklađenost između EU pravila i regulacija i domaćih politika, javlja
se adaptacijski pritisak da se to izbjegne. Europeizacija može vršiti i direktni adaptacijski
pritisak na ugrađene domaće strukture (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 7). Prema ovim
autorima EU pravila i procedure mogu stvarati različite stupnjeve adaptacijskih pritisaka.
Može biti nizak adaptacijski pritisak koji neće zahtijevati veću strukturalnu adaptaciju. Ili
može pritisak biti veći pa će zahtijevati veće adaptacijske promjene koje će zadirati u
identitet, konstitutivna načela, središnje strukture i prakse nacionalnih institucija (Risse,
Cowles i Caporaso 2001: 8).
Medijacijske faktore određuju kao ključne za stupanj u kojem se može očekivati
domaća prilagodba europeizaciji. Tri su strukturalna faktora koja omogućuju ili blokiraju
adaptacijske promjene. Prvi faktor su višestruke veto točke. U slučaju kada je moć
disperzirana između više čimbenika u političkom sustavu, teže je postići domaći konsenzus ili
«pobjedničku koaliciju» (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 9). Drugi faktor su medijacijske
formalne institucije. To su facilitirajuće formalne institucije koje osiguravaju akterima
materijal i resurse da mogu provesti strukturalne promjene. Te institucije osnažuju aktere
kako bi mogli objasniti zašto je strukturalna adaptacija potrebna. Ovaj oblik djeluje u
suprotnom smjeru od višestrukog veta. Treći faktor je politička i organizacijska kultura. Za
njih je kultura važna jer utječe na razumijevanje i definiranje područja u kojem akteri trebaju
legitimno promicati svoje interese, vodeći se logikom prikladnosti poštujući važeća pravila
(Risse, Cowles i Caporaso 2001: 10).
Autori navode dva medijacijska faktora koji djeluju na aktere koji sudjeluju u
promjenama. Prvi je diferencirano osnaživanje aktera – strukturalne promjene koje vode do
redistribucije kapaciteta moći među relevantnim akterima u političkom, socijalnom i
ekonomskom sustavu (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 11). To se odnosi na zakonodavstvo,
sudove, regionalne vlasti, interesne skupine i kompanije. Drugi faktor je učenje. Navode
različite mehanizme diferenciranog osnaživanja i redistribucije moći ne pretpostavljajući da
akteri mijenjaju svoje interese i identitete (Risse, Cowles i Caporaso 2001: 12), naprotiv to
diferencirano osnaživanje omogućuje akterima da unaprijede te interese i potaknu strukturalne
promjene. Europeizacija, međutim, može dovesti i do fundamentalnih promjena u interesima i
identitetu aktera. Učenje sadržava takve mehanizme koji su usmjereni na djelovanje i one koji
djeluju na takvoj transformaciji. Učenje se odnosi na promjene ciljeva i preferencija do čega
su akteri došli sami. Domaće promjene, dakle, objašnjavaju europeizacijom do koje dolazi
zbog neusklađenosti i u čemu je važna uloga medijacijskih faktora.
Featherstone u zborniku radova iz 2003 godine posvećenih europeizaciji pokazuje koji
faktori utječu na domaće promjene (Featherstone, 2003). Polazi od različitih shvaćanja ovog
fenomena. Može se shvatiti kao povijesni fenomen, tj. kao imperijalna kontrola i prijenos
institucija, kulture, vrijednosti, ponašanja (Fetherstone, 2003: 6). Kao transnacionalna
kulturna difuzija odnosi se na prijenos normi, ideja, identiteta, navika (npr. koje se piće pije).
Po njemu, europeizacija na taj način funkcionira u obrazovanju. Treće i najčešće
razumijevanje europeizacije je institucionalna adaptacija (Fetherstone, 2003: 7). To znači
domaću prilagodbu na direktni ili indirektni pritisak koji proizlazi iz članstva u EU. Pri tome
konvergencija nije pouzdana, integracija ima asimetrične učinke, inkrementalna je i
nepravilna (Fetherstone, 2003: 12). Koristi interpretaciju novog institucionalizma, racionalnog
izbora i sociološkog institucionalizam kako bi pokazao ključne promjene u suvremenoj
politici:
- «…adaptaciju institucionalnih postavki u širem smislu (pravila, procedura, normi i praksi)
na različitim političkim razinama kao odgovor na dinamike integracije,
- ulogu pretpristupnih procesa u kontinuiranoj demokratizaciji i «tržišnosti» središnje
Europe,
- stvaranje novih međudržavnih policy mreža i zajednica,
- prirodu policy mimikrije i transfer između država i lokalnih (podnacionalnih) vlasti,
- pomak u spoznaju, diskursu i identitetu koji se odnosi na javne politike u odgovoru na
europski razvoj,
- restrukturiranje strateških mogućnosti dostupnih domaćim akterima, kao EU obveza, ima
diferencijalni utjecaj na te aktere, može služiti kao izvor utjecaja» (Fetherstone, 2003: 19,
20).
Kao medijacijske faktore za domaće promjene Fetherstone navodi ekonomsku
ranjivost na vanjske (globalne i europske) pritiske, vlastite institucionalne kapacitete,
usklađenost europskih politika s nacionalnim nasljeđem i preferencijama, te diskurse koji
utječu na preferencije (Fetherstone, 2003: 15).
Kombinacija tih faktora utječe na inerciju, apsorpciju ili promjene javnih politika
unutar država. Za ovaj rad su posebno važna dva dodatna objašnjenja, specifična za države
koje tek ulaze u EU i koje su prošle ili prolaze kroz razdoblje tranzicije. Dio objašnjenja za
ove aspekte se može naći kod već spomenutih autora, no navest će se autori kojima je ovo
pitanje u središtu interesa.
Europeizacija se može odrediti kao modernizacija sustava, kao dio tranzicijskog
procesa koji uključuje modernizaciju obrazovnog sustava. Ovaj aspekt je na različiti način
zanimljiv za stare i nove (ili buduće) članice.
Kod novih članica ovaj proces se može promatrati kao potpora modernizaciji tj. kao
potpora izgradnji suvremenog obrazovnog sustava koji će zamijeniti pseudomoderni
socijalistički sustav (u zemljama Istočne Europe) ili ojačati moderni sekularni naspram
tradicionalnog islamskog pristupa (npr. u Turskoj) (Sozen i Shaw, 2003). Na taj način je
europeizacija kao modernizacija prisutna u državama kandidatkinjama i novim članicama koji
europsko povezivanje koriste za zakašnjelu modernizaciju (ili postsocijalističku
modernizaciju onog što se također zvalo modernizacijom) i dovršetak tranzicije.
Kandidatkinje još ne participiraju u formalnom procesu donošenja odluka i nemaju
mogućnosti punopravnog sudjelovanja u oblikovanju zajedničkih europskih odluka, ali su te
odluke i usmjerenja dio nacionalnih politika koje su dio modernizacijskih nastojanja.
Modernizacija se provodi i u ostalim europskim i industrijski razvijenim zemljama, ali
tada kao odgovor na promjene socijalnih i ekonomskih okolnosti, kao nastojanje da se na
drugačiji način riješi alokacija obrazovnih resursa, motivacija svih obrazovnih dionika za
bolje obrazovne rezultate i ukupno nastojanje da obrazovni sustavi osiguraju ekonomski rast i
socijalnu koheziju (Hywel, 2005).
Može se, dakle, zaključiti kako su posebno važni oni medijacijski faktori koji
posreduju u mijenjaju domaćih javnih politika unutar procesa europeizacije. Oni mogu biti
podjednako strukturalno i diskurzivno određeni, mogu se odnositi na institucije koje utječu na
promjene ali i na različita razumijevanja procesa koji se provode. Koje su specifičnosti
procesa europeizacije u državama koje tek ulaze u EU, pokazat će se na analizi koju je
provela Heather Grabbe.
7. Europeizacija u procesu pristupanja EU (Heather Grabbe)
Heather Grabbe je autorica koja se posebno intenzivno bavila policy istraživanjima i
savjetničkim radom u procesu pridruživanja i pristupanja država Srednje i Istočne Europe
Europskoj uniji. Osim brojnih znanstvenih radova provela je od 2004. do 2008. kao viša
savjetnica Europskog povjerenika Ollija Rehna, pa je nezaobilazan njezin neposredni uvid u
političko djelovanje Za ovaj rad je posebno zanimljiv istraživački rad Grabbe o procesu
europeizacije unutar procesa pristupanja država Srednje i Istočne Europe.
Grabbe polazi od Radaellijevog određenja europeizacije kao procesa koji sadrži
konstrukciju, difuziju i institucionalizaciju formalnih i informalnih pravila, procedura, policy
paradigmi, stilova, načina kako se rade stvari i zajedničkih uvjerenja (Grabbe, 2006: 46).
Europeizacija nije teorija proširenja Europske unije, jer se teorije proširenja bave pitanje zašto
se proširenje događa. Dakle, koristi zaključke Caporasa u identificiranju europeizacije. Drugo
je upozorenje na razlikovanje u stupnju i razlikovanje u vrsti (Radaellijev deegreism). Naime
ako bismo samo gledali europeizaciju i stupnjeve njezinog utjecaja, mogli bismo zaboraviti na
druge vanjske utjecaje (npr. globalizaciju). Treba razlikovati da isti procesi ne djeluju na isti
način u državama članicama i državama koje su tek u procesu pridruživanja ili pristupanja.
Kod pristupnica europeizacija je povezana uz modernizaciju, reforme i tranziciju (Grabbe,
2006: 49). Na kraju treba razlikovati namjeravane i nenamjeravane učinke. Nije uvijek lako
razlikovati jesu li posljedice koje se događaju uzročno povezane s ciljevima aktivnosti.
Europeizacija nije u svim državama započela s pretpristupnim pregovorima s EU, već je kod
nekih država počela i ranije, prilagođavanjem EU zakonodavstvu i institucionalnim obrascima
(Grabbe, 2006: 203).
Grabbe zaključuje, na temelju literature o europeizaciji, da države kandidatkinje mogu
očekivati nekoliko vrsta potencijalnih učinaka apsorbiranje imperativa, logike i normi
Europske unije u domaćim javnim politikama, osnaživanje domaćih modernizatora i
kreiranje policy prostora za nove inicijative (Grabbe, 2006: 51).
Grabbe opisuje odnos EU s državama Srednje i Istočne Europe kao odnos asimetrične
međuovisnosti, što proizlazi iz nejednake količine političke moći. EU može ponuditi koristi
državama pristupnicama, dok države pristupnice mogu malo toga ponuditi EU. U
pregovaračkom procesu središnji izvor moći EU je pregovaranje oko pojedinih poglavlja za
koje u pojedenim državama članicama postoji posebna osjetljivost. U tom području leže
potencijalne veto točke, čije ključeve drži europska strana (Grabbe, 2006: 54).
Grabbe piše o šest koncepata kojima se može objasniti proces europeizacije u slučaju
zemalja pristupnica. Prvi je policy transfer (koji opisuje kao analitički alat, a ne uzročni
model). Grabbe vrlo precizno izvodi podjelu na krut (hard) i mekani (soft) transfer
prikazujući koji su putovi jednog i drugog transfera, koje vrste utjecaja proizvode, te koja su
ograničenja utjecaja (Grabbe, 2006: 57). Kruti transferi sadrže ključne uvjete za priključenje
EU, a provode se putem tehničke pomoći i asistencije, domaće implementacije EU policy
dokumenata, zakonski povezanih sporazuma, multilateralnih institucionalnih kontakata,
međusobnih kontakata birokracije (Grabbe, 2006: 57). Mekani putevi se provode u slučaju
kada se slijede europski primjeri, u slučaju anticipirajućeg prilagođavanja, primjerice aktera
privatnog sektora (unaprijed se neprisiljeno mijenjaju jer vide što ih čeka ulaskom u EU).
Kruti kontakti trebaju prenijeti uvjete koji su sadržani u zajedničkoj stečevini EU. Problem je
u kontradiktornim porukama o tome, što je točno definirano kao stečevina?
Autorica smatra kako je u istraživačkom smislu problematično mjeriti izlaze (ne
ishode) procesa europeizacije kao i dubinu europeizacije (Grabbe, 2006: 61). Teško je pri
tome reći radi li se o dobrovoljnom ili nametnutom transferu jer se u ovom slučaju radi o
mješavini konflikta i konsenzusa. Vlade nastoje udovoljiti postavljenim uvjetima i
prihvaćenim ciljevima, jer su uvjeti povezani poticajima ili sankcijama (Grabbe, 2006: 61). Po
Grabbe bi se moglo govoriti o skali od pristanka do prisile. Ono što jedna država prihvaća tek
uz prisilu, druga može prihvatiti dobrovoljno. Implementacija može ublažiti utjecaj
uvjetovanja, zbog toga jer je EU utjecaj na policy implementaciju posredovan domaćim
akterima (Grabbe, 2006: 63).
Ocjena prilagodbe (goodness of fit), kao drugi koncept je za nju važan jer upozorava
da je neusklađenost domaćih i europskih procesa, politika, institucija nužan uvjet kako bi se
dogodila europeizacija. Autorica slijedi Risee, Börzelovu analizu o potrebi ove razlike i
facilitirajućeg faktora kako bi došlo do europeizacije (Grabbe, 2006: 65).
Treći koncept koji navodi govori o različitim tipovima javnih politika u EU. To su
preskriptivne politike u kojima EU propisuje institucionalne zahtjeve (Grabbe, 2006: 66),
prohibitivne politike kao mjere preventivnih aktivnosti (sprječavanje mjera koje narušavaju
jedinstveno europsko tržište), te okvirne politike kojima EU mijenja stavove i očekivanja
domaćih faktora (Grabbe, 2006: 67).
Četvrti koncept označava kao policy paradigme gdje se poziva na Hallovo određenje
interpretativnog okvira unutar kojeg djeluju kreatori javnih politika. To je okvir ideja i
standarda koji ne specificiraju samo ciljeve i vrstu instrumenata koji će biti korišteni, nego i
prirodu problema na koje se odnose. Paradigme su povezane uz diskurse (Grabbe, 2006: 68).
Peti koncept izdvaja institucionalni izomorfizam koji opisuje kao situaciju u kojoj
političke institucije postaju sve više slične jedna drugoj. Opisuje ga na tragu Powella,
DiMaggia i Radaellia. Osnaživanje izomorfizma vidi kao važan mehanizam kojima EU
politike i institucije mogu biti transferirane zbog želje kreatora javnih politika u državama
pristupnicama, a njima ova sličnost daje političku legitimaciju za postkomunističke
tranzicijske poduhvate (Grabbe, 2006: 69). Političari u srednjoeuropskim i istočnoeuropskim
državama su često bili pod velikim pritiskom da brzo zamijene diskreditirane komunističke
institucije (Grabbe, 2006: 70). Takvi argumenti i potezi mogu kratkoročno dovesti do
pojačane homogenizacije prilikom adaptacije, ali mogu naškoditi dugoročnoj prilagođenosti.
Institucionalni izomorfizam može, doduše dovesti do funkcionalnog dualizma – da institucije
imaju formalne karakteristike kao one u EU, ali da ne funkcioniraju jednako dobro (Grabbe,
2006: 70).
Na kraju, kao šesti koncept navodi određivanje programa djelovanja. Odnosi se na
listu subjekata kojima vlada posvećuje posebnu pozornost u određenom vremenu. Na tragu
Kingdona razlikuje vladavinski program djelovanja (kojem subjektu se posvećuje pozornost) i
program odlučivanja u kojem su ključni subjekti o kojima ovisi donošenje odluka.
Odlučivanje ovisi o temporalnoj dimenziji, te o preciziranju problema o kojemu će se
odlučivati. Različita područja javnih politika mogu biti pod posebnim utjecajem tijekom
procesa pristupanja: ili zbog toga jer su jednom bili problem u EU ili zato jer su problem u
državama pristupnicama (Grabbe, 2006: 73).
Analizirajući procese pristupanja Grabbe nabraja nekoliko mehanizama europskih
utjecaja. Prvi su modeli koji osiguravaju zakonske i institucionalne predloške (preneseni iz
EU-a). Osim onih predložaka koji su uključeni u pretpristupne pregovore, ili stečevinu
neizbježan je i utjecaj aktualnih političkih procesa. Primjerice, Lisabonski proces nije bio dio
stečevine niti pretpristupnih ugovora, a ipak je ostao kao dio političkih očekivanja (Grabbe,
2006: 78).
Drugi mehanizam koji Grabbe navodi je pomoć i tehnička asistencija koja se
provodila preko niza programa (PHARE, ISPA, SAPARD), pri čemu je EU tražila da se
osnuju regionalne i lokalne institucije za administriranje strukturalnim i kohezijskim
fondovima EU. Grabbe upozorava kako nije sasvim jasno hoće li te institucije imati
mogućnost odlučivanja ili će služiti samo za administriranje europske pomoći (Grabbe, 2006:
82).
Treći mehanizam je benchmarkinga i monitoringa koji utječu na institucionalni razvoj
putem rangiranja aplikanata, primjenom mjerila u pojedinom području, osiguravanjem
primjera i najbolje prakse. Monitoring je ključni mehanizam kojim se provjerava jesu li
ispunjeni uvjeti za pristupanje (Grabbe, 2006: 83). Pri tome redovna izvješća utječu na
domaće politike i domaća ministarstva jer prosuđuju domaću uspješnost.
Četvrti mehanizam je savjetovanje i uparenosti (twining). Grabbe zaključuje kako EU
osigurava savjetodavnu pomoć koju mogu njezine institucije pružiti državama članicama.
Provodi se učenjem ili na temelju uparenosti, tj. prijenosa neposrednog iskustva pojedine
države ili preko neovisnih eksperata koji šire svoje ekspertno znanje po državama
pristupnicama. Uparenost po njenom mišljenju ima prednost jer pruža direktnu vodoravnu
vezu s državama članicama i vodi kognitivnoj konvergenciji (Grabbe, 2006: 84). Peti
mehanizam koji izdvaja Grabbe je čuvanje vrata. Odnosi se na pristup pregovaranju u
daljnjim postupcima procesa pridruživanja. Pristup pojedinim stupnjevima procesa
pristupanja. Napredovanje kroz pristupni proces je najjače uvjetovanje za kandidate. Uz to,
mogu se postavljati dodatni uvjeti na određenim stupnjevima pregovora, kad pregovori već
traju. Ključna je šok taktika, koje državu pristupnicu gura u dramatične promjene, kako ne bi
bila prozivana i optuživana za sporost prilagodbe. Zatvaranje vrata ili isključivanje je
riskantna taktika za EU, jer mora biti uvjerljiva da je upravo neispunjavanje uvjeta razlog za
isključivanje, a ne neki drugi politički ili ekonomski razlozi. U protivnom se EU može izložiti
optužbi za nepravičnu i diskriminatornu politiku (Grabbe, 2006: 88).
Grabbe navodi također mnogo intervenirajućih varijabli koje stoje između EU i država
pristupnica te utječu na interpretaciju, implementaciju i ishode EU uvjeta. Na strani država
pristupnica intervenirajuće varijable su: institucionalni kapacitet, politička izdvojenost
problema, makrostrateška strategija adaptacija EU (Grabbe, 2006: 90). Važnu ulogu ima i
kredibilitet država pristupnica, tj. koliko im se može vjerovati u pojedinim razdobljima
pristupanja? Na strani EU sporne intervenirajuće varijable su difuznost utjecaja i
neodređenost.
Grabbe izdvaja difuznost utjecaja koja proizlazi iz samih obilježja uvjeta za
pristupanje kao i obilježja samog procesa pristupanja. Prvi uzrok difuznosti je nedostatak
zajedničkih europskih predložaka, jer se oni još uvijek nalaze u rukama nacionalnih vlada.
Sljedeći uzrok je nekonzistentnost samih preporuka koje EU šalje vladama. Tako se npr.
zagovaranjem regionalizacije stvara napetost između decentralizacije s jedne strane te
kontrole i učinkovitosti, s druge. Oba cilja su naznačena kao važna i stvaraju zbrku kod
provedbe predloženih mjera (Grabbe, 2006: 91). Autorica konstatira kako europske institucije
i države članice šalju različite savjete i signale istim institucijama, koje su zbunjene jer se ne
mogu odlučiti čiji savjet treba poslušati (Grabbe, 2006: 90).
Prema autorici neodređenost se odnosi na ispunjavanje zadataka i koristi, hijerarhiju
zadataka (teško odrediva relativna važnost uvjeta), neodređenost policy agende koja treba biti
preuzeta od strane aplikanata, temporalnu neodređenost (problem vremena, timinga i tempa,
posebno u ispunjavanju uvjeta i određivanja dinamike pregovora), neodređenost u tome koga
treba zadovoljiti primjenom neke mjere, tko je veto igrač u kojem području, neodređenost
standarda i pragova koje treba prijeći. Eksplanatorna vrijednost neodređenosti ovisi o
prioritetu koje EU pridaje pojedinom policy području, pa i ta neodređenost nema jednaku
važnost u svim sektorima (Grabbe, 2006: 95).
Na kraju Grabbe zaključuje kako EU ima veliki potencijal utjecaja, ali ga ne koristi u
potpunosti. Limiti nisu samo u otporu država pristupnica već i u ograničenosti same EU.
Prema nalazima Grabbe europeizacija postiže veće učinke ako su zahtjevi EU precizniji,
savjeti konzistentni, preporuke jasne, a akteri pričaju usuglašeno. S druge strane europeizacija
će ići brže ako države pristupnice iskazuju jasnu političku želju da implementiraju policy uz
domaći konsenzus o ciljevima implementacije i gdje postoje institucionalni kapaciteti koji su
potrebni za ostvarivanje tih ciljeva (Grabbe, 2006: 206).
8. Europeizacija u obrazovnim politikama
Kako proces europeizacije izgleda u određenoj obrazovnoj politici pokazuje Heiko
Walkenhorst u tekstu o europeizaciji njemačkog obrazovnog sustava. Navodi kako se razlozi
zadržavanja obrazovne politike u nacionalnim granicama nalaze u važnosti obrazovnog
sustava kao političkog instrumenta. Njime se može utjecati na percepciju političke prošlosti,
utjecati na procese na tržištu rada i značajno utjecati na oblikovanje socijalnih elita.
Obrazovanje je važno kao instrument sustava socijalnog blagostanja, ali i za oblikovanje
politika identiteta i oblika prijenosa političke kulture, što sve država želi kontrolirati.
Obrazovni sustav se zato na ispušta iz ruku nacionalnih politika (Walkenhorst, 2005: 470).
Zbog specifičnosti obrazovne politike i navedenih razloga Walkenhorst se opredijelio
za minimalistički pristup po kojem se europeizacija promatra kao mjera u kojoj su direktni ili
indirektni učinci europske integracije važni za kontinuitet ili promjene na domaćoj razini.
Analiza je prvenstveno usmjerena na strukture, standarde i instrumente na domaćoj policy
razini. On je promatrao proces europeizacije na sve tri obrazovne razine (osnovnoškolskoj,
srednjoškolskoj i visokoškolskoj) (Walkenhorst, 2005: 473).
Po njegovom zaključku institucionalna neprilagođenost nije nužan uvjet za
europeizaciju. Prema njegovom nalazu europeizacija je u njemačkom slučaju dodatni
instrument za provođenje nacionalnih interesa u međunarodnom kontekstu. Isto tako pokazao
je kako usprkos niske razine europeizacije putem pravnog sustava, učinci mogu biti zamjetni.
Europeizacija u obrazovanju bi se mogla ocijeniti kao evolucijsko širenje koje se
događa tijekom vremena na temelju mijenjanja navika. On primjećuje kako je europeizacija u
slučaju Bolonjskog procesa više od EU-izacije, jer uključuje širi kontekst aktivnosti, pa se
proces odvija šire nego bi to omogućavao okvir politike u Europskoj uniji (Walkenhorst,
2005: 482).
Aktualne promjene u europskoj obrazovnoj politici Walkenhorst analizira kao
nadnacionalne, nadvladine ili međuvladine, te zaključuje kako je riječ o nadnacionalnom
policy režimu, pri čemu jača transnacionalno oblikovanje obrazovnih politika, te se EU
aktivnosti u obrazovanju mogu nazvati europskom obrazovnom politikom.
Europeizacija se događa u institucionalnom okviru u kojem se intenzivira
transnacionalni policy režim koji koristi međuvladin oblik odlučivanja, ali se temelji na
nadnacionalnom poduzetništvu i institucionaliziranoj koordinaciji. Izgrađuje se zajednička
europska obrazovna politika kao dvorazinski proces u kojem se dijelovi europske obrazovne
politike preusmjeravaju na nacionalna ministarstva (Walkenhorst, 2008: 581). Promjene koje
se događaju u procesu europeizacije obrazovne politike on određuje kao izjavu i opravdanje
novih ciljeva, modificiranje referentnog okvira te kao vidljiv zaokret u idejnoj paradigmi
(Walkenhorst, 2008: 569). Razlozi obrazovnih promjena su prije svega globalizacija i
nacionalni pritisci (Walkenhorst, 2008: 581), a pravna neodređenost na europskoj razini utječe
da se koriste različiti mekši mehanizmi za europeizaciju obrazovne politike. Na djelu je i
svojevrsna de-europeizacija jer se odlukama Europske komisije neki projekti reduciraju za
račun decentralizirane administracije država članica (Walkenhorst, 2008: 580).
Sljedeći autor koji se na zanimljiv način bavi europeizacijom obrazovne politike je Ian
Bache. Ian Bache analizira europeizaciju obrazovne politike, posebno politike visokog
obrazovanja, a za ovaj rad su zanimljive i njegove analize javnog upravljanja u Jugoistočnoj
Europi. Proučavajući fenomen povezivanja politika visokog obrazovanja u Europi povezuje
analize europeizacije i višerazinskog javnog upravljanja na slučaju Velike Britanije.
Europeizaciju određuje kao reorijentaciju ili preoblikovanje politike na način da u
domaćoj areni utječe na politike, prakse i preferencije. U osnovi ukazuje na promjene na
domaćoj razini pod utjecajem aktera i institucija europske razine. Bache opisuje na što se sve
odnosi europeizacija: top-down proces kao preraspodjela moći u korist EU razine, stvaranje
novih zvijezda vodilja domaće politike, vodoravni transfer ili uzajamno korištenje koncepata i
politika među državama, pojačana gusta interakcija među državama članicama i EU,
diskurzivno konstruiran vanjski pritisak na nacionalnu autonomiju, europeizacija kao
diskurzivni referentni okvir nacionalnih aktera (Bache, 2006: 20-21).
Bache razlikuje dvije generacije europeizacije. U prvoj je naglasak bio na formalnim,
lako vidljivim konzekvencijama koje proizlaze iz članstva u EU, dok je u drugim naglasak na
manje formalnim i manje vidljivim promjenama (Bache, 2006: 25). Objedinjujući različite
kriterije, stvara pregled u kojem se različiti tipovi europeizacije mogu odrediti prema tome
jesu li direktni i dobrovoljni.
Tablica 3.5. Različiti tipovi europeizacije (Bache, 2006: 24)Dobrovoljni Prisiljeni
Direktni Namjeravana primjena EU inicijativa, pri čemu se dominantni akteri u državi članici tome ne protive
Namjeravana primjena EU inicijativa uz protivljenje dominantnih aktera u državi članici
Indirektni Nenamjerna ili nehotična primjena EU inicijativa u državama članicama, bez protivljenja dominantnih aktera u državi članici
Prelijevanje konzekvencija prisiljene europeizacije iz jednog područja u drugo
Vezujući se za institucionalnu analizu on povezuje europeizaciju s višerazinskim
upravljanjem. Ključno pitanje je jača li u javnim politikama utjecaj nadnacionalnih i
nedržavnih aktera? Utjecaj može jačati preko redistribucije resursa u njihovu korist (prema
nacionalističkom objašnjenju) ili preko preoblikovanja preferencija domaćih aktera
(refleksivno objašnjenje) (Bache, 2006: 21, 22).
On je analizirao vezu europeizacije i višerazinskog upravljanja na europskoj
kohezijskoj politici i pokazao da i okomita i vodoravna dimenzija višerazinskog upravljanja
jačaju kohezijske politike, ali to se događa u različitim stupnjevima u različitim okolnostima.
Europeizaciju visokog obrazovanja promatra u kontekstu nastojanja da se stvori
zajednički obrazovni prostor u EU (Bache, 2004). Za obrazovne promjene podjednako su
važne formalne inicijative ili manje formalne aktivnosti koje stvaraju zajednički europski
obrazovni prostor. Dakle, usvaja se zajednički cilj koji se nastoji ostvariti različitim
formalnim ili manje formalnim kanalima na nacionalnoj i europskoj razini. Osnovni poticaj
dolazi iz globalne razine, potaknut potrebom ekonomske konkurentnosti. Poticaj je širi i od
nacionalne i od europske razine. U tom dijelu on vidi i opasnosti ovako potaknute
europeizacije. Jedan je od mogućih pravaca da se europeizacija potaknuta ekonomskim
poticajima svede na ekonomski proces koji i obrazovanje vodi u tržišnu utakmicu, što bi u
tom slučaju bio glavni poželjan odgovor. Ovakvo instrumentaliziranje obrazovanja može
ugroziti njegovu temeljnu usmjerenost prema novom znanju (Bache, 2004: 16). S druge
strane, političko ujednačavanje odgovora na vanjsku opasnost može ugroziti različitost i
nametnuti jednu, unificiranu političku naraciju u čitavom europskom obrazovnom prostoru.
Analize Erika Beukela su bile poticajne za analizu europeizacije u području obrazovne
politike (Walkenhorst, 2005). Sve veće institucionaliziranje obrazovanja na europskoj razini
povezuje pitanje oblikovanja javnih politika i višerazinskog upravljanja u području
obrazovanja u EU. Beukel stoga, logično, primjenjuje analizu višerazinskog upravljanja i
europeizacije u području obrazovnih politika (Beukel, 2001: 126). Njegovo osnovno polazište
je da se europeizacija može analizirati na području obrazovanja ako se analiziraju razvojne
etape obrazovnih politika (Beukel, 2001: 126). Na taj način se vidi kakva je obilježje imala
europeizacija u pojedinom razdoblju, te kako se čitav proces razvijao. Analiza započinje u
razdoblju rane europske institucionalizacije, 1971. godine kada je opće obrazovanje postalo
zanimljivo za Zajednicu. Slijedi rast interesa u 1980-tim jer od sredine 1980-tih Vijeće
prilagođava samostalne obrazovne programe u suradnju s međuvladinim organizacijama,
počinje se upotrebljavati i termin europeizacija kao nova ideja. Nastavlja se zaštita i
ekspanzija u 1990-tim godinama uz niz novih program te zaštitu nacionalnih ovlasti u
obrazovanju (Beukel, 2001: 127-133). Na temelju tih analiza postavljena su ključna pitanja o
obrazovnim politikama u procesu europeizacije. Znači li europeizacija propisivanje,
postavljanje implementacijskih pravila koja upućuju na izbor između alternativnih aktivnosti?
Tko su ključni akteri i kakav je odnos država članica i Komisije (Beukel, 2001: 126)?
Beukel nudi i neke odgovore na ova pitanja. Početna institucionalizacija se bavila
prepoznavanjem problema, što je uključivalo norme i ideje o obrazovanju koje teže prema
nejasno definiranoj europskoj obrazovnoj politici. Beukel zaključuje kako su te norme
napuštene nakon nekoliko godina i zamijenjene zanimanjem za sakupljanje informacija i
formuliranje alternativnih aktivnosti (Beukel, 2001: 129). Pojačana institucionalizacija
obrazovanja poslije 1980-ih pomiče se od isključivog bavljenja operacijama koje prethode
odlučivanju, prema onima koje uključuju odabire, izbore u obrazovnim politikama u obliku
akcijskih programa Zajednice. Ti programi se primarno bave novoutemeljenim mjerama koje
se ne mogu donijeti ili implementirati samo u jednoj državi (Beukel, 2001: 129). Prema
Beukelu ta pojačana institucionalizacija je isto tako aktivnost na razini retorike i ideja, ali se
razlikuje od prve institucionalizacije iz početka 1970-tih, prije svega zbog normi koje
naglašavaju odgovornost država članica za sadržaj i otklon od harmonizacije.
Važan aspekt je da se u nove programe uključuje šira skupina stručnjaka u EU, za
razliku od prijašnjih, kada su se time bavili samo administratori u obrazovnim i srodnim
sektorima. Prema Beukelu od kraja 1980-tih godina najveći dio obrazovnih zahtjeva i
očekivanja je usmjeren prema Zajednici. Na taj način su bili top-down međuvladine i
nadnacionalne inicijative što je dovelo do bottom-up zahtjeva (Beukel, 2001: 134).
Beukel zaključuje da povećani proračuni obrazovnih programa od kraja 1990. godine
pokazuju sve važniju ulogu zajedničkih europskih programa u cijeloj strukturi europskog
obrazovanja. Usprkos tome glavni institucionalni kapaciteti kao i oni za rješavanje problema
u obrazovnom području i dalje se nalaze na državnoj razini (Beukel, 2001: 134).
Komparirajući s ranom institucionalizacijom kada je organizacijski centar bio samo u
Obrazovnom odboru, Beukel pokazuje kako izgradnja različitih organizacija za upravljanje i
implementaciju novih programa Zajednice dovodi do sve kompleksnije organizacijske
strukture (Beukel, 2001: 133-134).
Iz ovih istraživanja Beukel zaključuje kako je prisutna dinamičnost europeizacije u
području obrazovne politike, povezanost institucionalnih promjena, promjena paradigmi i
diskursa, promjena ključnih aktera i njihovih veza, te poteškoću da se europeizacija u odnosu
na obrazovnu politiku jednoznačno odredi (Beukel, 2001: 113).
Na tragu ovih istraživanja Nafsika Alexiadou zaključuje kako u sadašnjem sustavu
javnog upravljanja u Europi nacionalni obrazovni sustavi zahtijevaju višerazinsku analizu kao
i analizu policy mreža kako bi se mogla analizirati koordinacija obrazovnih politika. Važna je
institucionalna i diskurzivna analiza selektivne prilagodbe i stvaranja europskog obrazovnog
prostora (Alexiadou, 2007: 107). Domaća adaptacija obrazovnih politika nije shvaćena kao
puka ovisna varijabla čije promjene su direktan rezultat pritisaka EU. Institucionalizacija
europskih politika povezana je s logikom i praksom domaćih obrazovnih sustava. To sugerira
složeni proces uzajamne adaptacije i koevolucije među domaćim i europskim razinama.
Autorica predlaže pomak od kreiranje javnih politika putem vlade prema oblikovanju
javne politike putem javnog upravljanja (governance). Pri tome je njezina pozornost
usmjerena na višerazinsko i mrežno javno upravljanje, što ukazuje na promjene prirode
oblikovanja javnih politika u državama i sugerira kontinuirani pregovarački proces među
različitim razinama (nadnacionalna, nacionalna, regionalna, lokalna), te jačanje nevladinih
aktera (Alexiadou, 2007: 108).
Ona sugerira da se europeizacija domaće obrazovne politike najbolje može analizirati
kombinacijom institucionalne teorije i diskurzivne analize (Alexiadou, 2007: 108). U fokusu
institucionalne analize je difuzija, institucionalizacija pravila, paradigmi i normativnog
okvira, dok je konstrukcija tih pravila i kolektivni diskursi kao i seljenje tih diskursa iz EU na
nacionalnu razinu i natrag ostavljeno diskurzivnoj analizi (Alexiadou, 2007: 109,110).
U analizi obrazovne politike predlaže sučeljavanja zajedničkih europskih standarda
(indikatora) i domaće prakse i pravila. Pri tome su važna pitanja: kako riješiti kompatibilnost
oba očekivana i postojeća rješenja (europsko i domaće)? Kako su usklađeni europski i domaći
obrazovni diskursi, Imaju li oni isto značenje i interpretaciju? Kakvi su rezultati ovih diskursa,
politika i praksi, kakav je odnos obrazovnih subjekata prema njima?
Ovaj niz pitanja je blizak istraživačkom interesu ovog rada i poklapa se s njegovim
osnovnim pristupom. On na najbolji način približava analizu diskursa uz uvažavanje važnosti
institucija u obrazovnoj politici. Posebno je važno da ova autorica diskurse vezuje uz
implementaciju obrazovnih politika provjerom kako različiti akteri obrazovne politike i
krajnji korisnici razumiju njezine ciljeve i učinke.
Autorica ujedno otvara pitanja uspješnosti provođenja otvorene metode koordinacije
kao novog oblika javnog upravljanja (Alexiadou, 2007). Propituje usklađivanje nacionalnih i
europskih ciljeva i oblike njihovog usklađivanja. Na taj način i samu analizu obrazovnih
politika vezuje uz realne probleme i načine njihovog rješavanja.
9. Zaključci
1. Europeizaciju je teško definirati ili jednoznačno odrediti. To je fenomen koji ima više
značenja, koji različiti autori različito opisuju, koji se stalno mijenja pa se mijenjaju i
njegova obilježja, područja djelovanja, unutarnji mehanizmi, uključeni akteri.
Europeizacija može poprimiti različite oblike, a odnosi se na sve razine i elemente javne
politike (ciljeve, aktere, resurse, instrumente). Europa se pri tome od zemljopisnog pojma
mijenja u politički koncept Europske unije.
Nema jedne velike teorije europeizacije koja bi pomogla razumijevanju kako se javne
politike mijenjaju tijekom uzajamnih utjecaja i promjena, ali postoji određeni broj modela
srednje razine koji pomažu da se objasni ova europska dinamika. Unutar europeizacije se
analiziraju promjene javnih politika koje se kreću od unutarnje (domaće) prema europskoj
razini, od europske prema nacionalnoj razini, razmjene među nacionalnim razinama i
interakcija na europskoj razini. Složeni modeli pokazuju kako se utjecaji na kreiranje javnih
politika mogu detektirati kroz nacionalni utjecaj na europske politike, ali i direktne utjecaje
europskih inicijativa. Ipak, razumljivo najveći interes je u proučavanju načina implementacije
europskih inicijativa na domaćoj, unutarnjoj razini i analiziranje domaćih promjena javnih
politika na razini struktura i djelovanja.
U svakom slučaju zajedničko je okvirima koji se bave europeizacijom da je
europeizacija je shvaćena, prije svega, kao logika domaćih faktora, kao „europska gramatika
za domaće političke aktivnosti“ (Radaelli, 2006: 67,8). Do promjena dolazi zbog europskih
pritisaka ali i bez obzira na pritiske, zbog utjecaja koji dolaze sa svih razina (od lokalnih,
nacionalnih do globalnih). Pri tome je europeizacija proces koji sadrži jasne vremenske
dimenzije To je vrijeme koje je potrebno da se promjene provedu, tempo promjena i timing
koji je prilagođen unutarnjim potrebama i europskim adaptacijskim pritiscima. Za
provoditelje javnih politika to znači da moraju voditi računa o svim razinama i vremenskoj
dimenziji. Moraju voditi računa o strategijama drugih aktera, kako sačuvati konsenzus kod
kuće (vodeći računa o ključnim domaćim veto igračima), u isto vrijeme moraju biti uvjerljivi
u Bruxellesu, biti sigurni će europska administracija ubaciti njihovu preferiranu opciju u
europske smjernice (vodeći računa o europskim veto igračima) i da će reducirati pritisak za
adaptaciju. Europeizacija u obrazovnim politikama se u može u nekim slučajevima
interpretirati kao međunarodni značaj nacionalnih interesa.
Unificiranje Europe ovisi o teritoriju, izgradnji središnjih institucija, domaćoj
adaptaciji i o tome kako Europa utječe na sustave javnog upravljanja ili kako ti sustavi utječu
na nju, ali ovisi i o sustavima izvan Europe. Atraktivnost drugih modela (npr. američkog)
utječe na njegovo širenje u Europu, tako da je Europa i izvoznica i uvoznica modela. Upravo
je odnos uvoza i izvoza modela javnih politika mogući indikator važnosti Europe kao entiteta
u interakciji s ostatkom svijeta ili, rječnikom Lisabonskog procesa, konkurentnosti europskog
prostora. Samim širenjem Europske unije se proširuje i njezina unutarnja različitost, pa
unifikacija uključuje i proširenje agende i drugačije institucionalne kapacitete za zajedničko
kreiranje javnih politika.
2. Istraživanje europeizacije bi trebalo organizirati koristeći dvije dimenzije: objekt
europeizacije i dimenzija promjena. U ovom istraživanju objekt europeizacije su obrazovne
politike i analiziraju se različite dimenzije promjena unutar procesa europeizacije. Uzročnost
nije jedini mogući oblik istraživanja, faktori koji su važni za europeizaciju, domaće i europske
promjene ne mogu se jednostavno razdvojiti u jeziku ovisnih i neovisnih varijabli. Moguće je
uzeti administrativne promjene, promjene ciljeva ili promjene u paradigmi kao ovisne
varijable, a različite adaptacijske pritiske kao neovisne varijable. Određivanje ovisnih,
neovisnih i intervenirajućih varijabli može donekle pomoći u analitičkom oslikavanju
europeizacije ali to je pristup koji ima poteškoća i nije jedini moguć. Na kraju najvažnije
postaju intervenirajuće varijable, što znači da tu i nema baš jasne uzročnosti jer je snaga
neovisnih varijabli preslaba da bi objasnila učinke koje proizvodi. Europeizacija nije fenomen
kojim se mogu objasniti promjene u domaćim politikama, nego je to fenomen koji uključuje
te promjene pa zbog toga i sam traži objašnjenje. Upravo su zato intervenirajuće varijable i
posredujući faktori ključni za objašnjenje europeizacije. Oni objašnjavaju mogućnosti i smjer
europeizacije, interpretaciju, dinamiku implementacije i na taj način pokazuju kako
europeizacija funkcionira.
3. Dvije su ključne dimenzije promjena tijekom procesa europeizacije. Prva se odnosi na
promjene u političkoj organizaciji, razvoju organizacijskih i financijskih kapaciteta za
zajedničku akciju putem reorganizacije i preusmjeravanje resursa. Druga vrsta su promjene u
razumijevanju i ljudskom razmišljanju, redefiniranje zajedničkih vizija, svrha, načina
razumijevanja, uzročnih veza. Dakle, važna je i struktura i djelovanja.
Dilemu: jesu li važnije institucije ili akteri, moguće je jedino razriješiti da je važno i
jedno i drugo. Kroz institucije je moguće pokazati egzaktnost istraživanja, nešto što je jasno
vidljivo i provjerljivo ali prava dimenzija europeizacije mora uključivati aktere i njihovu
djelatnost, važnost ljudskog faktora koji nadilazi institucionalni determinizam.
Analizi promjenama domaćih javnih politika kao dijelu europeizacije se može prilaziti
na različite načine. Mogu se analizirati promjene u javnom upravljanju, mogu se analizirati
institucionalne promjene formalnih pravila i informalnih putova u skladu sa stavovima i
iskustvima domaćih aktera ili, na kraju, europeizacija se može analizirati kao specifične
promjene u diskursu. Institucionalno se europeizacija se svodi na adaptacijski pritisak,
posredničke faktore i domaće ishodi. Mogući domaći ishodi europeizacije su ukopavanje,
inertnost, apsorpcija i transformacija, a zajedno oni obuhvaćaju magnitudu promjene i njezin
smjer. Najčešće su to ipak promjene.
4. Često ove promjene započinju zbog europske i domaće institucionalne neusklađenosti, ali
se nikako ne mogu svesti na to. Upravo u obrazovnoj politici se vidi kako je neusklađenost u
nekim područjima razlog intenzivnije europeizacije (visoko obrazovanje, strukovno
osposobljavanje), a u drugima, možda i važnijim za europski obrazovni prostor (opće
obrazovanje), neusklađenost nije predstavljena kao razlog promjena.
Europeizacije kao adaptacijski proces se provodi kroz iskustveno učenje i
kompetitivnu selekciju. Učenje na vlastitom iskustvu sadržava sagledavanje rezultata ili
djelovanja u domaćem okruženju i prilagođavanje specifičnom okruženju, pri čemu se mogu
ili ignorirati ili respektirati domaće institucije te razvijati specifični oblici djelovanja.
Selekcija zahtijeva od organizacija i aktera da razvijaju svoje prednosti i učinke kako bi
preživjele i razvijale se u kompetitivnom okruženju. U iskustvenom učenju institucije se
mijenjaju na temelju iskustava i interpretacije promjena. Korisno iskustvo se širi i
primjenjuje. Kod kompetitivne selekcije na nužne promjene reagiraju institucije i akteri čije
preživljavanje i rast ovisi o tome koliko su uspješni. Samo najuspješniji preživljavaju, ostali
nestaju
5. Tri su strukturalna faktora koja ključno omogućuju ili blokiraju adaptacijske promjene
unutar procesa europeizacije. Prve su višestruke veto (multiple veto points) koje se pojavljuju
u slučaju kada je moć disperzirana između više čimbenika u političkom sustavu, te je teže je
postići domaći konsenzus ili «pobjedničku koaliciju».
Drugi strukturalni faktor su medijacijske institucije. To su formalne institucije koje
akterima osiguravaju materijal i resurse da mogu provesti strukturalne promjene. Te
institucije osnažuju aktere kako bi mogli objasniti zašto je strukturalna adaptacija potrebna.
Ovaj oblik djeluje u suprotnom smjeru od višestrukog veta. Različiti odgovori proizlaze iz
različitih institucionalnih povijesti s različitim putovima, resursima, sposobnostima i
povijesnim postignućima.
Medijacijski faktori neke aktere osnažuju više, a neke manje pa to različito
osnaživanje aktera vodi do strukturalnih promjena, do redistribucije moći među važnim
akterima u političkom, socijalnom i ekonomskom sustavu. S druge strane, i učenje je važan
medijacijski faktor koji proizvodi dublje promjene. Učenje se odnosi na promjene ciljeva i
preferencija do čega akteri mogu doći procesom socijalizacije, putem monitoringa,
raspravljanja i uvjeravanja. Sve to dovodi do redefiniranja ciljeva i vremena provedbe, ali i do
reorijentacije paradigmi.
Treći strukturalni faktor je politička i organizacijska kultura. One znače razumijevanje
i definiranje područja u kojem bi akteri trebali legitimno promicati svoje interese, vodeći se
logikom prikladnosti, te djelujući u skladu s demokratskim pravilima i građanskim
vrijednostima.
Osim ovih faktora na dinamiku i uspješnost utječe više dodatnih faktora. To su
ekonomska osjetljivost i ranjivost na globalne i europske pritiske ili probleme. Osim toga
važna je temporalna dimenzija (vrijeme, timing i tempo) domaćih i europskih politika,
usklađenost EU politika s nacionalnim policy nasljeđem i preferencijama. Na proces utječe i
odnos formuliranja i implementacije određene javne politike, kakva je važnost pojedinog
dijela policy ciklusa i koliko on utječe na ishode čitavog procesa (je li implementacijski dio
dominantan i određuje li smjer i dinamiku čitavog procesa?). Unutar tog procesa su važni i
diskursi koji utječu na policy preferencije, različita razumijevanje i interpretaciju promjena.
Važan utjecaj na dinamiku procesa imaju i različite policy mreže, zagovaračke koalicije,
epistemičke zajednice, nevladine skupine.
Promjene u obrascima aktivnosti i alokaciji resursa mogu se provoditi i bez radikalnih
promjena strukture. Organizacijske strukture su stabilne dok su se prakse mijenjale pa se
administracija sposobna nositi s novim funkcijama i uz skromniju administrativnu
konvergenciju.
6. Države koje pristupaju EU nalaze se u procesu europeizacije, ali na drugačiji način nego
države članice. Iako još nisu članice, uz pretpristupne kriterije, trebaju usvojiti europsku
stečevinu te aktualne političke zahtjeve (npr. Lisabonske ciljeve). Na pristupnice se gleda s
više nepovjerenja, sa strožim mjerilima i uz očekivanje dosljednijeg poštivanje europskih
političkih ciljeva nego se to očekuje od država članica.
Države kandidatkinje mogu očekivati nekoliko vrsta potencijalnih promjena. Unutar
europeizacija se događa apsorbiranje imperativa, logike i normi Europske unije u domaćim
javnim politikama. Osnažuju se domaći modernizatori važni u mijenjaju određenih javnih
politika. EU, isto tako, stvara policy prostor za nove inicijative. Naime provodi se
institucionalna adaptacija koja dovodi do promjena u procesu kreiranja javnih politika. EU se
pri tome koristi različitim mehanizmima utjecaja. Prvo, koristi modele za osiguravanje
zakonskih i institucionalnih predložaka koji su nastali na razini EU-a. Drugo, EU koristi
tehničku pomoć i asistencija koja se provodi preko niza programa pretpristupnih programa.
Posebno su često korištena savjetovanja neovisnih konzultanata ili programi uparivanja
(twinning), kojim se direktno prenose znanja iz država članica. Mehanizmima benchmarkinga
i monitoringa, EU utječe na oblike, ciljeve, dubinu i dinamiku promjena. Na kraju, važan
mehanizam je čuvanje vrata, što znači kontrolu pristupa pregovaranju i daljnjim postupcima
procesa pristupanja. To je najjači adut jer su određene promjene uvjet za otvaranje vrata tj.
ulazak u EU. Važno je spomenuti kako su utjecaji EU difuzni, nekonzistentni i nedorečeni te
zbog toga ne postižu očekivane ciljeve a zbunjujuće djeluju na države pristupnice. Limiti nisu
samo u otporu država pristupnica već i u ograničenosti same EU.
7. Europeizacija obrazovne politike važna je u onom dijelu u kojem je naglašena
dobrovoljnost, gdje nema otvorenog nametanja, gdje se događa europeizacija i de-
europeizacija i gdje je presudna važnost implementacije politike.
Promjene koje se događaju u procesu europeizacije obrazovne politike na nacionalnoj
razini prate i promjene na europskoj razini kao a) izjava i opravdanje novih ciljeva, (b)
modificiranje referentnog okvira, (c) vidljiv zaokret u diskursu (zajednička europska
dimenzija je sve značajnija). Iz ovih istraživanja vidljiva je dinamičnost europeizacije u
području obrazovne politike, povezanost institucionalnih promjena, promjena paradigmi,
promjena ključnih aktera i njihovih veza te poteškoća da se europeizacija u odnosu na
obrazovnu politiku jednoznačno odredi. Na djelu je europeizacija i svojevrsna de-
europeizacija tj. pri čemu se odlukama Europske komisije neki projekti reduciraju za račun
decentralizirane administracije država članica, na djelu je i istovremena konvergencija u
ciljevima i divergencija u praksama. S druge strane, EU politike nastoje jačati utjecaj
nadnacionalnih i nedržavnih aktera, bilo preko redistribucije resursa u njihovu korist ili preko
preoblikovanja preferencija domaćih aktera. Upravo to pokazuje složenost europeizacije u
odnosu nacionalnih politika i zajedničkih europskih nastojanja. U fokusu institucionalne
analize je difuzija, institucionalizacija pravila, paradigmi i normativnog okvira, dok su
konstrukcija tih pravila i kolektivni diskursi kao i seljenje tih diskursa iz EU na nacionalnu
razinu i natrag ostavljeni diskurzivnoj analizi.