Post on 19-Jan-2016
description
DE BESTUURSKUNDIGE DROOM
EEN ZOEKTOCHT NAAR LEGITIMITEIT EN LEERVERMOGEN IN DE BESLUITVORMING
OVER SCHALIEGAS
Jorrit Visée
Universiteit van Tilburg
Augustus 2013
2
De bestuurskundige droom
Een zoektocht naar legitimiteit en leervermogen in de besluitvorming over schaliegas
Afbeelding titelpagina: Loesje (2011). Schaliegas laat maar zitten.
Via http://www.loesje.nl/node/5525/
Master Bestuurskunde
Jorrit Visée
621602
Universiteit van Tilburg
Tilburgse School voor Politiek en Bestuur
Onder begeleiding van
Dr. T.A.P. Metze
Tweede lezer
Prof. dr. F. Hendriks
3
Een eerlijk persoon zou daar voor mij bij Hem het woord kunnen doen en ik zou door mijn Rechter
worden vrijgesproken.
Maar mijn zoeken heeft geen resultaat. Ik zoek Hem overal, maar kan Hem niet vinden.
Ik zoek Hem in het noorden, maar kan Hem daar niet vinden; hetzelfde is het geval in het zuiden. Ook
daar houdt Hij Zich verborgen.
Job 23: 7-9
4
5
VOORWOORD
Een masterscriptie afronden aan de ‘Katholieke Universiteit Brabant’ vraagt om een quote uit de
Bijbel. De quote uit Job gaat over de zoektocht naar God, maar ook de onvindbaarheid van iets wat
overal aanwezig is. In mijn scriptie heb ik soms hetzelfde gevoeld. Legitimiteit is een abstract begrip,
waar toch zo veel impact van uit gaat. Een overheid zonder legitimiteit is gemakkelijk te
onderscheiden, maar wat daarna? Is het hebben van meer of minder legitimiteit te ontdekken? En
wanneer spreekt men van een afname van legitimiteit van de overheid? Het zijn interessante vragen
omdat juist veel denkers aangeven, dat de legitimiteit van de overheid aan het eroderen is. Terwijl
aan de andere kant de overheid nog nooit zoveel zeggenschap heeft gehad over zoveel
onderwerpen. De discussie heeft geen goed eenduidig antwoord, juist omdat het begrip legitimiteit
zo abstract en vaag is. De scriptietitel ontleent hier ook zijn naam aan. De bestuurskundige droom
baseert zich op het enorme belang van legitimiteit voor de overheid, maar door de abstractheid van
het begrip zal het nooit duidelijk gedefinieerd worden. Het is daarom een droom om legitimiteit
perfect te kunnen definiëren, maar wel een hele interessante (bestuurskundige) droom.
Voor mij is de complexheid van het begrip, juist het interessante aan mijn scriptie. Ik heb mij al lang
geïnteresseerd in vage en complexe zaken. Begrippen waar met goede argumenten meerdere
verschillende visies over zijn te formuleren. Het is de kunst om de visies te combineren en tot en
gedragen beeld te komen. De zoektocht is hierbij belangrijker dan het eindresultaat. Het genieten
van het lezen van verschillende visies en begrijpen, waarom mensen zo van mening kunnen
verschillen. Het mooie van mijn scriptie was, dat het onderzoeksonderwerp zich hier ook goed voor
leende. Schaliegas is een mooi voorbeeld van een wicked problem, waar iedereen een andere
mening over heeft. Juist bij zulke onderwerpen staat de legitimiteit van de overheid volledig ter
discussie. Ik kan dan ook oprecht zeggen, dat ik mij enorm vermaakt heb bij de uitvoering van mijn
onderzoek.
De scriptie is ook een (gedeeltelijke) afsluiting van een lang en leuk project. Ik heb tijdens mijn HBO
studie bestuurskunde de mogelijkheid gekregen om een premaster te volgen aan de UvT. Het
premaster jaar en afgelopen jaar in de master heeft mij de mogelijkheid gegeven, om nog veel meer
in de boeken te duiken. Het is mij zo goed bevallen, dat ik besloten heb om nog twee jaar erbij te
gaan doen. Vanaf september wordt het een verdere specialisatie in de internationale politiek aan de
KU Leuven. Ik wil de hele TSPB bedanken voor de mogelijkheden die ik gehad heb om mij verder te
ontplooien. Ik heb de afgelopen 2 jaar veel geleerd en het enorm gezellig gehad.
Ik wil graag Tamara Metze bedanken voor de enthousiaste begeleiding in mijn scriptie en alle
samenwerking in het afgelopen jaar. Ik ben dankzij haar betrokken geraakt bij de bestudering van de
besluitvorming over schaliegas in Nederland. Daarnaast hebben we veel samengewerkt om de
master te verbeteren. Ik geloof oprecht, dat je hier enorm hard voor maakt, en ik hoop dat je de
komende jaren er in slaagt om structurele verbeteringen door te voeren.
Aan al mijn vrienden en familie, vanaf nu stop ik inderdaad met het praten over schaliegas. Ik weet
dat jullie hier mij dankbaar voor zijn.
6
SAMENVATTING
Wicked problemen zijn problemen waarin geen gewenste situatie beschreven kan worden en geen
exacte locatie aan te wijzen is van het probleem. Het gevolg is dat er in de wetenschap noch in de
politiek consensus over is. Om consensus bij een wicked probleem te bereiken is netwerksturing
nodig. Daarmee kan in het beste geval tijdelijk consensus worden bereikt, of kan er geleerd worden
(policy learning). Een netwerk is de meest logische oplossing voor het creëren van het deliberatief
proces. Ook zorgt het ervoor, dat legitimiteit anders wordt geoperationaliseerd.
Het doel van het onderzoek, zoals dat in deze scriptie is beschreven, is oplossingen te vinden die de
legitimiteit van de (rijks)overheid vergroten, zodat de spanningen tussen burgers en de overheid en
overheden onderling verminderen, bij wicked problemen.
Legitimiteit is nodig, omdat het macht omzet in autoriteit, zodat de geregeerden vrijwillig de acties
van de heersers accepteren. Legitimiteit staat niet vast in de samenleving. Het is een constructie die
te allen tijde onderhouden en versterkt dient te worden. In het onderzoek wordt gekeken naar
legitimiteit als legaliteit, rechtvaardiging en instemming. Legaliteit gaat over wettigheid of
procedures. Het heeft een sterke band met het recht. Rechtvaardiging gaat over de prestaties van de
overheid. Het verwijst naar zowel de feitelijke prestaties (effectiviteit) als de mate waarin normatief
de juiste beslissing is genomen. Experts zijn vaak de beoordelaars van de rechtvaardigheid van
handelen. Tenslotte is er instemming vereist, wat verwijst naar de democratische verankering. Het is
de legitimatie van de overheid door de bevolking.
De legitimiteit in netwerken is anders dan bij normaal overheidsbeleid. Regels staan eerder ter
discussie, door de afname van het belang van recht. Het gevolg is een sterkere deliberatieve
besluitvorming. Hier is meer plek voor de onderhandeling over kennis, alsmede over normen en
waarden. Het proces is dynamischer, door het belang van samenwerking. Traditionele democratische
instellingen staan iets meer op afstand en er is een grotere rol voor bedrijven en maatschappelijke
instellingen in de besluitvorming. De deliberatieve besluitvorming is een aanvulling op de formele
besluitvorming. Beide bestaan naast elkaar en beïnvloeden elkaar. In het onderzoek is de spanning
tussen beide een belangrijk onderdeel van het theoretisch kader.
Het onderzoek maakt gebruik van een casestudie over de besluitvorming rond het houden van
proefboringen in het kader van de winning van schaliegas. In totaal zijn er twee lokale en het
nationale besluitvormingstraject onderzocht. Door middel van (beleids)documenten, mediaberichten
en interviews met betrokken actoren, is het besluitvormingsproces gereconstrueerd. Een casestudie
geeft de mogelijkheid om alle informatie zelf te beoordelen. Dit is een voordeel wanneer er geen
consensus is over de wetenschappelijke kennis. De interviews zijn anoniem verwerkt in het verslag.
Achterin staat de functies van geïnterviewde personen.
De besluitvorming over proefboringen voor de winning van schaliegas is in drie verschillende
elementen te onderscheiden. In Boxtel is als enige een aanvraag voor een bouwvergunning
ingediend. Hier en in de aansluitende gemeente Haaren is ook de eerste weerstand ontstaan en
hebben omwonenden, milieuorganisaties en overheden een losse coalitie gevormd tegen de
schaliegaswinning. Uiteindelijk heeft de rechter de bouwvergunning vernietigd. De minister van
Economische Zaken moest door de druk van de rechter en de verschillende actoren een extra
onderzoek toezeggen. Zolang dit onderzoek loopt, geldt er een moratorium op schaliegasboringen. In
de Noordoostpolder ontstond de aandacht pas veel later. Eind 2011 werd het al duidelijk, dat er een
opsporingsvergunning afgegeven was. Pas in maart 2013 begon er echte aandacht te ontstaan. De
reden hiertoe was het starten van bodemonderzoeken door het boorbedrijf Cuadrilla. Binnen de
gemeente begonnen omwonenden zich te verzamelen en richtten een actiegroep op. De actiegroep
7
wist zich handig te profileren in de lokale en nationale media. Hierdoor is de discussie in de
gemeente Noordoostpolder los gekomen. Nationaal is de discussie vooral over het onderzoek
gegaan. Tegenstanders hebben geprobeerd om het onderzoek breder te maken en enkele partijen
die deelnemen aan het onderzoek in diskrediet te brengen. Het ministerie is er niet in geslaagd om
de criticasters van de klankbordgroep te bestrijden. Door een aantal gekozen strategieën, kwam ook
het ministerie onder druk te staan. Tegenstanders hebben van de mogelijkheden gebruik gemaakt
om het onderzoek negatief te framen. Het is maar de vraag of het ministerie genoeg heeft gedaan
om de kritiek weerstand te bieden. Uiteindelijk zal na de zomer het debat opnieuw beginnen,
wanneer het aangekondigde onderzoek openbaar wordt.
De legitimiteit van de (rijks)overheid lijkt op meerdere fronten onder druk te staan. De legaliteit van
het overheidshandelen wordt door tegenstanders niet zomaar geaccepteerd. Zij willen onderdeel zijn
van de besluitvorming en proberen via de media, hierop invloed uit te oefenen. Vooral het ministerie
van Economische Zaken laat dit (nog) niet toe en blijft vasthouden aan de formele besluitvorming.
Toch is er daarnaast wel sprake van een opkomende deliberatieve besluitvorming. Bedrijven,
maatschappelijke instellingen en omwonenden zijn in staat om het beleid van het ministerie onder
druk te zetten en te beïnvloeden.
De rechtvaardigheid van de besluitvorming staat onder druk, omdat zowel de wetenschappelijke
feiten als de normen en waarden door tegenstanders niet geaccepteerd worden. Het
wetenschappelijk onderzoek is beperkt en het onderzoek dat er is wordt verschillend
geïnterpreteerd. Ook verschillen de normen en waarden tussen voor- en tegenstanders. De
tegenstanders lijken vooral uit veiligheids-, klimaat- of milieuoverwegingen te handelen, terwijl
voorstanders duidelijk het economische belang voorop hebben staan. Het gebrek aan consensus
zorgt er vooral voor, dat de verschillende kanten elkaar niet begrijpen en langs elkaar heen praten.
Als laatste kan de democratische toestemming beter. De volksvertegenwoordiging handelt in eerste
instantie passief en liet het grootste gedeelte over aan de bestuurlijke macht. Ze komen vaak pas in
actie als er teveel (externe) weerstand ontstaat. Maatschappelijke instellingen en bedrijven zijn wel
onderdeel van de deliberatieve discussie, maar hebben weinig daadwerkelijke macht. Ze blijven in de
klassieke beïnvloedingsrollen hangen. Ook de verantwoording aan burgers kan beter. Vooral het
ministerie van Economische Zaken is erg formeel en legt de eigen standpunten niet uit.
In het proces is er niet genoeg progressie geboekt in het verbeteren van de legitimiteit. Maar een
enkele actor is werkelijk anders gaan handelen. In de afgelopen drie jaar is er eigenlijk te weinig
reflectie geweest over het eigen handelen van een aantal partijen. Concluderend kan daarom ook
gezegd worden, dat het niet goed gaat met de besluitvorming over schaliegas. De legitimiteit staat
zwaar onder druk en op korte termijn lijkt het er niet op, of de (rijks)overheid hier een goede
oplossing voor vindt.
Juist bij de hoofdvraag moet het onderzoek een helder antwoord schuldig blijven. In de
schaliegasbesluitvorming is het maar ten dele gelukt om tijdens het proces te leren. Het is moeilijk
om vooraf te kunnen constateren wat de mogelijke risico’s zijn. Als het proces eenmaal aan de gang
is dan is het erg moeilijk om nog te veranderen. Policy learning is een mooi begrip, maar is het ook
toe te passen als de besluitvorming al is geëscaleerd? Door de structuur van wicked problemen zijn
er verhoogde risico’s voor escalatie. Vervolgonderzoek moet uitwijzen hoe een overheid beter in
staat is om te gaan met wicked problemen.
8
INHOUDSOPGAVE
1. Onderzoeksopzet 11
1.1 Aanleiding 11
1.2 Doelstelling 13
1.3 Centrale vraag 13
1.4 Theoretische deelvragen 14
1.5 Empirische deelvragen 14
1.6 Leeswijzer 14
2. Wicked problemen 15
2.1 Een definitie van wicked problemen 15
2.2 Vier verschillende typen beleidsproblemen 16
2.3 De effecten van wicked problemen voor de legitimiteit van de overheid 20
2.4 Conclusie 21
2. Democratische legitimiteit: een definitie 22
3.1 Verschillende definities van legitimiteit 22
3.2 Naar een synthese van legitimiteitsdefinities 30
3.3 Conclusie 31
4. Legitimiteit in netwerken 32
4.1 Legitimiteit als legaliteit 32
4.2 Legitimiteit als rechtvaardigheid 33
4.3 Legitimiteit als instemming 34
4.4 Conclusie 35
5. Methodologie 37
5.1 De onderzoeksstrategie 37
5.2 Case studies 38
5.3 Conclusie 41
6. Schaliegas: een introductie 43
6.1 Schaliegas 43
6.2 Schaliegas in de Nederlandse context 44
6.3 Schaliegas in de internationale context 47
6.4 Conclusie 48
7. Het besluitvormingsproces 49
7.1 De formele besluitvormingsprocedure 49
7.2 Het besluitvormingsproces in Boxtel en Haaren (2009 tot begin 2012) 52
7.3 Het besluitvormingsproces in de Noordoostpolder (september 2011 – 1 juli 2013) 58
7.4 De klankbordgroep, het onderzoek en de nationale discussie (oktober 2011 tot 1 juli 2013)61
9
7.5 Afsluiting 65
8. Legitimiteit in het schaliegasproces 66
8.1 Legitimiteit als legaliteit 66
8.2 Legitimiteit als rechtvaardigheid 71
8.3 Legitimiteit als instemming 74
8.4 Conclusie 80
9. Conclusies en aanbevelingen 82
9.1 Conclusies 82
9.2 Aanbevelingen 82
10. Literatuurlijst 86
Bijlagen 98
Bijlage A: Wetgevingskader in tabelvorm 99
Bijlage B: Interviewlijst 101
Bijlage C: Verschillende topiclijsten interviews 102
Bijlage D: Standaardbrief uitnodiging interview 108
10
LIJST MET AFBEELDINGEN
Tabel 1 Samenvatting van de verschillen tussen tamme en wicked problemen 15
Tabel 2 Vier typen beleidsproblemen 17
Tabel 3 Synthese theorieën over legitimiteit 30
Tabel 4 Verschillende typen van regels in Netwerken 33
Tabel 5 Operationalisatie formele en deliberatieve legitimiteit 36
Tabel 6 Zoekcriteria dataverzameling 39
Tabel 7 Operationalisatie van formele en deliberatieve legitimiteit 41
Tabel 8 Operationalisatie van formele en deliberatieve legitimiteit 66
Figuur 1 Model van Easton (1957, p. 384). 23
Figuur 2 Schaliegasboringen en proces van verbreuken door hydrualisch fracken van een schalielaag
(Zijp & Bergen, 2012) 44
11
1. ONDERZOEKSOPZET
1.1 AANLEIDING
Elk jaar is er een aantal projecten dat negatief in het landelijke nieuws komt. Voorbeelden hiervan
zijn de proefboringen naar schaliegas in Haaren en Boxtel (Termote, 2011), of CO2 opslag in
Barendrecht en in het Groningse Boerakker en Sebaldeburen (Mik, 2010). Het zijn technisch
complexe projecten, waar de effecten op lange termijn onbekend zijn. Hierdoor ontstaat er vaak
weerstand bij de burgers van de gemeente. In samenwerking met andere landelijke organisaties
(zoals Milieudefensie) kunnen zijn omwonenden in staat om de lokale situatie onderdeel te maken
van een landelijk debat. In de genoemde voorbeelden heeft dit geleid tot het stopzetten of uitstellen
van het project.
Gemeenteraden en gemeentebesturen zitten met deze projecten in een moeilijk parket. De raad
voelt in deze gevallen vaak de druk van de bevolking om tegen het voorstel te zijn. Het
gemeentebestuur is primair verantwoordelijk voor het afgeven van de omgevingsvergunning. Het
weigeren van een omgevingsvergunning moet op basis van rechts-technische argumenten. Dat
maakt het moelijk voor een gemeente om de vergunning af te wijzen. De minister van Economische
Zaken kan echter, als er sprake is van nationale belangen, de gemeente overrulen. Hij heeft de
bevoegdheid om door middel van een inpassingsplan of een omgevingsvergunning voor gebruik in
afwijking van het bestemmingsplan over het hoofd van de desbetreffende gemeente te gaan
(Mineur, 2013, p. 32). Dit is belangrijk, omdat de gekozen voorbeelden de steun hadden van het rijk.
De gemeente heeft in eerste instantie de vergunningsbevoegdheid voor de zaken die niet direct met
boren te maken hebben. Het ministerie lijkt echter de bevoegdheid te bezitten om ook zonder
toestemming van de gemeente de boringen te kunnen afdwingen. Ook als een gemeenteraad, zoals
in Boxtel, een motie gesteund heeft tegen schaliegas in de gemeente, met als doel om meer
mogelijkheden te krijgen om de vergunning, uitgegeven door het ministerie, te kunnen weigeren (BB,
2013); dan nog heeft zo’n motie beperkte invloed, omdat het gemeentebestuur alleen tegen kan zijn,
als de omgevingsvergunning in strijd is met de gemeentelijke bestemmingsplannen (Metze & Zuydam
van, 2013; Mineur, 2013).
In het geval van de vergunningverlening aan boorbedrijf Cuadrilla voor een proefboring naar
schaliegas in de gemeente Boxtel begint de weerstand van bewoners, bedrijven, politieke partijen en
overheden tegen de boringen ongeveer 1,5 jaar na de eerste vergunningverlening door het rijk
(Linssen, 2011a; Lodewijks, 2011a; van der Meijden, 2011a). Het is in de periode dat de
vergunningprocedure in de gemeente afgerond wordt. Tegenstanders vrezen negatieve effecten die
kunnen ontstaan, door fouten in het boorproces. Zo is de Rabobank bang voor mogelijke schade aan
het datacentrum op hetzelfde industrieterrein, (van der Meijden, 2011a). De verschillende partijen
zijn in het verloop van de casus in Boxtel actief binnen de besluitvorming.
Ook in de politiek zijn er veel vraagtekens rondom de schaliegasprojecten. Vanuit een lokale situatie
is schaliegas op de nationale agenda gezet (Metze & Zuydam van, 2013). Onderdeel hiervan zijn de
Kamervragen en moties van de Tweede Kamer variërend van het vragen van informatie over
schaliegas, tot het verbieden van schaliegas in Nederland (Tweede Kamer, 2011a, 2011b, 2011c,
2013a). De toenmalige minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft al een
onderzoek naar de gevolgen van schaliegas toegezegd na de uitspraak van de rechter in Den Bosch
(Brugh, 2011). Ook zijn er al vele gemeenten die zichzelf ‘schaliegasvrij’ verklaren tegen mogelijke
proefboringen binnen de gemeentegrenzen (Milieudefensie, 2013a, 2013b). Ook de veranderingen in
12
de standpunten van politieke partijen over schaliegas worden breed uitgemeten in de media (NRC,
2013a, 2013b). Voor de politiek en de media staan de onderwerpen rondom schaliegas midden op de
agenda.
De toon voor het debat over schaliegas is sterk beïnvloed door de documentaire ‘Gasland’ van Josh
Fox. Hierin staan de effecten van de schaliegasproductie in de Verenigde Staten centraal. Fox
constateert dat schaliegasbedrijven in de VS zich onttrekken aan elke vorm van milieubescherming
en verantwoordelijk zijn voor veranderingen in het lokale leefmilieu. De veranderingen bestaan
voornamelijk uit vervuiling van het drinkwater en de omgeving door chemicaliën en het frack proces
(Fox, 2011). Sinds het VPRO programma Tegenlicht de documentaire in Nederlandse bewerking op 4
september 2011 uitzond, staat de technologie achter de boringen sterker ter discussie. De discussie
over boringen naar schaliegas wordt versterkt, omdat er nog relatief weinig onderzoek is naar de
effecten op bijvoorbeeld de kwaliteit van water en bodem zijn. Bovendien spreken sommige
onderzoeken of interpretaties van onderzoeken elkaar tegen. Iedere betrokkene heeft wel een
mening gebaseerd op wetenschappelijke feiten maar over die feiten bestaat (nog) grote onzekerheid.
Daarom is in het geval van schaliegas sprake van een zogenaamd “wicked problem” voor
besluitvormers (Metze & Zuydam van, 2013). Een wicked problem heeft geen technische oplossing.
Er is geen gewenste uitkomst te beschrijven en de oplossing komt voort uit de sociale setting, in
plaats van de technisch correcte oplossing (Rittel & Webber, 1973)
De rechtbank in ’s-Hertogenbosch heeft op 25 oktober van 2011 de tijdelijke ontheffing van het
bestemmingsplan, die nodig was voor een proefboring naar schaliegas in de gemeente Boxtel,
vernietigd. De rechter is tot zijn uitspraak gekomen, omdat de tijdelijke ontheffing bedoeld was voor
tijdelijk gebruik. In de ogen van de klagers en de rechter is het aannemelijk, dat de boringen na de
proefperiode rechtstreeks gebruikt kon worden voor de winning van schaliegas. Hiermee zijn de
rechten van burgers geschonden (Rechtbank ’s-Hertogenbosch, 2011). In reactie op de weerstand en
de beslissing van de rechter, heeft het ministerie van Economische Zaken besloten om een
onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren. De resultaten daarvan worden aan het einde van de
zomer van 2013 bekend gemaakt, net te laat om nog in deze scriptie op te nemen. Ook de breuk in
de coalitie van de gemeente Boxtel (7 augustus 2013) waarbij een van de partijen Balans uit de
coalitie is gezet, kan niet meer meegenomen worden in dit onderzoek.
De beschrijving hierboven geeft al aan dat in de casus van schaliegas in Boxtel de spanningen
oplopen tussen burgers, bedrijven, actiegroepen, politieke partijen en de overheid, tussen de
gemeenteraad en het gemeentebestuur en tussen de gemeente en het rijk. De legitimiteit van het
bestuur wordt mogelijk ondergraven door de protesten van burgers tegen de beslissingen van het
gemeentebestuur. De discussie over dit lokale project wordt bovendien uitgevochten in de lokale,
regionale en landelijke media en bij de rechter. De vraag is of de lokale, provinciale en nationale
overheden dit niet hadden kunnen voorzien en voor een andere route hadden kunnen kiezen, met
minder weerstand tot gevolg. De rijksoverheid heeft tot het verschijnen van aanvullend onderzoek
naar de gevolgen van boringen naar schaliegas, alle proefboringen stilgezet (Brugh, 2011). De keuze
voor schaliegas blijft actueel, omdat het onafhankelijk onderzoek van het ministerie nog niet is
afgerond en omdat er ook op andere plaatsen in Nederland voorbereidingen voor
vergunningsaanvragen zijn. Zo wordt er in de Noordoostpolder onderzoek gedaan door Cuadrilla, in
voorbereiding op een nieuwe proefboringen (Sterk, 2013).
Tijdens het besluitvormingsproces kan de legitimiteit van de overheid onder druk komen te staan. Dit
is mede afhankelijk van de manier waarop de overheid omgaat met de weerstand. In dit onderzoek
staat de legitimiteitskwestie van het overheidshandelen bij ‘wicked’ problemen centraal. Wicked
problemen zijn problemen, waarbij er geen overeenstemming is over de normen en waarden en over
13
de wetenschappelijke kennis over de risico’s (Hisschemöller & Hoppe, 1995; Rittel & Webber, 1973).
De Nederlandse bestuurskundigen noemen dit soort problemen ook wel intractable problems
(Hisschemöller & Hoppe, 1995) en in de transitieliteratuur wordt gesproken over persistant problems
(Schuitmaker, 2013). Door het ontbreken van consensus is er geen overeenstemming over wat het
precieze probleem is. Meerdere stakeholders zijn betrokken bij de besluitvorming en kijken anders
tegen het probleem aan. Deze reactie wordt versterkt, omdat er een probleem is dat moeilijk
helemaal op te lossen is. En omdat de aard van de problematiek uniek is (Kreuter, De Rosa, Howze, &
Baldwin, 2004; Rittel & Webber, 1973). Doordat verschillende actoren verschillende visies hebben
over het probleem, is het perspectief waarmee mensen kijken van groot belang. Het perspectief
definieert de formulering van het probleem en de oplossingen die hieraan gekoppeld zijn (Kreuter et
al., 2004).
Wicked problemen zijn complex, doordat er geen consensus is over de wetenschappelijke feiten en
normen en waarden van een bepaald beleidsgebied (Rittel & Webber, 1973). Het maakt de
legitimiteit van de overheid ook complexer. De beslissingen van de overheid worden meer ter
discussie gesteld, als de feiten en normen en waarden achter de besluiten ter discussie worden
gesteld. Voor de overheid betekent het concreet, dat zij anders moeten gaan handelen.
De overheidssturing staat onder druk, door het gebrek aan acceptatie van de traditionele autoriteit
van de overheid (Levelt & Metze, n.d.). Regels staan hierdoor eerder ter discussie door andere
partijen. Hajer (2003) spreekt hier van een ‘institutional void’. Er zijn geen algemeen geaccepteerde
regels en normen waar beleid maken en politiek zich aan moet voldoen. Beleid is hierdoor niet meer
de uitkomst van politiek, maar zowel politieke resultaten als beleidsinitiatieven zijn publiek. Het
effect is dat beleid een soort culturele politiek wordt, waar mensen reflecteren over wie ze zijn, wat
ze willen en in welke mate ze gemeenschappelijke culturele voorkeuren hebben met elkaar (Hajer,
2003, p. 183). Expertkennis en top-downsturing werken niet oplossing bevorderend. Beide worden
eerder betwist door tegenstanders van een bepaald beleidsbesluit. Daardoor is er een meer
deliberatieve vorm van besluitvorming nodig om de legitimiteit van beslissingen te verhogen (Hajer,
2003).
Legitimiteit verandert macht in autoriteit, zodat de onderdanen vrijwillig de acties van de beslissers
accepteren (Connelly, 2010, p. 931; Levelt & Metze, n.d.). Legitimiteit zorgt er dus voor, dat de macht
van de autoriteiten geaccepteerd wordt. Legitimiteit is niet gegeven in een systeem, maar een
constructie die onderhouden en van breed draagvlak voorzien moet worden (Beetham, 1991, p.
105). Bij wicked problemen staat dus de legitimiteit van de overheid onder druk. De mening van
verschillende actoren is divers en consensus is niet aanwezig. Elke actie is wel in strijd met de mening
van één andere actor. Hierdoor moet de overheid legitimiteit creëren onder de verschillende
actoren. Besluitvorming over wicked problems of ongestructureerde problemen is volgens onder
andere Hisschemoller en Hoppe (1995): policy learning. Maar dat is niet altijd mogelijk, want zoals de
casus schaliegas laat zien, komen dit soort problemen vaak via gewone besluitvormingsprocedures
en vergunningaanvragen binnen. Zij worden niet herkend als wicked problem (Lokale Rekenkamer
Boxtel, 2013).
1.2 DOELSTELLING
Het doel van het onderzoek is om oplossingen te vinden die de legitimiteit van de (rijks)overheid
vergroten, zodat de spanningen tussen burgers en de overheid en overheden onderling verminderen,
bij wicked problemen.
1.3 CENTRALE VRAAG
14
In hoeverre en hoe is de overheid in staat om de legitimiteit van haar handelen te vergroten bij
wicked problemen, specifiek in de besluitvorming rondom schaliegas?
1.4 THEORETISCHE DEELVRAGEN
1. Wat zijn ‘wicked’ problemen?
2. Wat is democratische legitimiteit?
3. Wat is de invloed van ‘wicked’ problemen voor de legitimiteit van de overheid en hoe kan
het de legitimiteit theoretisch vergroten?
1.5 EMPIRISCHE DEELVRAGEN
4. In hoeverre komt de discussie rondom schaliegas overeen met de theorie van wicked
problemen en waar bevinden de zich demarcatielijnen in de discussie?
5. Wat zijn de acties van de verschillende actoren tot nu toe geweest in de casus van schaliegas
rondom Boxtel?
6. Hoe gedragen de verschillende actoren zich rondom de ‘nieuwe’ schaliegascasus in de
Noordoostpolder?
7. Wat zijn de verschillende elementen van legitimiteit uit de theorie en in hoeverre wordt daar
aan voldaan door de (rijks)overheden
8. Wat zijn theoretische en empirische conclusies en aanbevelingen m.b.t. het versterken van
de legitimiteit van de overheden in de schaliegasbesluitvorming
1.6 LEESWIJZER
Er zal begonnen worden met een definitie van wicked problemen. Daarna zal hetzelfde gebeuren
met het concept van legitimiteit. In het 4e hoofdstuk wordt er een aanvullende vorm van
legitimiteit beschreven, die meer past bij wicked problemen. Hier wordt ook het toetsingskader
beschreven voor de besluitvorming. De methodologie is beschreven in hoofdstuk 5. De
casusbeschrijving begint met een uitgebreide samenvatting van de positioneringen in het
schaliegasdebat. Het is geschreven zodat de lezer de discussies in de besluitvorming beter
begrijpt. Uiteindelijk zal in hoofdstuk 7 de besluitvorming staan. Hierbij zijn er drie verschillende
verslagleggingen. Er is de reconstructie uit Boxtel en Haaren, de Noordoostpolder en het
nationaal debat vanaf 2012. Gezamenlijk geven ze een beeld over hoe de besluitvorming sinds
2009 zich ontwikkeld heeft. In het volgende hoofdstuk zal de besluitvorming geanalyseerd
worden op basis van het in hoofdstuk 4 uitgelegde kader.
15
2. WICKED PROBLEMEN
In het komende hoofdstuk staan ‘wicked’ poblemen centraal. De term wicked probleem komt van
(Rittel & Webber, 1973). Andere termen zijn ‘messy’ (Ackoff, 1974), ill-structured (Simon, 1973) of
‘ongestructureerd’ (Hisschemöller & Hoppe, 1995) en persistent problems (Schuitmaker, 2013). In dit
onderzoek is er voor de term ‘wicked’ gekozen, omdat de meeste internationale literatuur hier ook
gebruik van maakt. In de eerste paragraaf zal er een definitie van wicked problemen worden
gegeven. In de volgende paragrafen zal de relatie tussen wicked problemen, politiek en wetenschap
centraal staan. Hierbij wordt er ook rekening mee gehouden hoe om te gaan met wicked problemen.
2.1 EEN DEFINITIE VAN WICKED PROBLEMEN
De meeste definities van wicked problemen beginnen bij Rittel & Webber (1973). In het artikel over
dilemma’s in de algemene theorie over planning zetten zij de eerste definitie neer. Om wicked
problemen te begrijpen moet je eerst twee dilemma’s begrijpen. Als eerste is het soms moeilijk om
het probleem waar men mee worstelt, te definiëren. Zonder definitie van een probleem is het ook
lastig om de gewenste situatie te beschrijven. Daarnaast is het soms niet mogelijk om aan te wijzen,
waar het probleem zich precies bevindt. Vaak staat er bij wicked problemen een uitruil van normen
en waarden centraal (Durant & Legge, 2006). Door deze knelpunten in sommige projecten is het
bijna onmogelijk om maatregelen te vinden, die een probleem helemaal oplossen (Rittel and Webber
1973, p. 159). De oplossing van een wicked probleem is dus in grote mate afhankelijk van hoe een
persoon het probleem definieert. Het perspectief en de vooringenomenheid van de kijker bepalen,
hoe hij of zij de oorzaken van een probleem ziet (Kreuter et al., 2004, p. 442). Wicked problemen
staan tegenover ‘tamme problemen’, waar wel een gewenste situatie te beschrijven is, en er precies
benoemd kan worden wat het probleem is. Een voorbeeld hiervan zijn vaak de exacte
wetenschappen als wiskunde of natuurkunde. De brede definitie zorgt er ook voor dat het een breed
scala aan beleidsonderwerpen omvat. Veel besproken onderwerpen zijn bijvoorbeeld de
gezondheidzorg (Hannigan & Coffey, 2011; Kreuter et al., 2004; Schuitmaker, 2013),
milieuproblematiek (Bueren, Klijn, & Koppenjan, 2003; Klijn & Koppenjan, 2000), genetische
modificatie van voedsel (Durant & Legge, 2006) en kennis (E. Weber & Khademian, 2008).
TABEL 1 SAMENVATTING VAN DE VERSCHILLEN TUSSEN TAMME EN WICKED PROBLEMEN
Kenmerken Tamme problemen Wicked problemen
1. Het probleem Een goede definitie van het probleem bevat ook de oplossingsrichting. De oplossing is goed of fout;
Er is geen gedragen definitie over wat het probleem precies is. Oplossingen zijn niet goed of fout, maar beter, slechter of goed genoeg;
2. The rol van de stakeholders
De oorzaak van het probleem wordt bepaald door de experts, door middel van wetenschappelijke bewijzen;
Stakeholders hebben verschillende ideeën over wat het probleem is en wat de oorzaken van het probleem zijn;
3. The ‘stopregel’ De taak is afgerond als het probleem is opgelost;
Het einde wordt bepaald door de stakeholders, politiek en schaarste aan middelen of een combinatie van alle drie;
4. De aard van een probleem
De aard van het probleem is als andere problemen: vanuit de wetenschap worden
Oplossingen worden beoordeeld vanuit het perspectief van de kijker. Er zijn
16
oplossingen aangedragen. geen best-practices; elk probleem is uniek.
(Bron: Kreuter et al., 2004, p. 443)
1. Geen overeenstemming over de probleemdefinitie. Voor wicked problemen geldt dat er geen
duidelijke overeenstemming is over wat het probleem zelf is. Een voorbeeld hiervan is
criminaliteit in een stad. Oorzaken voor de criminaliteit variëren tussen sociale
omstandigheden (zoals het sociale milieu), fysieke omstandigheden (zoals de staat van de
huizen) als de persoonskenmerken van de dader. Waarschijnlijk hebben ze allemaal een
aandeel in de oorzaak van het probleem, alleen de mate waarin ze bijdragen is niet aan te
tonen. Het is maar vanuit welk perspectief iemand kijkt.
2. De invloed van meerdere stakeholders. Problemen worden ‘wicked’, als er meer stakeholders
betrokken zijn en als deze verschillende visies hebben op het probleem. Een voorbeeld is
weer te zien in de criminaliteitsbestrijding. Jeugdzorg, politie, politiek en reclassering hebben
alle vier een verschillende visie op de oorzaak is van criminaliteit, hierdoor benoemen ze ook
alle vier andere prioriteiten in de oplossing.
3. Ontbreken van een ‘stopregel’. In tegenstelling tot tamme problemen hebben wicked
problemen geen totale oplossing. Criminaliteit is niet op te lossen en zal altijd aanwezig
blijven in een gemeenschap. Het beste wat men kan doen, is de criminaliteit zo veel mogelijk
beperken. Oplossingen zijn daarom altijd relatief in het verbeteren van het probleem. In
tegenstelling tot tamme problemen waar het probleem daadwerkelijk opgelost kan worden.
4. De aard van wicked problemen zijn uniek. De aard van wicked problemen zijn moeilijk te
bepalen. Er is sprake van een cumulatie van risico’s in plaats van rechtstreekse verbanden.
Standaard oplossingen zijn hierdoor moeilijk toepasbaar op wicked problemen. De oorzaak
van het probleem wisselt per situatie en als gevolg ook de interventie. Om het voorbeeld van
de criminaliteitsbestrijding te gebruiken kunnen sociale factoren criminaliteit in een bepaald
gebied verklaren en sociale verbeteringen de criminaliteit verminderen, maar geldt dat niet
voor alle gebieden met een probleem in de criminaliteit. Oplossingen zijn gebonden qua tijd
en plaats en zijn daarom maatwerk.
Het verschil tussen tamme en wicked problemen manifesteert zich vaak in de complexiteit van het
probleem. Problemen worden meer wicked naarmate de complexiteit van het probleem toeneemt.
Ze kunnen ook veranderen van tam naar wicked of andersom in het proces. Kreuter et al. (2004, p.
444) noemt hierbij het voorbeeld van de SARS-epidemie. In het begin was er een tamelijk simpele
situatie, waar alleen de Chinese autoriteiten rechtstreeks bij betrokken waren. Naarmate de
epidemie verspreidde, kwamen er steeds meer stakeholders, die zich ‘bemoeiden’ met de situatie en
werd het probleem steeds complexer en dus wicked. Na zes maanden was de pandemie al over
volgens de WHO. In wezen was het altijd een tam probleem, maar door de toename van het aantal
stakeholders met verschillende visies werd het probleem steeds complexer.
2.2 VIER VERSCHILLENDE TYPEN BELEIDSPROBLEMEN
In de vorige paragraaf is uitgelegd, wat een wicked probleem inhoudt en waarin het verschilt van een
tam probleem. In de deze paragraaf zal dit breder getrokken worden naar een typologie van vier
beleidsproblemen. Het is de typologie die uitgewerkt is door Hisschemöller & Hoppe (1995, p. 52)
Hierbij staan twee demarcatielijnen centraal. Als eerste de mate waarin er consensus is over de
normen en waarden. Een verschil in normen en waarden zorgt ervoor, dat iemand met een ander
perspectief naar het probleem kijkt. De tweede dimensie gaat over de zekerheid van relevante
wetenschappelijke kennis. Wetenschap en politiek hebben een verschillende rol op de samenleving.
Dijstelbloem en Hagendijk (2011, p. 263) geven aan dat de wetenschap de kennis van zaken omtrent
17
feiten, risico’s en onzekerheden vertegenwoordigt, terwijl de politiek de verschillende belangen en
waarden vertegenwoordigt. Het gevolg ziet Hoppe (2005, p. 203) in het verschil in acties. Waar
politici gaan voor snelle resultaten door externe bestuurlijke en politieke verantwoording, hebben
wetenschappers tijd nodig hebben voor een grondige analyse. Tijd die niet altijd in elke situatie
aanwezig is voor de politiek. Door de verschillen tussen politiek en wetenschap zijn er vier typen
beleidsproblemen te onderscheiden.
TABEL 2 VIER TYPEN BELEIDSPROBLEMEN
Consensus over normen en waarden
Nee Ja
Zekerheid van relevante kennis Nee
Wicked of ongestructureerde problemen
Matig gestructureerde problemen (doel)
Ja Matig gestructureerde problemen (middel)
Tamme of gestructureerde problemen
Bron: Hisschemöller and Hoppe 1995, 52
1. Gestructureerde of tamme problemen. Wanneer er zowel consensus is over de normen en
waarden als over de relevante wetenschappelijke kennis, dan is het probleem
gestructureerd. Een gestructureerd probleem komt overeen met de door Rittel & Webber
(1973) behandelde tamme problemen. Kenmerkend voor een gestructureerd probleem is dat
de beleidsdoelen gedragen worden door iedere actor. Het beleid wordt vooral bepaald door
de mate waarin de overheid het doel zo efficiënt en effectief mogelijk kan behalen. De
belangrijkste kenmerken van gestructureerde strategieën zijn:
a. De overheid handelt als een homogene groep tegenover het publiek.
b. De overheid manifesteert zich als een bijna ideale vorm van bureaucratie,
gekenmerkt door een ondubbelzinnigheid van bevoegdheden.
c. Het beleidsproces is gedomineerd door actoren die expert zijn of claimen expert te
zijn. Hoewel er verschillende disciplines betrokken kunnen zijn, kijken ze allemaal
hetzelfde aan tegen het probleem en de oplossing hiervan.
d. Er is een weinig tot geen burgerparticipatie in het beleidsproces.
2. Matig gestructureerde problemen (doel). De tweede optie is als er wel consensus is over de
normen en waarden, maar niet over de relevante kennis. Er is wel consensus over welke
doelen er ongeveer bereikt moeten worden, maar niet met welke middelen dit effectief en
efficiënt kan gebeuren. Onderhandelingen zijn hierbij de strategie om tot consensus te
komen. Door de opzet van de onderhandelingen en de gedragen doelen zullen de
eindresultaten nooit ver afwijken van de originele ideeën. De belangrijkste kenmerken van
een onderhandelingsstrategie zijn:
a. Het beleid wordt gemaakt door meerdere actoren, zowel georganiseerde groepen als
verschillende onderdelen van overheden articuleren verschillende posities rondom
het probleem. De verschillende posities zijn publiekelijk bekend en worden als
legitiem beschouwd.
b. De beleidsarena wordt als niet georganiseerd beschouwd en stakeholders zijn niet
gehinderd door druk om, een strategie te bepalen voor het onderhandelingsproces;.
c. Informatie van experts worden door alle partijen gebruikt, echter de meningen van
experts zijn verdeeld over de verschillende beleidslijnen.
d. Participatie bestaat vooral uit belangengroeperingen.
18
3. Matig gestructureerde problemen (middel). Een derde mogelijkheid is dat er geen consensus
is over de normen en waarden, maar de relevante wetenschappelijke kennis wel aanwezig is.
Het gaat hier om een conflict op gebied van normen en waarden tussen partijen. Het zijn
conflicten die vaak een politiek conflict met zich meedragen. Beleidsstrategieën voor deze
problemen hebben vaak de notie van draagvlak creëren of accommoderen. Accommoderen
is vooral bekend omdat Lijphart (1968) die gebruikte voor het benoemen van de Nederlandse
overlegstructuur vanaf 1917, waarin groepen samenwerkten die grote ideologische
verschillen hadden. Het komt ook vaak voor wanneer er over ethische kwesties besloten
moet worden. De belangrijkste kenmerken van een accommodatiestrategie zijn:
a. Beleidsvorming door overleg tussen de verschillende elites. Het overleg wordt
gedragen, omdat men gelooft dat een conflict vermeden moet worden.
b. Participanten hebben in het overleg een gelijke status, maar door de keuze van het
vermijden van conflicten vindt de accommodatie plaats achter gesloten deuren,
zonder dat de beleidsmakers de banden verliezen met de achterban.
c. Een hoge mate van participatie van experts die tot taak hebben om onderwerpen te
depolitiseren. Experts hebben vooral de taak om objectief naar het probleem te
kijken zonder politieke visie.
d. Een lage mate van burgerparticipatie, want de politieke vertegenwoordigers claimen
de verschillende groepen te representeren.
4. Ongestructureerde of wicked problemen. Als laatste is er de mogelijkheid, dat er zowel geen
consensus is over de normen en waarden als geen zekerheid van relevante
wetenschappelijke kennis. In de vorige paragraaf is al uitgebreid uitgelegd vanuit de definitie
van Ritter en Webber (1973), wat wicked problemen inhouden. Wanneer de problematiek
zich vooral richt op het gebrek aan consensus over normen en waarden, dan is er een
ongestructureerde strategie nodig. Een ongestructureerde strategie heeft geen vaste lijnen
en kaders, waar aan voldaan moet worden. Om de ongestructureerde strategie te creëren is
er een netwerk nodig, in plaats van de vaste overheidslijnen (Bueren et al., 2003; Ferlie,
Fitzgerald, McGivern, Dopson, & Bennett, 2011, p. 307; Koppenjan & Klijn, 2004; Parkinson,
2003; Sachs, Rühli, & Meier, 2011; E. Weber & Khademian, 2008). Netwerken geven de
mogelijkheid om een deliberatief proces te creëren dat in staat is consensus te ontwikkelen
(Parkinson, 2003). De nadruk moet liggen op de reflectie of het leervermogen binnen het
project of het netwerk (Ferlie et al., 2011; Hisschemöller & Hoppe, 1995). Hisschemöller &
Hoppe (1995, p. 63) omschrijven vier karakteristieken van een lerende strategie (policy
learning):
a) Politieke conflicten tussen meerdere actoren resulteren in een politieke keuze door
volksvertegenwoordigers.
b) Een hoge mate van publieke participatie. De leerstrategie is gebaseerd op de
assumptie, dat burgers rationele afwegingen kunnen maken als ze persoonlijk
betrokken zijn.
c) Een behoorlijke gelijkheid tussen actoren. Zelfs personen en groepen die normaal in
een hiërarchische relatie verkeren, behandelen elkaar als gelijken in het proces.
d) Er is geen hiërarchisch verschil tussen wetenschappelijke experts en andere
participanten. De essentie van het proces is een politieke keuze en hiervoor dienen
de wetenschappers niet boven de overige deelnemers te staan.
Het idee is, dat het proces zich bezighoudt met het structureren van het probleem en
hiervoor een redelijke oplossing vindt. Door middel van debat begrijpen de deelnemers de
verschillende kanten van het verhaal. De hoge mate van participatie moet zorgen, dat er
19
genoeg verschillende visies aan het overleg zitten. Het kan de partijen in staat stellen om ook
echt interactie met elkaar aangaan, wat bij de meeste processen binnen wicked problemen
niet gebeurt (Koppenjan & Klijn, 2004).
2.2.1 PROBLEMEN BIJ DE KEUZE VAN EEN VERKEERDE STRATEGIE BIJ WICKED PROBLEMEN
Hisschemöller & Hoppe (1995, p. 58) beschrijven twee vooringenomenheden waar de
gestructureerde en matig gestructureerde strategieën last van kunnen hebben. Als eerste is er
technocratische vooringenomenheid, waarbij er onderscheid wordt gemaakt tussen een categorie
van experts die gekwalificeerd zijn om oplossingen aan te dragen en andere mensen die uitgesloten
worden van participatie. De mening van deze groep kan daarom niet altijd in het overleg aan bod
komen. Daarnaast is beleid gebaseerd op de assumptie, dat de oplossing bestaat uit het uitruilen van
waarden. Bepaalde waarden voor velen zijn hierdoor geen onderdeel van de oplossing. Deze
waarden kunnen van belang zijn voor een groep mensen. Hierbij gaat het vooral om economische
vooringenomenheid. Effectiviteit en efficiëntie worden belangrijker gevonden dan normen en
waarden (zie bijvoorbeeld Dryzek 2001). Koppenjan en Klijn (2004, pp. 98–99) geven aan dat beide
strategieën proberen om onzekerheden te negeren, uit te sluiten of te verminderen. Ze gaan uit van
een in zeker opzicht controleerbare wereld. Ook zorgen ze voor een neiging tot centralisatie van het
probleem, oplossingen hebben vaak een nationaal karakter. Beide staan de oplossing van wicked
problemen in de weg.
Het resultaat van de vooringenomenheid is dat er het ‘Not In My Backyard’ (NIMBY) effect kan
optreden, wanneer er een groep is die zich niet kan vinden in de bepaalde oplossing. Een NIMBY
effect kan zowel op een positieve als op een negatieve manier worden uitgelegd. Negatief
beschouwd handelen direct betrokken vooral uit eigen belang of onwetendheid en zijn hierdoor
tegen een maatregel. Een meer positieve visie gaat er van uit, dat de voordelen van een maatregel
groter zijn voor de gemeenschap dan voor de directe omgeving. De directe omgeving krijgt vaak met
een aantal problemen te maken, waardoor het voordeel voor deze groep negatief kan uitvallen. Het
NIMBY effect kan daarom ook een rationele handeling zijn van betrokken burgers (Gibson, 2005;
Hisschemöller & Hoppe, 1995, p. 60; Kraft & Clary, 1991, p. 300; Wolsink, 2007). Een voorbeeld
hiervan is het essay van Duineveld et al (2010), waarin de auteurs de voordelen van NIMBY’s
beargumenteren door middel van enkele empirische voorbeelden. Volgens Wolsink (2007, p. 1201)
zijn er 4 soorten NIMBY tendensen te onderscheiden in de casus van windenergie, maar zijn deze ook
te gebruiken in andere casussen
1. Een positieve houding tegen de maatregel in combinatie met een intentie om tegen de
maatregel te zijn, als het in de directe omgeving komt;
2. Tegenstand tegen de maatregel, omdat de technologie erachter wordt verworpen;
3. Een positieve houding tegenover de maatregel die verandert in een negatieve houding, door
de discussie rondom de voorgestelde maatregel;
4. Tegenstand door het verwerpen van de plannen van de maatregel, omdat ze gebrekkig zijn
en niet omdat de technologie wordt verworpen.
Opvallend is dat volgens Kraft & Clary (1991) in de casus van nucleair afval er juist weinig sprake is
van onwetendheid. Hoe meer individuen weten over de problemen van het verwerken van nucleair
afval, hoe negatiever ze de risico’s schatten. Hoewel het hier maar om één casus gaat, is het een
argument tegen de negatieve visie op het NIMBY effect.
Hisschemöller & Hoppe (1995, p. 60) geven aan dat in meeste situaties de overheid kiest voor twee
verschillende strategieën. Bij de eerste strategie ziet de overheid het probleem gestructureerd en
benoemt de burgers als obstakels. Zowel de middelen als het doel zijn duidelijk en de overheid
20
handelt in het gemeenschappelijk belang. Vanuit dit perspectief ziet ze de ‘klagers’ als hinderlijk. De
oplossing volgens de overheid is dan ook om door te gaan op de ingeslagen weg, zo nodig met
dwang. Deze strategie is volgens Hisschemöller & Hoppe (1995, p. 60) kenmerkend voor de
Nederlandse setting. Een voorbeeld is de HPV vaccinatiecampagne, waar ondanks kritiek op de
wetenschappelijke zekerheid, er weinig veranderde aan de aanpak van het RIVM tegenover burgers
(Lips, 2011). Het gevolg is vaak een situatie die ‘contra-expertise’ wordt genoemd door Koppenjan en
Klijn (2004). Iedere partij organiseert eigen kennis en ‘bevecht’ elkaar met deze kennis. Er ontstaan
‘dialogues of the deaf’ tussen partijen die wel praten, maar niet serieus naar elkaar luisteren. Het is
niet zo dat er geen kennis aanwezig is, maar de status van de kennis wordt door de partijen betwist.
In andere situaties ziet men soms dat NIMBY gedrag ook vanuit oprecht belang kan gebeuren. Deze
landen kiezen er dan voor om te onderhandelen met de ‘klagers’. Er komen dan alternatieve
investeringen op dat gebied, die de last van eerdere maatregelen moeten compenseren. Een
voorbeeld hiervan is het aanleggen van een park in een woonwijk ten compensatie van iets overlast
gevend. Volgens economische theorieën is de laatste optie het meest logisch (Groothuis & Miller,
1994, p. 336).
In beide gevallen is er echter geen reële aandacht voor het initiële politieke probleem. In het eerste
geval worden de ‘klagers’ genegeerd, in het tweede voorbeeld wordt het probleem volledig gezien
als een kwestie van het verschuiven van middelen. Wat ontbreekt, is een serieuze mogelijkheid voor
interactie met burgers, wanneer er geen consensus over is de normen en waarden tussen de
overheid en de betrokken burgers. De gestructureerde en matig gestructureerde strategieën zijn
daarom maar beperkt in staat om ongestructureerde problemen op te lossen.
I2.3 DE EFFECTEN VAN WICKED PROBLEMEN VOOR DE LEGITIMITEIT VAN DE OVERHEID
Wicked problemen zijn complex, doordat er geen consensus is over de wetenschappelijke feiten en
normen en waarden van een bepaald beleidsgebied. Het maakt de legitimiteit van de overheid ook
complexer. De beslissingen van de overheid worden meer ter discussie gesteld, als de feiten en
normen en waarden achter de besluiten ter discussie worden gesteld. Voor de overheid betekent het
concreet, dat zij anders moeten gaan handelen.
De overheidssturing staat onder druk, door het gebrek aan acceptatie van de traditionele autoriteit
van de overheid (Levelt & Metze, n.d.). Regels staan hierdoor eerder ter discussie door andere
partijen. Hajer (2003) spreekt hier van een ‘institutional void’. Er zijn geen algemeen geaccepteerde
regels en normen waar beleid maken en politiek aan moet voldoen. Beleid is hierdoor niet meer de
uitkomst van politiek, maar zowel politieke resultaten als beleidsinitiatieven zijn publiek. Het effect is
dat beleid een soort culturele politiek wordt, waar mensen reflecteren over wie ze zijn, wat ze willen
en in welke mate ze gemeenschappelijke culturele voorkeuren hebben met elkander (Hajer, 2003, p.
183). Het resultaat is een deliberatieve besluitvorming, waar gezag verdiend moet worden in het
proces. Geloofwaardigheid is hierbij het sleutelwoord. Geloofwaardigheid is een oordeel van een
publiek over de competenties en betrouwbaarheid van een politiek leider, organisatie, institutie of
beleid (Levelt & Metze, n.d., p. 5). De geloofwaardigheid van een beslissing creëert legitimiteit. In
een situatie waar de traditionele legitimiteit onder druk staat, neemt het belang van
geloofwaardigheid (legitimitatsglaube, zoals Weber het noemde) toe.
Een belangrijke mogelijkheid voor het creëren van legitimiteit is het handelen door middel van
netwerksturing en deliberatie. Netwerksturing wordt in de literatuur vaak tegenover hiërarchische
aansturing geplaatst (De Bruin & Ten Heuvelhof, 2007; Hudson, 2001; K. G. Provan, Fish, & Sydow,
2007; Raab & Kenis, 2009). Netwerken zijn vooral sterk bij complexe problemen met een wederzijdse
afhankelijkheid (Koppenjan & Klijn, 2004). In tegenstelling tot hiërarchische sturing is een netwerk in
21
staat om dynamisch om te gaan met beleidsproblemen. Omdat een netwerk geen vaste procedures
heeft, kan het tijdens het proces zich aanpassen aan de omstandigheden Het kan daarom beter
omgaan met het gebrek aan consensus (Bueren et al., 2003). Een netwerk stelt de participanten in
staat om te onderhandelen over kennis en normen en waarden. Eenzelfde onderhandeling is
moeilijker als de processen tamelijk vast liggen. Het is daarom niets voor niets, dat netwerken of
ongestructureerde oplossingsstrategieën als oplossing gezien worden voor wicked problemen
(Bueren et al., 2003; Ferlie et al., 2011; Koppenjan & Klijn, 2004; Parkinson, 2003; Sachs et al., 2011;
E. Weber & Khademian, 2008).
2.4 CONCLUSIE
Wicked problemen zijn problemen waarin in de wetenschap of, noch in de politiek consensus over is.
Om consensus bij een wicked probleem te bereiken is netwerksturing nodig. Daarmee kan in het
beste geval tijdelijke consensus worden bereikt, of kan er geleerd worden (policy learning). Hierdoor
is er een noodzaak tot een hoge mate van participatie van alle betrokken actoren. Een netwerk is de
meest logische oplossing voor het creëren van het deliberatief proces. Een netwerk behoeft wel een
ander soort sturing dan overheidssturing. Ook zorgt het ervoor, dat legitimiteit anders wordt
geoperationaliseerd. In het volgende hoofdstuk zal er een definitie van legitimiteit gegeven worden,
waarna beide onderwerpen worden gecombineerd.
22
3. DEMOCRATISCHE LEGITIMITEIT: EEN DEFINITIE
Dit hoofdstuk gaat over het definiëren van legitimiteit. In de eerste paragraaf zal er eerst een het
begrip legitimiteit centraal staan. Daarna komen de systeemtheorie van Easton en de
legitimiteitstheorie van Beetham aan bod. Het zijn twee verschillende theorieën die bepalend zijn
voor een goede uitleg van verschillende soorten legitimiteit. Uiteindelijk zullen beide theorieën
samengevoegd worden. Het doel is om tot één werkbare definitie van legitimiteit te komen.
3.1 VERSCHILLENDE DEFINITIES VAN LEGITIMITEIT
Binnen de sociale wetenschap is vaak de analyse over legitimiteit van Max Weber de basis van
onderzoek. Volgens Weber (1978) is een politiek regime legitiem, wanneer de burgers bepaalde
overtuigingen hebben ten opzichte van de bron van het systeem van autoriteit en waarbij
gehoorzaamheid onderdeel is van deze overtuiging. Legitimiteit is nodig, omdat het macht omzet in
autoriteit, zodat de geregeerden vrijwillig de acties van de heersers accepteren (Connelly, 2010;
Levelt & Metze, n.d.). Beetham (1991, p. 105) geeft aan, dat legitimiteit niet vaststaat in een
samenleving. Het is een constructie die te allen tijde onderhouden en versterkt dient te worden. De
definitie van gezag van Weber is betwistbaar. Zo mist Beetham (1991, p. 8) elke vorm van morele
overweging. In de discussie is er onderscheid tussen een descriptieve en een normatieve definitie
van legitimiteit. Weber heeft een descriptief uitgangspunt van legitimiteit: als de burgers geloven dat
het politieke systeem legitiem is, dan is dit zo (legitimitatsglaube).
Easton (1957, 1965) refereert in zijn definitie van legitimiteit aan Weber door uit te gaan van de
steun van de burgers voor het politieke systeem. De acceptatie van gezag door burgers blijft centraal
staan. Buchanan (2002, p. 689) kijkt echter met een normatieve visie naar legitimiteit, vanuit het idee
dat entiteiten alleen legitimiteit hebben, wanneer het moreel gerechtvaardigd is om politieke macht
te gebruiken. Beetham’s (1991, pp. 8–41) eigen definitie probeert beide standpunten te verenigen
door zowel een normatieve als een descriptieve dimensie erin te verwerken. Het is een heterogeen
concept, dat kijkt naar de geaccepteerde normen, waarden, ‘beliefs’, praktijken en procedures in een
groep (Zouridis, 2009, p. 294)
Binnen de sociale en politieke wetenschappen is er geen consensus over de definitie van legitimiteit.
Wel zijn er een aantal stromingen te zien. In het eerste deel van dit hoofdstuk zal de systeemtheorie
van Easton en de legitimiteitstheorie van Beetham besproken worden. In het onderzoek zal er
geprobeerd worden om deze stromingen te combineren. In deel twee worden beide theorieën
gesynthetiseerd.
3.1.1 DE SYSTEEMTHEORIE VAN EASTON
Veel onderzoeken in de sociale wetenschappen maken gebruik van de systeemtheorie van Easton
(1957, 1965). Hierin geeft hij een overkoepelend kader naar de werking van politieke systemen. In
het kort komt het neer op vier processen: input, throughput, output en feedback. Elk proces zorgt
voor een toe- of afname van legitimiteit van de overheid.
23
FIGUUR 1 MODEL VAN EASTON (1957, P. 384).
Sinds Easton (1957, 1965) zijn model heeft gepubliceerd over de werking van het politiek systeem, is
er veel nieuw onderzoek gepubliceerd. Vooral door het onderzoek van Scharpf (1997, 1999) staan de
verschillende processen van Easton in combinatie met legitimiteit. Zowel het WRR rapport De Staat
van de Democratie, Democratie Voorbij de Staat (2004) als Bekkers (2007) Beleid in Beweging,
hebben een modern kader geschetst op basis van deze systeemtheorie. Engelen en Sie Dhian (2004)
schetsen 12 operationele eigenschappen, waarmee een democratie beoordeeld kan worden. Bekkers
(2007) maakt hiervan gebruik en vult het kader van Engelen en Sie Dhian aan met een werkbare
definitie voor het onderzoek naar legitimiteit. Om een bredere theoretische basis te creëren, zullen
beide onderzoeken gecombineerd worden. Daarnaast zal er gebruikt gemaakt worden van
aanvullende literatuur.
3.1.1.1 INPUT LEGITIMITEIT
De input-zijde van de besluitvorming vindt zijn basis in het idee van ‘government by the people’
(Scharpf, 1999; WRR, 2004, p. 20). Als filosofische basis heeft het Rousseau, die in zijn boek ‘Le
contract social’ (1762) de basis legt voor de definitie van volkswil. Hij geeft hierin aan dat bestuur het
uitvoeren is van de wil van het volk (Manin, 1987; Scharpf, 1999). Voor Rousseau betekende de
volkswil een weerspiegeling van een idee, waar heel de bevolking het mee eens is. De tegenstanders
van dit idee zijn het daarom ook niet oneens met het idee, maar verkeerd geïnformeerd (Manin,
1987, pp. 344–345). In de moderne wetenschap is het idee van volledige consensus een utopiaanse
gedachte. In elke maatschappij is er een veelvoud aan meningen aanwezig over de meeste
onderwerpen. De Tocqueville (2003) zag juist de kracht van pluralisme voor een democratie.
Aangezien legitimiteit door unanimiteit onmogelijk is, is de basis van legitimiteit een meerderheid die
het met de ideeën eens is (Knight & Johnson, 1994; Manin, 1987, p. 341). Input-legitimiteit baseert
zich daarom vaak op de democratische kenmerken van een systeem. Bekkers (2007, p. 371) geeft als
definitie: ‘Input-legitimiteit heeft betrekking op de politieke waarden en normen die de invoer van
wensen, voorkeuren en belangen in een politiek systeem reguleren’. Het gaat dus expliciet over de
manier waarop het politieke systeem de voorkeuren en belangen van de burgers vertaald. Een van
de belangrijkste methoden voor het creëren van input zijn verkiezingen. Habermas (1973, p. 648) is
van mening dat er buiten de verkiezingen om alleen in bijzondere omstandigheden legitimiteit
gecreëerd kan worden en alleen op een tijdelijke basis. Riker (1994) meent zelfs, dat er geen andere
manieren zijn om een idee te krijgen van de wil van het volk dan via verkiezingen. Deliberatieve
democraten als Cohen (1989) en Dryzek (2001) zullen het hier niet mee eens zijn. Zij zien
24
democratische beslissingen als legitiem, wanneer ze onderwerp van een vrij debat zijn (Cohen, 1989,
p. 22). Helder voor alle theoretici is echter, dat verkiezingen belangrijk zijn voor de input van de
samenleving.
Engelen & Sie Dhian Ho (2004, pp. 20–22) komen tot 3 eisen aan de input-zijde van een
besluitvormingssysteem. Als eerste moet er steun zijn van de burgers voor de gedragsdragers en de
heersende spelregels van het systeem. Daarnaast moeten burgers kunnen participeren teneinde hun
eisen en verwachten ten aanzien van het besluitvormingsproces kenbaar te maken. Als laatste moet
er een representatie van de belangen en preferenties van de burgers zijn.
1. De steun van de burgers voor de gedragsdragers en de heersende spelregels van het systeem.
Als eerste moet er een acceptatie zijn van het regime, waarin mensen samen besturen. De
spelregels van het systeem, hoe men met elkaar besluiten neemt, definieert het regime
(Easton, 1957, 1965). De burgers moeten de algemene structuren van de democratie
accepteren, voordat ze de beslissingen van de overheid als legitiem beschouwen.
Regimesteun is echter een moeilijk te definiëren begrip. Vaak wordt de opkomst bij
verkiezingen of de afwezigheid van enige oppositie aangedragen als indicatoren voor
regimesteun (WRR, 2004, p. 20). De vraag is in hoeverre het goede methoden zijn om de
werkelijke regimesteun te bepalen. Het zijn eerder de methoden waartoe men is
veroordeeld door de afwezigheid van betere indicatoren (Rothstein, 2009).
2. Participatie van burgers om hun voorbeelden kenbaar te maken. Naast de steun en
instemming van burgers voor het politiek systeem moeten de burgers ook de mogelijkheid
hebben om te participeren binnen het politiek systeem. De participatie heeft twee doelen.
Als eerste moet het ervoor zorgen, dat er een idee ontstaat van de voorkeuren van burgers.
De voorkeuren geven een beeld van de zogenaamde ‘wil van het volk’ van Rousseau.
Hiervoor zijn verkiezingen de meest gebruikte methode (Habermas, 1973). Besluiten zullen
aan kwaliteit toenemen, als de belangen van mensen meegewogen worden. Naast de
instrumentele functie van participatie zien velen ook een educatieve of morele functie van
participatie. Denkers als Almond en Verba (1963), De Toqueville (2003), en Putnam (1993,
2000) zien de participatie van burgers binnen de democratie als een leerschool. Door te
participeren ontwikkelen ze kwaliteiten en vaardigheden die de democratie als geheel ten
goede komt.
3. Representatie. De laatste eis aan de input-zijde is de betekenis van representatie. Belangrijk
hierbij is dat het gaat om de mate van mandaat dat een vertegenwoordiger krijgt. Moet een
vertegenwoordiger opkomen voor de belangen van de achterban, of moet hij of zij opkomen
voor het algemeen belang? Pitkin (1967) spreekt hier over ‘standing for’ en ‘acting for’.
‘Standing for’ verwijst naar het opkomen voor de belangen van de achterban. In zijn rede in
Bristol refereerde Burke (1774) ook aan deze spanning. Als volksvertegenwoordiger was hij
er niet voor de belangen van Bristol, maar voor de belangen van heel het land. Hij maakt
onderscheid tussen een ‘trustee’ en een gedelegeerde. Een trustee komt op voor de
belangen van heel het land en een gedelegeerde alleen voor zijn achterban.
Input legitimiteit kijkt vooral naar de situatie voordat er beslissingen zijn genomen. De spelregels
van het systeem geven de staatsrechtelijke mogelijkheden om invloed uit te oefenen. Participatie
van burgers laat zien welke veranderingen zij willen, of niet. De representatie bepaalt mede hoe
de mening van de burgers wordt vertaald in het debat. In het totaal geeft het een kader, hoe er
om dient te worden gegaan met invloeden van burgers. Het is dus eigenlijk de manier waarop
burgerinvloeden worden getransformeerd in het politieke systeem.
25
3.1.1.2 Throughput legitimiteit
‘Throughput’ gaat over het politieke systeem zelf. Hier staan de politieke beslissingen centraal.
Bekkers (2007, p. 372) definieert throughput legitimiteit als: ‘De waarden en normen die gelden voor
de aard en het verloop van de wijze waarop bindende beslissingen worden genomen’. Engelen & Sie
Dhian Ho (2004, pp. 22–23) benoemen drie indicatoren die iets zeggen over de wijze waarop
beslissingen worden genomen. Als eerste de mate van deelname van burgers aan de besluitvorming.
Daarnaast de manier waarop de besluitvorming plaatsvindt. Als laatste de ‘checks en balances’, die in
het besluitvormingsproces zijn verankerd.
4. Deelname van burgers aan de besluitvorming. Over de deelname van burgers aan de
besluitvorming zijn er sterke verschillen tussen democratietheorieën. In het geval van de
‘elitetheorie’ van Schumpeter (Held, 2006, p. 146) is de participatie van burgers beperkt. De
elitetheorie gaat uit van een situatie, waarin burgers keuzes maken op basis van stemmen en
de volksvertegenwoordigers strijden om deze stemmen. De participatie van burgers is
beperkt tot het kiezen tussen elites (Hendriks, 2006). In de associatieve democratietheorie
wordt er meer van de burger verwacht. De participatie van burgers in het maatschappelijk
middenveld vormt in deze theorie een tegenmacht tegen de overheid (Almond & Verba,
1963; De Tocqueville, 2003; Putnam, 1993, 2000). Cornwall (2002) geeft aan dat participatie
van burgers in de besluitvorming voor legitimiteit kan zorgen bij beslissingen. Empirisch is er
echter geen overtuigend bewijs voor deze stelling.
5. De wijze van besluitvorming. Elster (1998) omschrijft drie basishandelingen die je kunt
betrekken in besluitvorming: argumenteren, onderhandelen of stemmen. Dit kan in pure
vorm, maar bij politieke beslissingen is er meestal sprake van een combinatie van alle drie.
Toch hebben verschillende democratieën een verschillende focus binnen de besluitvorming.
In een deliberatief democratiemodel, zoals Cohen (1989), Dryzek (2001) en Elster (1998) die
voorstaan, is er een grotere rol weggelegd voor argumenteren. Voorstanders van referenda
en andere kiezersdemocratieën kijken vanuit het belang van stemmen (Hendriks, 2006). Ook
de elitetheorie van Schumpeter is een voorbeeld van besluitvorming via stemmen (Held,
2006, p. 146). Onderhandelen vindt eerder plaats bij integratieve democratieën, waar het
doel is om met meer dan een kleine meerderheid te regeren (Hendriks, 2006).
6. Checks and balances in het politieke systeem. Als laatste is er sprake van checks and balances
binnen het politieke systeem zelf. Buchanan (2002, p. 703) ziet de bescherming van rechten
van minderheden als een belangrijk ingrediënt van zijn definitie van politieke legitimiteit.
Engelen & Sie Dian Ho (2004, pp. 22–23) benoemen hier specifiek de bescherming van de
minderheid tegen de tirannie van de meerderheid. Zij zien dit vooral als een taak van de
rechter. Een democratisch theoreticus als Bellamy (2007) is echter van mening, dat het een
taak van de politiek zou moeten zijn. Hij stelt vast, dat de politiek uiteindelijk de tirannie van
de meerderheid tegengaat en dat de rechter niet vaak tegen de politiek in gaat. Naast de
tirannie van de meerderheid bestaat er ook een tirannie van de minderheid. Bijvoorbeeld
wanneer de minderheid vetomacht heeft om de preferenties van de meerderheid langdurig
te frustreren (WRR, 2004, p. 23).
Throughput legitimiteit gaat over de manier waarop beslissingen genomen worden. De deelname
van burgers zorgt voor inclusiviteit van besluitvorming. De participatie van burgers zorgt dat er meer
draagvlak is voor besluiten. Het verandert ook de manier van besluitvorming. Het legt meer nadruk
op argumenteren en onderhandelen dan alleen stemmen. Er moet wel een balans zijn tussen
26
verschillende burgers en belangen. Door middel van checks and balances worden mensen beschermd
tegen de oneerlijke dwang door meerderheid of minderheid.
3.1.1.3 OUTPUT LEGITIMITEIT
Als de geestelijke vader van inputlegitimiteit Rousseau is, dan zijn de geestelijke vaders van de
outputlegitimiteit Hamilton, Madison en Jay. In de Federalist Papers (1987) beschrijven zij de
noodzaak van een overheid die moet presteren. Als input ‘government by the people’ is, dan is
output ‘government for the people’ (Scharpf, 1997, 1999).De overheid verkrijgt legitimiteit door het
oplossen van collectieve problemen (Scharpf, 1999, p. 11). In zijn analyse over democratie benoemt
Zakaria (2003) de effectiviteit van de overheid als belangrijkste bron van overheidslegitimiteit. In
tegenstelling tot de democratie zorgt effectiviteit ervoor, dat de welvaart en stabiliteit in een land
toeneemt. Democratie is juist een gevaar voor de stabiliteit van een land, als gevolg van de macht die
belangengroepen kunnen hebben.
Volgens Scharpf (1997, 1999) is output de enige belangrijke manier van legitimiteitsvorming naast de
inputzijde. Naast de democratische instituten kan een overheid alleen als legitiem worden ervaren,
als haar prestaties positief uitpakken voor de eigen bevolking. Toch is het belangrijk om de kwaliteit
van de beleidsoutput los te zien van de kwaliteit van de democratie (WRR, 2004, p. 23). Input en
output hebben een direct verband met elkaar. De democratische input heeft een sturende werking
voor de aandachtsgebieden waar de overheid zich op zou moeten richten. Terwijl de prestaties van
de overheid weer effect hebben op de mate waarin de aandacht verandert in de inputfase. Als
burgers teveel van de democratie gaan verwachten op het gebied van prestaties, kan het juist het
voortbestaan van de democratie ondermijnen. Democratie en beleidsoutput kunnen zowel elkaar
stimuleren als elkaar tegenwerken (Van Gunsteren & Andeweg, 1994). Greenwood (2007) en
Lindgren & Persson (2010) benadrukken beiden het belang van beide soorten van
legitimiteitsvorming. Een gegeven dat ook terugkomt bij statistische analyse naar legitimiteit (Gilley,
2006; Weatherford, 1992). Belangrijk is dus, dat zowel input als output samenhangen, maar dat deze
samenhang complex genoemd kan worden.
Bekkers (2007, pp. 373–374) formuleert twee indicatoren voor het meten van outputlegitimiteit. Als
eerste de mate waarin de beoogde prestaties zijn gerealiseerd in termen van effectiviteit, efficiency
en responsiviteit. Daarnaast het maatschappelijke draagvlak dat de resultaten hebben bereikt.
7. De mate waarin de beoogde prestaties zijn gerealiseerd in termen van effectiviteit, efficiency
en responsiviteit. Effectiviteit verwijst naar de mate waarin de beoogde doelstellingen zijn
gehaald. Hierbij kan onderscheid gemaakt worden tussen output en outcomes. Output gaat
over de uitkomsten van het democratische onderhandelings- en deliberatieproces. Waarbij
outcomes betrekking hebben op de reële effecten van het op grond daarvan daadwerkelijk
gevoerde beleid (WRR, 2004, p. 23). Efficiency heeft betrekking op de verhouding tussen
behaalde kosten en gerealiseerde baten. Responsiviteit verwijst naar de overeenstemming
tussen het gevoerde beleid en de voorkeuren van het publiek (Bekkers, 2007, p. 373). Het
outputcriterium van Engelen & Sie Dian Ho (2004) gaat alleen over de responsiviteit van
beleid. Gezien de nadruk van schrijvers als Scharpf (1997, 1999) en Zakaria (2003) op de
effecten van beleid en het belang hiervan voor de overheidslegitimiteit, is het noodzakelijk
om ook effectiviteit van beleid in een definitie van legitimiteit op te nemen.
8. Maatschappelijk draagvlak. Het maatschappelijk draagvlak wordt gecreëerd door de
resultaten van het beleid. Om succesvol te zijn moet het beleid niet alleen resultaten boeken,
maar de samenleving moet deze resultaten ook steunen. Het verschil met responsiviteit is,
27
dat responsiviteit over vooraf geformuleerde voorkeuren gaat, terwijl maatschappelijk
draagvlak over de voorkeuren achteraf gaat.
De bereikte resultaten zijn het belangrijkst bij de outputlegitimiteit. Of het nu gaat om de
uitgevoerde acties, effecten of de mate waarin de acties overeenkomen met de eerder
aangekondigde plannen. Uiteindelijk is het doel om resultaten te behalen en het maatschappelijk
draagvlak te vergroten. Het draagvlak stimuleert weer de mogelijkheden, dat beslissingen soms
anders kunnen uitvallen dan mensen graag zouden willen om de continuïteit van het systeem te
garanderen.
3.1.1.4 FEEDBACK LEGITIMITEIT
Het feedbackproces verwijst naar twee processen van terugkoppeling. De eerste is er een
verantwoording van de resultaten die zijn geboekt. Daarnaast moet er ook stilgestaan worden bij de
mate waarin het politieke systeem erin slaagt om de terugkoppeling te organiseren naar het
inputproces (Bekkers, 2007, p. 374). Terugkoppeling is een element in de democratie, omdat het de
bestuurders moet aanzetten tot handelen ten behoeve van de burgers. Ook zou het er toe moeten
leiden dat het machtsmisbruik van bestuurders voorkomt (WRR, 2004, p. 24).
9. De wijze waarop verantwoording wordt afgelegd over de bereikte resultaten. Mulgan (2003,
pp. 12–13) geeft twee redenen waarom verantwoording belangrijk is voor democratieën. Als
eerste maakt het de overheid verantwoordelijk tegenover de burgers, voor wie de overheid
uiteindelijk werkt. Het zorgt hiermee voor een publiek debat en publieke participatie.
Onderdeel van het debat moet zijn het rapporteren, informeren, uitleggen, rechtvaardigen
en reageren op kritiek. Het dwingt de overheid en burger een dialoog aan te gaan. De andere
reden is dat het de ‘slachtoffers’ van een maatregel de mogelijkheid geeft om de maker van
de beslissing verantwoordelijk te houden voor de manier van behandeling.
Mulgan (2000) onderscheidt meerdere dimensies van verantwoording, namelijk: interne
verantwoording, verantwoording als controle, als responsiviteit, en als dialoog. Interne
verantwoording is binnen de organisatie zelf of tussen professionals. Peer review is hier een
voorbeeld van. De tweede vorm richt zich op verantwoording als controle. Ondergeschikten
moeten zich verantwoorden tegenover meerderen. Het meest verkozen model is die van een
principaal-agent relatie. Het derde element is die van responsiviteit, waarin men zich moet
verantwoorden tegenover het publiek en de volksvertegenwoordigers. Vaak gaat dit samen
met een vorm van controle. Het is echter breder toepasbaar op bijvoorbeeld zaken die niet
direct op het gebied van controle liggen. Als laatste vindt er een dialoog plaats tussen het
publiek en de officials, gericht op het verantwoorden, uitleggen en rechtvaardigen van
keuzes. Het gevolg is dat alle vormen van verantwoording die niet kunnen ‘escaleren’ tot het
niveau waar bestuurders uit hun functie kunnen worden gezet relatief zwak zijn (WRR, 2004).
In de dimensies van Mulgan gaat het dan om de eerste twee interne verantwoording en
controle.
Tatenhove (2011a, p. 100) stelt twee verschillende soorten logica binnen het feedbackproces
aan de orde. Als eerste is er een logica van consequenties gericht op rationele keuzes. Hier
wordt het beste alternatief vergeleken met de oplossing die op tafel ligt. Er is een sterke
aandacht voor de waarden die het individu heeft. Aan de andere kant is er de logica van
geschiktheid, waar het perspectief zich richt op het menselijk handelen. Regels worden
gevolgd omdat ze natuurlijk, rechtmatig, verwacht en legitiem zijn.
28
10. De mate waarin en de wijze waarop de uitkomsten van beleid worden gebruikt als bron voor
de ontwikkeling en bijstelling van beleid. Als laatste wordt de legitimiteit van de overheid
bepaald door het leervermogen van die overheid. Bekkers (2007, p. 355) argumenteert, dat
de mate van het leervermogen wordt bepaald, door de effecten die worden gerealiseerd. Ze
kunnen betrekking hebben op:
het verfijnen van het bestaande instrumentarium;
het inzetten van nieuwe instrumenten;
het ter discussie stellen van doelstellingen van het beleid en de veronderstellingen die
daarachter schuilgaan.
Feedback zorgt voor de verantwoording aan derden. In een democratisch systeem moeten politici en
ambtenaren uitleg geven over de beslissingen die zij hebben genomen. De verantwoording zorgt dat
er waardering komt voor de keuzes en het beleid wordt doorgezet. Of dat de er een verandering
komt in het beleid om nog beter een probleem te ondervangen. Het laatste zorgt voor het
leervermogen van de overheid. Door middel van publieke druk kunnen eerdere ‘fouten’ bijgesteld
worden.
3.1.2 LEGITIMITEIT VOLGENS BEETHAM
Zoals eerder besproken zet Beetham zich af tegen de definitie van Weber. Hij vindt de definitie van
Weber elke vorm van morele overweging missen. Daarnaast is de keuze van overtuigingen beperkt.
Beetham (1991, pp. 8–9) beargumenteert, dat overtuigingen niks meer zijn dan een product van de
cumulatieve invloed die mensen ondergaan hebben. Propaganda en publieke relaties kunnen de
mening van de bevolking beïnvloeden. In Webers (1978) definitie is het enige dat mensen hoeven te
doen, geloven in legitimiteit. Beetham ziet legitimiteit als een driedimensionale gedachte, waar ook
de morele dimensie een rol speelt.
Zijn eigen definitie van legitimiteit van macht maakt gebruik van drie dimensies (Beetham, 1991, pp.
16–20).
De eerste dimensie is de mate waarin gezag voldoet aan de regels en wetten die gelden;
De tweede dimensie kijkt of de regels gerechtvaardigd kunnen worden door achterliggende
argumentatie op basis van o.a. expert-kennis, of door de overtuigingen van zowel de
meerderheid als de minderheid in het politieke systeem;
Als laatste moet er steun of uitdrukkelijke instemming zijn van de bevolking voor de
uitvoering van gezag.
De drie dimensies staan voor de legaliteit van handelen (dimensie een), normatieve rechtvaardigheid
(dimensie twee) en uitdrukkelijke toestemming van de bevolking door middel van democratie
(dimensie drie). Legaliteit en vooral rechtvaardigheid kijken vanuit een normatief standpunt naar
legitimiteit, waarbij de derde dimensie voor de democratische verankering zorgt. Elke van deze
dimensies zal kort besproken worden.
3.1.2.1 PROCEDURELE LEGITIMITEIT
Legitimiteit verwijst naar legaliteit of wettigheid. Een veelvoorkomende claim is: ik verkreeg het door
niet in strijd te handelen met de regels en heb er daarom ook recht op (Beetham, 1991, pp. 64–65).
De legitimiteit van een besluit, handeling of institutie wordt in deze benadering bepaald door de
overeenstemming met het (geschreven of ongeschreven) recht (Zouridis, 2009, p. 295). Deze
benadering is in verschillende manieren terug te vinden, zowel Beetham (1991, pp. 65–66) als
Zouridis (2009, p. 295) grijpen hier terug naar Hart (1961) en zijn demarcatie tussen ‘hogere
29
normering’, verwijzend naar hogere regelging, en ‘secundaire regels’ die een juridische status of
bevoegdheid creëren. De legitimiteit van een besluit of regel berust op de mate waarin deze terug te
voeren is op een regel waarop de bevoegdheid of status tot het nemen van het besluit is gebaseerd
(Hart, 1961; Zouridis, 2009, p. 295). Het centrale kenmerk hiervan is dat legaliteit verwijst naar de
‘spelregels’ over hoe de interactie tussen burgers en de overheid plaatsvindt (Parkinson, 2003).
Daarnaast kan legitimiteit verwijzen naar de procedurele rechtvaardigheid van regels (Tyler, 2000).
Procedurele rechtvaardigheid gaat over de acceptatie van beslissingen, omdat de beslissingen op een
eerlijke manier tot stand zijn gekomen. Beslissingen waarbij de procedure als rechtvaardig wordt
gezien, worden ook eerder geaccepteerd (Tyler, 2000, p. 120). Daarnaast zorgt het voor een toename
van vertrouwen in de autoriteiten. Het zorgt dat burgers sociale regels accepteren, omdat ze
autoriteiten legitimiteit toekennen. Participatie van burgers en een geloof in de eerlijkheid,
objectieve en onpartijdigheid van de overheid verhogen het vertrouwen in de rechtvaardigheid van
procedures.
Belangrijk voor de legitimiteit door middel van legaliteit, is dat hoe meer een overheid gebruik maakt
van het recht om bevoegdheden te creëren, hoe meer het ook zelf gebonden is aan het recht
(Beetham, 1991). Naar mate ze meer gebruik gaan maken van recht in het handelen, kan de overheid
ook zelf vergeleken worden met het recht. Als de overheid te ver afwijkt van de rechtsprincipes die
zijn vastgelegd gaat er een deel van de legitimiteit verloren. Legitimiteit als legaliteit zorgt er dus
voor, dat de overheid steeds meer verbonden wordt met het recht.
3.1.2.2 LEGITIMITEIT ALS RECHTVAARDIGHEID
Beetham (1991, pp. 69–90) verwijst naar de oorsprong van de bron van legitimiteit. In zijn eerste
gedeelte over legitimiteit als rechtvaardigheid onderscheidt hij de bron van autoriteit en de
inhoudelijke rechtvaardigheid. De bron van autoriteit kan zowel intern als extern worden
onderscheiden. Extern zijn er bijvoorbeeld het goddelijke gezag (kerkelijk), het natuurlijk recht
(filosofisch) of het wetenschappelijke gezag. Een interne bron van een autoriteit is van oudsher de
traditie, één van de huidige tijd is de wil van het volk. Volgens Beetham (1991) is uiteindelijk de
volkswil de beste bron van legitimiteit. Daarnaast is er nog een verschil in de rechtvaardigheid van de
inhoud van regels. Deze kan zich baseren op het principe van differentiatie tussen heerser en
onderdaan, of juist op de gemeenschappelijke belangen.
Parkinson (2003, p. 183) vindt het legitimiteitsprincipe van Beetham te beperkt. Het houdt geen
rekening met de situatie, dat beslissers en volgers in een democratie van plek kunnen veranderen.
Legitimiteit als rechtvaardigheid gaat volgens hem over wederkerigheid, identificatie en co-
prestaties. Deze zijn te meten door te kijken naar de mate waarin beleidseffecten overeenkomen
met de materiële doelen van de samenleving en de mate waarin de beleidseffecten normatief
rechtvaardigde of wenselijke effecten hebben. Het gaat over de mate waarin beslissingen van de
overheid te verdedigen zijn (Levelt & Metze, n.d.). In de traditionele politieke structuren wordt hier
voornamelijk gebruik gemaakt van experts en expertkennis om beslissingen van de overheid te
beoordelen. In een meer deliberatieve discussie komen deze minder aan bod en hebben meer
partijen de mogelijkheid om beslissingen te beoordelen (Levelt & Metze, n.d.; Parkinson, 2003).
3.1.2.3 UITDRUKKELIJKE INSTEMMING VAN DE BEVOLKING (CONSENT THEORIE)
Bij de derde dimensie is er sprake van legitimatie van gezag door de bevolking zelf. Deze dimensie
bouwt sterk op de ‘consent theorie’. De basis van deze theorie is dat een persoon die politieke macht
wil uitoefenen, dit alleen kan wanneer de bevolking hiermee instemt (Buchanan, 2002, p. 698). Het is
de manier waarop burgers gezag toekennen aan bestuurders. In de moderne maatschappij gebeurt
30
dit vaak door middel van democratische instituties, zoals verkiezingen etc. (Buchanan, 2002;
Parkinson, 2003), maar ook andere vormen als participatie in het maatschappelijk middenveld
kunnen hiertoe gerekend worden. Verkiezingen en maatschappelijke participatie geven de
mogelijkheid om tot publieke overeenstemming te komen (Parkinson, 2003, p. 183). Uiteindelijk kan
de publieke overeenstemming gezien worden als de wil van de meerderheid.
Volgens consent theoretici combineert de theorie de ideeën van vrijheid met die van politieke
gelijkheid, doordat de machtstoekenning bij de burger zelf ligt (Buchanan, 2002). Voor de consent
theorie is het universele antwoord op elke vraag of het handelen legitiem is: geeft de burger zijn
toestemming hiervoor? In de consent theorie zit een sterk descriptief karakter verborgen.
Legitimiteit wordt gegeven door burgers. De onderzoeker kan alleen maar aantonen of het gezag
gegeven is door de burgers in extreme gevallen (Rothstein, 2009). Hierdoor krijgt het al snel de notie,
of het aanwezig is of niet. De normatieve visie op gezag is sterker in de andere dimensies van
legitimiteit.
In de toestemming van de burgers ligt ook meteen het nadeel van de consent theorie. Zelfs in
democratieën is het bijna onmogelijk om van werkelijke toestemming te spreken. Burgers hebben
geen reële exit optie om een overheid instemming te onthouden (Buchanan, 2002, p. 700). De opties
die mogelijk zijn, zijn geweld (Rothstein, 2009) of naar een ander land te verhuizen (Buchanan, 2002);
exit-opties die voor veel mensen praktisch onmogelijk zijn. Daarnaast is het onhaalbaar om een
overheid te creëren die voor alle burgers acceptabel is. Hierdoor kan een systeem alleen bestaan bij
de gratie van de meerderheid (Buchanan, 2002, p. 699; Knight & Johnson, 1994; Manin, 1987, p.
341). Voor de gratie van de meerderheid is er maar instemming nodig van de helft plus 1.
3.2 NAAR EEN SYNTHESE VAN LEGITIMITEITSDEFINITIES
In de vorige paragrafen is er uitgebreid stilgestaan bij twee theorieën over legitimiteit. In de
slotparagraaf zullen beide theorieën gesynthetiseerd worden naar één definitie.
TABEL 3 SYNTHESE THEORIEËN OVER LEGITIMITEIT
Dimensie Legaliteit / input Rechtvaardigheid / output
Instemming / throughput
Kern ‘Spelregels’ van het systeem
Het rechtvaardigen van beslissingen
Democratische verantwoording
Kenmerken Bevoegdheden / wijze
van besluitvorming De praktische effecten van beleid
Volksvertegenwoordiging
Beroepsmogelijkheden De normatieve effecten van beleid
Participatie van maatschappelijk middenveld
Rechten van de minderheid en de meerderheid
Expertkennis Verantwoording van resultaten
Procedurele rechtvaardigheid
Als de typologie van Beetham en Easton/Sharpf met elkaar vergeleken worden, valt er een sterke
overeenkomst op. Meerdere wetenschappers hebben in studies beide theorieën met elkaar
verbonden (Connelly, Richardson, & Miles, 2006; Levelt & Metze, n.d.; Parkinson, 2003). Legaliteit
31
wordt gecombineerd met input, waar de spelregels van het systeem op gebaseerd zijn. Het geeft een
kader over op welke wijze beslissingen genomen kunnen worden. Rechtvaardigheid gaat om de
resultaten van de overheid. In hoeverre die in staat zijn om zowel praktisch als normatief de ‘juiste’
resultaten te behalen. Experts oordelen over de mate waarin de overheid hierin geslaagd is. Als
laatste is er de democratische verantwoording van het politieke systeem. In het kort kan het door
middel van de volksvertegenwoordiging (stemmen), het maatschappelijk middenveld
(onderhandelen) of verantwoording aan de burgers (argumenteren). Hoewel er bij alle drie de
vormen een combinatie is in verschillende soorten van besluitvorming, correspondeert de genoemde
wijze uiteindelijk het meest.
Toch heeft de synthese een nadeel voor het onderzoek. In de verschillende dimensies is er veel
aandacht voor de formele besluitvorming. De besluitvorming op basis van regels en procedures. Juist
bij wicked problemen is dit moeilijk, door de neiging gebruik te maken van netwerken. Meer
deliberatieve besluitvorming, waar er samenspraak is tussen de overheid en derde partijen, is
moeilijk te beoordelen met dit schema. Er moet een aanvulling komen die juist kijkt naar de
deliberatieve setting en de beoordeling van legitimiteit in netwerken.
3.3 CONCLUSIE
In het afgelopen hoofdstuk stond de definitie van legitimiteit centraal. Hier is gebruik gemaakt van
drie verschillende theorieën naar legitimiteit. In de synthese zijn deze met elkaar verbonden,
waardoor er een gedragen definitie is. In het volgende hoofdstuk zal de situatie rondom de specifieke
beleidsprocessen besproken worden.
32
4. LEGITIMITEIT IN NETWERKEN
Netwerksturing is wezenlijk anders dan hiërarchische sturing. Daarom moet het concept van
legitimiteit hier ook op worden aangepast. In hoofdstuk 3 is er een drie dimensionale definitie van
legitimiteit gecreëerd. De definitie heeft erg veel betrekking op de formele procedures. Juist de
invulling van deliberatieve vormen van legitimiteitsvormen missen nog. In dit hoofdstuk zullen deze
toegevoegd worden. De komende beschrijving zal naast de eerdere definitie staan, als deliberatieve
variant. De verbinding is grotendeels tot stand gekomen op basis van werk van Parkinson (2003) en
Connolly et al. (2006) en Levelt en Metze (n.d.).
4.1 LEGITIMITEIT ALS LEGALITEIT
Deze dimensie is volgens de ideeën van Beetham (1991) vooral een verbinding met het recht,
legitimiteit door het volgen van eerder vastgestelde rechtsregels en rechtsnormen. Voor netwerken
is het recht moeilijker toepasbaar, aangezien de overheid vaak maar één van de participanten is en
dus afhankelijk is van andere actoren (Kickert, Klijn, & Koppenjan, 1997). Vooral de overheid is
gebonden aan het recht, omdat het alleen de bevoegdheden heeft die het recht geeft. Traditionele
bronnen van autoriteit baseren zich ook voornamelijk op het recht. Institutionele, wetgevende en
bestuurlijke bronnen van autoriteit zijn verbonden aan de wettelijke bevoegdheden. Juist bij
netwerksturing spelen deze minder een rol (Levelt & Metze, n.d., p. 8). Andere actoren zijn niet zo
gebonden aan het recht als de overheid. Bedrijven en maatschappelijke instellingen hebben geen
rechtsbevoegdheden nodig om te handelen. Netwerken zijn daarom ook eerder gebaseerd op de
synergie die verschillende partijen elkaar kunnen bieden (De Bruin & Ten Heuvelhof, 2007).
Procedurele legitimiteit als legaliteit speelt daarom minder een rol.
Een gevolg van de afname van strikte regels, is dat de regels zelf ook ter discussie kunnen komen te
staan. Bij een afname van procedurele legitimiteit, kunnen andere partijen de procedure ter discussie
stellen. Hajer (2003) spreekt hier van een mogelijke ‘institutional void’. Er zijn geen algemeen
geaccepteerde regels en normen waar beleid maken en politiek aan moeten voldoen. Beleid is
hierdoor niet meer de uitkomst van politiek, maar zowel politieke resultaten als beleidsinitiatieven
zijn publiek. Het effect is dat beleid een soort culturele politiek wordt, waar mensen reflecteren over
wie ze zijn, wat ze willen en in welke mate ze gemeenschappelijke culturele voorkeuren hebben met
elkaar (Hajer, 2003, p. 183). Een deliberatieve besluitvormingsproces bevat 3 dimensies (Hajer,
2003):
1. Het uitwisselen van voor- en nadelen van bepaalde oplossingen, waar het belang van elkaars
mening begrijpen centraal staat. Hierbij is vooral de omgang met kennis belangrijk. Is het
vooral een ‘dialogue of the deaf’, waar partijen rapporten naar elkaar gooien of zijn ze in
staat om te leren van elkaar? Hiermee is er een sterke overlap met legitimiteit als
rechtvaardigheid, waar de effecten van beslissingen besproken worden. De mate waarin
partijen in staat zijn te leren en te onderhandelen over kennis, stelt ze in staat om tot de
meest effectieve resultaten te komen.
2. Het bevat een onderhandeling over de ‘spelregels’. Vanuit institutioneel perspectief
reguleren regels het gedrag van mensen en partijen, waar het verleden tussen partijen een
rol kan spelen (Koppenjan & Klijn, 2004). In een netwerk zijn de regels slechts gedeeltelijk
vastgelegd. Regels veranderen tijdens het proces en zijn situatieafhankelijk. Koppenjan en
Klijn (2004, pp. 80–81) maken onderscheid tussen twee types regels in netwerken. Er zijn
interactieregels, die aangeven wat wel of niet is toegestaan in de interactie tussen actoren.
33
Daarnaast staan arenaregels, die de setting van het spel reguleren. De regels definiëren
sociale praktijken en maken onderscheid tussen belangrijke en onbelangrijke zaken.
TABEL 4 VERSCHILLENDE TYPEN VAN REGELS IN NETWERKEN
Omschrijving Aspecten Voorbeelden
Interactieregels
Toegang tot beleidsspellen Interactie in beleidsspellen
Exclusie Selectie Exit mogelijkheden (Non) interventie Informatieverstrekking Conflict
Arenaregels Realiteit Beloning Positie
Identiteit van actoren Productregels Status Evaluatiecriteria Competenties
Bron: Koppenjan en Klijn (2004, p. 81)
3. De besluitvorming is onderdeel van een culturele politiek, waarin mensen discussiëren en
onderhandelen over waarden, met als mogelijk resultaat, dat er een gedeelde opvatting
ontdekt wordt of ontstaat. Voor wicked problemen geldt expliciet, dat er geen gedeelde
normen en waarden zijn. Het proces moet er daarom voor zorgen dat er in zekere zin
gedeelde normen en waarden ontstaan, waarop het beleid gebaseerd wordt. Hiermee is er
een sterke overlap met legitimiteit als rechtvaardigheid, waar er gekeken wordt naar de
normatief juiste beslissingen.
Bij deliberatieve besluitvorming is een belangrijke rol weggelegd voor vertrouwen. Vertrouwen kan
gezien worden als de perceptie van goede bedoelingen bij de andere actoren. Het zorgt ervoor, dat
actoren zich onthouden van opportunistisch gedrag, wanneer de mogelijkheid hiertoe zich voordoet
(Koppenjan & Klijn, 2004, p. 83). Vertrouwen kan een netwerk beter laten functioneren. Het beperkt
de noodzaak tot regels en zorgt hiermee tot een afname van transactiekosten. Het creëert de
mogelijkheden voor het investeren in een stabiele relatie en stimuleert het lerend gedrag en het
uitwisselen van kennis (Koppenjan & Klijn, 2004). Vertrouwen zorgt er uiteindelijk voor, dat een
netwerk bereid is om te onderhandelen over kennis en normen en waarden. Vertrouwen tussen
actoren vormt daarom een goede indicator voor de kwaliteit van de relaties tussen de actoren.
De deliberatieve besluitvorming en de formele besluitvorming zijn in wezen twee ideaaltypen. De
formele besluitvorming is op basis van bevoegdheden en de deliberatieve besluitvorming over
onderhandeling tussen partijen. In praktijk is zelden een van de twee vormen precies aanwezig. Altijd
is er een spel tussen aan de ene kant bevoegdheden van overheden en aan de andere kant
argumenten en machtposities buiten de overheid. In de analyse zal er gekeken worden hoe beide
soorten besluitvorming zich verhouden in de schaliegascasus.
4.2 LEGITIMITEIT ALS RECHTVAARDIGHEID
Parkinson (2003) benoemt twee concepten die rechtvaardigheid definiëren. Er moet sprake zijn van
het behalen van wezenlijke doelen voor de samenleving. Hierin komt hij overeen met Scharpf’s
34
(1997, 1999) idee van een output legitimiteit als effectiviteit. Tevens heeft rechtvaardigheid ook een
normatieve of morele component. De effecten moeten ook wenselijk voor en gewenst worden door
de samenleving. Rechtvaardigheid gaat dus over het bereiken van de juiste resultaten.
In het netwerk is het definiëren van de juiste resultaten moeilijker. Door de samenwerking tussen
private en publieke partijen zijn de doelen divers. Elke partij heeft andere belangen en streeft
uiteindelijk ook gedeeltelijk andere doelen na. Proven & Milward (2001) hebben een poging gedaan
om de verschillende doelen van netwerken te formuleren. Zij komen tot een driedeling van de
gemeenschap, het netwerk en de organisatie, waarbij de mogelijke doelen per element kunnen
verschillen. De kunst is om door middel van onderhandeling de individuele doelen naar een bredere
dimensie te krijgen. Die onderhandeling is zowel gericht op welke feiten relevant zijn (wetenschap)
als de normen en waarden achter beleid (normatief). Het zijn complexe onderhandelingen waar niet
altijd een succesvol resultaat uit komt. Koppenjan en Klijn (2004) constateren dat de werkelijke
effectiviteit van een netwerk niet zit in de directe output, maar in de mate waarin het de complexe
situatie kan omvormen tot een complexe set van doelen. Zeker bij wicked problemen, waar zowel de
normen achter het beleid als de feiten ter discussie staan. Concrete effectiviteit is dus, of het
netwerk in staat is om te onderhandelen over kennis en normen en waarden. Onderhandelde kennis
en normen en waarden geven ook verdere rechtvaardigheid, omdat er consensus is. Consensus
suggereert dat er geen dominantie is van één groep, maar dat alle partijen elkaar hebben gevonden.
De hoge graad van acceptatie geeft meer legitimiteit.
Daarnaast is het moeilijk om te bepalen wat effectiviteit is, aangezien er weinig manieren zijn om
netwerkeffectiviteit te meten (Sørensen & Torfing, 2009). In de normale situatie is expertkennis de
manier van controleren de effectiviteit van maatregelen. In netwerken geniet expertkennis alleen
minder legitimiteit dan in traditionele sturing (Connelly et al., 2006; Hajer, 2003; Hisschemöller &
Hoppe, 1995; Levelt & Metze, n.d.). Het is niet zo dat expertkennis geen legitimiteit geeft, maar er
wordt minder legitimiteit aan toegekend in het deliberatieproces (Parkinson, 2003, p. 183;
Tatenhove, 2011b). Ook belangengroepen, burgers en politici kunnen de effectiviteit beoordelen
legitimiteit aan het proces als. Daarom is het belangrijk dat de verschillende groepen onderdeel zijn
van de onderhandelingen, zodat de verschillende partijen legitimiteit toekennen aan het besluit.
4.3 LEGITIMITEIT ALS INSTEMMING
In de traditionele situatie wordt instemming voornamelijk gecreëerd door democratische instituties.
Bij netwerken is het echter moeilijk om democratische instemming te organiseren door het
ontbreken van directe democratische methoden (Sachs et al., 2011). Deelnemers van een netwerk
zijn niet verkozen, maar benoemd door anderen of door zichzelf, vanuit hun expertise of hun belang
(Sørensen & Torfing, 2009). Hierdoor is de representatieve democratie zwak bij netwerken. De
belangrijkste vorm van inputlegitimatie bij netwerken is de participatie van stakeholders (Sørensen &
Torfing, 2009). Toch hebben de democratisch verkozen volksvertegenwoordigers ook een rol bij
netwerken. Sørensen & Torfing (2009, p. 244) noemen 4 criteria die beschrijven hoe democratie en
netwerksturing samen kunnen gaan.
1. De mate waarin verkozen politici het beleidsproces in het netwerk kunnen beïnvloeden. In een
democratisch netwerk moeten politici de mogelijkheid hebben netwerken ‘bij te sturen’.
Zoals ook politici bestuurders kunnen bijsturen, wanneer zij handelen tegen de wens van de
meerderheid van de volksvertegenwoordigers.
2. Het netwerk moet bestaan uit private bedrijven en maatschappelijke instellingen, wier
prestaties in het netwerk kritisch bekeken worden door de leden van de organisaties en de
groepen die zij claimen te representeren. Netwerken zijn bijna altijd publiek-private
35
samenwerkingen en moeten dit ook zijn. De organisaties buiten de publieke sector moeten
ook kritisch bejegend worden door de eigen achterban. Hierbij staat ook de manier van
representeren van de participanten tussen trustee en gedelegeerde centraal (Burke, 1774;
Pitkin, 1967).
3. Het netwerk moet verantwoording afleggen aan de burgers die effecten ondervinden van de
beslissingen van het netwerk. De burgers moeten in staat zijn controle uit te oefenen en de
beslissingen aan te vechten die het netwerk heeft gemaakt. In de formele setting vindt
verantwoording vaak plaats aan de volksvertegenwoordiging. In een netwerksetting is de
verantwoording breder en gericht aan meer partijen. De verantwoording heeft meer het doel
om alle partijen te overtuigen. De verschillende logica’s van Tatenhove (2011a) zijn hier beter
voor geschikt. De logica’s zijn minder strikt van toepassing op (overheids)organisaties.
4. Het netwerk moet handelen op basis van gemeenschappelijk geaccepteerde democratische
regels. De regels zorgen voor een inclusie van relevante actoren, procedurele
rechtvaardigheid en respect voor de positie van andere actoren. Hier komt het sterk overeen
met de eerste vorm van legitimiteit als legaliteit.
De vier criteria vertegenwoordigen de verschillende democratische belangen. Er is sprake van
democratisch gekozen volksvertegenwoordigers die invloed op het proces kunnen uitoefenen.
Groepen in de civil society en de markt kunnen deelnemen aan het besluitvormingsproces om het
draagvlak te vergroten. Er dient ook rekening gehouden te worden met de benadeelde van een
project, die beschermd dienen te worden door een overheid. Daar ligt de verbinding met het laatste
criterium, dat democratische principes ook onderdeel moeten vormen van de normen. De
bescherming van de minderheid die ‘slachtoffer’ is van een maatregel valt hieronder. Samen
verbinden ze de verschillende kanten van politieke participatie. Kwalitatief goede besluitvorming
weet alle mogelijke actoren te verbinden. De kwaliteit van het proces kan de legitimiteit van de
beslissing verhogen (Tatenhove, 2011b).
4.4 CONCLUSIE
Netwerksturing is anders georganiseerd dan hiërarchische sturing. Legitimiteit wordt op een andere
manier behaald door een netwerk. Uitgangspunt blijft de multidimensionale benadering van
Beetham. De principes erachter blijven hetzelfde, echter verschillen de kenmerken enigszins. In de
dimensie legaliteit kijken we niet alleen naar de formele besluitvormingsprocedures op basis van de
wet, maar ook naar de deliberatieve besluitvormingsprocedures. De rechtvaardigheid kijkt naar de
output. Bij wicked problemen is dat vooral de mate waarin consensus bereikt kan worden over zowel
de normen en waarden als de inzet van middelen. Als laatste is er het element democratische
instemming en dat gebeurt door een combinatie van factoren. Volksvertegenwoordigers moeten
actief zijn bij het monitoren van netwerken en zo nodig sturen. Bedrijven en het maatschappelijk
middenveld moeten participeren en verantwoording afleggen aan de achterban. Het netwerk moet
verantwoording afleggen aan de benadeelde burgers en het netwerk moet handelen op basis van
democratische normen.
Aan de hand van deze criteria zal het besluitvormingsproces in de casus schaliegas worden
beoordeeld.
36
TABEL 5 OPERATIONALISATIE FORMELE EN DELIBERATIEVE LEGITIMITEIT
Dimensie Formele Besluitvorming Deliberatieve besluitvorming
Legaliteit / input Bevoegdheden Uitwisselen en onderhandeling van kennis in de media
Kenmerken Wijze van besluitvorming Interactieregels Arenaregels
Beroepsmogelijkheden Onderhandeling over normen en waarden
Rechten van de minderheid en de meerderheid
Vertrouwen
Rechtvaardigheid / output Het behalen van effectieve resultaten (consensus over de inzet van middelen)
Dominantie van expertkennis Informele en formele uitwisseling van wetenschappelijke data
Depolitiseren van kennis Onderhandeling over wetenschappelijke data
Politiek over de inzet van middelen
Bereikt resultaat over de inzet van middelen
De normatieve effecten van beleid (consensus over normen en waarden)
Overheid handelt als homogene groep
Informele en formele uitwisseling van normen en waarden
Ondubbelzinnigheid van bevoegdheden
Onderhandeling over normen en waarden
Lage mate van participatie van derde partijen, of belangengroepen
Bereikt resultaat over normen en waarden
Instemming / throughput Instemming primair door de
volksvertegenwoordiging Invloed van volksvertegenwoordigers
Lage mate participatie van maatschappelijk middenveld en bedrijven
Participatie van maatschappelijk middenveld en bedrijven
Verantwoording gericht op volksvertegenwoordiging (Mulgan)
Verantwoording tegenover burgers gericht op geloofwaardigheid (Tatenhove)
Handelen op basis van democratische normen
Handelen op basis van democratische normen
Bij de deliberatieve besluitvorming van legitimiteit als legaliteit staat zowel de uitwisseling van
argumenten als de onderhandeling van kennis als de onderhandeling van normen en waarden.
Aangezien beide ook terugkomen in de legitimiteit als rechtvaardiging, is er overlap. Daarom is er
voor gekozen om de beide onderwerpen alleen te bespreken in de paragraaf over rechtvaardigheid.
Dat is gedaan in verband met het leesgemak.
37
5. METHODOLOGIE
Het onderzoek bestaat uit drie delen. In de theoretische hoofdstukken is een kader geschetst over
wicked problems in relatie tot legitimatie van besluitvorming. Hieruit volgt een samenhangend
stelsel van uitspraken die het onderzochte fenomeen probeert te verklaren (van Thiel, 2007). In het
eerste gedeelte wordt de onderzoeksstrategie besproken. Daarna staat de beschrijving van de case
studie op de voorgrond. Aan de hand van (beleids)documenten, andere onderzoeken en interviews
met ‘belangrijke personen’ zal de besluitvorming in de gemeente Boxtel en de Noordoostpolder
beschreven worden. Door middel van 4 verschillende criteria worden verschillende keuzes bij de
casestudies verantwoord.
5.1 DE ONDERZOEKSSTRATEGIE
In de keuze van onderzoeksstrategie zit een zekere gelaagdheid. De strategie gaat over de globale
aanpak van het onderzoek, waar de methode en techniek over de praktische werkwijze gaan (van
Thiel, 2007). De methoden en technieken zijn vaak een uitwerking van de gekozen strategie. De
keuze voor een strategie kan via meerdere methoden tot stand komen. Van Thiel (2007, p. 67) maakt
onderscheid tussen de probleemstelling, stand van de wetenschap, deskundigheid van de
onderzoeker en praktische omstandigheden. Yin (2009, pp. 8–9) legt daarnaast nadruk op de
mogelijke controle van omstandigheden en de focus op het heden. Ook zijn er verschillende soorten
onderzoek (van Thiel, 2007; Yin, 2009) namelijk, experimenten, enquêtes, case studies en analyses
van bestaand materiaal.
In dit onderzoek zal de kennisvraag zich vooral richten op hoe de overheid de legitimiteit kan
verbeteren.
Hierbij past het beste een experiment of case studieanalyses (Yin, 2009). Aangezien het
besluitvormingsproces niet controleerbaar is, is het experiment niet goed geschikt.
Case studie. De eerste strategie is het gebruik van case studies of gevalstudies. Een case
studie geeft de mogelijkheid om diepgaand onderzoek te doen in een onderwerp te gaan
(Robson, 2002; van Thiel, 2007; Yin, 2009). Het zijn uitgebreide beschrijvingen van het
onderzoeksfenomeen (van Thiel, 2007, p. 98). Het geeft hiermee de mogelijkheid om de
onderzoeker het onderzochte fenomeen te kunnen verklaren.
De case studie is geschikt voor dit onderzoek om meerdere redenen. Als eerste vinden de
schaliegasboringen maar in een aantal gemeenten plaats, hierdoor is het aantal
onderzoekseenheden gering. Tegelijkertijd vind het onderzoek plaats in het heden. De
actualiteiten spelen nog steeds een rol. De empirie heeft daarom ook een grote invloed
binnen het onderzoek. De keuze voor een gevalstudie geeft de mogelijkheid om hier diep op
in te gaan. Juist bij wicked problemen is dit voordelig. Wanneer er in een casus veel
begrippen vaag zijn en over sommige strijd, is het bijna onmogelijk om er op afstand iets van
te zeggen. Door er diep op in te gaan en alle argumenten te onderscheiden en alle rapporten
zelf te lezen, kan je pas een evenwichtig beeld creëren. Een voorbeeld is het begrijpen van
criminaliteit in een wijk. Door statistisch of onderzoek of meta-niveau kunnen er wel
indicatoren van criminaliteit onderscheiden worden. Alleen als je oprecht wilt weten welke
indicatoren gelden voor een bepaalde wijk dan moet je hier ook praktisch onderzoek naar
doen. Hetzelfde geldt voor schaliegas. Van een afstand kan je wel een aantal snelle
conclusies trekken, maar voor een goede analyse moet je diep in het onderwerp duiken.
38
5.2 CASE STUDIES
Case studies zijn een veelgebruikte manier om data te analyseren (van Thiel, 2007). De uitvoering
kent een aantal belangrijke stappen (van Thiel, 2007). Het begint bij het selecteren van een casus,
waarin besloten wordt wat wel en wat niet wordt onderzocht. In het vervolg staat de vergaring van
de data centraal. Hier wordt ingegaan op de manier van datavergaring. Tot slot komt de nader
analyse van de data aan de orde. Hierin gaat het om de systematiek van analyseren. Per stap zal dat
nader worden beschreven.
5.2.1 SELECTIE VAN CASUSSEN
De opzet van de case studie is in grote mate afhankelijk van de keuzes van de casus en de manier om
deze te onderzoeken. De eerste vraag die hierbij gesteld wordt, is hoeveel casussen er onderzocht
worden, welke casussen, op welke manier en in welke tijdslijn (van Thiel, 2007). Alle vier deze vragen
zullen beantwoord worden.
In het onderzoek is er gekozen voor twee casussen vanwege hun uniekheid. Schaliegaswinning
concentreert zich nu voornamelijk binnen deze gemeenten. In de eerste casus worden de gemeenten
Boxtel en Haaren besproken. Hier werd in eerste instantie de eerste vergunning aangevraagd. De
tweede casus gaat over de gemeente Noordoostpolder, waar sinds maart 2013 onderzoeken lopen
van Cuadrilla. Het zijn tot nu toe de enige gemeenten, waar er concrete handelingen plaatsgevonden
hebben. Binnen de casussen is er aandacht voor zowel actoren die deel uitmaken van het reguliere
besluitvormingsproces zoals de gemeenteraad, als actoren die zich in het deliberatieve proces
mengen, maar geen officiële rol hebben, zoals Brabant Water en Milieudefensie. Omdat zij zich actief
uitspreken in de discussie of omdat zij bevoegdheden hebben, zijn zij geselecteerd. Daarnaast wordt
er gebruik gemaakt van de discussies over het onderwerp, die het lokale ontstijgen Hier moet dan
mede gedacht worden aan bijvoorbeeld de besluitvorming in de Tweede Kamer. Het voordeel hierbij
is dat de twee gemeenten soms onderdeel zijn van het besluitvormingsproces op nationaal niveau,
door bijvoorbeeld deel te nemen aan de klankbordgroep.
De manier van onderzoeken richt zich vooral op gekozen methoden. Door middel van documenten
zal een beeld geschetst worden over het algemeen verloop van de procedures. De interviews met
‘belangrijke personen’ in het proces vullen dit beeld aan. Vooral voor de deliberatieve besluitvorming
hebben interviews een sterke meerwaarde. In de volgende paragraaf zal er uitgebreid ingegaan
worden op de structuur van de interviews en de selectie van geïnterviewde personen.
Als laatste is het van belang om een keuze te maken welke tijdsperiode er onderzocht wordt. Voor
dit onderzoek is dat redelijk eenvoudig, omdat er sprake is van een af gekaderde periode. Het begint
in 2009, wanneer er een vergunning wordt verleend aan Cuadrilla/Brabant Resources. Het proces
loopt door tot 1 juli 2013, wanneer het toegezegde onderzoek afgerond zou moeten zijn.
5.2.2 DATAVERGARING
Het onderzoek maakt gebruik van twee bronnen van datavergaring (Yin, 2009) namelijk; documenten
en interviews. Elke bron zal uitgebreid besproken worden. Per bron zal er ook aangegeven worden,
hoe er omgegaan wordt met de genoemde drie principes van dataverzameling van Yin (2009, pp.
114–124), namelijk; triangulatie, categoriseren van data en het behouden van een keten van bewijs.
1. Documentatie. Documenten zijn er in vele soorten voorkomen. Yin (2009, p. 103) schetst 5
soorten documenten. In het onderzoek zal er gebruik gemaakt worden van 4 van de 5
soorten; geschreven rapporten van gebeurtenissen, interne rapporten, formele studies en
nieuwsberichten. Alleen persoonlijke documenten komen niet aan bod.
39
De analyse zal bestaan uit een zogenaamde inhoudsanalyse. Bij een inhoudsanalyse
bestudeert de onderzoeker de documenten om de boodschap die de producent van het
materiaal probeert over te brengen (van Thiel, 2007, p. 121). De inhoudsanalyse is gericht op
documenten die een onderdeel zijn van het besluitvormingsproces. Hiervoor worden
documenten op chronologische volgorde geselecteerd. De documenten geven een kader van
de gebeurtenissen die plaatsgevonden hebben tussen 2009 en nu. Om een overzicht te
geven is er een tabel gemaakt met daarin de zoektermen en de sites.
TABEL 6 ZOEKCRITERIA DATAVERZAMELING
Zoekwoorden Schaliegas; shale gas
Databases: Google, Lexis Nexus, Worldcat Instellingen: Boxtel; Cuadrilla; EBN; Gemeente Boxtel; Gemeente Noordoostpolder;
Milieudefensie; ministerie van Economische Zaken; Provincie Noord-Brabant; Schaliegasvrij Haaren / Boxtel; Tweede Kamer; Schaliegasvrij Nederland; Schaliegasvrij Noordoostpolder; Staatstoezicht op de Mijnen; TNO; VNG
Kranten: Brabants Dagblad; De Stentor / Dagblad Flevoland; NRC Handelsblad; Volkskrant; Telegraaf
Zoekcriteria: Schriftelijke teksten; schaliegas; besluitvormingsproces; wetenschappelijke discussies;
In de beschrijving van Boxtel en het nationale debat zijn er veel beleidsdocumenten en
nieuwsartikelen. Interviews hebben hier een ondersteunde rol gespeeld. In de
Noordoostpolder daarentegen zijn maar weinig publieke documenten. De interviews hebben
hier een grote rol gekregen dan in de andere hoofdstukken.
2. Interviews. De interviewtechniek is semigestructureerd (van Thiel, 2007) of ‘focused’ (Yin,
2009). Het is een combinatie van een structurering door middel van een topiclijst. De
topiclijst is een soort algemene lijn, waarin het gesprek zal verlopen gebaseerd op de
onderwerpen die aan de orde moeten komen. Er is echter ruimte om van de topiclijst af te
wijken, wanneer dit interessant is voor het onderzoek. De verschillende topiclijsten zijn te
vinden in de bijlagen.
De tweede factor bij de dataverzameling is de selectie van respondenten. Er zijn twee
soorten respondenten. De eerste groep die geselecteerd is, zijn de ‘sleutelpersonen’ (van
Thiel, 2007). Deze respondenten zijn gekozen om de sleutelposities die zij innemen binnen
het besluitvormingsproces. Hierbij kan gedacht worden aan activisten, beleidsmedewerkers,
politici en wethouders. Zij maken door hun positie onderdeel uit van het proces. Daarnaast is
er één interview met een expert die ook onderzoek doet naar het schaliegasfenomeen. Bij de
selectie van respondenten is wel nadrukkelijk een keuze gemaakt voor de gemeente
Noordoostpolder. In de gemeente Boxtel is er al onafhankelijk onderzoek gedaan naar het
proces en hebben de belangrijkste politici al deelgenomen (bijvoorbeeld Metze & Zuydam
van, 2013). Op basis van deze informatie is er gekozen voor een enkel interview met de
communicatiewoordvoerder van de gemeente Boxtel. En er zijn interviews met enkele
landelijke spelers en de medewerker van één provincie welke wel meegedaan hebben in het
besluitvormingsproces. De lijst met geïnterviewde is te vinden in de bijlage.
3. Drie principes van dataverzameling. Yin (2009, pp. 114–124) onderscheidt drie principes van
dataverzameling, namelijk; triangulatie, categoriseren van data en het behouden van een
40
keten van bewijs. Deze drie dataprincipes zorgen ervoor dat de betrouwbaarheid en validiteit
van de dataverzameling worden gewaarborgd.
Triangulatie is het gebruik van meerdere bronnen. De triangulatie van data wordt gedaan
door gebruik te maken van 4 soorten data. Denk daarbij aan beleidsdocumenten van
overheden en actiegroepen. Daarnaast zijn er onderzoeken beschikbaar van andere
wetenschappers die gekeken hebben naar het schaliegasproces. Ook is het proces uitvoerig
beschreven in krantenartikelen in de lokale kranten, maar ook in de landelijke dagbladen. Als
laatste zijn er interviews met de belangrijkste actoren. Zowel voor als tegenstanders van het
beleid krijgen aandacht.
In dit onderzoek zijn twee soorten data te onderscheiden: teksten en interviews. Teksten
worden opgeslagen in mijn Menderley database, daar wordt naar verwezen in de tekst en de
literatuurlijst. De meeste informatie in het onderzoek is terug te vinden in openbare
documenten. Daarnaast is er sprake van de verantwoording van interviews. De interviews
zullen bijna allemaal opgenomen worden en verwerkt tot een interviewsamenvatting. Deze
zijn voorgelegd aan de geïnterviewde ter autorisatie. De samenvattingen zullen daarna
opgeslagen worden en eventueel in te zien bij navraag. Hiermee wordt ook aan het derde
principe voldaan, doordat alle informatie verzameld is en opgeslagen blijft. Hierdoor is het
duidelijk waar het bewijs vandaan komt en in welke situatie het gebruikt is.
5.2.3 METHODEN VAN DATA-ANALYSE
Het uitgangspunt van het analyseren van data zal het ontdekken van patronen zijn. Yin (2009, p. 136)
noemt dit ‘pattern matching’. Het doel is om de empirie te matchen met het theoretische patroon,
dat beschreven staat in het kader. Als het patroon overeenkomt, dan versterkt het de interne
validiteit van de resultaten. Patronen zijn moeilijker te constateren bij beschrijvende case studies,
dan verklarende. Door middel van theoretisch kader kan er wel enigszins een patroon ontstaan.
In het onderzoek wordt matching ingezet om te kijken of verschillende actoren hetzelfde of anders
tegen ontwikkelingen aan kijken. Matching is uitgewerkt door middel van vergelijking tussen
interviews onderling en tussen interviews en documenten. Het doel is om een gedragen beeld te
creëren hoe de besluitvorming heeft plaatsgevonden. Alternatieve visies worden benoemd en
gedocumenteerd.
Codering vindt plaats aan de hand van de operationalisatie van het theoretisch kader. De
operationalisatie is te vinden in de tabel hieronder.
De tweede methode van analyse is wat Van Thiel (2007) noemt ‘chronologische reconstructieketens’.
Gegevens kunnen gecodeerd worden op basis van tijd. Voor dit onderzoek is er gekozen voor
codering op maand, aangezien dit het meest aansluit bij de beschrijving van de casus.
41
5.2.4 OPERATIONALISATIE
TABEL 7 OPERATIONALISATIE VAN FORMELE EN DELIBERATIEVE LEGITIMITEIT
Dimensie Formele Besluitvorming Deliberatieve besluitvorming
Legaliteit / input Bevoegdheden Uitwisselen en onderhandeling van kennis in de media
Kenmerken Wijze van besluitvorming Interactieregels Arenaregels
Beroepsmogelijkheden Onderhandeling over normen en waarden
Rechten van de minderheid en de meerderheid
Vertrouwen
Rechtvaardigheid / output Het behalen van effectieve resultaten (consensus over de inzet van middelen)
Dominantie van expertkennis Informele en formele uitwisseling van wetenschappelijke data
Depolitiseren van kennis Onderhandeling over wetenschappelijke data
Politiek over de inzet van middelen
Bereikt resultaat over de inzet van middelen
De normatieve effecten van beleid (consensus over normen en waarden)
Overheid handelt als homogene groep
Informele en formele uitwisseling van normen en waarden
Ondubbelzinnigheid van bevoegdheden
Onderhandeling over normen en waarden
Lage mate van participatie van derde partijen, of belangengroepen
Bereikt resultaat over normen en waarden
Instemming / throughput Instemming primair door de
volksvertegenwoordiging Invloed van volksvertegenwoordigers
Lage mate participatie van maatschappelijk middenveld en bedrijven
Participatie van maatschappelijk middenveld en bedrijven
Verantwoording gericht op volksvertegenwoordiging (Mulgan)
Verantwoording tegenover burgers gericht op geloofwaardigheid (Tatenhove)
Handelen op basis van democratische normen
Handelen op basis van democratische normen
5.3 CONCLUSIE
In dit hoofdstuk zijn de methoden en technieken van onderzoek beschreven. Op basis van deze
keuzes zal het empirische deel vormgegeven worden. De nadruk ligt op een casestudie waar
documenten de grote lijn zijn, interviews zullen aanvullend gebruikt worden om zaken te
verduidelijken en de informele patronen te vinden. De dataverzameling is vooral gericht op
42
beleidsdocumenten en documenten waarmee actoren invloed op het beleid hebben willen
uitoefenen. In de analyse wordt er gebruik gemaakt van het herkennen van patronen in combinatie
met een chronologische analyse. Om tot patronen te komen is het begrip legitimiteit in
netwerksturing geoperationaliseerd.
43
6. SCHALIEGAS: EEN INTRODUCTIE
Het komend onderzoek richt zich op de besluitvorming in de vergunningverlening aan mogelijke
proefboringen naar schaliegas. Om het onderwerp enigszins te verduidelijken wordt eerst de
schaliegasproblematiek zelf toegelicht. Hierbij staat eerst de technologie zelf centraal en zullen de
boringen worden uitgelegd, waarna er in het tweede gedeelte een inleiding wordt gegeven in de
wetenschappelijke en publieke discussie over het thema. Beide zaken zijn belangrijk om het
besluitvormingsproces te begrijpen. Aangezien het onderzoek zich niet primair richt op de risico’s,
maar op de besluitvorming, is er in wezen een samenvatting geschreven. Voor verdere informatie
over de risico’s verwijs ik u graag door naar de onderzoeken en artikelen die geciteerd worden.
6.1 SCHALIEGAS
Schaliegas is geen speciaal soort gas. Het is normaal aardgas dat zit opgesloten in een bepaalde laag
in de ondergrond. Voor schaliegas zijn dit bepaalde kleisteenlagen, ook wel ‘schalies’ genoemd (TNO,
2011a; Zijp & Bergen, 2012). De schalielaag zit diep onder de grond. Het is een compacte moeilijk
doorlaatbare gesteentelaag (TNO, 2012). De gesteentelaag is zo compact, dat er een speciale
methode nodig is van boren, genaamd ‘hydraulic fracking’ (Broomfield, 2012; TNO, 2011a). Bij
fracking worden scheuren in de gashoudende laag aangebracht, door er onder hoge druk water en
zand in te pompen (TNO, 2012, p. 2). Naast zand en water zijn er ook chemicaliën nodig om het
gesteente te breken (Brabant Resources, 2011a; TNO, 2012; Zijp & Bergen, 2012). De keuze van
chemicaliën en de hoeveelheid is per bedrijf en locatie anders (Zijp & Bergen, 2012). Mede onder
invloed van de film Gasland is bij omwonenden en tegenstanders onrust ontstaan over de gebruikte
chemicaliën (Atsma, 2013; Rotmans, 2013). Mede daarom heeft Lodewijks geprobeerd om door
middel van een Wob-verzoek inzicht in de gebruikte chemicaliën te krijgen (Lodewijks, 2011l). In
eerste instantie is het verzoek geweigerd. Tijdens een hoorzitting in de Tweede Kamer doen de
boorbedrijven de concessie om een lijst met de gebruikte chemicaliën vrij te geven (Lodewijks, 2011l,
2011o; Nogepa, 2013). Naast de opkomst van fracking is de mogelijkheid van horizontale boringen,
die ervoor gezorgd heeft dat de productie van schaliegas rendabel werd (Broomfield, 2012; Zijp &
Bergen, 2012). In het verleden konden er alleen verticale boringen plaatsvinden. De compactheid van
het gesteente zorgt ervoor, dat het effect van de boringen zich beperkt tot een klein gebied (Zijp &
Bergen, 2012). Verticale boringen zorgen hiermee voor een te laag rendement, aangezien het
oppervlakte beperkter is. Toch blijven er bij schaliegasboringen structureel meer boringen nodig dan
bij conventioneel gas, doordat er continu gesteente moet worden gefracked (Energieraad, 2011).
44
FIGUUR 2 SCHALIEGASBORINGEN EN PROCES VAN VERBREUKEN DOOR HYDRUALISCH FRACKEN VAN EEN
SCHALIELAAG (ZIJP & BERGEN, 2012)
Schaliegasboringen zijn onconventioneel, om meerdere redenen. Interessant is te zien dat hiervoor
twee verschillende argumenten worden gebruikt. Als eerste verschilt de manier van productie ten
opzichte van ‘normale’ boringen (Metze & Zuydam van, 2013; TNO, 2011a). Het onconventionele zit
‘m in het verschil in boormethoden. Cuadrilla daarentegen geeft aan dat de boringen
onconventioneel zijn doordat de vindplaatsen anders zijn. Bij schaliegas wordt er op grote diepte
geboord, in tegenstelling tot conventionele boringen. De technieken van de boringen zijn volgens het
boorbedrijf al meermalen toegepast in andere boringen (Brabant Resources, 2011a; Cuadrilla
Resources, 2011; EBN, 2011a; TNO, 2012). Toch zitten er een aantal problemen in deze
argumentatie. De manier waarop gefracked wordt is anders, bij de nieuwe boringen is er sprake van
hydraulisch fracken. Hier is in Nederland nog maar beperkt ervaring mee opgedaan (TNO, 2011a).
Ook zijn de omstandigheden, zoals de diepte van de boringen, anders dan er in Nederland ervaring
mee is. In het vervolg van het onderzoek is duidelijk te zien, dat de nieuwigheid van de soort
boringen onderdeel wordt van de discussie tussen voor- en tegenstanders.
6.2 SCHALIEGAS IN DE NEDERLANDSE CONTEXT
Onder invloed van de berichten in de VS en andere Europese landen doen EBN en TNO in 2009
onderzoek naar de schaliegasmogelijkheden in Nederland. Hieruit blijkt dat er behoorlijke
hoeveelheden schaliegas bevinden in de Nederlandse ondergrond (EBN, 2009; TNO, 2009). De
grootte is niet te vergelijken met Amerikaanse hoeveelheden, maar is toch aanzienlijk. In reactie op
het onderzoek van EBN en TNO hebben meerdere bedrijven een aanvraag voor een mogelijke
exploratievergunning ingediend bij het ministerie van Economische Zaken. Hiermee begon er de
vergunningsprocedure die uiteindelijk het debat heeft doen ontstaan. De komende paragraaf zal het
debat over de feiten enigszins structuren. De argumenten van voor- en tegenstanders zullen op
verschillende deelgebieden worden onderscheiden. Hiermee wordt het debat binnen de
besluitvorming overzichtelijker en gemakkelijker te volgen. De structurering volgt de
argumentenkaart die TNO (2011b) gepubliceerd heeft. Hoewel TNO een nadrukkelijke speler is in het
debat zelf, is dit de meest geaccepteerde structurering tot nu toe. De posities van zowel voor- als
45
tegenstanders worden kort samengevat. Voor een uitgebreide argumentatie verwijs ik u naar de
bronnen zelf en/of de organisaties die genoemd worden. TNO maakt in de argumentenkaart
onderscheidt in vijf verschillende categorieën, deze zijn: energie, milieu, veiligheid, economie en
politiek. De vijf categorieën worden apart besproken.
6.2.1 ENERGIE
Schaliegas is onderdeel van een grote internationale discussie: de discussie over de energietransitie
van fossiele brandstoffen naar ‘schone’ energiebronnen. Hierin spelen veel dimensies, maar er zal
alleen stilgestaan worden bij twee verschillende dimensies in de discussie, waar voor- en
tegenstanders gebruik van maken. Als eerste raken fossiele brandstoffen volgens velen langzaam op.
Het is daarom noodzakelijk om nieuwe vormen van energievoorziening te creëren. Schaliegas kan
een aanvulling zijn op de bestaande energiemogelijkheden. Hier wordt vooral gekeken naar de extra
mogelijkheden van schaliegas als energievoorziening.
Daarnaast kijken mensen vanuit een klimatologische bril naar schaliegas. Voorstanders verwijzen
vaak naar de voordelen voor het klimaat, dat schaliegas heeft ten opzichte van steenkool en olie
(Energieraad, 2011; European Commission, 2011; TNO, 2011a). De uitstoot van CO2 bij de
elektriciteitsopwekking van gas zou lager liggen, dan bij de opwekking uit steenkool en olie.
Onderzoek van Howarth (2011) zet hierbij vraagtekens, wanneer het om schaliegasboringen gaat.
Schaliegas zou meer CO2-uitstoot hebben, dan normaal gas. De vervuiling is daarom ook groter, dan
de voorstanders aangeven. Daarnaast remmen investeringen in schaliegas verdere investeringen in
‘groene’ energie. Op dit moment wordt er al te veel CO2 uitgestoten in de wereld.
Schaliegasboringen zijn onderdeel van deze uitstoot. De wereld zou toe moeten gaan naar ‘schone’
vormen van energie, met een beperkte uitstoot van CO2 (Minnesma, 2013).
Voor Nederland is de energievoorziening een belangrijk punt. Het Nederlandse gas in Slochteren en
andere kleinere velden raken langzaam op. EBN probeert via het kleine gasveldenbeleid de
gasproductie nog hoog te houden, maar er is geen gas genoeg voor de lange termijn (EBN, 2009,
2011b; Windhorst, 2013). De verwachting is dat Nederland over niet langer dan 20 jaar gas moet
gaan importeren, om aan de eigen behoefte te voorzien. Het meest logische land waar dit vandaag
zal komen in Europa, is Rusland. Een land waar niet iedereen graag van afhankelijk wil zijn, in
verband met de politieke verhoudingen. Schaliegas zou de toekomstige afhankelijkheid van
‘buitenlands’ gas kunnen beperken. Daarnaast speelt ook de transitie naar schone energiebronnen in
Nederland. In Europees verband is er een commitment van Nederland om in 2020 16% van alle
energiebehoeften uit ‘schone’ energie te laten komen (Hekkenberg & Lensink, 2013). Om dit voor
elkaar te krijgen zijn aanzienlijke jaarlijkse investeringen nodig (Hekkenberg & Lensink, 2013, p. 5).
Tegenstanders geven aan dat de investeringen in schaliegas de transitie naar schone energie zal
afremmen (Rotmans, 2013; Rotmans et al., 2013).
6.2.2 MILIEU
In de dimensie milieu zitten vooral argumenten van tegenstanders. Zij richten zich hier primair op het
drinkwater en de drinkwatervoorzieningen. Bekend is vooral het beeld uit de film Gasland, waar er
een vlam uit de waterkraan komt. Oorzaak zou methaan zijn, dat vrijkomt bij schaliegasboringen in
de ondergrond. Osborn et al. (2011) en het vervolg onderzoek van Jackson et al. (2013), zien na
wetenschappelijk onderzoek een sterke connectie tussen schaliegasboringen en methaan in het
water. Tijdens de voortgangsrapportage van de Amerikaanse Environment Protection Agency (EPA,
2012) van lopend onderzoek herkennen ze het probleem, ze zien als meest waarschijnlijke oorzaak
mogelijke menselijke fouten tijdens het boren. Volgens de EPA is de oorzaak dus niet de boringen
zelf, maar de manier waarop ze uitgevoerd worden. In de VS is er volgens velen soms sprake van
46
‘cowboygedrag’, waar boorbedrijven de milieuregels niet altijd even strikt volgen (TNO, 2011a,
2012). Binnen het besluitvormingsproces wordt de Amerikaanse voorbeelden continu afgewogen
tegenover de Nederlandse context. Voorstanders van boringen wijzen erop dat de veiligheidsregels
in Nederland vele malen strenger en uitgebreider zijn (Brabant Resources, 2011a; TNO, 2011a). Ook
sommige tegenstanders geven aan dat de veiligheidsvoorschriften in Nederland het lekken van
methaan grotendeels zullen uitsluiten (Interview A, 2013). Toch worden Amerikaanse voorbeelden
continu gebruikt door tegenstanders, om vraagtekens te zetten bij Nederlandse boringen, wat
logisch is aangezien er buiten de VS weinig ervaring is met grootscheepse boringen naar schaliegas.
Naast methaan lekken zijn er ook vragen over de grote hoeveelheden water die nodig zijn voor
boringen, de noodzaak van grote hoeveelheden vrachtvervoer en de effecten voor de omgeving
(Atsma, 2013; Rotmans, 2013; TNO, 2011a, 2011b; Wezel van, 2013). Het water is nodig om de
boringen succesvol te maken. Het vrachtvervoer is nodig om het water en andere resten van de
boringen af te voeren. De effecten hiervan zijn vooral een sterke toename van vrachtvervoer in de
regio. Andere omgevingseffecten zijn het plaatsen van (tijdelijke) boortorens en andere industriële
gebouwen die nodig zijn voor de boringen. Vooral de hoge kwantiteit van de boringen zorgt voor een
cumulatie van de omgevingseffecten (Broomfield, 2012).
6.2.3 VEILIGHEID
Veiligheid gaat over de risico’s voor de mens door de boringen naar schaliegas. Belangrijk hierbij is de
discussie naar aardbevingen. In Nederland is hier speciaal aandacht voor de situatie in Blackpool in
het Verenigd Koninkrijk, waar Cuadrilla al aan het boren is. Hier hebben zich in het verleden twee
aardbevingen voorgedaan, die direct of indirect zijn veroorzaakt door de schaliegasboringen (TNO,
2011a). Uit onderzoek van het Britse ministerie van Energie en Klimaatverandering bleek dat de
bevingen in 2011 veroorzaakt werden tijdens de injectie van water en chemicaliën in het frack proces
(The Royal Society and the Royal Academy of Engineering, 2012). De bevingen waren wel van een
lage magnitude en de kans op herhaling wordt niet groter in het proces. De kracht van de aardbeving
heeft proportioneel dezelfde kracht als de geïnjecteerde vloeistoffen. Hierdoor is er ook na het
uitkomen van het onderzoek besloten om door te gaan met het boren (DECC, 2012). In Nederland
speelt tevens de discussie over aardbevingen ten gevolgen van de boringen in de provincie
Groningen. Het effect van deze aardbevingen is, dat men kritischer kijkt naar de schaliegasboringen
(Interview E, 2013).
Voor beide discussies zijn vooral de breuklijnen belangrijk. De breuklijnen zijn natuurlijke gaten in de
ondergrond. De breuklijnen zouden ervoor kunnen zorgen dat er extra effecten kunnen optreden bij
de aardbevingen en de effecten van chemicaliën. Hierover is echter nog geen wetenschappelijk
bewijs geleverd. In Nederland is TNO verantwoordelijk voor het in kaart brengen van de breuklijnen.
Zij willen door middel van seismisch onderzoek de effecten van boringen onderzoeken, echter is
hiervoor eerst een proefboring nodig (Peters, 2013; TNO, 2011a). Vooral in de Brabantse ondergrond
zouden er veel natuurlijke breuklijnen lopen.
6.2.4 ECONOMIE
De vierde categorie kijkt naar de economische voor- en nadelen die schaliegasboringen hebben.
Hierin zijn vooral de voorstanders sterk gemobiliseerd. Zij zien de boringen als mogelijke inkomsten
voor de staat en de samenleving (EBN, 2011a). EBN ziet het zelfs als haar doel om optimaal gebruik
te maken van de Nederlandse ondergrond, wat neerkomt op het zo economisch mogelijk gebruiken
van de natuurlijke delfstoffen (EBN, 2012; Interview E, 2013). Voor de staat die in mijnbouwprojecten
voor 40% mede-eigenaar is, kan het grote financiële voordelen geven. Geschat wordt dat de
gaswinning tot nu toe elk jaar tussen de 11 en de 15 miljard aan inkomsten oplevert (EBN, 2012).
47
Naast de directe investeringen als aandeelhouder, verdient de staat ook in de vorm van belasting en
investeringen in het al uitgebreide gasnetwerk (TNO, 2011b). Als laatste zijn er volgens voorstanders
nog mogelijkheden voor lokale bedrijvigheid, waarmee de regio wordt gestimuleerd (TNO, 2011b).
De economische voordelen worden betwist door tegenstanders van boringen. Zij betogen dat de
economische winbaarheid van schaliegas veel minder is dan in de Verenigde Staten. Dit komt mede
omdat de veiligheidsnormen in Nederland hoger zijn en er een hogere bevolkingsdichtheid is,
waardoor ook de prijzen van grond hoger zijn (Atsma, 2013; Rotmans, 2013; Rotmans et al., 2013).
Ook is er onzekerheid hoeveel schaliegas er daadwerkelijk in de grond zit (EBN, 2011a; TNO, 2011a).
Het kan de economische investeringen, die de overheid maakt als mede-eigenaar, minder effectief
maken. In deze fase van de discussie is hierover echter nog weinig te zeggen, omdat het onduidelijk
is hoeveel gas er precies in de grond zit. Voor de omgeving betekenen boringen ook economische
schade, door huizenprijs dalingen of schade direct door de boringen (Atsma, 2013).
6.2.5 POLITIEK
Als laatste is er de politieke consequenties van boringen naar schaliegas. Door schaliegas kan er meer
gas geboord worden in Nederland zelf. Het zorgt het voor een energieonafhankelijkheid van derde
landen (Energieraad, 2011; Medlock, Jaffe, & Hartley, 2011), hierdoor geeft het een geopolitiek
voordeel. Bekend is het werk van Michael Klare (2001) over het belang van energievoorraden in de
toekomstige verhoudingen tussen landen. Voor Nederland geldt dat het in de toekomst minder
afhankelijk is van buitenlands gas. De internationale positie van Nederland wordt hierdoor versterkt.
Zeker omdat het land waar anders gas vandaan komt Rusland is, en maar weinig mensen willen
afhankelijk zijn van Rusland voor de energievoorziening.
Politiek gezien is er ook grote weerstand tegen boringen in Nederland. In Boxtel en Haaren is er fel
gediscussieerd en gedemonstreerd tegen de mogelijkheid van boringen (BB, 2013; Brabants Dagblad,
2011b; Gemeenteraad Haaren, 2011; Lodewijks, 2011f). Al een groot aantal gemeenten hebben zich
kritisch uitgelaten over de mogelijkheid van boringen in de gemeente (Milieudefensie, 2013a). In het
komende hoofdstuk zal er uitgebreid op de weerstand in worden gegaan, maar er kan gesteld
worden dat deze groot is.
6.3 SCHALIEGAS IN DE INTERNATIONALE CONTEXT
De schaliegastechnologie heeft haar oorsprong in de Verenigde Staten. In de afgelopen tien jaar
hebben hier al meer dan 150.000 boringen plaatsgevonden (Zijp & Bergen, 2012). De effecten van
schaliegas in de VS zijn groot, zo is de gasprijs al enorm gedaald (De Jong & Govers, 2013;
Energieraad, 2011). In navolging van de VS zijn er ook al boringen geweest in Canada, Australië,
Engeland en Polen (Broomfield, 2012; Zijp & Bergen, 2012). In Europa is vooral Polen een grote
aanjager van de schaliegasrevolutie (Overbeek, 2013). Hier wordt enthousiast geboord, mede door
de grote hoeveelheden gas die er in de grond zouden bevinden. In de afgelopen maanden is in Polen
de verwachte hoeveelheid wel drastisch naar beneden bijgesteld (Peters, 2013). Cuadrilla is ook
betrokken bij boringen in Blackpool Engeland (Cuadrilla Resources, 2011).
Tegenover de voorstanders staan ook een aantal kritische landen. In Bulgarije, Frankrijk, Nederland
en Zuid-Afrika is er al een (tijdelijk) moratorium uitgesproken naar schaliegasboringen (Brugh, 2011;
Chaudron, 2011; De Volkskrant, 2013; Korteweg, 2011). De moratoria zijn uitgesproken na intensieve
protesten van burgers tegen de boringen. In landen waar er wel geboord wordt, is er ook sprake van
protesten van burgers. Zo heerst er ook een mortorium in delen van de VS en Canada (De Volkskrant,
2013). In andere landen is er soms sprake van verhitte discussies over het onderwerp. Zo zijn de
boringen in Blackpool tijdelijk stilgelegd, toen de boringen zorgde voor twee kleine aardbevingen
48
(DECC, 2012; IJzendoorn van, 2012; TNO, 2011a). Schaliegas is ook internationaal een verhit
onderwerp.
6.4 CONCLUSIE
In dit hoofdstuk is er geprobeerd om een eerste introductie te geven in de casus rondom de
schaliegasboringen. In het eerste gedeelte is er uitgelegd, wat de boringen inhouden. Waarna er een
korte samenvatting gegeven is van de nationale en internationale context. Opvallend is dat er op veel
terreinen nog een sterke discussie heerst over de effecten van boringen. Argumenten worden van
elke kant betwist, om er zelf zo goed mogelijk uit te komen. Zeker als er bedacht moet worden dat de
argumenten van beide kanten alleen op hoofdlijnen zijn besproken. Wetenschappelijk onderzoek is
schaars en richt zich vooral op deelonderwerpen. De conclusies van het onderzoek worden ook
anders uitgelegd, zoals bij de oorzaak van methaan lekken. Ook zijn er te veel deelonderwerpen,
waar de effecten van boringen nog gewoon onzeker zijn. Binnen deze gepolariseerde context gaan
we op zoek naar hoe de besluitvorming is gelopen.
49
7. HET BESLUITVORMINGSPROCES
Besluitvorming in Nederland gebeurt meestal op basis van de wet. In de wet zijn de bevoegdheden
van elke bestuursorgaan beschreven. In de eerste paragraaf zal dan ook de belangrijkste wetten op
het gebied van de vergunningverlening in de mijnbouw. Het schept een kader waarmee de werkelijke
procedure mee kan worden vergeleken. In het tweede gedeelte zal de besluitvorming vanaf het
eerste onderzoek van TNO gepubliceerd in 2009 tot eind 2011 begin 2012 centraal staan. Hier speelt
de besluitvorming zich voornamelijk af in Boxtel en Haaren, en op landelijk niveau. Vanaf eind 2011 is
er een nationaal onderzoek naar de risico’s van schaliegasboringen. In het derde gedeelte zal het
proces in de gemeente Noordoostpolder beschreven worden. Het proces komt hier later op gang en
uit zich anders dan in Boxtel en Haaren, mede doordat er al snel een moratorium op
schaliegaswinning wordt in gesteld. In het laatste gedeelte zal de klankbordgroep centraal staan. De
klankbordgroep is ontstaan, mede door druk vanuit andere actoren, om het onderzoek van advies te
dienen. De meeste actoren waren hierin vertegenwoordigd. De beschrijving eindigt op 1 juli met het
uitkomen van het advies van de Commissie voor de m.e.r. De Commissie voor de m.e.r. is een
onafhankelijke toetsingscommissie voor milieueffectrapportages. Het heeft zich gespecialiseerd in
advies aan de overheid, voordat het besluit is genomen. Het is door de minister van Economische
Zaken gevraagd om de kwaliteit en inhoud van het onderzoek te beoordelen (Ministerie van EL&I,
2012a). Op 1 juli zou eigenlijk het onafhankelijk onderzoek naar buiten gebracht worden, maar dat is
door de minister uitgesteld tot na de zomer. Door het uitbrengen van het voorlopig advies, is het wel
een nette afsluiting van het onderzoek.
De beschrijving van de formele besluitvorming is vooral gebaseerd op de analyse van Mineur (2013).
Zij is een gespecialiseerde advocaat onder andere in dienst van Milieudefensie. Als onderzoeker
ontbreek ik de grondige kennis van de desbetreffende wetten, om een eigen analyse te maken.
Aangezien de analyse van Milieudefensie vooral gericht is op het tegenhouden van de boringen, is er
een belangrijke prikkel om de wetgeving zo goed mogelijk te analyseren. Ik maak hierbij dankbaar
gebruik van het werk dat zij gedaan hebben. Voor de periode van Boxtel is er ook uitgebreid gebruik
gemaakt van de analyse van Metze en van Zuydam (2013). De overliggende analyse structuur is deels
overgenomen. De belangrijkste reden hiervoor, is dat de onderzoeker geen onderdeel was van de
onderzochte periode. De meeste zaken vonden plaats twee jaar voordat mijn scriptieonderzoek
begon. Het is daarom handig om gebruik te maken van data van andere onderzoekers, die dichter bij
de periode stonden. Toch is er voor de periode van Boxtel een behoorlijke hoeveelheid andere
bronnen, die het verhaal ondersteunen. Zo wordt er niet te veel gebruik gemaakt van één bron. De
latere perioden zijn voornamelijk tot stand gekomen door eigen onderzoek.
7.1 DE FORMELE BESLUITVORMINGSPROCEDURE
In Nederland is de formele besluitvormingsprocedure sterk gebaseerd op het recht. Hierin staat wie
welke bevoegdheden heeft en hoe andere mensen daar tegenin kunnen gaan. In andere woorden
gaat het om de vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen, instemmingen en andere toestemmingen
van bestuursorganen die de exploitant onder meer nodig heeft (Mineur, 2013, p. 11). In de casus
schaliegas zijn er meerdere dimensies waar rekening gehouden mee moet worden. Als eerste zijn er
twee soorten recht van toepassing, publieksrecht voor de besluiten en privaatrecht voor de eigenaar
van de grond. Voor het privaatrecht geldt dat er ook meerdere wetgeving van toepassing is. Het
belangrijkst zijn de Mijnbouwwet en de Wet algemene bepaling omgevingsrecht (Wabo). Als laatste
is er nog een kleine rol weggelegd voor de Waterwet. De drie wetten geven weer bevoegdheden aan
vier verschillende bestuursorganen namelijk; de minister, Gedeputeerde Staten / provincie, de
gemeente en het waterschap (Mineur, 2013).
50
7.1.1 DE RECHTEN VAN GRONDEIGENAREN (PRIVAATRECHT)
De boringen naar schaliegas bestrijken een gebied van meer dan een kilometer in de breedte.
Bewoners van naburige huizen kunnen hinder ondervinden van deze boringen. Om een helder beeld
te krijgen van wat allemaal rechtelijk mag in de casus van schaliegas, is het eerst nodig om een te
weten welke rechten grondeigenaren hebben.
Van belang is dat de overheid eigenaar is van de meeste delfstoffen in Nederland. Alleen als het tot
ongeveer 100 meter onder het aardoppervlak bevindt, is de eigenaar van de delfstoffen dezelfde als
de grondbezitter (Mineur, 2013). In de casus van schaliegas waar de boordiepte ongeveer 3
kilometen is, is hier geen sprake van. Ook de infrastructuur in de grond voor het boren naar gas is
geen eigendom van de grondbezitter, maar van degene die verantwoordelijk is voor de aanleg van de
infrastructuur (Mineur, 2013).
Grondeigenaren hebben geen mogelijkheden om het boren te weigeren op eigen terrein. Het geldt
voor de acties bovengronds (Belemmeringenwet Privaatrecht), als ondergronds vanaf 100 meter
diepte (art. 4 en 5 Mijnbouwwet). De grondeigenaar moet hier volgens de Belemmeringenwet
Privaatrecht wel een schadevergoeding voor krijgen. Het kan via de schaderegeling uit de
Mijnbouwwet of andere mogelijkheden (zie Mineur, 2013, p. 10).
7.1.2 MIJNBOUWWET
De Mijnbouwwet (Mbw) is onderdeel van een serie Mijnbouwwetten samen met het
Mijnbouwbesluit (Mbb) en de Mijnbouwregeling (Mbr). Het Mijnbouwbesluit en de
Mijnbouwregeling zijn uitwerkingen van de Mijnbouwwet. In de casus van schaliegas is vooral de
Mijnbouwwet van belang. Op grond van de Mbw zijn vijf vergunningen vereist voor het winnen van
schaliegas (Mineur, 2013, p. 15):
1. Opsporingsvergunning (voor proefboren)
2. Winningsvergunning (voor permanente boorlocaties)
3. Mijnbouwmilieuvergunning en –melding mobiele installaties
4. Instemming met een winningsplan
5. Instemming werkprogramma
De opsporingsvergunning is nodig om onderzoek te doen naar de aanwezigheid van delfstoffen, dan
wel naar andere gegevens daaromtrent, met gebruikmaking van een boorgat (art. 1, art 6, eerste lid,
onder a Mbw) (Mineur, 2013, p. 15). Een opsporingsvergunning wordt alleen verleend als er geen
andere opsporingsvergunningen zijn voor hetzelfde gebied en dezelfde delfstoffen (art. 7 Mbw). Het
heeft dus een sterke coördinerende functie (Mineur, 2013). De toetsingscriteria staan in artikel 9
Mbw en beoordelen voornamelijk de technische en financiële mogelijkheden van de aanvrager van
de vergunning. De provincie heeft hierbij een adviesfunctie op basis van art. 16 Mwb. Daarnaast
heeft de minister de mogelijkheid om te eisen, dat de vergunninghouder financiële zekerheid stelt
voor het geval dat er schade ontstaat (Mineur, 2013). Ook terwijl er gewoon een zorgplicht geldt
voor de vergunninghouder (art. 33 Mbw). Beroep is mogelijk door middel van de bezwaar- en
beroepsprocedure via de rechtbank sector bestuursrecht en de Raad van State (Mineur, 2013).
Voor permanente boorlocaties is een aparte winningsvergunning verplicht (art. 6, eerste lid b Mbw).
De minister van Economische Zaken is verantwoordelijk voor het afgeven van deze vergunning. Het
advies van de provincie over de opsporingsvergunning wordt betrokken bij de beoordeling. Echter
geldt volgens de wet, dat wie een opsporingsvergunning heeft ontvangen ook in principe een
winningsvergunning krijgt (art. 10 Mbw). De lijn tussen opsporingsvergunning en winningsvergunning
51
is hierdoor erg kort. De overige bepalingen die benoemd zijn bij de opsporingsvergunning zijn hier
ook van toepassing.
De derde vergunning is de mijnbouwmilieuvergunning. Op basis van artikel 40 Mbw is deze
vergunning vereist als de mijnbouw plaatsvindt in bepaalde gevoelige gebieden, of als er een
kwetsbaar object binnen korte afstand van de boorlocatie ligt. Het is echter niet verplicht, wanneer
er ook een omgevingsvergunning nodig is of als het gaat om mobiele boorinstallaties (Mineur, 2013).
Tegen een vergunning kan een zienswijze ingediend worden. Een desbetreffend beroepschrift wordt
behandeld door de Afdeling bestuursrechtspraak van de RvS (art. 40 Mbw).
Als vierde moet de minister van EZ instemmen met het winningsplan van de exploitant. Hierin staat
aangegeven op welke manier er gemijnd gaat worden, wat de kosten zijn, welke hoeveelheden
worden gewonnen en wat de gevolgen zijn voor aardbewegingen (art. 34, 35 Mbw) (Mineur, 2013, p.
17). Tegen een ontwerp besluit kunnen zienswijze worden ingebracht en eventueel beroep worden
ingesteld bij de Afdeling bestuursrecht van de RvS.
Als laatste moet de Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) instemmen met het werkprogramma van de
exploitant (art. 74 e.v. Mbb). Het is bedoeld voor de controle en toezicht op de activiteiten van een
exploitant. Rechtsbescherming tegen het besluit is dan ook niet mogelijk.
Naast de vergunningsplichten voor de exploitant geeft de Mijnbouwwet ook de minister van EZ de
bevoegdheid om coördinerend te handelen. Hiermee kan de minister meerdere vergunningen
tegelijkertijd behandelen. Ook kan de vergunningaanvraag gecombineerd worden met andere
besluiten, zoals een ontheffing op de grond van de Flora- en Faunawet (Mineur, 2013).
7.1.3 WET ALGEMENE BEPALINGEN OMGEVINGSVERGUNNING (WABO)
De Wabo is van toepassing sinds 1 oktober 2010 en regelt de procedures rond de aanvraag van de
omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is vereist voor tal van verschillende handelingen in
de Mijnbouw. Van infrastructurele veranderingen, bouwen (bouwvergunning), milieu
(milieuvergunning), tot het kappen van bomen (voor een uitgebreide lijst zie art. 2.1, 2.2. Wabo of
Mineur 2013, p. 19). Het gebruik van de Wabo in de mijnbouw is bijzonder ingewikkeld, omdat er
sprake is van een veranderende bevoegdheid. Bij normale besluiten is de gemeente verantwoordelijk
voor de omgevingsvergunning. In de mijnbouw deelt zij deze bevoegdheid met de minister van EZ
voor zowel de inrichting van de mijnbouw zelf als de zaken daaromheen (Mineur, 2013). De
gemeente blijft wel bevoegd voor het beoordelen van andere activiteiten, dan het oprichten en in
werking treden van een inrichting. De minister kan echter besluiten om deze onderdelen van de
omgevingsvergunning zelf te behandelen (Mineur, 2013). De belangrijkste basis hiervoor is het
nationale belang van de winning, een belang waarvan Mineur (2013, p. 32) ervanuit gaat, dat deze
zal worden gehonoreerd door de rechter.
Voor de omgevingsvergunning geldt dat er een uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden
gevolgd. Hierbij is bij een productie van meer dan 500.000 m3 aardgas per dag ook een
Milieueffectrapportage (m.e.r.) noodzakelijk. De provincie kan de gebieden waarvoor een m.e.r.
verplichting geldt, uitbreiden naar gebieden van bijzondere betekenis. Voor verder gebruik van de
rechtsbescherming kan gebruik worden gemaakt van de normale procedure. Het toetsingskader en
de nadruk op het aanmerkelijk belang voor omwonenden beperken echter de mogelijkheden hiertoe
enigszins (Mineur, 2013).
7.1.4 WATERWET
52
De Waterwet is van toepassing, omdat er bij het boren van schaliegas gebruik wordt gemaakt van
grote hoeveelheden water, om het gas uit de schalie te halen. De Wabo speelt hierin ook nog een rol
bij sommige besluiten. Het is sterk afhankelijk van de plaats waar het water geloosd wordt, waarop
het geloosd wordt (bodem of oppervlaktewater), of er sprake is va grond- of oppervlaktewater en of
er water wordt onttrokken, geloosd en/of geïnfiltreerd (Mineur, 2013). In het schema in de bijlage
staat precies duidelijk bij welke handeling welke wet van toepassing is en welk bestuursorgaan
Bevoegd gezag is.
De procedures lopen net zoals bij de Wabo via de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure.
Hierbij is de reguliere procedure van bezwaar van toepassing. De reguliere procedure geldt echter
niet voor de besluiten waar alleen meldingsplicht voor staat, hier is geen rechtsbescherming tegen
mogelijk. Wanneer er wel beroep mogelijk is, wordt dit beperkt door het toetsingskader (art. 2.1,
6.11 en 6.21 Wtw).
7.1.5 DE VERHOUDING VAN BEVOEGDHEDEN
De minister van Economische Zaken heeft veel bevoegdheden als het om Mijnbouw gaat. Bij de twee
belangrijkste wetten heeft de minister zelf de bevoegdheid (Mijnbouwwet) of deelt deze de
bevoegdheid met de gemeente (Wabo). In beide gevallen kan de minister ervoor kiezen om de wil
door te drukken, in combinatie met het coördineren van meerdere aanvragen en besluiten
tegelijkertijd. De gemeenten en andere bestuursorganen kunnen hier hoogstens tegenin gaan en de
minister dwingen ze mee te laten werken.
7.2 HET BESLUITVORMINGSPROCES IN BOXTEL EN HAAREN (2009 TOT BEGIN 2012)
Het schaliegasproces begon in eerste instantie rustig. In 2009 deed TNO in opdracht van EBN
onderzoek naar de mogelijke schaliegasvelden in Nederland (EBN, 2009; TNO, 2009). Hieruit kwam
de conclusie dat er aanzienlijke hoeveelheden schaliegas aanwezig is in de Nederlandse bodem. Op
basis van dit onderzoek deden meerdere partijen een aanvraag voor een vergunning (Interview C,
2013). In 2009 kreeg Cuadrilla een exploratievergunning voor een regio in Noord-Brabant van het
ministerie van Economische Zaken (Gemeente Haaren, 2010; Interview C, 2013; Interview F, 2013).
De provincie was vooraf geïnformeerd over de mogelijke vergunningverlening, maar is er niet in
geslaagd om tot een advies te komen. “De belangrijkste reden hiervoor was dat de provincie noch
ervaring had met het adviesrecht in de mijnbouwwet, noch met het onderwerp schaliegas”
(Interview C, 2013; Interview F, 2013). Ook mocht de provincie zich alleen maar uitspreken over de
onderwerpen die onder het toetsingskader van de Mijnbouwwet vallen. Het gaat hierbij over de
financiële capaciteit en technische kennis van zaken van de operator, waar een aanvraag in kader van
de mijnbouwwet wordt getoetst (art. 9 Mbw). De milieuaspecten en ruimtelijke inpassing van de
boringen kunnen in het huidige systeem niet mee worden gewogen in het advies.
Vanaf 2010 begint Cuadrilla met gesprekken in de regio Noord-Brabant. Ze hebben contact met de
gemeenten Boxtel, Haaren en Schijndel (Gemeente Boxtel, 2011a; Gemeente Haaren, 2010;
Interview C, 2013). Een van de conclusies van de gesprekken is dat de meest kansrijke locatie de
gemeente Boxtel is, ook politiek-bestuurlijk gezien. De gesprekken krijgen uiteindelijk een vervolg
met het vragen van een tijdelijke ontheffing in zowel Boxtel als Haaren. Cuadrilla kiest ervoor om
geen aanvraag te doen in Schijndel. Door middel van een brief vraagt Cuadrilla bij beide Colleges van
Burgemeester en Wethouder (B&W) om een tijdelijke ontheffing (Gemeente Boxtel, 2011a;
Gemeente Haaren, 2010). In september en oktober van hetzelfde jaar nemen beide colleges het
besluit om in principe akkoord te gaan met het verzoek voor een tijdelijke ontheffing voor een
exploratieboring (College van Burgmeester en Wethouders Haaren, 2010; Gemeente Boxtel, 2011a).
53
Het college van B&W informeerde in beide gevallen de gemeenteraad binnen een maand van het
principe akkoord. (College van Burgemeester en Wethouders Boxtel, 2010; College van Burgmeester
en Wethouders Haaren, 2010).
Op 30 september 2010 doet Cuadrilla het verzoek voor een bouwvergunning in de gemeente Boxtel
(1 dag voor inwerkingtreding van de Wabo, toen de bouwvergunning werd vervangen door de
omgevingsvergunning). De gemeente gaat redelijk snel akkoord met het toekennen van de
vergunning (Gemeente Boxtel, 2010a). De gemeente heeft voor de toestemming nog contact
opgenomen met de provincie, of zij problemen zagen met de vergunning. “Het antwoord hierop was:
nee” (Gemeente Boxtel, 2011a; Interview F, 2013). In de aankondiging van het college van B&W van
Boxtel, was ook de mogelijkheid opgenomen tot het stellen van vragen aan het college of het bedrijf
Cuadrilla. Op 20 oktober was er de eerste mogelijkheid bij een openbare informatieavond, die een
maand later nogmaals georganiseerd werd. In beide gevallen was het de bijeenkomst zowel voor de
raad als de burgers bedoeld, in totaal was de opkomst niet uitzonderlijk hoog (Gemeente Boxtel,
2011a; Interview F, 2013). In de maanden tussen de aankondiging en de toekenning verstuurt de
gemeente drie nieuwsbrieven naar burgers (Gemeente Boxtel, 2010b, 2010c, 2011a, 2011b). Als
laatste is de proefboring nog besproken in de commissie Ruimtelijke Zaken, voordat op 11 januari
2011 het college van Boxtel besluit om over te gaan tot een bouwvergunning (Gemeente Boxtel,
2011a, 2011c). In de vergunningverlening hadden 14 burgers of bedrijven andere zienswijzen
neergelegd, maar werden deze weerlegd door de gemeente (Gemeente Boxtel, 2011c). In Haaren is
er een principeakkoord gegeven voor het wijzigen van het bestemmingsplan door het college, maar
is er nooit een bouwvergunning of omgevingsvergunning bouw aangevraagd (Brabants Dagblad,
2011d).
In de eerste periode van besluitvorming leek het erop dat geen ambtenaar, politicus of bestuurder de
weerstand voorzag, die dit dossier later zou oproepen. Vanuit de gemeente dachten ze dat het Rijk
en de provincie kritisch naar de mogelijke effecten hadden gekeken (Interview C, 2013; Interview F,
2013). Bij de provincie hadden ze weinig tot geen ervaringen met mijnbouwboringen, waardoor ze
het proces niet goed overzagen. Ook niet toen meerdere keren door de gemeente gevraagd werd, of
ze problemen zagen met de boring (Gemeente Boxtel, 2011a; Interview F, 2013). Op landelijk niveau
ging EBN er bijvoorbeeld van uit, dat het een normale boring zou worden (Interview E, 2013). Het
idee was dat Cuadrilla een proefboring zou ondernemen, de gegevens met de partners zou delen en
uiteindelijk zou overgaan tot een winningsvergunning, als er genoeg mogelijkheden waren. Het is
eigenlijk het normale boorproces in Nederland. De beoordelingscriteria zaten voornamelijk in de
financiële capaciteit van de operator, de ervaringen met de operator en de geologische
beschikbaarheid van grondstoffen (Interview C, 2013; Interview E, 2013, p. 1; Interview F, 2013). Er is
weinig aandacht gegeven in de mogelijkheid van weerstand op de voorgenomen proefboringen.
7.2.1 DE EERSTE WEERSTAND (JANUARI 2011 TOT APRIL 2011)
De eerste aanvraag van een bouwvergunning in Boxtel verliep voorspoedig, maar stuitte na ongeveer
een half jaar op weerstand (Metze & Zuydam van, 2013, p. 5). Er ontstaat eerst georganiseerde
weerstand bij omwonenden in de gemeente Haaren. Bij de eerste bijeenkomsten in Boxtel waren
bewoners al ongerust over de mogelijke boringen (Brabants Dagblad, 2010). Onder leiding van de
heer Atsma wordt rond januari 2011 de stichting Schaliegasvrij Haaren opgericht (Linssen, 2011a). De
aankondiging werd gedaan op een eerste informatiebijeenkomst voor burgers in Haaren op 18
januari (Gemeente Haaren, 2011a, 2011b, 2011c). Die bijeenkomst had ten doel om de bewoners te
informeren over de plannen van Cuadrilla en om vragen van bewoners te beantwoorden (Brabant
Resources, 2011b; Gemeente Haaren, 2011a). Meerdere spelers in het proces waren aanwezig.
Cuadrilla benadrukte de voordelen van het boren naar gas in Haaren (Brabant Resources, 2011b).
Tijdens de bijeenkomst benadrukt de gemeente Haaren, dat ze nog geen besluit hebben genomen
54
voor het toekennen van een vergunning, maar dat ze niet pertinent nee zeggen tegen de
mogelijkheid (Gemeente Haaren, 2011a).
Volgens Metze (2013, p. 11) gaat de belangrijkste discussie in deze periode over de waarde van
Amerikaans onderzoek. Volgens tegenstanders klopt het Amerikaans onderzoek niet en is deze niet
te vertalen naar de Nederlandse context. Er zijn nadrukkelijke verschillen in zowel geografie als in
wet- en regelgeving tussen Brabant en de VS. Hierbij wordt veelvuldig gebruik gemaakt van de
documentaire ‘Gasland’ met daarin beelden van vlammen uit de kraan. Het frame van het
Amerikaanse onderzoek is hier duidelijk negatief bedoeld. Voorstanders proberen juist precies het
tegenovergestelde, door aan te geven dat Nederland de VS niet is. Wet- en regelgeving zijn hier veel
strenger en ‘cowboy’ gedrag is in Nederland niet mogelijk (Metze & Zuydam van, 2013). Juist voor de
exacte vaststelling van risico’s zijn proefboringen nodig (Gemeente Boxtel, 2011a).
7.2.2 DE WEERSTAND VERERGERT (MEI 2011 TOT SEPTEMBER 2011)
Vanaf mei 2011 groeit het verzet tegen het boren naar schaliegas (Metze & Zuydam van, 2013). Op
26 juni organiseerde Schaliegasvrij Haaren in samenwerking met Groenfront! een picknick tegen de
proefboringen in Boxtel (Linssen, 2011b; Van der Ven, 2011). Ook starten verschillende actiegroepen
een petitie tegen schaliegas (Lodewijks, 2011b). Naast de actiegroepen van burger is er ook een groei
van bedrijven en overheden, die zich kritisch opstellen tegenover de proefboringen naar schaliegas.
De belangrijkste drie zijn de Provincie Noord-Brabant, Brabant Water en de Rabobank. Brabant
Water mengt zich in de discussie op 19 april door het eisen van ‘nul risico’ voor het grondwater
(Lodewijks, 2011c, 2011d). Een eis die noch het ministerie, noch Cuadrilla na wil komen (Brabants
Dagblad, 2011c; Lodewijks, 2011h). Rabobank heeft vanaf het begin haar zorgen uitgesproken over
de boringen (van der Meijden, 2011a). In latere processen dienen ze ook bezwaren in tegen het
voorstel bij de gemeente en de rechter (Lodewijks, 2011e, 2011m). Zij zijn vooral bang dat de
mogelijke boringen schade kunnen veroorzaken bij het datacentrum van Rabobank Nederland, dat
op hetzelfde bedrijventerrein staat. Als laatste begint de provincie Noord-Brabant langzaam
kritischer te worden richting de boringen. In januari spreekt GroenLinks zich nog uit in de Provinciale
Staten over de gebrekkige aandacht, die het onderwerp krijgt in de staten (Lodewijks, 2011a). Vanaf
mei is de positie van de Provinciale Staten positie veranderd en zijn de Staten kritisch tegenover
schaliegas (Lodewijks, 2011e). De Gedeputeerde Staten neemt de kritische houding over en stuurt op
31 mei zelfs een brief naar de minister (Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant, 2011). Ze
erkennen in de brief dat ze geen bevoegdheden hebben in het onderwerp, maar desondanks spreken
ze de zorgen uit over de boringen. De verandering in standpunt zorgt ervoor dat de provincie kritisch
is op een verleende vergunning van een gemeente. De gemeente Boxtel ziet zichzelf in een
ongemakkelijke situatie belanden omdat de provincie plotseling van standpunt verandert. In het
verleden heeft de gemeente meermaals advies gevraagd hebben aan de provincie, en telkens te
horen gekregen dat de provincie geen probleem had met de boringen. De gemeente werd hierdoor
verrast. De provincie kijkt echter met positieve gevoelens terug naar de kritische brief (Interview C,
2013; Interview F, 2013)
Daarnaast was er ook op 24 mei een themabijeenkomst over schaliegas in de gemeenteraad van
Boxtel. Hier gaven de wethouder in samenwerking met het ministerie van Economische Zaken,
Landbouw & Innovatie, Cuadrilla en andere spelers een presentatie voor de raad (Gemeente Boxtel,
2011a). De themabijeenkomst had redelijk afgesproken rollen. Het college beperkte zich vooral tot
opmerkingen over het proces rondom de vergunningverlening, ook herhaalde ze het standpunt dat
er na de opsporingsvergunning opnieuw een afweging gemaakt zal worden (Gemeente Boxtel,
2011a, pp. 3–6). Het ministerie had een sterk formalistisch betoog, waar vooral de
besluitvormingsprocedures besproken werden (Ministerie van EL&I, 2011a). Cuadrilla hield een
verhaal over schaliegas zelf, waar vooral de risico’s van boringen centraal stonden (Brabant
55
Resources, 2011a). Naderhand mochten raads- en commissieleden vragen stellen aan de
organisaties, ook EBN, provincie, Staatstoezicht op de Mijnen en TNO waren hierbij aanwezig.
Het toegenomen verzet gaat gelijk op met een afname van de geloofwaardigheid van de gegevens
van Cuadrilla en van TNO (Metze & Zuydam van, 2013). Eerdere onderzoeken staan steeds meer ter
discussie, als gevolg van nieuwe wetenschappelijke studies bijvoorbeeld door Osborn et al. (2011),
waaruit bleek dat er hogere concentraties methaan gevonden waren in het drinkwater rondom
boorputten schaliegas dan eerder aangenomen. In Blackpool (Verenigd Koninkrijk), doen zich
aardbevingen voor die aantoonbaar een relatie hebben met de boringen(DECC, 2012; Peters, 2013;
The Royal Society and the Royal Academy of Engineering, 2012). TNO blijft in alle berichtgeving en
bijeenkomsten volhouden dat de kans op negatieve gevolgen erg klein is, zowel voor
aardbevingsgevaar, als problemen met het grondwater (Lodewijks, 2011f, 2011g; TNO, 2011c). Die
bewering wordt niet door alle geologen zo maar onderschreven (Metze & Zuydam van, 2013).
Tegenstanders gebruiken het argument van aardbevingen en grondwaterverontreiniging structureel
tegen schaliegasboringen (zie bijvoorbeeld Atsma, 2013).
Volgens Metze (2013, p. 15) is de discussie in deze periode te onderscheiden in twee kampen. De ene
kant vindt dat het tijd is voor extra onderzoek naar de risico’s van de boringen, terwijl het andere
kamp de economische voordelen benoemt. Een bont gezelschap van gemeenten, de provincie
Noord-Brabant, milieuorganisaties en actiegroepen steunen de lobby voor onafhankelijk onderzoek
naar de gevolgen van boren voor het milieu (Brabants Dagblad, 2011a, 2011b; Gedeputeerde Staten
van Noord-Brabant, 2011; Lodewijks, 2011e, 2011g). De minister van EL&I laat echter al snel weten
niet geïnteresseerd te zijn in een onderzoek (Lodewijks, 2011h). Cuadrilla daarentegen is hier positief
over en laat een Engels onderzoek naar boringen van Cuadrilla vertalen naar de Nederlandse situatie
(Cuadrilla Resources, 2011; Metze & Zuydam van, 2013). De beschreven discussies lopen
voornamelijk tot eind juni en hierna blijft het in de zomerperiode van 2011 relatief stil.
7.2.3 DE NATIONALISERING VAN HET THEMA (SEPTEMBER 2011 TOT NOVEMBER 2011)
De derde periode begint op 3 september 2011 met een manifestatie in de gemeenteraad van Haaren
over de voor- en nadelen van schaliegas (Brabants Dagblad, 2011d; Gemeenteraad Haaren, 2011).
Daarna volgde acties elkaar snel op. Op 4 september zond Tegenlicht de film ‘Gasland’ van Josh Fox.
Gasland is een internet documentaire uit 2011 over de effecten van schaliegasboringen in de
Verenigde Staten. De documentaire was al eerder uitgezonden in Boxtel en Haaren, maar nog niet op
de nationale televisie (Linssen, 2011b). Twee weken later hield de Tweede Kamer de eerste
hoorzitting over het onderwerp (Gemeente Boxtel, 2011d; Gemeente Haaren, 2011d). Het doel
hiervan was vooral om beter geïnformeerd te worden over de voor- en nadelen van schaliegas. Het
gezelschap bestond uit wetenschappers, energie- en milieubedrijven, Brabantse politici en een lokale
actievoerder van Schaliegasvrij Haaren (Lodewijks, 2011l). Een volledige lijst is te vinden in de
uitnodiging van de Tweede Kamer (2011d) zelf. De meeste actoren in het besluitvormingsproces
hadden vooraf al hun standpunt geschreven over de risico’s van schaliegas (EBN, 2011a; Gemeente
Haaren, 2011e; Lodewijks, 2011n; TNO, 2011a). De ingenomen posities van de verschillende actoren
werden niet verlaten. Brabant Water, de gemeenten Boxtel en Haaren, Provincie Noord-Brabant en
de lokale actievoerder gebruiken de mogelijkheid om zich kritisch uit te laten over schaliegas
(Gemeente Haaren, 2011e; Lodewijks, 2011k, 2011l, 2011n). Het doel was om een onafhankelijk
onderzoek te krijgen naar de risico’s van de boringen. Cuadrilla, EBN, SodM en TNO herhaalde ook
hun standpunten, dat er weinig risico’s zijn bij de schaliegasboringen (EBN, 2011a; Lodewijks, 2011n;
TNO, 2011a).
Voor de gemeente Boxtel was dit mede het moment waarop ze erachter kwamen, dat de Tweede
Kamer kritisch keek naar de boringen. Hierover waren ze naar eigen zeggen verrast. Het gaf ze de
56
mogelijkheid om zelf ook kritischer naar de boringen te kijken (Interview F, 2013). Al vooraf de
hoorzitting werd er in de media melding gemaakt van de ongemakkelijke positie van de gemeente.
Naarmate de kritiek op de boringen aanzwol, werd ook de gemeente kritischer. Toch hadden ze de
vergunning al afgegeven en zou het moeilijk zijn om na een succesvolle proefboring Cuadrilla af te
kunnen wijzen (van der Meijden, 2011b).
In dezelfde periode voert Brabant Water de druk op Cuadrilla op door met een vijftal eisen te komen
(Lodewijks, 2011k). Hiermee wil het waterbedrijf de kwaliteit van het grondwater beschermen.
Echter is het ook een afzwakking van het eerdere standpunt van ‘nul risico’ uit april (Lodewijks,
2011c). In wezen stelt het waterbedrijf zich coöperatiever op dan in april het geval is. Cuadrilla maakt
ook van deze mogelijkheid gebruik om gesprekken te plannen met Brabant Water (Ministerie van
EL&I, 2011b). Cuadrilla geeft aan dat het een akkoord heeft met Brabant Water, alleen het
waterbedrijf heeft het bericht niet bevestigd.
In het krantenartikel van Lodewijks (2011n) rondom de hoorzitting in de Tweede Kamer, werd ook
voor het eerst aangegeven door de burgemeester van Haaren, dat het college niet akkoord gaat met
een omgevingsvergunning. Hiermee reageert de burgemeester op het bericht dat Cuadrilla rond
oktober in gesprek wil gaan met de gemeente om officieel een omgevingsvergunning bouw aan te
vragen (Lodewijks, 2011j). In Haaren is tot die tijd nooit een officieel verzoek voor een
omgevingsvergunning ingediend. Het is ook het eerste gemeentebestuur, dat officieel aangeeft de
medewerking met Cuadrilla af te wijzen. Door het afwijzen van een mogelijke vergunning van
Cuadrilla, begint de discussie over de doorzettingsmacht van het Rijk. Enkele bronnen suggereren dat
de minister niet bereid was om de gemeente te passeren (Lodewijks, 2011m), ook verschijnt er een
krantenartikel, waarin het ministerie van EL&I aangeeft niet over deze bevoegdheden te beschikken
(Lodewijks, 2011i). De burgemeester van Haaren was echter niet gerust op de opmerkingen vanuit
het ministerie (Lodewijks, 2011n).
De discussie over de mogelijke vergunning voor Cuadrilla in Haaren wordt enigszins gedateerd
wanneer op 25 oktober de rechter in ’s-Hertogenbosch uitspraak doet. De meervoudige kamer
beslist dat de tijdelijke omgevingsvergunning onterecht is verstrekt, omdat de boringen niet tijdelijk
zijn. Artikel 10 van de Mijnbouwwet geeft aan, dat een opsporingsvergunning in principe ook
zekerheid geeft op een winningsvergunning. Ook had de gemeente Boxtel al afspraken gemaakt over
huur voor de periode, na het krijgen van een omgevingsvergunning. Opsporing leidt dus automatisch
naar mogelijke winning, wat strijdig is met de tijdelijkheid van de toenmalige bouwvergunning
(Ministerie van EL&I, 2011c; Rechtbank ’s-Hertogenbosch, 2011). Belangrijk hierbij is dat de
procedure voor een tijdelijke omgevingsvergunning een lichtere procedure is, dan voor een
permanente vergunning. Hierdoor zijn de rechten van de omgeving benadeeld en is de vergunning
vernietigd.
Mede het gevolg van de uitspraak is dat twee dagen later in het Algemeen Overleg (AO) over
mijnbouw in de Tweede Kamer, de minister van EL&I een onafhankelijk onderzoek toezegt
(Ministerie van EL&I, 2011d; Tweede Kamer, 2011e). Het onderzoek zal gaan over de mogelijke
gevolgen van boringen voor de veiligheid en impact op mens, natuur en milieu, met extra aandacht
voor de wetgeving. Tijdens het onderzoek stelt de minister een tijdelijk moratorium in, waardoor er
geen proefboringen meer gedaan mogen worden (Ministerie van EL&I, 2011d). Vooraf hetzelfde AO
over mijnbouw werd op het Plein in Den Haag gedemonstreerd tegen schaliegas (Tweede Kamer,
2011e; Van der Lee, 2011). Hier waren voornamelijk de vaste actievoerders uit Boxtel en Haaren en
Milieudefensie, maar ook nieuwe actievoerders uit de Noordoostpolder. In het AO was een deel van
de Kamer kritisch over het boren naar schaliegas. Vooral uit de hoek van oppositiepartijen D66,
57
GroenLinks, PvdA en SP kwamen kritische vragen en opmerkingen over de boringen (Tweede Kamer,
2011e).
7.2.4 DE RUST NA EEN STORM (NOVEMBER 2011 – MAART 2012)
Na het moratorium stopt de discussie over de boringen niet direct. In de media blijven er berichten
verschijnen voor of tegen schaliegas. Een voorbeeld hiervan is de ingezonden brief door Van
Huissteden en Meijer (2011) in het NRC Handelsblad van 3 november. Ook binnen de Tweede Kamer
blijft er aandacht voor het onderwerp. Op 22 december is er een volgend overleg over schaliegas,
waarin de PvdA en GroenLinks samen een aantal moties indienen om risico’s te beperken (Tweede
Kamer, 2011a, 2011c, 2011f). In feite proberen ze ook de boringen te verhinderen door extra eisen te
stellen. Ook de Partij voor de Dieren gebruikt de mogelijkheid voor een motie op een totaal verbod
op boringen (Tweede Kamer, 2011g). De moties worden niet aangenomen.
Naderhand gaat de storm wel enigszins liggen. Landelijke media besteedden minder aandacht aan
het onderwerp en ook de politieke instituties zijn rustiger. De komende tijd zullen de meeste
discussies gaan over het onafhankelijk onderzoek. In februari 2012 doet het ministerie van EZ de
eerste oproep voor meerdere consultatieronden. Uiteindelijk worden er 7 consultatierondes
gehouden met provincies, gemeenten, lokale en nationale belangengroepen, actiegroepen, burgers
en industrie. Eerst waren het er 5, maar onder druk van zuidelijke lagere overheden kwam er nog
een extra consultatieronde voor de overheden en de gemeenteraad van Boxtel (College van
Burgemeester en Wethouders Boxtel, 2012a; Ministerie van EL&I, 2012b; Schel, 2012). De
consultatieronden resulteren in twee verschillende acties. Als eerste konden alle betrokkenen vragen
en opmerkingen indienen die eventueel in het onderzoek meegenomen konden worden. Uiteindelijk
komt er, mede aan de hand van deze vragen, een definitief onderzoeksopzet (Ministerie van EL&I,
2012c). De tweede actie resulteert, mede onder druk van de zuidelijke overheden, in het oprichten
van een klankbordgroep die kritisch meekijkt in het onderzoek (Interview C, 2013; Interview F, 2013;
Ministerie van EL&I, 2012d). In de klankbordgroep nemen deel (Ministerie van EL&I, 2012b):
De provincie Noord-Brabant namens de provincies in Zuid-Nederland;
De gemeente Boxtel (achtervang gemeente Haaren) namens de gemeenten in Noord-
Brabant;
De gemeente Noordoostpolder (achtervang Stichting Stop Steenkoolgas) vertegenwoordigt
de omgeving Midden-Nederland;
De nationale natuur- en milieubelangengroepen, vertegenwoordigt door Milieudefensie;
De nationale waterbelangen vertegenwoordigt door Vewin, de samenwerkingsorganisatie
van waterbedrijven (achtervang Brabant Water N.V.);
De omgeving nabij de gemeenten Boxtel en Haaren wordt vertegenwoordigd door de
Stichting Schaliegasvrij Haaren (achtervang: Rabobank Nederland);
Nogepa (de lobbyorganisatie voor de olie en gasindustrie) vertegenwoordigt de gasindustrie.
Tegelijkertijd speelt er in Boxtel nog de afwikkeling van de eerdere verstrekte bouwvergunning en
ontheffing van het bestemmingsplan. Op 19 december 2011 heeft het College van Boxtel geprobeerd
Cuadrilla te overtuigen om de vergunning in te trekken, zolang het onderzoek loopt (College van
Burgemeester en Wethouders Boxtel, 2012b). Een oproep waar in eerste instantie niet direct gehoor
aan werd gegeven. In maart van 2012 wordt een gezamenlijke motie van de SP, Balans,
Combinatie95 PvdA/GroenLinks en DPBL, over het schaliegasvrij verklaren van de gemeente Boxtel,
gesteund door alle partijen in de gemeenteraad (Gemeenteraad Boxtel, 2012). In wezen spreekt de
gemeenteraad zich nu voor het eerst officieel uit tegen het boren naar schaliegas. Mede hierdoor
vindt er op 3 april een overleg plaats tussen Cuadrilla en de gemeente Boxtel. In het gesprek wordt
de stand van zaken doorgesproken en de motie toegelicht. Cuadrilla geeft op hun beurt aan dat zij de
58
huidige vergunning intrekt, ten gevolgen van de rechtelijke uitspraak (Gemeente Boxtel, 2012). Iets
wat ze in mei en juli inderdaad doen (Brabant Resources, 2012a, 2012b). Toch wil Cuadrilla de
huurovereenkomst wel in stand houden (Gemeente Boxtel, 2012), hiermee lopen ze vooruit met een
mogelijke nieuwe aanvraag in de toekomst.
Aan het eind van hetzelfde jaar vindt er nog een reflectie plaats tussen de gemeenteraad en het
college van Boxtel. In de reflectie kijken ze terug na het proces van de afgelopen tijd. Hier
constateren ze gezamenlijk, dat er aan beide kanten fouten zijn gemaakt. Ze hebben allebei de
nieuwigheid van het onderwerp onderschat. Aan de hand van de reflectie en het proces hebben ze
de lokale rekenkamercommissie de opdracht gegeven om het proces te onderzoeken.
7.3 HET BESLUITVORMINGSPROCES IN DE NOORDOOSTPOLDER (SEPTEMBER 2011 – 1 JULI
2013)
Het besluitvormingsproces in de gemeente Noordoostpolder komt later op gang dan in Boxtel en
Haaren. Een jaar na de toekenning van de opsporingsvergunning in Boxtel en Haaren besluit het
ministerie van Economische Zaken, om in 2010 Cuadrilla ook een vergunning voor de
Noordoostpolder te geven (Ministerie van EZ, 2013a). Net zoals in Brabant heeft de provincie
Flevoland ook geen advies uitgebracht bij de opsporingsvergunning in de regio. De concessie bleef
lang onbekend bij burgers, media, de gemeenteraad en bestuursters in de regio. Pas medio
september 2011 werd bekend dat Cuadrilla ook een vergunning had voor de Noordoostpolder. Een
commissielid van GroenLinks werd geattendeerd door een bekende, waarop hij vragen stelde aan het
college (Herwaarden van & Dijk, 2013; Interview A, 2013; Interview G, 2013). Als vervolg stuurde de
gemeente een brief naar het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, waarin het
uitleg vroeg over de concessieverlening. Sinds de “bezuinigingen had de gemeente het abonnement
op de Staatscourant opgezegd”, hierdoor waren ze “niet op de hoogte dat er een vergunning was
afgegeven voor de regio Noordoostpolder” (Interview B, 2013). In 2011 kwam de Noordoostpolder
ook voor het eerst in de nationale media. In de Volkskrant werd er twee keer melding gemaakt van
de vergunning in de regio, als aanvullende informatie bij de artikelen over de mogelijke boringen in
Boxtel en Haaren (Korteweg, 2011; Persson, 2011). De eerste berichten werden niet overgenomen
door de lokale krant. De Stentor publiceerde pas in maart 2012 het eerste artikel over de
vergunningsaanvraag (De Stentor / Dagblad Flevoland, 2012).
7.3.1 RADIOSTILTE (2012 – TOT BEGIN 2013)
Gedurende een groot deel van 2012 is er weinig nieuws rondom de mogelijke proefboringen in de
Noordoostpolder. In begin 2012 kwam het ministerie van EL&I langs voor de consultatieronde
(Provincie Flevoland, 2012a). De consultatieronden zijn onderdeel van het onderzoek, dat de minister
in oktober 2011 toezegde. Bij 7 verschillende regio’s of belangengroepen ging het ministerie langs
om te informeren hoe zij aankeken tegen het onderzoek. De vertegenwoordigers in de
klankbordgroep zijn gekozen op basis van de deelname aan een consultatieronde. De gemeente
heeft zich toen sterk gemaakt voor deelname in de klankbordgroep. Het onderzoek wordt uitgebreid
besproken in de volgende paragraaf over de klankbordgroep.
Na de consultatieronde blijft het lang stil in de regio. Zeker als er in heel 2012 maar 3 regionale
krantenberichten zijn geschreven over de mogelijke boringen in de gemeente. In begin 2012 zijn er
een aantal raadsvragen, tot stand gekomen door het schaliegasvrij verklaren van Boxtel, die aan de
wethouder vragen of de gemeente dit ook niet moet doen (De Stentor / Dagblad Flevoland, 2012).
De wethouder reageerde hier terughoudend op. Daarnaast ligt de nadruk in de raad vooral op het
laten informeren van de acties van de klankbordgroep (Gemeente Noordoostpolder, 2012a, 2012b,
59
2013a). De informatievoorziening is vooral passief, de ambtenaar geeft relevante informatie ter
inzage. Van actieve informatievoorziening, waar de raad geïnformeerd werd over het onderwerp, is
geen sprake. De belangrijkste reden hiervoor is het ontbreken van kennis en informatie die de
situatie in Noordoostpolder rechtstreeks beïnvloed (Interview B, 2013; Interview G, 2013). Sinds het
moratorium is de discussie over schaliegas enigszins verminderd in heftigheid. (Interview A, 2013;
Interview B, 2013).
In november 2012 gebeurt er nog wel iets belangrijks in de regio Noordoostpolder. Op 14 november
neemt de Provinciale Staten van Flevoland in grote meerderheid (32 tegen 5) een motie aan, waar de
Staten zich kritisch uitlaten naar het boren naar schaliegas. De motie was vooraf al getekend door de
VVD, SP, D66, ChristenUnie, SGP, PVDA, CDA en 50+. Alleen de PVV stemde tegen de motie (Provincie
Flevoland, 2012b, p. 77). De motie is tot stand gekomen door een samenwerking tussen de Partij
voor de Dieren en GroenLinks. De motie spreekt uit dat: “Winning van onconventionele gassen niet
past in de Flevolandse visie op duurzaam gebruik van de ondergrond, zolang de consequenties niet
helder in beeld zijn gebracht” (Provincie Flevoland, 2012b, p. 138). Het college was vooraf neutraal
over de motie, ze lieten de Provinciale Staten zelf beslissingen over het standpunt (Provincie
Flevoland, 2012b, p. 57) In de Noordoostpolder wordt de motie van de PS als steun in de rug
ontvangen (Dijk, 2012). De motie resulteert uiteindelijk in een brief van de provincie aan het
ministerie, waar ze de zorgen over de boringen kenbaar maken (De Stentor / Dagblad Flevoland,
2013a).
Op 12 februari 2013 vindt er een netwerkbijeenkomst plaats bij de Provincie Flevoland, waar
gemeenten en andere betrokkenen met de ondergrond in Flevoland met elkaar praten over het
gebruik van grond in de provincie, (Provincie Flevoland, 2013). Tijdens die bijeenkomst werden drie
presentaties over schaliegas gehouden. Als eerste sprak Prof. Herber van de Rijksuniversiteit
Groningen over het winproces. Hij benadrukte de onduidelijkheid van de situatie, zolang er geen
proefboringen zijn gedaan. Zonder bewijs kan elke wetenschapper op basis van enkele argumenten
een aanname doen. Het is niet te controleren of hij of zij zegt ook de waarheid is. Ook gaf hij aan dat
de economische waarde van schaliegas beperkt is, door de beperkte hoeveelheden die aanwezig zijn.
De heer Herber gelooft niet dat er grote hoeveelheden schaliegas aanwezig zijn in de Nederlandse
bodem. Een standpunt dat hij eerder had verkondigd bij de consultatieronde in Noord-Brabant
(Provincie Flevoland, 2013). Nogepa benadrukte vooral het economische belang van de gaswinning
voor Nederland. Nederland kan voordelen van de schaliegasboringen hebben door de verhoging van
de rijksinkomsten uit belasting en gasopbrengsten, maar ook door middel van kennis over schaliegas
en transitiebrandstoffen. Schaliegas draagt volgens Nogepa bij aan de economische ontwikkeling van
Nederland (Windhorst, 2013). Als laatste was er een presentatie van het ministerie van EZ, over het
vergunningsproces en de bevoegdheden van alle actoren (Ministerie van EL&I, 2013). Het was een
vergelijkbare presentatie als die op 24 mei in Boxtel was gegeven. Het richtte zich sterk formele
besluitvormingsprocedure uitgewerkt in paragraaf 7.1. Over de belangenafweging achter het
mogelijke besluit voor schaliegaswinning werd niet gesproken.
7.3.2 DE AANDACHT NEEM TOE DE NOORDOOSTPOLDER (MAART 2013 – 1 JULI 2013)
Een nieuwe fase treedt op in, wanneer Cuadrilla in maart 2013 de eerste bodemonderzoeken in de
gemeente uitvoert (Dijk, 2013a; Persson, 2013a). Het bodemonderzoek moet uitwijzen welke van de
twee mogelijke boorlocaties Cuadrilla in potentie wil gebruiken. Voor de bodemonderzoeken zijn
geen vergunningen nodig en vallen daarom ook niet onder het moratorium van het Rijk. Er treedt wel
een ander effect in. Voor het eerst worden de inwoners van de gemeente geconfronteerd met de
mogelijke proefboringen. Tot dan toe was alleen de concessie voor het gebied afgegeven door het
ministerie van EZ, maar nog geen omgevingsvergunning aangevraagd bij de gemeente. In de eerste
weken valt de commotie nog mee, zo schrijft de Stentor dat er nog op 5 maart nog weinig onrust is
60
over de boringen (Herwaarden van & Dijk, 2013). In hetzelfde artikel wordt er melding gemaakt van
het oprichten van een actiegroep Schaliegasvrij Noordoostpolder, door Hylke Hekkenberg
burgerraadslid voor GroenLinks. De meeste betrokkenen waren vanaf het moment dat het bekend
werd dat er een opsporingsvergunning was voor de regio Noordoostpolder, al betrokken bij het
onderwerp. Zij stonden al sinds 2011 klaar om te protesteren tegen de mogelijke schaliegasboringen.
De bodemonderzoeken vormde een mooie aanleiding om actief te worden in de gemeente
(Interview A, 2013). Een samenwerking met Milieudefensie wordt al de volgende dag aangekondigd
(De Stentor / Dagblad Flevoland, 2013c). Samen willen ze strijden tegen de mogelijke boringen. De
actiegroep kwam groot in beeld, in zowel de nationale als de lokale media. Op 11 maart organiseren
ze de eerste informatiebijeenkomst voor burgers in de gemeente. De bijeenkomst wordt door de
organisaties zelf omschreven als een groot succes, mede doordat ze de gemeente hebben wakker
geschud. Deze bijeenkomst vond plaats in Marknesse met ongeveer 60 tot 80 burgers, enkele
politieke partijen als GroenLinks, PvdA, en ONS en de wethouder van de ChristenUnie. (Dijk, 2013b;
Interview A, 2013; Interview G, 2013). Twee dagen later werd er een tweede bijeenkomst
organiseert in Luttelgeest, voor ongeveer 40 burgers (Dijk, 2013c). De bijeenkomst wordt als minder
succesvol omschreven als de eerste. Ook reageren mensen minder bezorgd dan in Marknesse. De
oprichter van de actiegroep is Hylke Hekkenberg, dezelfde persoon als die in 2011 het nieuws van
een vergunning bracht in de gemeente. Hij was al langer betrokken bij de milieubeweging en kreeg
via deze contacten ook het nieuws over de vergunningverlening.
De positie van de gemeente over schaliegasboringen wordt in deze maand niet duidelijker. Het
uitgangspunt van de gemeente Noordoostpolder was en is, dat ze geen voorstander zijn van
boringen naar schaliegas, tenzij aan alle veiligheidseisen voldaan kunnen worden. Op 5 maart gaat er
nog een persbericht uit, dat de gemeente neutraal is totdat het landelijk onderzoek afgerond is (De
Stentor / Dagblad Flevoland, 2013b). Daarna doen de burgemeester en de verantwoordelijke
wethouder beide uitspraken, waar ze enige sceptische denkbeelden uiten richting de boringen (De
Stentor / Dagblad Flevoland, 2013d). Zo laat de wethouder weten dan hij kritisch staat tegenover
schaliegasboringen, in de commissievergadering van 11 maart 2013 (Gemeenteraad
Noordoostpolder, 2013a). De opmerkingen worden vaker door de wethouder in de media herhaald
(De Stentor / Dagblad Flevoland, 2012, 2013e), en ook vinden de weg in de structuurvisie van de
gemeente (Gemeente Noordoostpolder, 2013b). De wethouder zegt expliciet in de
gemeenteraadsvergadering van 26 maart, dat het college met op huidige informatie, uiteindelijk
tegen is schaliegas, (Gemeenteraad Noordoostpolder, 2013b). De uitspraken worden positief
ontvangen door de stichting Schaliegas Vrij Noordoostpolder (De Stentor / Dagblad Flevoland,
2013d). De burgemeester geeft in een interview op de radio aan, dat hij geen toekomst ziet voor
schaliegas in de gemeente (De Stentor / Dagblad Flevoland, 2013d). Hierin gaat hij nog een stap
verder dan de wethouder. Het college wil echter nog geen definitief standpunt innemen. Het
uiteindelijke standpunt blijft nee, tenzij de risico’s voldoende zijn gewaarborgd (Interview B, 2013;
Interview G, 2013)
In dezelfde commissievergadering, waar de wethouder kritisch is over de boringen, en twee weken
later in de gemeenteraad, spreekt de gemeenteraad over de voorgenomen boringen. De partijen
GroenLinks en ONS Noordoostpolder hadden zich al eerder kritisch uitgesproken (De Stentor /
Dagblad Flevoland, 2012; PS Flevoland, 2011). In de commissievergadering spreekt ook de PvdA zich
kritisch uit en gezamenlijk dienen ze een motie in tegen proefboringen (Gemeenteraad
Noordoostpolder, 2013c). De motie wordt uiteindelijk niet in stemming gebracht, omdat het als te
vroeg werd gezien, door zowel de wethouder als andere partijen (Herwaarden van, 2013). Vooral de
VVD staat uitermate kritisch tegenover de bestuurders en de houding die zij aannemen tegenover de
kwestie schaliegas. In de woorden van het desbetreffende raadslid: “Het is alleen maar huilie, huilie“
(De Stentor / Dagblad Flevoland, 2013e; Gemeenteraad Noordoostpolder, 2013a). De coalitiepartijen
61
CDA en SGP/ChristenUnie stellen zich terughoudender op en steunen beide kampen niet expliciet
(Gemeenteraad Noordoostpolder, 2013a; Herwaarden van, 2013).
Na de discussie in de commissie en in de gemeenteraad wordt het weer stil in de gemeente. Midden
juni wordt de gemeenteraad nog geïnformeerd over de vorderingen van de klankbordgroep
(Gemeente Noordoostpolder, 2013a). Daarna is er weinig tot geen debat meer over het onderwerp
en wachten ze het eindrapport van het onafhankelijk onderzoek af.
7.4 DE KLANKBORDGROEP, HET ONDERZOEK EN DE NATIONALE DISCUSSIE (OKTOBER 2011
TOT 1 JULI 2013)
De klankbordgroep is de adviesgroep van decentrale overheden en belangenorganisaties, die advies
moet geven over het toegezegde onderzoek (Ministerie van EL&I, 2012a). Het heeft als taak om de
kwaliteit van het onderzoek te verbeteren. De klankbordgroep is opgericht door de minister, aan de
hand van een advies van decentrale overheden in Zuid-Nederland tijdens een van de
consultatieronden (Interview C, 2013). De betrokken decentrale overheden zagen het als een manier
om het draagvlak bij het onderwerp te verbeteren. De klankbordgroep en het onderzoek zouden een
mooie manier zijn om het proces opnieuw te beginnen. In deze paragraaf zal de discussie opgepakt
worden vanaf begin 2012. Het vervolgt daarmee de nationale besluitvorming die al deels in paragraaf
7.2 onder Boxtel en Haaren is besproken.
In 2012 begint het ministerie van Economische Zaken aan het onderzoek. De consultatieronden
startte in het begin van 2012 (zie paragraaf 7.2.4). Daarna gaat het ministerie aan de slag om de
resultaten om te zetten in een goed onderzoeksvoorstel. In de eerste brief die de minister stuurt aan
de Kamer, na het toezeggen van het onderzoek, deelt hij de vorming van de klankbordgroep mee.
Ook zegt hij een beoordeling van het onderzoek door Commissie voor de m.e.r. toe, voordat het
rapport naar de Kamer gestuurd wordt. De Commissie moet toezien op de degelijkheid en
onafhankelijkheid van het rapport (Ministerie van EL&I, 2012d). De precieze invulling van de
klankbordgroep wordt in de volgende brief van 19 juni toegelicht. Ook wordt hier voor het eerst
melding gemaakt van een onafhankelijk deskundige, die het onderzoek moet beoordelen (Ministerie
van EL&I, 2012b). Later zal duidelijk worden dat het om Salomon Kroonenberg gaat, een deskundige
op het gebied van toegepaste geologie. De heer Kroonenberg staat volgens sommige bekend als
klimaatscepticus. Sommige tegenstanders verwijten de heer Kroonenberg dan ook, dat hij geen
onafhankelijk deskundige is (Interview A, 2013; Interview B, 2013; Interview C, 2013; Ministerie van
EL&I, 2011e). Een kwalificatie die niet door iedereen gedeeld wordt en volgens de provincie Noord-
Brabant vooral gericht is op de persoonlijke opvattingen van de heer Kroonenberg en niet op zijn
wetenschappelijke kwaliteiten (Ministerie van EL&I, 2012e, p. 1). Op 19 juni stuurt de Minister ook
de voor het eerst de onderzoeksvragen naar de Kamer (Ministerie van EL&I, 2012b, 2012c). Op basis
van de onderzoeksvragen werd er een aanbesteding uitgeschreven. Een week na het toesturen van
de desbetreffende brief naar de Tweede Kamer, heeft de klankbordgroep de eerste bijeenkomst. De
nadruk ligt hier op het vaststellen van de werkwijze en elkaar leren kennen (Interview C, 2013;
Ministerie van EL&I, 2012e). Bij de latere bijeenkomsten zal de nadruk liggen op het onderzoek zelf.
Medio 2012 wordt duidelijk dat het onderzoek toch langer ging duren, dan gedacht. In september
informeert de minister de Tweede Kamer, dat het onderzoek Europees aanbesteed moet worden. De
gevolgen hiervan zijn uitstel van het onderzoek (Ministerie van EL&I, 2012a). De aanbesteding wordt
naar oktober geplaatst (Ministerie van EL&I, 2012f) en ook de klankbordgroep kan de
geanonimiseerde aanbiedingen lezen (Ministerie van EL&I, 2012e; Ministerie van EZ, 2013b). Op
basis van de aanbestedingsprocedure kiest het ministerie het consortium van Witteveen & Bos als
onderzoekers. Onderdeel van het consortium zijn Arcadis en Fugro Ecoplan. Vooral de twee
62
onderaannemers worden door tegenstanders betwist. Beide zijn actief binnen de boorwereld en
verdienen hier geld. Tegenstanders zien hier een vorm van belangenverstrengeling (Interview A,
2013; Interview F, 2013; Ministerie van EZ, 2013c).
Daarnaast is er de afgelopen anderhalf jaar een discussie over aardbevingen in de provincie
Groningen. Nadat er kwantitatief meer en ook zwaardere aardbevingen afgelopen jaren bij
Slochteren zijn geweest (KNMI, 2013), heeft de minister de SodM onderzoek laten doen naar de
risico’s van aardbevingen in Groningen. Het onderzoeksrapport concludeert dat er in de toekomst
zwaardere aardbevingen zullen plaatsvinden in de regio. De eerder gedachte maximale sterkte van
3.9 op de schaal van richter klopt niet (Staatstoezicht op de Mijnen, 2013). Aan de hand van het
rapport en eerdere aardbevingen komt er een discussie op gang over de risico’s. Onder andere in De
Wereld Draait Door (8-2-2013) en in de Kamer moet de minister uitleg geven. Voor de
schaliegasdiscussie betekent het, dat de risico’s van aardbevingen een groter onderdeel worden van
de nationale discussie. Mede door de eerder geconstateerde aardbevingsrisico’s in Blackpool (The
Royal Society and the Royal Academy of Engineering, 2012).
7.4.1 DE ONDERZOEKSOPZET ALS ONDERDEEL VAN DE DISCUSSIE (FEBRUARI 2013 – MEI
2013)
Het nationale debat krijgt vanaf medio februari 2013 weer een injectie. Op 20 februari 2013 wordt er
een tweede bijeenkomst georganiseerd van de klankbordgroep. Het doel is het becommentariëren
van het concept-onderzoeksplan van het consortium Witteveen & Bos. De meeste deelnemers van
de klankbordgroep zijn niet tevreden over het concept. Vooral de kritische organisaties, als
Milieudefensie en Schaliegasvrij Haaren, hebben aantekeningen bij het concept. Opvallend is wel dat
de kritiek (deels) gedeeld wordt door de betrokken gemeenten en Vewin. De kritiek richt zich
voornamelijk op de richting van het onderzoek en de manieren hoe het consortium omgaat met
data. Er wordt op basis van de opmerkingen van de klankbordgroep besloten, dat het consortium het
concept aanpast (Ministerie van EZ, 2013b).
In de afgelopen periode is er nog wel enigszins een debat geweest in de Tweede Kamer. Vooral het
GroenLinks lid Van Tongeren is erg actief in de discussie. Zo probeert ze in januari 2013 nog, door
middel van een motie, de schaliegaswinning in Nederland te koppelen aan een meer ‘schone’ energie
en de noodzaak van draagvlak (Tweede Kamer, 2013b). Ook in eerdere situaties probeerde ze al de
boringen naar schaliegas te beperken. Andere partijen die zich kritisch richting schaliegas uiten zijn
de ChristenUnie, D66 en 50Plus (Tweede Kamer, 2013b, 2013c, 2013d, 2013e). De PvdA neemt een
moeilijkere positie in door zich kritisch op te stellen richting boringen, maar de opties nog open te
houden (Tweede Kamer, 2013f, 2013g). De VVD is de grootste voorstander van boren naar
schaliegas. Zij vinden zelfs, dat het afwijzen van schaliegas, de energieprijzen hoger maakt dan ze
hoort te zijn (Tweede Kamer, 2012). Toch zijn de meeste partijen nog terughoudend met het finale
oordeel. Bijna alle partijen, behalve GroenLinks, willen eerst wachten op de uitkomsten van het
onderzoek, voordat ze een definitief standpunt innemen.
Het onderzoek kijkt primair naar de risico’s en gevolgen van schaliegaswinning voor natuur, mens en
milieu (Ministerie van EL&I, 2012d). Breder onderzoek, zoals de nut- en noodzaak van schaliegas,
locatie specifieke omstandigheden en draagvlak bij de bevolking worden niet meegenomen. Het
onderzoek zou een literatuurstudie zijn en zich daardoor te veel richten op bestaande literatuur. De
minister geeft aan dat de bredere afweging een zaak is voor de Tweede Kamer, terwijl veel andere
actoren als de gemeenten, provincies, actiegroepen en milieugroepen zich hier wel sterk voor maken
(Interview A, 2013; Interview B, 2013; Interview C, 2013; Interview F, 2013). De verschillende
organisaties proberen in de klankbordgroep de aard van het onderzoek in een bredere richting te
trekken. In het huidige onderzoekopzet is het de actoren niet gelukt. Kanttekening hierbij is wel de
63
vraag hoe er op andere wijze, zonder een proefboring, aan onderzoeksgegevens had moeten komen.
Vooral locatie specifiek onderzoek is moeilijk, wanneer er geen experimenten mogen plaatsvinden.
Al op dezelfde dag dat de bijeenkomst van de klankbordgroep is, staan er al kritische berichten in het
Brabants Dagblad. Als eerste is er een uitgebreid artikel aan de hand van Ron Lodewijks (2013a) over
de opzet van het onderzoek en de kritiek daarop. Tegelijkertijd staat er een bericht dat enkele
partijen twijfel hebben aan de onafhankelijkheid van de externe expert (Brabants Dagblad, 2013a).
Duidelijk is dat beide opmerkingen anoniem zijn gegeven aan de krant. Toch wordt de kritiek breder
gedeeld, wanneer de voltallige Boxtelse raad een brief schrijft naar de minister van Economische
Zaken. In de brief uiten zijn dezelfde zorgen over de opzet van het onderzoek (Brabants Dagblad,
2013b). In de brief van de minister aan de Tweede Kamer op 11 maart, weerspreekt hij echter de
kritiek (Ministerie van EZ, 2013a). De minister geeft aan dat er verschillende meningen waren over
het onderzoeksplan en dat er op basis van de meningen verbeteringen zijn aangedragen. In Boxtel
echter wordt dit niet als afdoende gezien (Magnée, 2013).
Op 20 maart is er de derde bijeenkomst van de klankbordgroep. Hier wordt ook gerefereerd aan de
uitspraken van sommige leden in de media. Milieudefensie geeft aan dat de uitlatingen in de media
het onderzoeksplan verbeterd hebben, terwijl de onderzoekers dit weerspreken (Ministerie van EZ,
2013c, p. 1). Vooral de tegenstanders laten zich negatief uit over het onderzoek in de media. Ook
geven zij signalen af, dat zij niet helemaal vertrouwen op de onafhankelijkheid van het onderzoek.
Mede door de aandacht in de media en de verschillende belangen is de communicatie niet
voldoende, zowel de gemeente Boxtel als de Provincie signaleerde dit. In de posities van actoren
verandert er weinig in de klankbordgroep. Het verbeterde onderzoeksplan heeft schriftelijk al
inbreng gekregen van stichting schaliegasvrij Nederland (SSN), de gemeente Noordoostpolder en
Stichting Stop Steenkoolgas. In de vergadering zelf worden er nog meer op- en aanmerkingen
gegeven over het onderzoek. De selectie en de manier van omgaan met kennis blijven twistpunten in
het gesprek. Na afloop van de bijeenkomst is er ook nog geen overeenstemming over het
onderzoeksplan. Het ministerie geeft echter de organisaties geen mogelijkheid om het toekomstige
onderzoeksplan nogmaals te becommentariëren (Ministerie van EZ, 2013c, p. 5).
In dezelfde periode begint de discussie in de Noordoostpolder, vanaf de aankondiging van Cuadrilla,
dat ze bodemonderzoeken gaan uitvoeren. In de nationale media bleef het nog een tijd redelijk
rustig. In april mengt Vitens, het grootste waterbedrijf in Nederland, zich in de discussie. Via een
persbericht en aandacht in de nationale media, spreken zij zich tegen schaliegaswinning uit (Bouma
& Marijnissen, 2013; Brabants Dagblad, 2013c). In de Trouw krijgt Cuadrilla nog de mogelijkheid te
reageren, maar de meesten nemen het persbericht over (De Boer, 2013). Een aantal dagen later
heeft Brandpunt van de KRO een uitzending over schaliegas in Nederland. In dezelfde periode staat
er weer een Algemeen Overleg in de Tweede Kamer over schaliegas gepland, het kan zijn dat hier
een verband tussen is. Het overleg wordt omschreven als emotioneel, maar echt iets nieuws brengt
het niet (Zuidervaart, 2013a). Toch verandert er ook iets in de beeldvorming. Naast negatieve
berichten komen er ook veel ‘positievere’ berichten in de kranten. De VVD heeft een actieve
campagne met opiniestukken, om de voordelen van schaliegas te benoemen (zie bijvoorbeeld,
Baalen van & Burger Dirven, 2013). Ook geven sommige commentatoren melding van het dilemma
dat de schaliegasbesluitvorming op internationaal niveau is.
Toch wordt er maar één ding echt breed uitgemeten in de media. Op 24 april lijkt de PvdA van
standpunt te verwisselen. De PvdA had in het verleden het standpunt, dat ze tegen schaliegas waren,
omdat ze de nut- en noodzaak niet zagen (Interview F, 2013; Lodewijks, 2011f). In april zien ze ineens
schaliegas als reële optie, zolang de veiligheid gewaarborgd is (Zuidervaart, 2013b). Iets meer dan
een week later verandert de PvdA weer van standpunt en zijn ze weer tegen schaliegaswinning
64
(Trouw, 2013). Het voedt speculatie bij sommige mensen, dat er strategische spellen worden
gespeeld (Interview A, 2013; Interview F, 2013; Persson, 2013b). Ook is het voeding voor enige spot
(zie bijvoorbeeld Fokke en Sukke van 24 april 2013). De opmerkingen van de PvdA vonden plaats
tijdens een AO over energievoorzieningen, waar alle partijen discussiëren over onder andere
schaliegas. Opvallend is dat het CDA een kritischer standpunt tegenover schaliegas inneemt, dan in
het eerdere proces. In de periode van het ministerschap van Verhagen, was het CDA voorstander van
boringen. Nu lijkt het of ze een minder positieve houding hebben aangenomen (Tweede Kamer,
2013g). Toch gebeurt er relatief weinig spectaculairs, vooral omdat de meeste partijen eerst het
onderzoek willen afwachten.
Ondertussen is EBN ook begonnen aan aanvullend onderzoek naar het draagvlak van
schaliegaswinning. Door middel van een sociale omgevingsanalyse zijn ze aan het kijken, of er enige
speelruimte is voor verdere samenwerking. Ze hebben een bureau ingehuurd, dat gesprekken voert
met de meeste betrokkenen, om de omgeving in beeld te brengen. Uiteindelijk willen ze hierdoor de
positionering van de verschillende partijen beter begrijpen. Ze hebben hoop, dat door het beter in
kaart brengen van de omgeving, er weer mogelijkheden zijn in het proces.
7.4.2 DE KLANKBORDGROEP ESCALEERT (MEI 2013 – HEDEN)
Eind mei begint zich de opmaak te voltrekken naar een vertrouwenscrisis tussen de meerderheid van
de klankbordgroep en het ministerie van Economische Zaken. Op 3 juni was er een vierde
bijeenkomst gepland van de klankbordgroep. Twee weken van te voren zouden de leden de
desbetreffende stukken krijgen. Begin juni is er nog steeds niets gearriveerd en het ministerie besluit
de bijeenkomst uit te stellen. De communicatie hierover verloopt volgens enkele betrokken
gebrekkig. In de tussentijd zijn er nog geen conceptstukken gestuurd naar de klankbordgroep,
ondanks dat dit beloofd was. Hierdoor rijzen er vraagtekens bij de sommige leden, mede doordat 1
juli het onderzoek afgerond moest zijn. Op 11 juni schrijven de betrokkenen van Boxtel,
Milieudefensie, Noordoostpolder, stichting schaliegasvrij Haaren en Stichting Stop Steenkoolgas, een
informele brief naar het ministerie als voorzitter van de klankbordgroep. In de brief beklagen ze zich
over de gang van zaken rondom het conceptrapport en de bijeenkomst. Zij vragen het ministerie,
wanneer zij de afgesproken stukken in ontvangst kunnen nemen (Atsma, Huissteden, Mil van,
Musters, & Ritsema, 2013). De provincie ondertekent de oproep niet, maar was het met de strekking
van de brief wel eens.
De problemen verergeren als op donderdag 20 juni de DG van het ministerie de betrokken politieke
verantwoordelijke belt met de mededeling, dat het ministerie graag geheimhouding wil, totdat de
Tweede Kamer het stuk kan ontvangen. Een dag later wordt duidelijk dat er niet alleen
geheimhouding geëist wordt, maar de betrokken partijen ook het onderzoek zelf niet mogen inzien.
De klankbordgroep krijgt alleen een mondelinge toelichting van het consortium. Het ministerie stelt
de deadline voor akkoord op maandag 24 juni. In de tussentijd stuurt de gemeente Noordoostpolder
nog aanvullende vragen naar het ministerie, maar krijgt hier geen antwoord op. Maandag 24 juni
stuurt als eerste Milieudefensie (2013c) een persbericht eruit, dat zij niet akkoord gaan met de
gestelde eisen. Dezelfde avond geeft de provincie Noord-Brabant als eerste aan uit de
klankbordgroep te stappen. De beslissing is in overleg met de andere provincies in Zuid-Nederland en
Flevoland genomen. In 24 uur stappen ook de gemeenten Boxtel, de Noordoostpolder en stichting
schaliegasvrij Haaren eruit. Vijf van de zeven leden van de klankbordgroep hebben dan de
klankbordgroep verlaten.
De belangrijkste reden voor het verlaten van de klankbordgroep ligt vooral in de mondelinge
toelichting. De partijen voelen zich niet serieus genomen, doordat zij het onderzoek niet meer zelf in
mogen kijken. Enkele partijen geven zelfs aan, dat als ze best wilden wachten tot de Tweede Kamer
65
het rapport had aangenomen. Zij konden echter niet accepteren, dat zij zelf niet in het onderzoek
konden kijken en gebruiken (Gemeente Boxtel, 2013; Interview B, 2013; Interview C, 2013; Interview
G, 2013). Het ministerie wordt een eenzijdig actie verweten, waarmee ze het vertrouwen beschadigd
hebben. De stroeve communicatie is hierbij een extra argument voor het verlaten van de
klankbordgroep.
Na het verlaten van de klankbordgroep leden is de achtervang gecontacteerd door het ministerie. De
gemeente Haaren en Stichting Stop Steenkoolgas hebben bedankt, om zitting te nemen in de
klankbordgroep. De provincies hadden al gezamenlijk de beslissing genomen om te stoppen. Alleen
Rabobank Nederland heeft de uitnodiging geaccepteerd (Interview B, 2013; Lodewijks, 2013b). Op 3
juli bespreken de overgebleven leden het concept-rapport in de laatste vergadering van de
klankbordgroep. In zijn reactie aan de Tweede Kamer geeft de minister ook aan, dat het proces zich
volgens de eerder afgesproken manier zal voltrekken (Ministerie van EZ, 2013d).
Het uiteen vallen van de klankbordgroep zorgt voor een toename van media-aandacht. Op maandag
24 juni publiceren 55 hoogleraren een manifest tegen schaliegas in de Trouw (Rotmans et al., 2013).
Het manifest wordt voornamelijk ondertekend door deskundigen op het gebied van transitie en
milieukunde. Rien Herber, hoogleraar in de toegepaste geologie en deskundige op het gebied van
mijnbouw, verwijt de hoogleraren, dat het manifest niet ondertekend is door een deskundige op het
gebied van mijnbouw. Ook had het meer zin gehad om het rapport na het uitkomen te bekritiseren,
dan voordat het is uitgekomen. In de kritiek op de voorbarigheid van de hoogleraren staat de heer
Herber niet alleen (Interview C, 2013; Lodewijks, 2013c).
Op 1 juli, de laatste dag van de te onderzoeken periode, publiceert de Commissie voor de m.e.r. zijn
voorlopige conclusies. De Commissie heeft geen conceptrapport van het ministerie gekregen, maar
trekt eerste aannames op basis van eerdere stukken en gesprekken met ambtenaren. Zij zien dat het
onderzoek de veiligheid van personen, de natuur en milieu eng uitgelegd (Commissie voor de m.e.r,
2013a). De beperkte scope van het onderzoek brengt risico’s met zich mee. Zij steunen hiermee de
kritiek, die veel tegenstanders in het proces hebben geuit, en roepen de minister op tot meer
onderzoek naar de risico’s van schaliegaswinning (Commissie voor de m.e.r, 2013b).
7.5 AFSLUITING
Het schaliegasdebat is nog in volle hevigheid bezig, toch is 1 juli een mooi eindpunt. Het is de dag dat
het onderzoek van het consortium onder leiding van Witteveen & Bos afgerond zou moeten zijn. Het
rapport is grotendeels ook af, maar wordt pas na het reces naar de Kamer gestuurd. Hiermee zal er
een nieuw hoofdstuk in de schaliegasdiscussie beginnen. De discussie van de afgelopen 3 jaar geven
een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid, dat hier een herhaling van standpunten gaat
plaatsvinden. Beide kampen zullen de discussie weer proberen te beïnvloeden. Van de geïnterviewde
mensen is er duidelijk geen consensus, of de boringen plaats gaan vinden of niet. De meeste
tegenstanders geloven er oprecht in, dat het niet gaat gebeuren en visa versa. De minister van
Economische Zaken staat voor een beslissing, die vele liever niet zouden willen hebben. Er is een
grote waarschijnlijkheid dat elke beslissing uiteindelijk eindigt bij de Raad van State. Ook zal elke
beslissing breed uitgemeten worden in de media. Voor de minister is het dus zaak om een goed
afgewogen beslissing te kunnen maken en deze naar buiten uit te kunnen leggen. In het volgende
hoofdstuk zal het besluitvormingsproces geanalyseerd worden.
66
8. LEGITIMITEIT IN HET SCHALIEGASPROCES
De schaliegasbesluitvorming en discussie zijn in grote mate gepolariseerd. Voor- en tegenstanders
zijn in de media een ‘gevecht’ aan het uitvoeren. Binnen de overheid staan er verschillende
bestuurslagen tegenover elkaar. Er is in redelijkheid de vraag te stellen of er op korte termijn
enigszins rust komt in de discussie. In dit hoofdstuk zullen de beschreven casussen uit de
hoofdstukken 6 en 7 geanalyseerd worden. De analyse zal gebeuren op basis van de beschreven
theorie. Er wordt onderscheid gemaakt tussen legitimiteit als legaliteit, rechtvaardigheid en
uitdrukkelijke toestemming in twee verschillende dimensies: formele en deliberatieve
besluitvorming. Per dimensie van legitimiteit zal er in een paragraaf het proces geanalyseerd worden.
Hier is nadrukkelijk geprobeerd om overlap te vermijden, maar dit is niet altijd mogelijk. Zoals
Scharpf (1999) al aangeeft, zijn de dimensies enigszins theoretisch en lopen ze in werkelijkheid door
elkaar door.
TABEL 8 OPERATIONALISATIE VAN FORMELE EN DELIBERATIEVE LEGITIMITEIT
Dimensie Formele Besluitvorming Deliberatieve besluitvorming
Legaliteit / input Bevoegdheden Uitwisselen van argumenten in de media
Kenmerken Wijze van besluitvorming Interactieregels Arenaregels
Beroepsmogelijkheden Onderhandeling over normen en waarden
Rechten van de minderheid en de meerderheid
Vertrouwen
Rechtvaardigheid / output Het behalen van effectieve resultaten (consensus over de inzet van middelen)
Dominantie van expertkennis Informele en formele uitwisseling van wetenschappelijke data
Depolitiseren van kennis Onderhandeling over wetenschappelijke data
Politiek over de inzet van middelen Bereikt resultaat over de inzet van middelen
De normatieve effecten van beleid (consensus over normen en waarden)
Overheid handelt als homogene groep Informele en formele uitwisseling van normen en waarden
Ondubbelzinnigheid van bevoegdheden
Onderhandeling over normen en waarden
Lage mate van participatie van derde partijen, of belangengroepen
Bereikt resultaat over normen en waarden
Instemming / throughput Instemming primair door de
volksvertegenwoordiging Invloed van volksvertegenwoordigers
Lage mate participatie van maatschappelijk middenveld en bedrijven
Participatie van maatschappelijk middenveld en bedrijven
Verantwoording gericht op volksvertegenwoordiging (Mulgan)
Verantwoording tegenover burgers gericht op geloofwaardigheid (Tatenhove)
Handelen op basis van democratische normen
Handelen op basis van democratische normen
8.1 LEGITIMITEIT ALS LEGALITEIT
Legitimiteit als legaliteit is te onderscheiden in twee verschillende deelgebieden. Als eerste is er de
formele besluitvormingsprocedure, waarin de legaliteit gekoppeld wordt aan het recht. Actoren
hebben bevoegdheden, die ze bij wet verkregen hebben, en op basis van deze bevoegdheden
67
mengen ze zich in de besluitvormingsprocedure. Een andere vorm is de deliberatieve
besluitvormingsprocedure, waar recht niet de enige bron van autoriteit is. De bevoegdheden van
actoren worden ter discussie gesteld door andere partijen. Hiermee creëren ze een ruimte, waar de
geaccepteerde regels niet meer vanzelfsprekend zijn. Hajer (2003) onderscheidt hierbij drie
verschillende dimensies. Als eerste is er een uitwisseling van argumenten. Daarnaast komen de
partijen in onderhandelingen over de spelregels van de besluitvorming. Als derde is er een
zogenoemde culturele politiek, waar de waarden van mensen onderdelen wordt van de
besluitvorming. Van de drie dimensies hebben er twee grote overlap met andere dimensies van
legitimiteit. Het uitwisselen van argumenten heeft overlap met de consensus over wetenschappelijke
feiten, en culturele politiek gaat over het bereiken van een consensus over normen en waarden. Er is
gekozen om beide dimensies te bespreken in de volgende paragraaf over legitimiteit als
rechtvaardigheid, om enigszins de overlap te beperken. Als laatste zal het vertrouwen tussen de
verschillende partijen worden besproken.
8.1.1 FORMELE VS. DELIBERATIEVE BESLUITVORMING
In de eerste periode verliep de besluitvorming vooral binnen de formele procedure. Er is in 2009 de
eerste exploratievergunning afgegeven en hiermee ging Cuadrilla langs bij de gemeenten. De
verschillende bestuurslagen van de gemeente, provincie en rijksinstellingen hadden geen problemen
met de boringen. Allemaal waren ze in deze periode niet bezig met de mogelijke weerstand tegen
schaliegas. Het argument van EBN, dat de normale vergunningsprocedure gevolgd werd, is de beste
symbolisering hiervan. Alle overheidslagen handelden op basis van de bevoegdheden die ze wettelijk
gezien hadden. Zo konden de gemeente Boxtel en de provincie Noord-Brabant niet veel breder
toetsen, dan de mogelijkheden van de toenmalige wetgeving. Vanuit de betrokken actoren, was het
ook niet meer dan logisch, dan dat ze handelden op basis van deze bevoegdheden.
De verandering in besluitvormingsprocedure begon ongeveer op het moment, nadat de gemeente
Boxtel de bouwvergunning toekende aan Cuadrilla. In januari 2011 kwam het eerste openlijk
georganiseerde verzet tegen schaliegas in Nederland. Het bekendst was de organisatie Schaliegasvrij
Haaren, die in de persoon van de heer Atsma actief campagne voert tegenover de
vergunningverlening. Hiervoor was er nog geen lokale campagne te constateren, mede door het
relatief lage aantal zienswijzen op de bouwvergunningsaanvraag en niet uitzonderlijk hoge
belangstelling bij de informatievoorzieningen in de beginperiode. De actievoerders weten door
manifestaties vooral bij lokale media aandacht te genereren. Echte landelijke media-aandacht begint
pas wanneer de provincie Noord-Brabant en het waterbedrijf Brabant Water zich kritisch opstellen.
In mei 2011 beginnen zij voor het eerst openlijk de regels ter discussie te stellen. Vooral de provincie
creëert aandacht met de open brief aan het ministerie, waarmee ze extra onderzoek vragen. Het
verzoek wordt in korte tijd ook gesteund door de betrokken gemeenten en andere actoren.
De roep om extra onderzoek werd dan wel gedeeld door meerdere betrokken actoren, de echte
verandering kwam pas na handelen van de rechter. De rechter is bij uitstek een actor die betrokken
is bij de formele besluitvormingsprocedure en niet of nauwelijks bij de deliberatieve besluitvorming.
Het doet uitspraak op basis van de wet en volgt hierbij de regels. Pas toen de rechter de
bouwvergunning in Boxtel vernietigde, kwam er extra onderzoek. Voor de verandering in beleid
hadden de tegenstanders, dus hulp nodig van een actor uit de formele besluitvorming.
Na het toezeggen van het onderzoek is er weinig meer gebeurd in de formele besluitvorming. De
vergunningen zijn ingetrokken en er zijn nog geen nieuwe besluiten genomen. Het instellen van de
klankbordgroep laat zien, dat er deels aandacht is voor andere partijen. Na oktober 2011 is er vooral
aandacht voor het onderzoek. Voor- en tegenstanders proberen via de media de andere partijen en
vooral het publiek te overtuigen. Alle handelingen worden uitvergroot in de media. Op de dag van de
68
eerste bespreking van het onderzoeksplan in de klankbordgroep, was het onderzoeksplan al gelekt.
Organisaties proberen bij naam of anoniem het proces van buiten en binnen te veranderen.
Milieudefensie claimt bijvoorbeeld, dat de kritiek op het onderzoeksplan in de media heeft
bijgedragen tot de verbetering.
Toch is het niet zo dat de formele bevoegdheden niet meer belangrijk zijn. Hoewel er veel aandacht
uitgaat naar de bespeling van de media en het publiek, blijft de Tweede Kamer belangrijk. De
gesproken actoren gaan er van uit (Interview A, 2013; Interview B, 2013; Interview C, 2013; Interview
D, 2013; Interview E, 2013; Interview F, 2013; Interview G, 2013; Interview H, 2013), dat uiteindelijk
de Tweede Kamer de definitieve beslissing neemt (Interview D, 2013). De Kamer wordt door middel
van Algemene Overleggen en het vragenuur over het onderzoek geïnformeerd door de minister. Ook
kleine veranderingen in de standpunten van partijen kunnen groot gebracht worden. Zo ook met de
wisseling van standpunt van de PvdA. Vooral het ministerie van Economische Zaken blijft naar buiten
toe sterke formalistische neigingen hebben. Zo praten het ministerie tijdens bijeenkomsten met
andere bestuurders en burgers, vooral over bevoegdheden. In de klankbordgroep bleven ze ook
herhalen, dat zij uiteindelijk de beslissing namen en de klankbordgroep adviseert. Het ministerie
heeft zich verder ook maar weinig gemengd in de publieke discussie over schaliegas. Buiten de
Tweede Kamer heeft de minister maar weinig mediaoptredens gegeven over het onderwerp. In de
Tweede Kamer heeft hij sterk de lijn gevolgd, dat hij niet voor of tegen schaliegaswinning is. In het
proces heeft hij zich meestal erg terughoudend opgesteld. Ondanks dat heeft hij meerdere keren
aangegeven, dat uiteindelijk het ministerie gaat over de mogelijke winning. Gezien de grote
economische belangen van de gasvoorraden, is deze opstelling te begrijpen. De terughoudende
opstelling zal ook deels beïnvloed zin door ophef over de aardbevingen in Groningen. Hier hebben
het afgelopen anderhalf jaar meerdere (krachtige) aardbevingen plaatsgevonden. In het
schaliegasdebat is het afgelopen jaar ook meer aandacht gekomen voor de risico’s op aardbevingen.
Van de aan de staat gelieerde instellingen was alleen TNO erg actief in de publieke discussie. Andere
instellingen als de EBN en SodM hebben zich erg terughoudend opgesteld.
In de eerste periode was er een sterke nadruk op de formele besluitvorming. Naarmate het proces
vordert, proberen steeds meer partijen onderdeel worden van de discussie. Het zijn vooral partijen
die kritisch kijken richting mogelijke schaliegasboringen en proberen door media aandacht het beleid
te wijzigen. Naarmate het proces vordert neemt de kracht van de druk van ‘buiten’ toe. Er ontstaat
een steeds grotere coalitie die mede met de uitspraak van de rechter, het ministerie dwingt om extra
onderzoek te doen. De deliberatieve besluitvorming is uiteindelijk deels geïnstitutionaliseerd door de
oprichting van de klankbordgroep. Op dit moment is er een soort status qua, doordat iedereen wacht
tot het onderzoek afgerond is. Behalve vanaf juni 2013 is het sinds het afkondigen van het onderzoek
een stuk rustiger dan in eerdere perioden. Waarschijnlijk is het pas na de zomer van 2013 te zien in
hoeverre de verhoudingen tussen beide soorten besluitvorming zijn ontwikkeld. Alles heeft te maken
met de uiteindelijke positie van de Tweede Kamer.
8.1.2 DE ONDERHANDELING OVER SPELREGELS
In de loop van de tijd verandert de onderhandeling over de spelregels. In de eerste periode vanaf
januari 2011 is er vooral te zien, dat partijen onderdeel willen worden van de besluitvorming.
Groepen als Milieudefensie, omwonenden, provincie, Brabant Water en anderen spreken zich in de
media uit over het onderwerp. Vaak wordt hiermee geprobeerd een positie in het debat te krijgen.
Het beste voorbeeld is de brief van de provincie Noord-Brabant, waarin deze aangeeft geen
bevoegdheden te hebben, maar toch kritisch is richting mogelijke schaliegaswinning. Vanuit een
positie waarin de provincie in eerste instantie geen bevoegdheden meer had, wordt ze weer
deelnemer in het besluitvormingsproces. De onderhandeling over de interactieregels worden
uiteindelijk (deels) afgerond, door de consultatieronden. Hier worden in 7 verschillende ronden de
69
verschillende belanghebbenden geconsulteerd over het onafhankelijke onderzoek. In eerste instantie
waren het er 5, maar op aandringen van de zuidelijke lagere overheden zijn er nog twee extra rondes
gehouden voor de gemeenteraad in Boxtel en lokale en regionale overheden in Zuid-Nederland. Uit
de verschillende gesprekken zijn meerdere vertegenwoordigers geselecteerd vanuit een bepaalde
achterban. In het verloop van het proces zijn deze keuzes niet echt meer ter discussie komen te
staan.
Tegelijkertijd is er een tegenovergestelde beweging van de arenaregels. In het begin zijn de
arenaregels minder van belang. Alle betrokkenen hebben het vooral over de risico’s van de boringen
en maken hier gebruik van dezelfde informatie. De conclusies van verschillende onderzoeken worden
anders uitgelegd, maar de partijen zien de belangrijke zaken nog op dezelfde wijze. Na verloop van
tijd wordt de discussie bij tegenstanders breder dan bij voorstanders. Het nut en de noodzaak van
schaliegas voor de samenleving, de rol van ‘groene’ energievormen en het tekort aan draagvlak
worden langzaam onderdeel van de discussie. De meeste strijd ontstaat hierbij rondom de opzet van
het onderzoek van Witteveen en Bos. De tegenstanders proberen voortdurend het onderzoek breder
te trekken, dan het in eerste instantie is toegezegd. Het onderscheid welke informatie relevant is
verandert in steeds grotere mate tussen de partijen. Voorstanders van schaliegaswinning blijven
vooral hangen in de discussies over risico’s. Echte onderzoeken naar draagvlak en andere dimensies
worden niet geïnitieerd door belangrijke spelers. Een sociaal omgevingsonderzoek, zoals EBN daar nu
mee begonnen is, komt pas anderhalf jaar nadat er weerstand ontstond. Ook het ministerie van
Economische Zaken komt niet uit de formele setting en blijft de besluitvormingsprocedure uitleggen.
De belangenafweging die hierachter zit, leggen ze niet of nauwelijks uit aan burgers of andere
overheden. Het is dan ook niet verwonderlijk dat deze soms moeite hebben om de positie van het
ministerie begrijpen. Van de voorstanders heeft Cuadrilla proactief gehandeld op het commentaar
over de breedte van de discussie. Zij zien de noodzaak tot draagvlak in en proberen hier iets te
veranderen, door bijvoorbeeld altijd te verschijnen bij voorlichtingen, ook al zijn ze door
tegenstanders georganiseerd, of door extra onderzoek te doen. Het is echter niet de partij die de
verschillende groepen kan verzoenen., Hiervoor worden ze te veel gewantrouwd en hebben ze een
eigen agenda.
Het begin kenmerkt zich door de strijd om deel te mogen nemen aan de besluitvorming. Vooral
tegenstanders proberen aandacht te genereren tegen schaliegasboringen. Naarmate het proces
vordert komen er een aantal vertegenwoordigers duidelijker naar voren. Uiteindelijk wordt de strijd
afgerond met de deelname aan de klankbordgroep.
8.1.3 VERTROUWEN
Het vertrouwen tussen actoren is erg verschillend. Het lijkt erop dat actoren die negatief zijn richting
schaliegaswinning, ook minder vertrouwen hebben in het proces. Een voorbeeld hiervan is de twijfels
die vooral in het latere stadium geuit zijn richting het ministerie. Zo werd er in de klankbordgroep bij
sommige groeperingen getwijfeld aan de onafhankelijkheid van de deskundige en enkele leden van
het onderzoeksconsortium. Voor de twijfel over de onafhankelijkheid geldt, dat het later ook in de
media zijn beland. Een zelfde beeld is te zijn bij de kritiek op het eerste onderzoeksplan. Op dezelfde
dag dat het onderzoeksplan werd besproken, was er al anonieme kritiek in de media. In een situatie
waar er veel vertrouwen heerst, zou dergelijk opportunistische gedrag niet vertoond worden. Het
lijkt erop dat het gebrek aan vertrouwen zich vooral richt op de rijksoverheid. De verschillende
uitingen in de media zijn vooral kritisch op acties, waarvan de bevoegdheden bij het ministerie ligt.
De deels gebrekkige communicatie van het ministerie richting de klankbordgroep heeft het
vertrouwen niet versterkt.
70
Opvallend is dat de organisaties die iets verder van het proces in Boxtel stonden, zoals de provincie
Noord-Brabant en de gemeente Noordoostpolder, minder negatief zijn. Zij geven aan dat het proces
misschien niet de schoonheidsprijs verdient, maar enorm negatief zijn ze niet. Zelfs de tegenstanders
uit de gemeente Noordoostpolder zijn minder negatief dan de direct betrokkenen uit de gemeente
Boxtel. Het heeft er alle schijn van, dat vooral in de eerste periode in Boxtel, het vertrouwen tussen
voor- en tegenstanders sterk is gedaald. Hier zijn echter geen harde bewijzen voor.
Cuadrilla daarentegen lijkt – naarmate het proces vorderde – aan vertrouwen te hebben gewonnen.
Ze worden gerespecteerd, doordat ze altijd en overal aanwezig proberen te zijn, ook op
informatieavonden van felle tegenstanders. Het bedrijf heeft ook voor transparantie gekozen, door
de gebruikte fracking-chemicaliën openbaar te maken. Toch betekent het toegenomen vertrouwen
niet, dat mensen de argumenten van Cuadrilla geloven. De twijfel richting de argumenten is in het
verloop van het proces niet veranderd. Er blijft een ‘gezonde’ scepsis richting de agenda van het
boorbedrijf. Het bedrijf mag dan open en transparant zijn, het is nog steeds van plan om te boren.
Het ministerie van Economische Zaken wordt juist verweten dat het geen uitleg geeft over diens
standpunt en de afweging. Het blijven vaak hangen in de formele besluitvorming en beslissingen
worden slecht uitgelegd. De gemeente Boxtel vindt het moeilijk, dat het ministerie niet tot
nauwelijks aanwezig is geweest, om voorlichting te geven richting burgers. Ze zijn niet in staat om op
lokaal niveau de belangenafweging uit te leggen. Het is voor de gemeenten moeilijk om de afweging
van het Rijk uit te leggen. Dit komt ook omdat sommige belangen, zoals de geopolitieke
energiebelangen, vaag en abstract zijn. Een actieve voorlichtingscampagne van het ministerie zelf,
zou de eigen positie helderder maken bij burgers. Een transparantere en meer open besluitvorming
zou het vertrouwen in het ministerie kunnen verbeteren. Het zou de tegenstanders niet van mening
doen veranderen, maar kan wel de acceptatie van de beslissing op de langere termijn vergroten.
Vertrouwen blijft een moeilijk onderwerp in de discussie. Het lijkt er sterk op dat in de periode in
Boxtel het vertrouwen tussen de partijen is verminderd. Enkele partijen, zoals Cuadrilla, lijkt toch een
groei aan vertrouwen te hebben gerealiseerd. Toch lijkt de discussie zo gepolariseerd, dat er een
groot wantrouwen blijft bestaan.
8.1.4 CONCLUSIE
Uit het voorgaande blijkt, dat de positionering van een actor in het debat invloed heeft op de manier
waarop iemand kijkt naar de formele of deliberatieve besluitvorming. Vooral voorstanders en het
ministerie blijven sterk leunen op de formele besluitvorming. Tegenstanders proberen juist door
middel van de deliberatieve besluitvorming invloed te ontwikkelen. De tegenstanders staan veel
sterker in de deliberatieve besluitvorming dan in de formele besluitvorming. De belangen van
tegenstanders spelen nauwelijks een rol binnen de formele bevoegdheden. Het ter discussie stellen
van de bevoegdheden van de formele partijen, is vooral bedoeld om meer invloed te krijgen in de
besluitvorming. Door middel van druk van buiten hebben de tegenstanders zich ten dele onderdeel
kunnen maken van de discussie. Hoewel ze onderdeel zijn geworden van de klankbordgroep, hebben
ze nog geen daadwerkelijke beslissingsbevoegdheid gekregen. Toch zijn ze in staat geweest om de
discussie en de besluitvorming dusdanig te veranderen, dat het proces redelijk tot stilstand is
gekomen. Het zijn ook de tegenstanders die de discussie breder proberen te maken, om zoveel
mogelijk tegenargumenten te kunnen gebruiken. Het ministerie van Economische Zaken heeft
moeite om aanwezig te zijn in de deliberatieve discussie. Ze hebben er structureel voor gekozen om
zich vooral aan de Tweede Kamer te verantwoorden. Omwonenden en belangenorganisaties krijgen
maar ten dele een voet aan de grond. Wat de gekozen strategie betekent voor het vertrouwen is
onduidelijk. Een aantal partijen geven aan dat zij het ministerie actief zouden willen zien. Verder
onderzoek is nodig om te onderzoeken welke strategie vereist is om het vertrouwen te verbeteren.
71
8.2 LEGITIMITEIT ALS RECHTVAARDIGHEID
De tweede dimensie is legitimiteit als rechtvaardigheid. Bij rechtvaardigheid wordt zowel het behalen
van wezenlijke doelen of effectiviteit bedoeld, als morele of normatieve rechtvaardigheid. In het
onderzoek is er als uitgangspunt genomen, dat zowel consensus over normen en waarden als
wetenschappelijke kennis, rechtvaardigheid geeft. Want consensus betekent dat de meeste actoren
zich kan vinden in de normen en waarden of de feiten, en daarmee een kleine minderheid wordt
uitgesloten. Consensus is dus de beste graadmeter van de mate waarin er rechtvaardigheid is.
8.2.1 CONSENSUS OVER WETENSCHAPPELIJKE KENNIS
In de besluitvorming over de winning van schaliegas is er geen consensus over de wetenschappelijke
feiten. Door heel het proces heen is er de onduidelijkheid over de risico’s van schaliegasboringen.
Een belangrijke bron van onzekerheid is de afwezigheid van uitgebreide wetenschappelijke studies.
De studies die wel gedaan zijn worden niet betwist, maar anders uitgelegd. Het beginprobleem is dat
er te weinig wetenschappelijke kennis is. Onderzoeken naar schaliegas in de VS zijn nog maar recent
en niet talrijk. Publicaties buiten de VS zijn nog veel zeldzamer, vooral doordat er nog weinig
winningsboringen hebben plaatsgevonden. In het Verenigd Koninkrijk is er voornamelijk onderzoek
gedaan naar de impact van boringen op mogelijke aardbevingen, maar er is geen ervaring met
uitgebreide winning in een regio. Hierdoor is er onvoldoende kennis voor een wetenschappelijk
onderbouwde visie.
In Nederland is er ook nog eens een gebrek aan data, door de afwezigheid van proefboringen.
Sommige effecten van boringen zijn alleen te meten door een boring uit te voeren. Vanwege het
vernietigen van de vergunning in Boxtel en het moratorium, is er nog niet in Nederland geboord.
Voor de discussie betekent concreet, dat het onduidelijk is of de extra veiligheidsmaatregelen die in
Nederland zijn vereist, voor effect hebben. In de discussie verwijzen voorstanders vaak aan de
verschillen tussen in milieu- en veiligheidsregels bij boringen in Nederland en de Verenigde Staten.
Het is nu onmogelijk om lokaal de effecten van de extra maatregelen te zien. Vooral de
tegenstanders van boren hebben hierdoor een comfortabele positie. De onzekerheid over risico’s
zorgt ervoor, dat iedere claim niet met zekerheid weersproken kan worden. Een argumentatie zoals
hierboven, tussen de verschillen van Nederland en de VS, is daarbij te speculatief. Hetzelfde geldt
voor de argumenten van de tegenstanders, maar deze hoeven zich niet te verdedigen.
De dialoog tussen de verschillende partijen heeft daarom veel contouren van een ‘dialogue of the
deaf’ (Eeten, 1999). Voor- en tegenstanders gebruiken dezelfde onderzoeken en informatie, vaak
omdat er ook maar relatief weinig onderzoeken zijn gedaan.
Dezelfde onderzoeken worden door de verschillende actoren anders geïnterpreteerd. Voorstanders
gebruiken de onderzoeken om aan te geven, dat boren naar schaliegas relatief veilig is, terwijl
tegenstanders juist de risico’s benadrukken. Een voorbeeld is het onderzoek van Osborn et al. (2011)
en EPA (2012), waarin er een link wordt gelegd tussen het boren naar schaliegas en de mogelijkheid
van methaanvervuiling in het grondwater. Volgens de EPA ligt de oorzaak van het lekken bij
menselijke fouten in het boorproces. Tegenstanders benadrukken hierbij, dat er dus grote risico’s
zitten aan de schaliegaswinning, terwijl voorstanders blijven wijzen op de verschillen in
boormethoden tussen Nederland en de VS. De risico’s zouden in Nederland veel kleiner zijn, door het
gebruik van meerdere boorlagen. Beide argumenten zijn op het oog redelijk, maar zijn in wezen
antwoorden op verschillende vragen. Tussen de verschillende partijen vindt er nauwelijks interactie
plaats. Alle partijen herhalen de stellingen die ze de afgelopen jaren hebben betrokken.
72
Toch is het opvallend dat beide kampen veel gebruik maken van wetenschappelijke kennis. Beide
gebruiken wetenschappelijke onderzoeken, om de eigen argumenten te onderbouwen. Het geeft aan
dat expertkennis een belangrijk onderdeel blijft uitmaken van de discussie. Alleen vindt er een
politisering van de kennis plaatst. Kennis wordt onderdeel van de politieke discussie, in plaats van de
oplossing. Dit versterkt het deliberatieve karakter van de besluitvorming, omdat het de legitimiteit
van de beslissingen van de overheid betwist. Voor een legitieme beslissing moeten beide partijen
dezelfde kennis accepteren.
In de onderzochte periode is er geen eind gekomen aan de ‘dialogue of the deaf’. Er kan zelfs
aangenomen worden dat de dialoog juist verder verstoord is geraakt. Eind 2011 was er de
mogelijkheid om een gedragen wetenschappelijk onderzoek te doen in Nederland. Als er meer
aandacht besteed was aan het draagvlak voor de opzet van het onderzoek, dan had een deel van de
huidige discussie vermeden kunnen worden. Binnen de huidige discussie is het onderzoek in
diskrediet gebracht, door de beperkte scope. Ook zijn er mogelijkheden geweest om de
onderzoekers in het diskrediet te brengen. De latere procesgang, met de geheimhoudingsverklaring
en vooral de mondelinge toelichting, in plaats van het rapport, heeft ook niet geholpen. Door deze
handelingen neemt de mogelijke impact van het onderzoek af. Tegenstanders van de eindconclusie
hoeven niet inhoudelijk te reageren, maar kunnen vrij schieten op randvoorwaardelijke aspecten.
Hoe goed onderbouwd het onderzoek ook wordt, het zal de discussie niet snel veranderen.
Aangezien het onderzoek onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Economische Zaken
valt, is de gebrekkige procesgang deels de verantwoordelijkheid van het ministerie. Ook omdat deze
van te voren al wist, dat de tegenstanders van boren alles zullen doen om een gunstig rapport voor
boren zwart te maken, mede door het al laten lekken van de onderzoeksopzet. Het ministerie heeft
uiteindelijk ook genoeg mogelijkheden hiertoe gegeven. Hiermee is de beste mogelijkheid om tot
onderhandelde en gedeelde kennis te komen, mislukt. De kennis blijft nu onderdeel van de politieke
discussie.
8.2.2 CONSENSUS OVER NORMEN EN WAARDEN
Naast een gebrek aan consensus over de wetenschappelijke feiten, lijkt er een gebrek aan consensus
over de normen en waarden. De normen en waarden van een persoon lijken invloed te hebben op de
positionering in het debat. Het best is dat te zien bij de argumentenkaart van TNO. Hier zijn er een
aantal overkoepelende waarden te ontdekken, zoals milieu, veiligheid, economie, etc. De invulling
van de waarden is echter anders bij voor- en tegenstanders. Voorstanders refereren vaak aan de
economische en politieke voordelen van schaliegas. Het kunnen directe economische belangen zijn,
als de waarde van gas. Of indirecte belangen, als het belang van kennis die ingezet kan worden in het
buitenland. Het achterliggende argument is meestal, dat investeren in schaliegas de positie van
Nederland verbetert. Tegenstanders kijken vaker vanuit het veiligheids- of milieuperspectief.
Omwonenden zien dat zij onevenredig hard worden geraakt door de mogelijke nadelen. De directe
omgeving van omwonenden heeft te lijden onder de mogelijke winning. In het proces zijn er nog niet
genoeg garanties gegeven om de omwonenden gerust te stellen. Milieuactivisten richten zich
actiever op de milieu- of klimaateffecten. Een voorbeeld hiervan is de focus op de transitie van
fossiele naar hernieuwbare energiebronnen.
Hetzelfde is deels te zien op de manier waarop er gebruik wordt gemaakt van informatie. De
interpretatie van wetenschappelijk onderzoek wordt beïnvloed door de positionering van iemand in
het debat. Voor- en tegenstanders lezen structureel andere conclusies uit publicaties. Zoals al eerder
aangegeven, zien tegenstanders vooral de risico’s in de publicaties, waar voorstanders juist een
bevestiging van de veiligheid ervaren. Een ander voorbeeld is de vergoeding voor de gemeente
Boxtel voor het boren. Voorstanders en bestuurders reageren hier meestal redelijk normaal over, zij
geven aan dat het normaal is dat de gemeente een vergoeding ontvangt. Sommige tegenstanders
73
zien echter het beeld van een boorbedrijf, dat geld geeft aan de overheid om de boringen mogelijk te
maken. Zij kunnen dit ervaren als een ongeoorloofde geldtransactie. De positionering in het debat
heeft hier grote gevolgen voor de manier, waarop personen een situatie lezen.
De relatie tussen normen en waarden en positionering in het debat is echter niet wetenschappelijk
bewezen. De stellingen hierboven zijn op basis van redelijke aannames door het analyseren van het
debat. Voor uitgebreid wetenschappelijk onderzoek verwijs ik naar de TU Delft, die op dit moment
onderzoek doen naar de verschillende normen en waarden in het schaliegasdebat. De bevindingen in
dit rapport zijn gebaseerd op de eigen ervaringen en analyses van bestaand materiaal. Uitgebreider
onderzoek zou een welkome aanvulling zijn.
Tijdens de onderzochte periode is er geen verdere consensus over de normen en waarden ontstaan.
Het lijkt er zelfs op dat consensus verder weg is dan ooit. In de eerste periode was er vooral een
discussie over de risico’s van de boringen voor de mens en natuur. Later worden er meer waarden in
de discussie betrokken en krijgen ze een grotere rol, zoals de energietransitie, nut- en noodzaak van
schaliegaswinning en het draagvlak bij de bevolking. Juist voor de discussie over normen en waarden
geldt, dat daar te weinig aandacht aan besteed is. In de eerste periode nam men genoegen met de
formele besluitvorming, waar normen en waarden een beperkte rol hebben. Later heeft het
ministerie niet van de mogelijkheden gebruik gemaakt, om de verschillende normen en waarden te
betrekken. Ondanks de hoop van verschillende organisaties en partijen, is het geen onderdeel
geworden van het onderzoek. In de huidige mentaliteit kiest het ministerie ervoor, om normen en
waarden grotendeels uit de procesgang te houden.
Daarnaast kan het grote verwijt zijn, dat de zogenaamde voorstanders hebben gekozen gebruik te
maken van de standaardoplossingen bij problemen (zie bijvoorbeeld Hisschemöller & Hoppe, 1995;
Koppenjan & Klijn, 2004). Door meer onderzoek te doen naar de mogelijke effecten van schaliegas,
zou de weerstand wel afnemen. Genoeg schrijvers concluderen dat deze strategie niet werkt bij
wicked problemen. Het is daarom ook apart, dat er consequent voor deze strategie is gekozen. In
eerste instantie gaven de verschillende overheden nog aan, dat zij de weerstand niet verwacht
hadden. Toch zijn maar weinig partijen consequent van strategie verandert. Van de betrokken
actoren, zijn het vooral de gemeente Boxtel en Cuadrilla, die actief in contact staan met de burgers.
De gemeente Boxtel heeft naarmate het proces vorderde ervoor gekozen, om zo open mogelijk te
zijn en de beslissingen te blijven uitleggen. Hoewel veel burgers waarschijnlijk niet eens zijn met de
beslissingen, lijkt het erop dat ze de gemeente niet wantrouwen. Verder onderzoek van onder
andere de rekenkamercommissie in Boxtel zal zich met deze vraag bezighouden. Het is Cuadrilla
vooral te prijzen, dat ze altijd en overal aanwezig zijn. Het is echter niet te verwachten dat een
boorbedrijf de tegenstanders kan overtuigen.
Het is vooral apart dat een aantal andere betrokken actoren vast is blijven houden aan de oude
strategie. Vooral het ministerie van Economische Zaken is het te verwijten, dat zij blijft vasthouden
aan de strategie van extra onderzoek. Ook de aan het ministerie gelieerde organisatie als EBN bleef
lange tijd vasthouden aan de bestaande strategieën. In eerdere projecten, zoals CO2-opslag in
Barendrecht en bij schaliegas wordt het weer duidelijk, dat onderzoek de legitimiteit van handelen
niet vergroot. Als de legitimiteit van het onderzoek en de daarop volgende feiten betwist worden,
dan heeft het onderzoek weinig toegevoegde waarde. In de schaliegascasus worden noch de feiten,
noch de normen en waarden van de voorstanders geloofd door de tegenstanders. Het proces zou
daarom juist hier aandacht voor moeten genereren en een beter gedragen besluitvorming
bewerkstelligen. In de besluitvorming over de schaliegaswinning is dit niet gelukt.
8.2.3 CONCLUSIE
74
Bij de legitimiteit als rechtvaardigheid is er een sterke mate van verschil te zien bij voor- en
tegenstanders. Net zoals bij legaliteit lijkt er een tweedeling te zijn tussen de voorstanders die een
formeel proces voorstaan, en de tegenstanders die via deliberatieve methoden het formele proces
onder druk zetten. De voorstanders proberen via nieuw onderzoek de claims van de tegenstanders te
weerleggen. Alleen hebben ze hierbij weinig oog voor de normen en waarden erachter en de
mogelijkheid van onderhandelde kennis. In wezen maken ze gebruik van de
standaardoplossingenwaar onderzoek als oplossing voor een verschil van mening wordt gegeven.
Hiermee gaan ze voorbij aan de kernverschillen bij wicked problemen, waar wetenschappelijke feiten
anders worden beoordeeld door partijen. Er is hierdoor een verschil in beleving tussen beide
kampen. Theoretisch gezien zal de oplossing van meer onderzoek waarschijnlijk niet werken, zolang
er geen aandacht gegeven wordt aan de normen en waarden erachter.
8.3 LEGITIMITEIT ALS INSTEMMING
In het theoretisch kader worden 4 verschillende vormen van democratische verantwoording en
netwerken gegeven. Verkozen politici moeten in staat zijn het netwerk te beïnvloeden. Het netwerk
moet een samenwerking zijn tussen private bedrijven en maatschappelijke instellingen en zij moeten
kritisch bekeken worden door haar achterban. Het netwerk moet verantwoording afleggen
tegenover burgers die effecten ondervinden van de beslissingen van het netwerk. Tenslotte moet het
netwerk handelen op basis van democratisch geaccepteerde regels. Alle 4 categorieën zullen we
apart bespreken.
8.3.1 DE ROL VAN DE VOLKSVERTEGENWOORDIGING
In het proces zijn er meerdere volksvertegenwoordigingen te onderscheiden. Als eerste zijn er op
drie dimensies vertegenwoordiging actief: gemeenteraad, Provinciale Staten en de Tweede Kamer.
Daarnaast zijn er nog meerdere gemeenteraden, namelijk in de gemeente Boxtel, Haaren en
Noordoostpolder. Ook zijn de Provinciale Staten in zowel Noord-Brabant als Flevoland direct
betrokken geweest. Per dimensie zal de democratische rol verder toegelicht worden.
8.3.1.1 DE ROL VAN DE GEMEENTERAAD
De rol van de gemeenteraad is per stad redelijk verschillend. In eerste instantie liep de
informatievoorziening in Boxtel en Haaren redelijk gelijk. De raad werd beide keren binnen een
maand geïnformeerd over de ontheffingsaanvraag van Cuadrilla. In Boxtel ging de aanvraag gepaard
met een vergunningsaanvraag. In Haaren is hier geen sprake van geweest. Op basis van de
vergunningsaanvraag zijn er al in de eerste maanden twee informatiebijeenkomsten geweest voor
zowel de raad als burgers. In januari 2011 werd de aanvraag voor de bouwvergunning in de
commissie besproken en uiteindelijk ook in de raad goedgekeurd. Naarmate het verzet toeneemt,
verandert ook de rol van de raad. In mei 2011 laten ze zich informeren door de meest betrokken
partijen. Hier wordt voor het eerst duidelijk, dat de situatie politiek gevoeliger ligt dan misschien in
januari verwacht werd. De verandering van positie is definitief, nadat de vergunning is vernietigd
door de rechter. In maart 2012 stemt de gemeenteraad unaniem tegen toekomstige boringen naar
schaliegas en verklaart zichzelf schaliegasvrij.
In de Noordoostpolder kwam een commissielid zelf met het nieuws over de opsporingsvergunning.
Alle keren dat de raad over het onderwerp heeft gesproken, was hij of zijn partij (GroenLinks)
betrokken bij het initiëren van de discussie. Eerst door het stellen van vragen tenslotte door het
indienen van een motie samen met de PvdA en ONS. De informatievoorziening vanuit het
gemeentebestuur is vooral passief geweest. Er zijn tot nu toe geen bijeenkomsten of
75
informatiemomenten georganiseerd. De gemeente heeft in september de eerste plannen voor een
dergelijke bijeenkomst.
Opvallend hieraan is dat de raad, totdat er weerstand ontstond, zichzelf een passieve rol toemat. In
de besluitvorming over de bouwvergunning hebben ze zich 2 keer laten informeren door het college.
Hier waren echter maar een beperkt aantal partijen bij betrokken. Pas toen er georganiseerde
weerstand tegen de boringen was, ging de raad actief op zoek naar informatie. Het is opmerkelijk dat
de raad zich niet voor januari 2011 heeft laten informeren door andere partijen dan Cuadrilla en
TNO. Vanuit de gemeenteraad en het College van B&W is hier eind 2012 over gesproken.
Gezamenlijk hebben ze geconstateerd, dat door de nieuwigheid van het onderwerp er aan beide
kanten fouten gemaakt zijn. Verder onderzoek van de rekenkamercommissie zal dit beeld
waarschijnlijk ondersteunen. Sinds het schaliegasvrij verklaren van de gemeente heeft de
gemeenteraad het onderwerp naar zich toe getrokken. Zij hebben nadrukkelijk gezegd, dat zij
uiteindelijk moeten beslissen over een vergunning. Toch blijft het apart dat bij zo’n nieuw
onderwerp, de raad zelf geen actieve informatievoorziening heeft geëist. Door deze gang van zaken
bleef de raad in grote lijnen afhankelijk van de keuzes van het college.
Toch kun je dezelfde opstelling ook zien in de gemeente Noordoostpolder. Sinds het in 2011 bekend
werd, dat er een exploratievergunning voor de regio is afgegeven, heeft er weinig
informatieverstrekking plaatsgevonden. De gemeenteraad is vooral passief geïnformeerd door het
College van B&W. Er heeft geen actieve informatievoorziening plaatsgevonden richting de raad. Er
zijn alleen twee bijeenkomsten georganiseerd door lokale tegenstanders van schaliegaswinning. De
raad zelf heeft ook nog niet actief aangedrongen op grootschalige informatievoorziening. De raad
heeft in de periode tussen 2011 en nu, maar drie keer en ook maar met een beperkte discussie, over
het onderwerp gesproken. De gemeente is wel van plan om in september een bijeenkomst te
organiseren voor burgers en raadsleden. Toch blijft het de vraag waarom de gemeenteraad zich niet
actiever heeft opgesteld in de discussie. Hoewel er nog wel onduidelijkheden zijn over risico’s en
andere onderwerpen, zullen deze de komende tijd ook niet verdwijnen. Het is daarom ook geen goed
idee om te blijven wachten op nieuwe informatie. Met een gevoelig onderwerp als schaliegas zou het
goed zijn, als de raad samenwerkt met het college. In Boxtel heeft men deze les al getrokken en het
zou niet verkeerd zijn als de gemeenteraad in de Noordoostpolder deze lijn zou volgen.
De rol van de gemeenteraad is in de verschillende gemeenten tot nu toe anders ingevuld. De situatie
is echter niet met elkaar te vergelijken. In Boxtel kwam er meteen een aanvraag voor een
bouwvergunning, terwijl er in de Noordoostpolder vanaf het begin een moratorium geldt. Toch lijkt
het erop dat de gemeenteraad pas laat in het proces is ingelicht. In Boxtel heeft men later besproken
de gemeenteraad een actievere rol te geven. Voor de Noordoostpolder is het wenselijk om hier ook
serieus over na te denken.
8.3.1.2 DE ROL VAN DE PROVINCIALE STATEN
De rol van de Provinciale Staten (PS) en Gedeputeerde Staten (GS) is beperkter, omdat ze minder
bevoegdheden hebben bij boringen. Opvallend is dat in beide provincies de GS geen advies heeft
gegeven over de boringen. Voor de provincie Noord-Brabant geldt, dat het onderwerp en het
adviesrecht te nieuw was voor de tijd die zij hadden. Uiteindelijk had het advies ook weinig
uitgemaakt, door de beperkte reikwijdte. Toch hebben beide keren de Staten van de provincie een
actieve rol gespeeld. De PS van zowel Noord-Brabant als Flevoland, hebben zich kritisch uitgelaten
over de mogelijke boringen. GS hebben zich daarna aangesloten bij de kritiek van de PS. Vooral de
timing van de provincie Noord-Brabant was van belang. Deze kwam vlak nadat het waterbedrijf
Brabant Water - als eerste openbare lichaam – zich kritisch had uitgesproken. Hiermee versterkte de
brief de aandacht voor het onderwerp in de media.
76
Toch had de brief ook een keerzijde. In de tijdspanne voor de brief heeft de gemeente Boxtel
meerdere keren advies gevraagd aan de provincie. In deze periode had de provincie nog geen
problemen met de boringen naar schaliegas. Toen zij eenmaal van mening waren veranderd, stonden
ze tegenover de eigen gemeente. De gemeente heeft dit als ongemakkelijk ervaren, wat te begrijpen
is. Toch werkt het in de politiek en het bestuur, dat de publieke opinie invloed heeft op het
standpunt van een instelling. De provincie kan het ook niet kwalijk genomen worden, dat zij van
mening zijn veranderd. Echter, ook hier geldt dat de Gedeputeerde Staten zich vooraf niet goed
geïnformeerd heeft over het onderwerp. Ten tijde van de vergunningverlening in Boxtel zag de
provincie weinig problemen met schaliegaswinning. Het is de vraag in hoeverre de provincie, net
zoals de gemeente, zich niet vergist heeft in het onderwerp. Hadden ze niet vooraf meer moeten
investeren in kennis over het onderwerp, zodat er minder ad hoc van standpunt werd veranderd?
De PS heeft in beide provincies een grotere rol gespeeld dan de bevoegdheden haar geven. In beide
gevallen heeft ze discussie losgemaakt over de mogelijke schaliegasboringen, door zich negatief te
uiten in de media. Opmerkelijk is dat dit beide keer op initiatief gebeurde van de PS en dat GS het
initiatief overnamen. Beide Gedeputeerde Staten hebben geen advies uitgebracht en in Brabant ook
niet afwijzend gereageerd op mogelijke boringen. Een verandering in standpunt is legitiem, maar er
mag kritisch gekeken worden hoe het eerder standpunt tot stand kwam.
8.3.1.3 DE ROL VAN DE TWEEDE KAMER
In september 2011 is de eerste vergadering van de Tweede Kamer over schaliegas. In 2010 heeft het
lid van Tongeren (GroenLinks) al wel vragen gesteld over onconventionele boringen, maar dat ging
over steenkoolgas. Door middel van een hoorzitting heeft de Kamer zich laten informeren over de
gang van zaken. In het eerste Algemene Overleg met de minister van Economische Zaken werd al
onafhankelijk onderzoek toegezegd. Dat is vooral gebeurd door druk van buiten de Kamer, en niet als
gevolg van het debat in de Tweede Kamer zelf. In latere AO’s zijn er wel kritische vragen richting de
minister gesteld. Opmerkelijk was dat dit vooral op basis van partijlijnen gebeurde. Zoals te
verwachten is GroenLinks erg actief in het stellen van kritische vragen, maar ook veel andere
oppositiepartijen zijn kritisch. Het opvallende is dat zowel de PvdA als de CDA langzaam van
standpunt zijn veranderd. De PvdA had een negatief standpunt over de boringen, maar is langzaam
positiever geworden. Terwijl bij het CDA juist het tegenovergestelde is gebeurd. Volgens enkele
geïnterviewde, is vooral het wisselen van de coalitie een belangrijke oorzaak hiervan geweest. Of dit
echter erg is, is moeilijk te bepalen. Sommige mensen kunnen het niet begrijpen dat in een proces
partijen van standpunt veranderen, terwijl anderen het juist een logisch gevolg van het politieke spel
vinden. Mensen wantrouwen echter politici die omwille van strategische belangen van standpunt
veranderen.
Belangrijker is dat tot op heden de Tweede Kamer nog geen beslissende rol heeft gespeeld in de
besluitvorming. Er is veel aandacht geweest voor in de Kamer voor het onderwerp. Er zijn veel
Kamervragen gesteld en partijen hebben actief deelgenomen aan de schaliegasdiscussie. Een
wisseling van standpunt is onderdeel van het NOS journaal. Toch zijn er nog geen definitieve
standpunten ingenomen. Alle partijen, behalve GroenLinks, wachten het onderzoek van Witteveen
en Bos af. Uiteindelijk zal de Tweede Kamer doorslag moeten geven in het schaliegasdossier. Zij
moeten gaan stemmen over de doorgang van een proefboring. Hoewel de PvdA en het CDA schuiven
in hun standpunt, is het nog onmogelijk te zeggen wat er uiteindelijk uit gaat komen.
77
8.3.1.4 DE VOLKSVERTENWOORDIGING ALS GEHEEL
De verschillende volksvertegenwoordigingen zijn in het begin maar beperkt betrokken geweest in de
besluitvormig. De gemeenteraad en de Tweede Kamer kwamen eigenlijk pas in beeld toen het proces
in volle gang was, maar speelden toen wel een cruciale rol. De gemeenteraad nam uiteindelijk in
Boxtel de verantwoordelijkheid, door extra informatie te eisen van de verschillende betrokken
partijen. Op 24 mei 2011 organiseerde ze zelf een bijeenkomst over de risico’s naar schaliegas.
Uiteindelijk namen ze ook unaniem de beslissing om Boxtel schaliegasvrij te verklaren. Hiermee
hebben ze het verkrijgen van een vergunning ingewikkelder gemaakt voor Cuadrilla. Door de
beslissing van de rechter kreeg de gemeenteraad de mogelijkheid om het proces van vooraf opnieuw
aan te vangen. Hier hebben ze handig gebruik van gemaakt.
De Tweede Kamer kwam pas in september voor het eerst in actie. In eerdere situaties waren het
vooral individuele Kamerleden die met name buiten de Tweede Kamer optraden, zoals Diederik
Samsom (PvdA) en Liesbeth van Tongeren (GroenLinks). Door middel van een hoorzitting lieten ze
zich informeren over schaliegas. In het vervolg hebben veel partijen van de mogelijkheid gebruik
gemaakt, om op verschillende momenten door te blijven vragen. Niet alleen de partijen die voor de
hoorzitting al actief waren. Sinds september 2011 is het zelden rustig geweest over het onderwerp.
De Kamer heeft bij vele gebeurtenissen vragen gesteld aan de minister. Mede hierdoor is het
onderwerp niet van de nationale agenda verdwenen.
De vraag blijft in hoeverre de informatievoorziening beter had kunnen zijn. Bij wicked problemen is
er vaak een kennislacune en is kennis betwist. De mate waarin iemand aan voldoende informatie kan
komen, is dubieus. Toch is het opvallend hoe gemakkelijk er vooraf over het proces gedacht werd. Er
zijn weinig betrokken instanties die vooraf inzagen, dat schaliegas niet zo eenvoudig was als het leek.
In het nog te publiceren onderzoek van de lokale rekenkamercommissie van de gemeenteraad van
Boxtel wordt deze conclusie ook onderstreept. Het probleem werd vooraf niet herkend als wicked.
Door het ontwikkelen van een toetsingskader kan in de toekomst zulke situaties misschien
ondervangen worden (Interview H, 2013). Hiermee kan vooraf bepaald worden of er risico’s zitten
aan een bepaald beleid, door te kijken naar de geschiedenis of naar vergelijkbare projecten. Het doel
moet zijn om mogelijke weerstand voortijdig op te sporen, zodat er niet pas gedurende het proces
moet worden ingegrepen. In de casus schaliegas is de weerstand geëscaleerd zonder dat de
volksvertegenwoordiging er iets aan kon doen. Er zou meer onderzoek kunnen komen naar hoe er
omgegaan kan worden met kennis, zodat zowel de rol van de volksvertegenwoordiging sterker wordt
en wicked problemen eerder gesignaleerd worden.
8.3.2 SAMENWERKING MET PRIVATE BEDRIJVEN EN MAATSCHAPPELIJKE INSTELLINGEN
Binnen de schaliegasbesluitvorming zijn er meerdere private partijen en maatschappelijke
instellingen actief. Binnen de voorstanders zijn het vooral olie- en gasbedrijven die zich actief
mengen in de discussie. Zo is er het voorbeeld van Cuadrilla dat zelf de vergunning wil hebben, maar
ook Shell laat zich in de media in positieve zin uit over schaliegas. De gas- en oliesector wordt
vertegenwoordigd door Nogepa, de lobbyorganisatie voor deze sector. Bij de tegenstanders is er een
bont gezelschap van private bedrijven en maatschappelijke instellingen. Een bedrijf dat prominent
aanwezig is, is Rabobank Nederland. Zij hebben een groot datacentrum in de buurt van de mogelijke
boorlocatie en zijn bang voor de mogelijke gevolgen van boren op het datacentrum. Een andere
prominente partij is Milieudefensie, die zich actief inzet tegen boringen. Milieudefensie heeft zich in
het proces enigszins ontwikkeld tot vertegenwoordiger van de milieuorganisaties. De omwonenden
zijn vooral gerepresenteerd door eerst schaliegasvrij Haaren en later ook Boxtel. Toen de
schaliegasdiscussie toenam, zijn deze organisaties samen gaan werken in Schaliegasvrij Nederland.
78
Hier is ook Milieudefensie onderdeel van. Het bekendst is de heer Atsma, die in verschillende
situaties de stichting heeft verantwoord.
Beide groepen instellingen hebben zich vanaf het begin actief opgesteld in het proces. Allemaal
hebben ze de mening van bestuurders proberen te beïnvloeden. De partijen zijn ook geaccepteerd
als vertegenwoordigers door de deelname in de klankbordgroep. In hoeverre zij de achterban echt
hebben vertegenwoordigd, is moeilijk te zeggen. Alle partijen hebben zich actief uitgelaten in de
media en bij bestuurders. De milieuorganisaties en omwonenden hebben zich ook laten zien door
middel van ludieke acties en demonstraties. Door de veranderingen die zich in het proces hebben
plaatsgevonden, heeft het er alle schijn van, dat dit redelijk goed gelukt is.
Toch is het de vraag hoe direct ze bij de besluitvorming betrokken zijn geweest. Hoewel ze onderdeel
waren van de klankbordgroep, hadden ze vooral een adviserende functie. Het nemen van besluiten
was niet voorbehouden aan de verschillende private en maatschappelijke organisaties. Het
ministerie heeft tijdens het proces erg duidelijk gemaakt, dat dit voorbehouden was aan het
ministerie en de Tweede Kamer. Toch hebben ze een grote rol gespeeld door heb lobbyen bij
organisaties, het organiseren van protesten en tegenmacht, het aanvragen van de vergunningen en
het creëren van media-aandacht. Het zijn ede klassieke rollen van bedrijven en maatschappelijke
instellingen in de besluitvorming. Hoewel ze geen directe beslissingsmacht hebben gekregen, hebben
ze toch invloed weten te verkrijgen. De invloed van derde partijen heeft de legitimiteit van de
besluitvorming verhoogd, aangezien de bevoegde instanties oprecht hebben moeten luisteren naar
de kritiek van andere partijen.
8.3.3 VERANTWOORDING AAN BURGERS
Verantwoording heeft tot doel om de keuzes uit te leggen aan het publiek. De verantwoording moet
helpen een beslissing meer legitimiteit te geven bij de bevolking.
In de besluitvorming over schaliegas is er op verschillende manieren verantwoording afgelegd
richting de burgers. De gemeente is gebonden aan formele regels met betrekking tot verantwoording
over besluitvorming. De gemeente is vooral lokaal betrokken, zij richtten zich vooral op het contact
met burgers. Als eerste hebben ze op verschillende manieren de burger geïnformeerd. Zo zijn er
meerdere nieuwsbrieven uitgegaan en heeft de gemeente twee bijeenkomsten georganiseerd. De
gemeenteraad heeft zelf ook nog een extra informatiesessie georganiseerd. Daarnaast zijn er
verschillende mogelijkheden geweest om het beleid te veranderen. Er zijn 14 zienswijzen ingediend
door onder andere Rabobank Nederland. De burgers hadden ook de mogelijkheid om van
beroepsprocedures gebruik te maken. Ook hier hebben de Rabobank Nederland en een andere
bewoner gebruik van gemaakt. Op basis van de beroepsprocedure is uiteindelijk de gemeentelijke
bouwvergunning vernietigd. De gemeente Boxtel heeft geprobeerd om open en transparant te
handelen richting de omwonenden. Ze hebben de burgers actief geïnformeerd over elke beslissing,
maar ook waar de grenzen van de bevoegdheden lagen. Toch hebben ze ook hier soms geprobeerd
om het ministerie te overtuigen op het moment dat de gemeente zelf de bevoegdheid niet had. Een
voorbeeld is het organiseren van een extra consultatieronde voor de gemeenteraad van Boxtel. Of de
brief van de gemeenteraad van Boxtel aan het ministerie betreffende de mogelijke verbetering van
het onderzoeksplan. De gemeente Boxtel lijkt ondanks de beperkte bevoegdheid oprecht geprobeerd
om de burgers te informeren en de keuzes van de gemeente te verantwoorden.
De gemeente Noordoostpolder heeft nog weinig ervaring met verantwoording naar burgers. Zij
hebben nog niet de echte besluitvormingsprocedures meegemaakt. Vooral omdat het debat in de
gemeente pas sinds maart 2013 gaande is.
79
De Provincie heeft maar een beperkte rol in de verantwoording. Zij missen uiteindelijk de
bevoegdheden om werkelijk van betekenis te zijn. Directe verantwoording naar burgers doen zij dan
ook niet. Wel kunnen ze de gemeente ondersteunen, zoals Flevoland gaat doen in de
Noordoostpolder. Ook de provincie Noord-Brabant is aanwezig geweest in Boxtel en Haaren, maar
heeft er niet voor gekozen om een actieve rol in te nemen.
Het ministerie heeft zichzelf niet vaak rechtstreeks verantwoord tegen burgers. In eerste instantie is
het niet vaak bij lokale bijeenkomsten geweest. Als het ministerie wel aanwezig was, heeft ze haar
keuze niet verantwoord, maar eerder het formele besluitvormingsproces uitgelegd. Hierbij baseerde
ze zich vooral op de verschillende soorten verantwoording van Mulgan (2000) Ook in de latere
periodes bij de klankbordgroep is de afweging niet rechtstreeks verantwoord. Het effect is dat het
onduidelijk is, waarom het ministerie voor schaliegas kiest. Een recht-technisch argument, door te
wijzen dat aan alle criteria is voldaan, komt er bij de burgers niet in. Het gevolg is dat het ministerie
consequent gezien wordt als voorstander van boringen, terwijl het ministerie hierover eigenlijk maar
weinig rechtstreeks heeft gezegd. Door de gesloten houding en de gebrekkige communicatie is de
positie van het ministerie moeilijk. Zij zouden zichzelf een dienst bewijzen door zich actiever te
bemoeien met de lokale setting.
Andere actoren als Cuadrilla en TNO mengen zich veel meer in de lokale situatie. Zoals wel vaker
vermeld is Cuadrilla bereid om op elke lokale avond te verschijnen. Zij leggen hier de eigen keuzes
uit. TNO mengt zich actief in de discussie, maar vooral als wetenschappelijke organisatie. Zij leggen
uit welke informatie zij hebben en welke conclusies zij daaruit trekken. De keuze behoort toe aan het
ministerie van Economische Zaken en uiteindelijk de Tweede Kamer. TNO maakt een advies, maar
maakt geen keuze. Verantwoording van TNO en Cuadrilla zijn daarom ook minder relevant.
De casus schaliegas is duidelijk een voorbeeld van de logica’s van Tatenhove. Als eerste wordt de
beslissing niet als juist opgevat. Tegenstanders vrezen voor de milieu-, klimaat- of veiligheidseffecten
van de schaliegaswinning. Het is de overheid en de boorsector niet gelukt om in het proces
tegenstanders te overtuigen van de juistheid van de beslissing. Daarnaast zorgt het ministerie er niet
voor, dat schaliegas opgevat wordt als het beste alternatief. De belangen van schaliegasboringen
worden niet tot nauwelijks besproken door de overheid. Hierdoor neemt de acceptatie van de
beslissing niet toe.
Ook de manier waarop er verantwoord wordt, creëert geen extra legitimiteit. Karsten (2013) geeft
aan dat proactieve en informele verantwoording beter werkt dan formele en passieve
verantwoording. De schaliegascasus is een voorbeeld van formele en passieve verantwoording door
de rijksoverheid. Het is maar weinig actoren in het proces gelukt, om informeel en proactief zichzelf
te verantwoorden. Op de lange termijn kan ervoor gezorgd worden dat, hoewel niet de ‘juiste’
beslissing wordt genomen, er wel begrip voor is. Informele en proactieve verantwoording zou de
logica van consequenties versterken en hierdoor meer legitimiteit creëren voor beslissingen.
Het is dus vooral het ministerie van Economische Zaken, waar er problemen zijn bij de
verantwoording richting burgers. Zij zouden zich transparanter op kunnen stellen en beter kunnen
communiceren. Het kan enorm helpen als zij proactief naar de gemeenten gaan, om de
belangenafweging uit te leggen. Uit de inventarisatie in het onderzoek blijkt dat de desbetreffende
gemeenten hier open voor staan.
8.3.4 HANDELEN OP BASIS VAN DEMOCRATISCH GEACCEPTEERDE REGELS
De laatste dimensie is het handelen op basis van democratisch geaccepteerde regels. In wezen komt
dit erg overeen met de eerste dimensie van legitimiteit. Al meermaals is geconstateerd dat er in het
80
begin sprake was van een sterk formalistische besluitvormingsprocedure. In het verloop van het
proces is er echter een sterk deliberatief element bij gekomen. Op initiatief van het rijk kwam er een
consultatieronde. Hiermee werden de deliberatieve actoren impliciet erkend door het ministerie van
Economische Zaken. Door de erkenning zijn beide vormen van besluitvorming onderdeel van de
casus, en wordt de democratische norm versterkt. Mensen hebben oprecht de mogelijkheid om van
buiten beslissingen van het rijk te veranderen. Door constante druk in de media en door middel van
demonstraties en ludieke acties, is het gelukt om de beslissing in ieder geval uit te stellen. De
beslissing vindt nu plaats in de openbaarheid en door middel van een uitgebreid publiek debat. De
vraag is of en in welke mate het geaccepteerd wordt, dat het ministerie alleen op basis van
bevoegdheden keuzes maakt. Argumenten doen er nu veel meer toe dan in 2009.
8.3.5 CONCLUSIE
Net zoals bij de twee andere dimensies van legitimiteit, is er een duidelijke tweedeling. Het
ministerie is erg formeel in de verantwoording. Zij zien de Tweede Kamer als belangrijkste autoriteit,
waaraan zij verantwoording moeten afleggen. Andere actoren, zoals het maatschappelijk
middenveld, bedrijven en burgers zijn minder aanwezig. De tegenstanders bevinden zich echter
eerder in deze groepen en willen ook meedoen in de besluitvorming. Daarom proberen ze door druk
ook onderdeel te worden van het proces.
Daarnaast is het opvallend dat de meeste volksvertegenwoordigingen een afwachtende rol innemen.
De volksvertegenwoordiging wordt meestal pas onderdeel van de discussie, als de weerstand zich
gemanifesteerd heeft. Aan de ene kant is het logisch dat het debat zich zo voltrekt. Aan de andere
kant gaat dit ook gepaard met een matige opstelling aan het begin van het proces. Bijna alle
volksvertegenwoordigingen hebben zich in het begin verkeken op wat schaliegas precies inhield. Het
is van belang dat zij in het vervolg hiervan leren en slimmer omgaan met beleid dat mogelijk
weerstand opwekt. Een actieve houding vanaf het begin zou hierbij helpen.
8.4 CONCLUSIE
De besluitvorming over schaliegas staat in alle dimensies van Beetham onder druk. De legaliteit van
het overheidshandelen wordt door tegenstanders niet zomaar geaccepteerd. Zij willen onderdeel zijn
van de besluitvorming en proberen via de media, hierop invloed uit te oefenen. Vooral het ministerie
van Economische Zaken laat dit (nog) niet toe en blijft vasthouden aan de formele besluitvorming. Zij
hebben alleen enige adviesmogelijkheden gegeven in de klankbordgroep. Het ministerie maakt
uiteindelijk de eigen keuze. Toch is er daarnaast wel sprake van een opkomende deliberatieve
besluitvorming. Bedrijven, maatschappelijke instellingen en omwonenden zijn in staat om het beleid
van het ministerie onder druk te zetten en te beïnvloeden.
De rechtvaardigheid van de besluitvorming staat onder druk, omdat zowel de wetenschappelijke
feiten als de normen en waarden door tegenstanders niet geaccepteerd worden. Het
wetenschappelijk onderzoek is beperkt en het onderzoek dat er is wordt verschillend
geïnterpreteerd. Ook verschillen de normen en waarden tussen voor- en tegenstanders. De
tegenstanders lijken vooral uit veiligheids-, klimaat- of milieuoverwegingen te handelen, terwijl
voorstanders duidelijk het economische belang voorop hebben staan. Het gebrek aan consensus
zorgt er vooral voor, dat de verschillende kanten elkaar niet begrijpen en langs elkaar heen praten.
Zo ontstaat er een dialoog, die vooral bedoeld is om de publieke perceptie te doen veranderen. De
tegenstanders lijken hier beter in te slagen dan de voorstanders.
Als laatste kan de democratische toestemming beter. De volksvertegenwoordiging handelt in eerste
instantie passief en laat het grootste gedeelte over aan de bestuurlijke macht. Ze komen vaak pas in
81
actie als er teveel (externe) weerstand ontstaat. Maatschappelijke instellingen en bedrijven zijn wel
onderdeel van het mediaspektakel, maar hebben weinig daadwerkelijke macht. Ze blijven in de
klassieke rollen hangen. Ook de verantwoording aan burgers kan beter. Vooral het ministerie van
Economische Zaken is erg formeel en legt de eigen standpunten niet uit. Hiermee is er een grote
kans, dat ze het vertrouwen en legitimiteit van het eigen handelen verminderen.
In het proces is er niet genoeg progressie geboekt in het verbeteren van de legitimiteit. Maar een
enkele actor is werkelijk anders gaan handelen. In de afgelopen drie jaar is er eigenlijk te weinig
reflectie geweest over het eigen handelen van een aantal partijen. Concluderend kan daarom ook
gezegd worden, dat het niet goed gaat met de besluitvorming over schaliegas. De legitimiteit staat
zwaar onder druk en op korte termijn lijkt het er niet op, of de (rijks)overheid hier een goede
oplossing voor vindt.
82
9. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
9.1 CONCLUSIES
Wicked problemen zijn problemen waarin geen gewenste situatie beschreven kan worden en geen
exacte locatie aan te wijzen is van het probleem. Het gevolg is dat er in de wetenschap noch in de
politiek consensus over is. Om consensus bij een wicked probleem te bereiken is netwerksturing
nodig. Daarmee kan in het beste geval tijdelijk consensus worden bereikt, of kan er geleerd worden
(policy learning). Hierdoor ontstaat een noodzaak tot een hoge mate van participatie van alle
betrokken actoren. Een netwerk is de meest logische oplossing voor het creëren van het deliberatief
proces. Ook zorgt het ervoor, dat legitimiteit anders wordt geoperationaliseerd.
Het doel van het onderzoek, zoals dat in deze scriptie is beschreven, is oplossingen te vinden die de
legitimiteit van de (rijks)overheid vergroten, zodat de spanningen tussen burgers en de overheid en
overheden onderling verminderen, bij wicked problemen.
Legitimiteit is nodig, omdat het macht omzet in autoriteit, zodat de geregeerden vrijwillig de acties
van de heersers accepteren. Legitimiteit staat niet vast in de samenleving. Het is een constructie die
te allen tijde onderhouden en versterkt dient te worden. In het onderzoek wordt gekeken naar
legitimiteit als legaliteit, rechtvaardiging en instemming. Legaliteit gaat over wettigheid of
procedures. Het heeft een sterke band met het recht. Rechtvaardiging gaat over de prestaties van de
overheid. Het verwijst naar zowel de feitelijke prestaties (effectiviteit) als de mate waarin normatief
de juiste beslissing is genomen. Experts zijn vaak de beoordelaars van de rechtvaardigheid van
handelen. Tenslotte is er instemming vereist, wat verwijst naar de democratische verankering. Het is
de legitimatie van de overheid door de bevolking.
De legitimiteit in netwerken is anders dan bij normaal overheidsbeleid. Regels staan eerder ter
discussie, door de afname van het belang van recht. Het gevolg is een sterkere deliberatieve
besluitvorming. Hier is meer plek voor de onderhandeling over kennis, alsmede over normen en
waarden. Het proces is dynamischer, door het belang van samenwerking. Traditionele democratische
instellingen staan meer op afstand en er is een grotere rol voor bedrijven en maatschappelijke
instellingen in de besluitvorming. De deliberatieve besluitvorming is een aanvulling op de formele
besluitvorming. Beide bestaan naast elkaar en beïnvloeden elkaar. In het onderzoek is de spanning
tussen beide een belangrijk onderdeel van het theoretisch kader.
Het onderzoek maakt gebruik van een casestudie over de besluitvorming rond het houden van
proefboringen in het kader van de winning van schaliegas. In totaal zijn er twee lokale en het
nationale besluitvormingstraject onderzocht. Door middel van (beleids)documenten, mediaberichten
en interviews met betrokken actoren, is het besluitvormingsproces gereconstrueerd. Een casestudie
geeft de mogelijkheid om alle informatie zelf te beoordelen. Dit is een voordeel wanneer er geen
consensus is over de wetenschappelijke kennis. De interviews zijn anoniem verwerkt in het verslag.
Achterin staat de functies van geïnterviewde personen.
De besluitvorming over proefboringen voor de winning van schaliegas is in drie verschillende
elementen te onderscheiden. In Boxtel is als enige een aanvraag voor een bouwvergunning
ingediend. Hier en in de aansluitende gemeente Haaren is ook de eerste weerstand ontstaan en
hebben omwonenden, milieuorganisaties en overheden een losse coalitie gevormd tegen de
schaliegaswinning. Uiteindelijk heeft de rechter de bouwvergunning vernietigd. De minister van
Economische Zaken moest door de druk van de rechter en de verschillende actoren een extra
onderzoek toezeggen. Zolang dit onderzoek loopt, geldt er een moratorium op schaliegasboringen. In
83
de Noordoostpolder ontstond de aandacht pas veel later. Eind 2011 werd het al duidelijk, dat er een
opsporingsvergunning afgegeven was. Pas in maart 2013 begon er echte aandacht te ontstaan. De
reden hiertoe was het starten van bodemonderzoeken door het boorbedrijf Cuadrilla. Binnen de
gemeente begonnen omwonenden zich te verzamelen en richtten een actiegroep op. De actiegroep
wist zich handig te profileren in de lokale en nationale media. Hierdoor is de discussie in de
gemeente Noordoostpolder los gekomen. Nationaal is de discussie vooral over het onderzoek
gegaan. Tegenstanders hebben geprobeerd om het onderzoek breder te maken en enkele partijen
die deelnemen aan het onderzoek in diskrediet te brengen. Het ministerie is er niet in geslaagd om
de criticasters van de klankbordgroep te bestrijden. Door een aantal gekozen strategieën, kwam ook
het ministerie onder druk te staan. Tegenstanders hebben van de mogelijkheden gebruik gemaakt
om het onderzoek negatief te framen. Het is maar de vraag of het ministerie genoeg heeft gedaan
om de kritiek weerstand te bieden.
De legitimiteit van de (rijks)overheid lijkt op meerdere fronten onder druk te staan. De legaliteit van
het overheidshandelen wordt door tegenstanders niet zomaar geaccepteerd. Zij willen onderdeel zijn
van de besluitvorming en proberen via de media, hierop invloed uit te oefenen. Vooral het ministerie
van Economische Zaken laat dit (nog) niet toe en blijft vasthouden aan de formele besluitvorming.
Toch is er daarnaast wel sprake van een opkomende deliberatieve besluitvorming. Bedrijven,
maatschappelijke instellingen en omwonenden zijn in staat om het beleid van het ministerie onder
druk te zetten en te beïnvloeden.
De rechtvaardigheid van de besluitvorming staat onder druk, omdat zowel de wetenschappelijke
feiten als de normen en waarden door tegenstanders niet geaccepteerd worden. Het
wetenschappelijk onderzoek is beperkt en het onderzoek dat er is wordt verschillend
geïnterpreteerd. Ook verschillen de normen en waarden tussen voor- en tegenstanders. De
tegenstanders lijken vooral uit veiligheids-, klimaat- of milieuoverwegingen te handelen, terwijl
voorstanders duidelijk het economische belang voorop hebben staan. Het gebrek aan consensus
zorgt er vooral voor, dat de verschillende kanten elkaar niet begrijpen en langs elkaar heen praten.
Als laatste kan de democratische toestemming beter. De volksvertegenwoordiging handelt in eerste
instantie passief en laat het grootste gedeelte over aan de bestuurlijke macht. Ze komen vaak pas in
actie als er teveel (externe) weerstand ontstaat. Maatschappelijke instellingen en bedrijven zijn wel
onderdeel van de deliberatieve discussie, maar hebben weinig daadwerkelijke macht. Ze blijven in de
klassieke beïnvloedingsrollen hangen. Ook de verantwoording aan burgers kan beter. Vooral het
ministerie van Economische Zaken is erg formeel en legt de eigen standpunten niet uit.
In het proces is er niet genoeg progressie geboekt in het verbeteren van de legitimiteit. Maar een
enkele actor is werkelijk anders gaan handelen. In de afgelopen drie jaar is er eigenlijk te weinig
reflectie geweest over het eigen handelen van een aantal partijen. Concluderend kan daarom ook
gezegd worden, dat het niet goed gaat met de besluitvorming over schaliegas. De legitimiteit staat
zwaar onder druk en op korte termijn lijkt het er niet op, of de (rijks)overheid hier een goede
oplossing voor vindt.
Voor wicked problemen in het algemeen geldt, dat het erg moeilijk is om te leren. De bestaande
zekerheden staan ter discussie. De overheden zien pas laat, dat een probleem de kenmerken heeft
van een wicked probleem. Ze zien pas de aard van het probleem als de weerstand zich al
georganiseerd heeft. Het is moeilijk om vooraf te kunnen constateren wat de mogelijke risico’s zijn.
Als het proces eenmaal aan de gang is dan is het erg moeilijk om nog te veranderen. Ook is er weinig
wetenschappelijke kennis over, hoe de overheid moet omgaan met weerstand als het al aanwezig is.
Policy learning is een mooi begrip, maar is het ook toe te passen als de besluitvorming al is
geëscaleerd? Door de structuur van wicked problemen zijn er verhoogde risico’s voor escalatie. Het is
84
bijvoorbeeld in de casus te zien, dat de overheid pas laat de ernst van de situatie begrijpt. Ook zijn ze
enigszins in staat om te het beleid te veranderen, maar niet op alle fronten. De-escalatie is lastig te
creëren en niet of nauwelijks te controleren. Het kan ook botsen met de belangen van de overheid
en de positie van de politici. Het is dan onwaarschijnlijk dat er de-escalatie plaatsvindt. Het
beleidsterrein is volledig overgeleverd aan het politieke spel. Behalve ingrijpend nieuwe
ontwikkelingen van buitenaf kan het debat op korte termijn niet of nauwelijks gereduceerd worden
tot een dialoog. Het zou daarom goed zijn om meer onderzoek te doen naar de mogelijke manieren
van het beïnvloeden van het debat, wanneer de besluitvorming al is geëscaleerd. Met de huidige
kennis is er nog te weinig te zeggen over de praktische keuzes die een overheid kan maken. Verder
onderzoek kan ook bijdragen aan het eerder signaleren van mogelijke risico’s. Overheden moeten
sneller beseffen, wanneer ze met een wicked probleem te maken hebben. Vooral bij nieuwe
projecten kan het helpen om enigszins te reflecteren aan vergelijkbare projecten. Zijn er potentiele
risico’s en hoe uiten deze zich?
Juist bij de hoofdvraag moet het onderzoek een helder antwoord schuldig blijven. In de
schaliegasbesluitvorming is het maar ten dele gelukt om tijdens het proces te leren.
Vervolgonderzoek moet uitwijzen hoe een overheid beter in staat is om te gaan met wicked
problemen
10. 9.2 AANBEVELINGEN
Hoewel het waarschijnlijk is dat er al teveel gebeurd is in de casus schaliegas, hoeft het nog niet te
laat te zijn om dit wicked problem op een effectieve wijze te hanteren. Op de korte en lange termijn
blijven er altijd mogelijkheden om te blijven verbeteren. Op de korte termijn zou het ministerie meer
open kunnen staan voor een deliberatief beleidstraject. De aanbevelingen van de Commissie voor de
m.e.r. zijn een goede basis, om deels opnieuw te beginnen. Het uitgangspunt moet zijn om een
beleidsproces te ontwikkelen, waar de normen en waarden van de verschillende actoren centraal
staan. Het proces tot nu toe was erg gericht op de wetenschappelijke risico’s en heeft niet het
draagvlak gecreëerd waarop sommigen hadden gehoopt Ook moet het een uitgedachte strategie
zijn. Te vaak valt het op, dat er op het laatste moment nog veranderingen plaatsvinden in het proces.
Ook geven ze vaak de mogelijkheid aan tegenstanders om het handelen van het ministerie te
bekritiseren. De overheid moet hier ook durven meer tijd voor uit te trekken. Gezien de emoties van
de afgelopen jaren zou het daarbij ook niet onverstandig zijn, om een derde partij te betrekken, die
het proces leidt. Het uitgangspunt moet zijn om tot een beslissing te komen, waar zowel
overeenstemming is over in de politiek als daarbuiten. Met het gebrek aan draagvlak in de huidige
samenleving, zal elk gebruik van de doorzettingsmacht resulteren in veel weerstand. Zeker omdat er
teveel feiten zijn, waar te weinig informatie over is. Het veranderen van aanpak is echter geen
garantie voor succes. Ook bij het inclusief maken van de besluitvorming blijft het een moeilijk
onderwerp. Het heeft wel de potentie om in ieder geval het vertrouwen in de rijksoverheid enigszins
te herstellen.
Op de vraag van wat een slim proces dan eigenlijk is, is helaas nog te weinig te zeggen. Binnen de
wetenschappelijke literatuur is er veel kennis over wicked problemen en de oorzaak, maar over hoe
ze opgelost kunnen worden te weinig. Er moeten betere antwoorden komen dan het vormen van
een netwerk. Een mogelijkheid is het kijken naar projecten waar het gelukt is om het wicked
probleem op te lossen. Hoewel wicked problemen vaak unieke oplossingen vragen, moeten er toch
procesmatige overeenkomsten te vinden zijn. Meer onderzoek moet hier helderheid over geven.
Voor alle betrokken actoren is het belangrijk om actief betrokken te zijn in het proces. Het kan niet
zo zijn, dat een gemeenteraad zich nogmaals vergist in het onderwerp. De volksvertegenwoordiging
85
van alle bestuurslagen moet kort op de besluitvorming zitten. Zij moeten niet accepteren dat er
feiten of handelingen onbekend zijn. Het kan niet nog een keer gebeuren dat twee jaar na data, er
weer geconstateerd moet worden dat het proces niet goed is verlopen. De meeste tegenstanders
zullen toch aan de besluitvorming willen deelnemen. Enerzijds om de besluitvorming zo lang mogelijk
uit te stellen, anderzijds om toch enige invloed te blijven uitoefenen. Alle betrokken partijen
accepteren nu al het primaat van de politiek, dus de ultieme bevoegdheid van de Tweede Kamer. Het
moet daarom mogelijk zijn om een proces in te richten, waar gewerkt wordt naar een consensus over
normen en waarden en waar uiteindelijk de Tweede Kamer beslist. Als er breed draagvlak voor een
maatregel is, zal het ook onwaarschijnlijk zijn dat de Kamer tegen een maatregel stemt.
Voor de lange termijn zijn er twee zaken hard nodig. Als eerste moet het ministerie van Economische
Zaken een model gaan ontwikkelen, wat de risico’s van mogelijke weerstand van nieuw beleid in
kaart brengt. Een soort toetsingskader, waarmee nieuw beleid getoetst wordt aan vergelijkbare
situaties in het verleden. Het kan het gemak waarmee de betrokken instanties aan het begin naar het
proces kijken, verminderen. De vuistregel moet zijn dat, hoe verder in het proces is voortgeschreden,
hoe moeilijker het is om draagvlak te creëren. Weerstand moet daarom al ondervangen worden
voordat het de kans heeft om te ontstaan. Hier zou het ministerie nu in moeten investeren, om op
lange termijn de kans op en de effecten van weerstand te verminderen.
Aansluitend zou het goed zijn om verder wetenschappelijk onderzoek te doen, naar potentieel
weerstand opwekkende indicatoren van beleid. Het zou ervoor kunnen zorgen, dat er een goed
toetsingskader komt voor de (rijks)overheid, waarmee in de toekomst er beter omgegaan kan
worden met risico’s. Ook kan het interessant zijn om te kijken, hoe een sterk gepolariseerde discussie
beter gecontroleerd kan worden. Er moeten methoden te vinden zijn, waardoor er enigszins
spanning uit een situatie gehaald kan worden. De mogelijkheden moeten breder zijn, dan het af laten
koelen van de discussie of hopen op een externe verandering. Er is te weinig onderzoek gedaan naar
hoe overheden om moeten gaan met weerstand, als het zich al gemanifesteerd heeft.
Daarnaast moeten verschillende volksvertegenwoordigingen en andere bestuursorganen bij de
overheid goed nadenken over, hoe zij nieuwe projecten aanvangen. In de schaliegascasus is te zien,
dat in het begin er in alle lagen van de overheid te weinig informatie was over schaliegasboringen.
Hoewel er altijd een spanning is over de niet beschikbare kennis, is hier wel erg gemakkelijk een
aantal beslissingen genomen. De rijksoverheid, provincie, en gemeenten moeten kritischer kijken
hoe zij nieuwe projecten met nieuwe technologieën aanvangen. Anders zal het steeds weer eindigen
op een deceptie, omdat de techniek anders is dan men in eerste instantie dacht. Het gebrek aan
kennis over technologie zorgt meestal voor teleurstellingen.
Helaas kan dat zeker over de schaliegascasus gezegd worden. Uiteindelijk is het een sterk
gepolariseerd thema, waar op korte termijn weinig verandering in komt. Een langdurig proces kan
ook de gemoederen enigszins bekoelen. Waarschijnlijk zal het proces enige tijd nodig hebben,
voordat er serieus draagvlak kan ontstaan. Als het ministerie en Cuadrilla draagvlak zo belangrijk
vinden, zoals ze vaak hebben aangegeven, dan moeten ze serieus nadenken over hoe ze dat op lange
termijn kunnen verdienen.
86
11. LITERATUURLIJST
Ackoff, R. L. (1974). Redesigning the future, a systems approach to societal problems. Systems (p. 260). John Wiley & Sons. Retrieved from http://ieeexplore.ieee.org/xpls/abs_all.jsp?arnumber=4309613
Almond, G. A., & Verba, S. (1963). The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Social Science (Vol. 3rd. print, p. 562). Princeton University Press.
Atsma, W. J. (2013). De risico’s van schaliegas voor bodem, lucht en water.
Atsma, W. J., Huissteden, K. van, Mil van, B., Musters, P., & Ritsema, G. (2013). Informele brief naar de voorzitter van de klankbordgroep. 11 juni.
Baalen van, H., & Burger Dirven, K. (2013, April 20). Wacht niet langer met schaliegas. Brabants Dagblad.
BB. (2013, March 6). Onrust over schaliegas in Boxtel wordt groter. Binnenlands Bestuur. Retrieved from http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/nieuws/onrust-over-schaliegas-in-boxtel-wordt-groter.8939151.lynkx
Beetham, D. (1991). The Legitimation of Power. (P. Jones & A. Weale, Eds.)Issues in political theory (pp. viii, 267). Macmillan. Retrieved from http://scholar.google.com/scholar?hl=en&btnG=Search&q=intitle:The+legitimation+of+power#0
Bekkers, V. (2007). Beleid in beweging. Achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector (p. 414). Den Haag: Lemma.
Bellamy, R. (2007). Political Constitutionalism: A Republican Defens of The Constitutionality of Democracy (p. 263). Cambridge: Cambridge University Press.
Bouma, J., & Marijnissen, H. (2013, April 12). Vitens: Boren naar schaliegas bedreigt ons drinkwater. Trouw.
Brabant Resources. (2011a). Uitgedeelde tekst Cuadrilla. Themabijeenkomst 24-5.
Brabant Resources. (2011b). Presentatie Brabant Resources B . V . Helvoirt.
Brabant Resources. (2012a). Proefboring schaliegas op bedrijventerrein Vorst.
Brabant Resources. (2012b). Intrekken aanvraag tijdelijke ontheffing.
Brabants Dagblad. (2010, October 21). “We worden weggetreiterd op de Vorst.” Brabants Dagblad.
Brabants Dagblad. (2011a, May 14). GS Brabant deelt zogen over schaliegasboring. Brabants Dagblad.
Brabants Dagblad. (2011b, May 26). Volle zaal uit onrust over schaliegas. Brabants Dagblad.
Brabants Dagblad. (2011c, June 21). Cuadrilla wil eind dit jaar boren in Boxtel. Brabants Dagblad.
Brabants Dagblad. (2011d, July 23). Manifestatie over voors en tegens schaliegas. Brabants Dagblad.
Brabants Dagblad. (2013a, February 20). Twijfel bij objectiviteit onderzoeker schaliegas. Brabants Dagblad.
Brabants Dagblad. (2013b, March 6). Voltallige raad Boxtel schrijft schaliegasbrief naar minister. Brabants Dagblad.
Brabants Dagblad. (2013c, April 13). Vitens: de gevaren. Brabants Dagblad.
87
Broomfield, M. (2012). Support to the identification of potential risks for the environment and human health arising from hydrocarbons operations involving hydraulic fracturing in Europe.
Brugh, M. De. (2011, October 28). De kraan gaat open en: Vroem! een steekvlam. NRC Handelsblad.
Buchanan, A. (2002). Political Legitimacy and Democracy*. Ethics, 112(4), 689–719.
Bueren, E. Van, Klijn, E., & Koppenjan, J. (2003). Dealing with wicked problems in networks: Analyzing an environmental debate from a network perspective. Journal of Public Administration …, 13(2), 193–212. Retrieved from http://jpart.oxfordjournals.org/content/13/2/193.short
Burke, E. (1774). Speech to the Electors of Bristol. 1774. Retrieved from http://press-pubs.uchicago.edu/founders/documents/v1ch13s7.html
Chaudron, J. (2011, May 19). Europa twijfelt aan omstreden schaliegas. Trouw.
Cohen, J. (1989). Deliberation and Democratic Legitimacy. In A. Hamlin & P. Petit (Eds.), The Good Polity: Normative Analysis of the State. New York: Blackwell Publishing Ltd.
College van Burgemeester en Wethouders Boxtel. (2010). Proefboring schaliegas op bedrijventerrein Vorst.
College van Burgemeester en Wethouders Boxtel. (2012a). Beantwoording van vragen van de SP, 7 februari 2012.pdf.
College van Burgemeester en Wethouders Boxtel. (2012b). Beantwoording van vragen van de SP, 9 februari 2012.pdf.
College van Burgmeester en Wethouders Haaren. (2010). Brief aan de gemeenteraad, 7 oktober 2010. Boorlokaties in de gemeente Haaren.
Commissie voor de m.e.r. (2013a). Tussenadvies Beoordeling effectstudie schaliegaswinning.
Commissie voor de m.e.r. (2013b). Breder onderzoek schaliegas nodig.
Connelly, S. (2010). Constructing Legitimacy in the New Community Governance. Urban Studies, 48(5), 929–946. doi:10.1177/0042098010366744
Connelly, S., Richardson, T., & Miles, T. (2006). Situated legitimacy: Deliberative arenas and the new rural governance. Journal of Rural Studies, 22(3), 267–277. doi:10.1016/j.jrurstud.2005.11.008
Cornwall, A. (2002). Locating citizen participation. IDS bulletin, 33(2), 49–58. Retrieved from http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1759-5436.2002.tb00016.x/abstract
Cuadrilla Resources. (2011). Schaliegas in Nederland.
De Boer, F. (2013, April 12). Brief Frank de Boer aan Lieve Declercq. Trouw.
De Bruin, H., & Ten Heuvelhof, E. (2007). Management in netwerken. Over veranderen in een multi-actorcontext (3e ed., p. 184). Den Haag: Lemma.
De Jong, S., & Govers, J. (2013, March 8). Met schaliegas openen we doos van Pandora. De Volkskrant.
De Stentor / Dagblad Flevoland. (2012, March 8). Poppe denk na over boorverbod schaliegas. De Stentor / Dagblad Flevoland.
De Stentor / Dagblad Flevoland. (2013a, January 29). Veel zorgen rond boringen. De Stentor / Dagblad Flevoland.
De Stentor / Dagblad Flevoland. (2013b, March 5). Gemeente is neutraal. De Stentor / Dagblad Flevoland.
88
De Stentor / Dagblad Flevoland. (2013c, March 6). Bijeenkomst van platform Schaliegas Vrij Noordoostpolder. De Stentor / Dagblad Flevoland.
De Stentor / Dagblad Flevoland. (2013d, March 7). Platform Schaliegas: burgemeester bondgenoot. De Stentor / Dagblad Flevoland.
De Stentor / Dagblad Flevoland. (2013e, March 13). Polderpolitiek reageert verdeeld. De Stentor / Dagblad Flevoland.
De Tocqueville, A. (2003). Democracy in America. (H. Reeve, Ed.) (p. 703). Washington: Regnery Publishing inc.
De Volkskrant. (2013, February 23). Niet bang voor de boor. De Volkskrant.
DECC. (2012). Synopsis of main questions raised in responses to DECC consultation on mitigation of seismic risks from hydraulic fracturing for shale gas, with Government responses.
Dijk, H. (2012, November 17). Provinciale steun in strijd tegen schaliegas. De Stentor / Dagblad Flevoland.
Dijk, H. (2013a, March 2). Nieuwe fase boren schaliegas. De Stentor / Dagblad Flevoland.
Dijk, H. (2013b, March 13). Bevolking Noordoostpolder schrikt van plannen voor omstreden proefboringen. Schaliegas verhit gemoederen. De Stentor / Dagblad Flevoland.
Dijk, H. (2013c, March 15). Teller Schaliegas Vrij staat op 124 krabbels. De Stentor / Dagblad Flevoland.
Dijstelbloem, H., & Hagendijk, R. (2011). Onzekerheid troef? Het betwiste gezag van de wetenschap (p. 296). Amsterdam: vangennep.
Dryzek, J. S. (2001). Legitimacy and Economy in Deliberative Democracy. Political Theory, 29(5), 651–669.
Duineveld, M., Van Dam, R., During, R., & Van Der Zande, A. (2010). BURGERS EN LANDSCHAP DEEL 4. content.alterra.wur.nl (pp. 1–36). Retrieved from http://content.alterra.wur.nl/webdocs/internet/corporate/prodpubl/boekjesbrochures/BenL_deel1_LR.pdf
Durant, R. F., & Legge, J. S. jr. (2006). “Wicked Problems,” Public Policy, and Administrative Theory: Lessons From the GM Food Regulatory Arena. Administration & Society, 38(3), 309–334. doi:10.1177/0095399706289713
Easton, D. (1957). An Approach to the Analysis of Political Systems. World Politics, 9(3), 383–400. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/2008920
Easton, D. (1965). A system analyses of political life (p. 532). New York: Wiley.
EBN. (2009). Focus on Dutch gas 2009 (Vol. 31).
EBN. (2011a). Brief aan de tweede kamer t.a.v. rondetafeloverleg. 5 september 2011.
EBN. (2011b). Focus on Dutch gas 2011.
EBN. (2012). Presentation Focus on Dutch Gas 2012 Our vision , mission and strategy. May 29th 2012.
Eeten, M. J. G. van. (1999). “Dialogues of the deaf” on science in policy controversies. Science and Public Policy, 26(3), 185–192. doi:10.3152/147154399781782491
Elster, J. (1998). Deliberative Democracy (p. 286). Cambridge: Cambridge University Press. Retrieved from http://books.google.com/books?hl=nl&lr=&id=JMN_2SEQ4oAC&pgis=1
Energieraad. (2011). Briefadvies opkomst onconventioneel gas 11/7.
89
EPA. (2012). Study of the Potential Impacts of Hydraulic Fracturing on Drinking Water Resources.
European Commission. (2011). Energy Roadmap 2050.
Ferlie, E., Fitzgerald, L., McGivern, G., Dopson, S., & Bennett, C. (2011). Public Policy Networks and “Wicked Problems”: a Nascent Solution? Public Administration, 89(2), 307–324. doi:10.1111/j.1467-9299.2010.01896.x
Fox, J. (2011). Gasland. USA. Retrieved from http://tegenlicht.vpro.nl/afleveringen/2011-2012/gasland.html
Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant. (2011). Brief aan de Minister van EL&I over proefboring naar schaliegas in Noord Brabant. 31 mei 2011.
Gemeente Boxtel. (2010a). Ontwerpbesluit ontheffing en bouwvergunning.
Gemeente Boxtel. (2010b). Nieuwsbrief Gebiedsontwikkeling Vorst en omgeving 15 november.
Gemeente Boxtel. (2010c). Nieuwsbrief Gebiedsontwikkeling Vorst en omgeving 1 oktober.
Gemeente Boxtel. (2011a). Notulen themabijeenkomst schaliegas 24 mei 2011.
Gemeente Boxtel. (2011b). Nieuwsbrief Gebiedsontwikkeling Vorst en omgeving 10 januari.
Gemeente Boxtel. (2011c). Nota van zienswijzen Vergunningaanvraag proefboring schaliegas Locatie toekomstig bedrijventerrein Vorst.
Gemeente Boxtel. (2011d). Persbericht: Rondetafelgesprek over schaliegas in de Tweede Kamer - Gemeente Boxtel Gemeente Boxtel.
Gemeente Boxtel. (2012). Verslag overleg met Cuadrilla. 3 april 2012.
Gemeente Boxtel. (2013). Gemeente Boxtel stapt uit klankbordgroep schaliegas.
Gemeente Haaren. (2010). Achtergrond informatie proefboring, aanvraag boorlocaties in de gemeente Haaren, 11 juni 2010.pdf.
Gemeente Haaren. (2011a). Notulen informatiebijeenkomst 18 januari 2011.
Gemeente Haaren. (2011b). Persbericht informatiebijeenkomst 18 januari 2011.
Gemeente Haaren. (2011c). Persbericht proefboring schaliegas in gemeente Haaren.
Gemeente Haaren. (2011d). Persbericht rondetafelgesprek Tweede Kamer.
Gemeente Haaren. (2011e). Brief standpunt gemeente Haaren voor rondetafelgesprekken.
Gemeente Noordoostpolder. (2012a). Openbare besluitenlijst college Noordoostpolder. 7 augustus 2012.
Gemeente Noordoostpolder. (2012b). Openbare besluitenlijst college Noordoostpolder. 14 mei 2012.
Gemeente Noordoostpolder. (2013a). Openbare besluitenlijst college Noordoostpolder. 18 juni 2013.
Gemeente Noordoostpolder. (2013b). Structuurvisie Noordoostpolder 2025.
Gemeenteraad Boxtel. (2012). Besluitenlijst Gemeenteraad Boxtel vervolgd op 5 maart 2012.
Gemeenteraad Haaren. (2011). Persbericht Manifestatie boringen Schaliegas 3 september.
90
Gemeenteraad Noordoostpolder. (2013a). Commissievergadering Bestuur, Financien en Economische zaken. 11 maart 2013.
Gemeenteraad Noordoostpolder. (2013b). Gemeenteraadsvergadering 26 maart 2013.
Gemeenteraad Noordoostpolder. (2013c). Motie voorgenomen (proef) boringen schaliegas. Maart 2013.
Gibson, T. (2005). NIMBY and the civic good. City & community, 4(4), 381–401. Retrieved from http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1540-6040.2005.00144.x/abstract
Gilley, B. (2006). The Determinants of State Legitimacy: Results for 72 Countries. International Political Science Review Revue internationale de science politique, 27(1), 47–71. doi:10.1177/0192512106058634
Greenwood, J. (2007). Organized Civil Society and Democratic Legitimacy in the European Union. British Journal of Political Science, 37(02), 333. doi:10.1017/S0007123407000166
Groothuis, P., & Miller, G. (1994). Locating hazardous waste facilities: the influence of NIMBY beliefs. American journal of economics and …, 53(July). Retrieved from http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1536-7150.1994.tb02603.x/abstract
Habermas, J. (1973). What does a crisis mean today? Legitimation problems in late capitalism. Social research, 40(4), 643–667. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/10.2307/40970159
Hajer, M. (2003). Policy without polity? Policy analysis and the institutional void. Policy sciences, 36, 175–195. Retrieved from http://link.springer.com/article/10.1023/A:1024834510939
Hamilton, A., Madison, J., & Jay, J. (1987). The Federalist Papers (p. 515). Penguin Books Limited. Retrieved from http://books.google.nl/books/about/The_Federalist_Papers.html?id=WSzKOORzyQ4C&redir_esc=y
Hannigan, B., & Coffey, M. (2011). Where the wicked problems are: the case of mental health. Health Policy, 101(3), 220–227. Retrieved from http://dx.doi.org/10.1016/j.healthpol.2010.11.002
Hart, H. L. A. (1961). The Concept of Law. Oxford: Oxford University Press.
Hekkenberg, M., & Lensink, S. M. (2013). 16% Hernieuwbare energie in 2020 - Wanneer aanbesteden?
Held, D. (2006). Models of Democracy (p. 338). Cambridge: Stanford University Press. Retrieved from http://books.google.com/books?id=QYVZ3TjL0-UC&pgis=1
Hendriks, F. (2006). Vitale democratie: Theorie van democratie in actie. 2006 (p. 268). Amsterdam: Amsterdam University Press. Retrieved from http://dare.uva.nl/aup/en/record/216754
Herwaarden van, D. (2013, March 28). Schaliegasmotie blijft even zweven. De Stentor / Dagblad Flevoland.
Herwaarden van, D., & Dijk, H. (2013, March 5). Schaliegas zorgt niet voor onrust. De Stentor / Dagblad Flevoland.
Hisschemöller, M., & Hoppe, R. (1995). Coping with intractable controversies: the case for problem structuring in policy design and analysis. Knowledge and Policy, 8(4), 40–60. Retrieved from http://link.springer.com/article/10.1007/BF02832229
Hoppe, R. (2005). Rethinking the science-policy nexus: from knowledge utilization and science technology studies to types of boundary arrangements. Poiesis & Praxis, 3(3), 199–215. doi:10.1007/s10202-005-0074-0
Howarth, R. W., Santoro, R., & Ingraffea, A. (2011). Methane and the greenhouse-gas footprint of natural gas from shale formations. Climatic Change, 106(4), 679–690. doi:10.1007/s10584-011-0061-5
Hudson, A. (2001). NGOs’ transnational advocacy networks: from “legitimacy” to “political responsibility”? Global Networks, 1(4), 331–352. doi:10.1111/1471-0374.00019
91
Huissteden, K. van, & Meijer, A. de. (2011, November 3). Risico ’s bij de winning van schaliegas zijn in dichtbevolkt land te groot. NRC Handelsblad.
IJzendoorn van, P. (2012, December 20). Schaliegas moet Britse economie, staatskas en het milieu redden. De Volkskrant.
Jackson, R., Vengosh, A., Darrah, T., Warner, N. R., Down, A., Poreda, R. J., … Karr, J. D. (2013). Increased stray gas abundance in a subset of drinking water wells near Marcellus shale gas extraction. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 110(28), 11250–11255. doi:10.1073/pnas.1221635110/-/DCSupplemental.www.pnas.org/cgi/doi/10.1073/pnas.1221635110
Karsten, N. (2013). Decide and Defend. Regaining authority for controversial decisions through rendering account.
Kickert, W. J. M., Klijn, E. H., & Koppenjan, J. F. M. (1997). Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector (p. 206). London: SAGE. Retrieved from http://books.google.com/books?id=lB09cQrna6oC&pgis=1
Klare, M. T. (2001). Resource Wars: The New Landscape of Global Conflict (p. 320). New York: Henry Holt and Company.
Klijn, E. H., & Koppenjan, J. F. M. (2000). Public Management : An International Journal of Research and Theory Public Management and Policy Networks. Public Management and Policy Networks, 2(2), 135–158.
Knight, J., & Johnson, J. (1994). Aggregation and Deliberation: On the Possibility of Democratic Legitimacy. (J. Knight & J. Johnson, Eds.)Political Theory, 22(2), 277–296. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/192147
KNMI. (2013). Geïnduceerde aardbevingen in Nederland.
Koppenjan, J. F. M., & Klijn, E. H. (2004). Managing Uncertainties in Networks (p. 232). Routledge.
Korteweg, A. (2011, October 5). Verbod op schaliegas in Frankrijk. Eerste land dat winning van “onconventioneel gas” verbiedt; risico’s voor omgeving te groot. De Volkskrant.
Kraft, M., & Clary, B. (1991). Citizen participation and the NIMBY syndrome: Public response to radioactive waste disposal. Political Research Quarterly, 44(2), 299–328. Retrieved from http://prq.sagepub.com/content/44/2/299.full.pdf
Kreuter, M. W., De Rosa, C., Howze, E. H., & Baldwin, G. T. (2004). Understanding wicked problems: a key to advancing environmental health promotion. Health education & behavior : the official publication of the Society for Public Health Education, 31(4), 441–54. doi:10.1177/1090198104265597
Levelt, M., & Metze, T. (n.d.). The Legitimacy of regional governance networks: gaining credibility in the shadow of hierarchy.
Lijphart, A. (1968). Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek (p. 240). Amsterdam: De Bussy.
Lindgren, K.-O., & Persson, T. (2010). Input and Output Legitimacy: Synergy or Trade-off? Empirical Evidence from an EU Survey. Journal of European Public Policy, 17(4), 449–467.
Linssen, M. (2011a, January 19). Omwonenden en Cuadrilla praten over proefboringen. Brabants Dagblad.
Linssen, M. (2011b, June 18). Maandag film Gasland in Helvoirt - “Picknick” op boorplek gas. Brabants Dagblad.
Lips, P. (2011). Over de grens van wetenschap: de vaccinatie tegen baarmoederhalskanker. In H. Dijstelbloem & R. Hagendijk (Eds.), Onzekerheid troef? Het betwiste gezag van de wetenschap (pp. 75–96). Amsterdam: van gennep.
Lodewijks, R. (2011a, January 19). Groenlinks: Geen gaswinning met chemicaliën in Brabantse bodem. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2011b, April 15). Petitie tegen gaswinning aan Europese Commissie - ’Schort alle boringen naar schaliegas op. Brabants Dagblad.
92
Lodewijks, R. (2011c, April 19). Brabant water eist bij schaliegas “nul risico.” Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2011d, April 29). Oproep aan provincie: niet boren naar schaliegas. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2011e, May 11). Staten: niet starten met boren naar schaliegas. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2011f, May 26). Eerste publieke discussie over omstreden boringen in Boxtel. Samsoms: Schaliegas hoeft niet in dit land. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2011g, June 3). Schaliegaswinning en aardbevingen. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2011h, June 9). Verhagen blokkeert schalieboringen niet. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2011i, August 27). Proefboring naar schaliegas - “Afdwingenkan niet.” Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2011j, September 5). Publieke manifestatie in Haaren over proefboringen naar schaliegas. Staat garant voor schade boringen. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2011k, September 13). Brabant Water verhoogt eisen. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2011l, September 14). Onbestemde wereld van he schaliegas. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2011m, September 14). Gemeente kan blijven weigeren - Rijk drukt gaswinning niet door. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2011n, September 15). Stop nu even met de procedures. Brabant: onderzoek risico’s van schaliegas. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2011o, November 15). Chemicaliën gaswinning openbaar. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2013a, February 20). Kritiek op opzet studie schaliegas. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2013b, June 26). Brabant knapt af op het schaliegas. Brabants Dagblad.
Lodewijks, R. (2013c, June 29). “Wij beslissen niet over schaliegas.” Brabants Dagblad.
Lokale rekenkamer Boxtel (2013) Bestuurlijk handelen bij maatschappelijke controverses: aan de hand van de casus proefboringen schaliegas Boxtel. Publicatie 14-8-2013
Magnée, R. (2013, March 13). Teleurgestelde reacties op brief van minister Kamp over onderzoek naar schaliegas. Brabants Dagblad.
Manin, B. (1987). On legitimacy and political deliberation. Political theory, 34(4), 417–438. doi:10.1177/0090591787015003005
Medlock, K., Jaffe, A., & Hartley, P. (2011). Shale Gas and U.S. National Security.
Metze, T., & Zuydam van, S. (2013). What the fact? Onconventionele en controversiële boringen naar schaliegas.
Mik, K. de. (2010, December 20). CO2-opslag beroert Noorden. NRC Handelsblad.
Milieudefensie. (2013a). Schaliegasvrije gemeenten.
Milieudefensie. (2013b). Factsheet Schaliegasvrije gemeenten in Nederland. 6 maart 2013.
Milieudefensie. (2013c). Ministerie wil schaliegasonderozek onder de pet houden.
93
Mineur, J. (2013). Boringen naar schaliegas op land. De juridische mogelijkheden van gemeenten, provincies en waterchappen.
Ministerie van EL&I. (2011a). Toepassing van wet- en regelgeving voor de diepe ondergrond. Presentatie Min E, L & I themabijeenkomst 24 mei.
Ministerie van EL&I. (2011b). Brief van de Minister van Economische Zaken. Stand van zaken met betrekking tot schaliegas en gasopslag Bergermeer. 17 oktober 2011, 32849, nr 2.
Ministerie van EL&I. (2011c). Brief van de Minister van Economische Zaken. Uitspraak van de rechtbank over de voorgenomen proefboring naar schaliegas van Brabant Resources in Boxtel. 27 oktober 2011, 32849, nr 4.
Ministerie van EL&I. (2011d). Brief van de Minister van Economische Zaken. 4 november 2011, 32849, nr 6.
Ministerie van EL&I. (2011e). Brief van de Minister van Economishe Zaken. Reactie op resterende vragen uit het Algemeen Overleg Mijnbouw van 27 oktober 2011, 32849, nr 5.
Ministerie van EL&I. (2012a). Brief van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. 28982, nr 129 5 september 2012.
Ministerie van EL&I. (2012b). Brief van de Minister van Economische Zaken. Laatste stand van zaken m.b.t. het onderzoek naar de mogelijke risico’s en gevolgen van het opsporen en winnen van schalie- en steenkoolgas en toezending van de onderzoeksvragen. 19 juni 2012, 28982, nr 128.
Ministerie van EL&I. (2012c). Definitieve onderzoeksvragen met betrekking tot veiligheid voor mens , natuur en milieu bij de opsporing en winning van schaliegas en steenkoolgas in Nederland.
Ministerie van EL&I. (2012d). Brief van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. 28982. nr 127, 10 april 2012.
Ministerie van EL&I. (2012e). Verslag eerste bijeenkomst klankbordgroep. 25-6-2012.
Ministerie van EL&I. (2012f). Europese aanbesteding volgens de openbare procedure voor de uitvoering van aanvullend onderzoek naar mogelijke risico ’ s en gevolgen van de opsporing en winning van schalie- en steenkoolgas in Nederland. 10 oktober 2012.
Ministerie van EL&I. (2013). Presentatie Ministerie van EL&I. Mijnbouw, beleid en vergunningproces. 14 februari 2013.
Ministerie van EZ. (2013a). Brief van de Minister van Economische Zaken. 28982, nr 130. 11 maart 2013.
Ministerie van EZ. (2013b). Verslag tweede bijeenkomst klankbordgroep. 18-02-2013.
Ministerie van EZ. (2013c). Verslag derde bijeenkomst klankbordgroep. 20-3-2013.
Ministerie van EZ. (2013d). Milieuraad; Brief regering; Aanbieding van de geannoteerde agenda van de Informele Milieuraad die op 16 en 17 juli a.s. in Vilnius zal plaatsvinden.
Minnesma, M. (2013). Naar een Fossiel Vrij Nederland.
Mulgan, R. (2000). “Accountability”: An Ever-Expanding Concept? Public Administration, 78(3), 555–573. doi:10.1111/1467-9299.00218
Mulgan, R. (2003). Holding Power to Account: Accountabilty in Modern Democracies. New York: Palgrave Macmillan.
Nogepa. (2013). Fact sheet : fracking nader toegelicht.
NRC. (2013a, April 24). PvdA niet langer negatief over winning schaliegas. NRC Handelsblad.
94
NRC. (2013b, May 2). PvdA volgt leden, nu tegen proefboringen schaliegas. NRC Handelsblad.
Osborn, S. G., Vengosh, A., Warner, N. R., & Jackson, R. B. (2011). Methane contamination of drinking water accompanying gas-well drilling and hydraulic fracturing. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 108(20), 8172–6. doi:10.1073/pnas.1100682108
Overbeek, E. (2013, April 22). Polen droomt al van gouden bergen onder de grod. Trouw.
Parkinson, J. (2003). Legitimacy problems in deliberative democracy. Political Studies, 51(1), 180–196. doi:10.1111/1467-9248.00419
Persson, M. (2011, September 10). Omstreden schaliegasmethode: in Nederland al 40 jaar gangbaar. De Volkskrant.
Persson, M. (2013a, March 4). Brits bedrijf zoekt schaliegas in de polder. De Volkskrant.
Persson, M. (2013b, May 3). De PvdA kan nóg eens draaien. De Volkskrant.
Peters, R. (2013). Schaliegaswinning in Nederland. Presentatie TNO 3 juni.
Pitkin, H. F. (1967). The Concept of Representation. Berkeley: University of California Press. Retrieved from http://books.google.nl/books/about/The_concept_of_representation.html?id=AgUVWLswTNEC&pgis=1
Provan, K. G., Fish, a., & Sydow, J. (2007). Interorganizational Networks at the Network Level: A Review of the Empirical Literature on Whole Networks. Journal of Management, 33(3), 479–516. doi:10.1177/0149206307302554
Provan, Keith G., & Milward, H. B. (2001). Do Networks Really Work? A Framework for Evaluating Public-Sector Organizational Networks. Public Administration Review, 61(4), 414–423. doi:10.1111/0033-3352.00045
Provincie Flevoland. (2012a). Stand van zaken onderzoek EL&I naar de gevolgen van het boren naar schaliegas. Brief 27. februari 2012.
Provincie Flevoland. (2012b). Notulen van de openbare vergadering van Provinciale Staten van Flevoland gehouden op woensdag 14 november 2012 om 12.30 uur in het Provinciehuis.
Provincie Flevoland. (2013). Terugblik netwerkbijeenkomst “Ruimte voor ondergrond Flevoland” – 14 februari 2013 1.
PS Flevoland. (2011). Schriftelijke statenvragen GroenLinks inzake proefboringen shcaliegas gemeente NOP. 26 oktober 2011.
Putnam, R. D. (1993). Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. (R. Leonardi & R. Nanetti, Eds.)Notes (Vol. 506, p. 258). Princeton University Press. doi:10.2307/2620793
Putnam, R. D. (2000). Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. (S. A. Schuster, Ed.)Book (Vol. 115, p. 541). Simon & Schuster. doi:10.1145/358916.361990
Raab, J., & Kenis, P. (2009). Heading Toward a Society of Networks: Empirical Developments and Theoretical Challenges. Journal of Management Inquiry. doi:10.1177/1056492609337493
Rechtbank ’s-Hertogenbosch. (2011). LJN: BU1387, Rechtbank ’s-Hertogenbosch, AWB 11/623 en AWB 11/672.
Rittel, H., & Webber, M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning *. Policy Sciences, 4(December 1969), 155–169.
Robson, C. (2002). Real world research : a resource for social scientists and practitioner-researchers. (N. Ed, Ed.)booksgooglecom (Vol. 2nd, p. 624). Blackwell. Retrieved from http://books.google.com/books?id=DkplMcAysFQC
Rothstein, B. (2009). Creating Political Legitimacy: Electoral Democracy Versus Quality of Government. American Behavioral Scientist, 53(3), 311–330. doi:10.1177/0002764209338795
95
Rotmans, J. (2013). Schaliegas in Nederland multi-perspectivisch bekeken.
Rotmans, J., Beckers, T., Berkhout, F., Boersema, J., Cramer, J., Vries de, B., … Hafkamp, W. (2013, June 23). Schaliegas, begin er gewoon niet aan. Trouw.
Rousseau, J. J. (1762). The Social Contract on Principles of Political Right. (R. M. Harrington & E. L. Walter, Eds.)The Economic Journal (Vol. 5, p. 575). Public Domain. doi:10.2307/2956638
Sachs, S., Rühli, E., & Meier, C. (2011). Stakeholder Governance as a Response to Wicked Issues. Journal of Business Ethics, 96(S1), 57–64. doi:10.1007/s10551-011-0944-4
Scharpf, F. W. (1997). Economic integration, democracy and the welfare state. Journal of European public policy, (April 2013), 37–41. Retrieved from http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/135017697344217
Scharpf, F. W. (1999). Governing in Europe: Effective and Democratic? Governing in Europe Effective and Democratic (Vol. 42, p. 243). Oxford University Press. doi:10.1093/acprof
Schel, B. (2012). Bericht voor onze gemeenteraad over consultatieronde ministerie van EL&I m.b.t. onafhankelijkheid onderzoek schaliegas. 3 februari 2012.
Schuitmaker, T. J. (2013). Persistent problems in the Dutch health care system: learning from novel practices for a transition in health care with the UPP framework. Universiteit van Amsterdam.
Simon, H. A. (1973). The structure of ill structured problems. Artificial Intelligence, 4(3-4), 181–201. doi:10.1016/0004-3702(73)90011-8
Sørensen, E., & Torfing, J. (2009). Making Governance Networks Effective and Democratic Through Metagovernance. Public Administration, 87(2), 234–258. doi:10.1111/j.1467-9299.2009.01753.x
Staatstoezicht op de Mijnen. (2013). Reassessment of the probability of higher magnitude earthquakes in the Groningen gas field.
Sterk, A. (2013, March 12). Wie draait op voor schade als huizen beschadigd raken? NRC Handelsblad.
Tatenhove, J. van. (2011a). Integrated marine governance: Questions of Legitimacy. Maritime Studies, 10(1), 87–113. Retrieved from http://www.marecentre.nl/mast/documents/PagesfromMAST10.1_Tatenhove.pdf
Tatenhove, J. van. (2011b). The Tide is Turning: Thr rise of legitimate EU Marine Governance.
Termote, R. (2011, September 16). Proefboringen naar Brabants schaliegas. NRC Handelsblad.
The Royal Society and the Royal Academy of Engineering. (2012). Shale gas extraction in the UK: a review of hydraulic fracturing.
TNO. (2009). Inventory non-conventional gas.
TNO. (2011a). Brief aan de Tweede Kamer. Rondetafelgesprek 14 september 2011.
TNO. (2011b). Argumentenkaart Schaliegaswinning.
TNO. (2011c). Exploratieboringen Schaliegas Boxtel; wat en hoe, en de effecten 25 mei 2011.
TNO. (2012). Q&A: Schaliegas.
Trouw. (2013, May 2). PvdA tegen proefboringen schaliegas. Trouw.
Tweede Kamer. (2011a). Mijnbouw; Motie; Motie Samsom c.s. over de winning van schaliegas. 22 december 2011.
96
Tweede Kamer. (2011b). Motie Van Tongeren / Samsom over verwijderen van overbodige infrastructuur. 22 december 2011.
Tweede Kamer. (2011c). Motie Van Tongeren / Samsom over het niet zetten van onomkeerbare stappen. 22 december 2011.
Tweede Kamer. (2011d). Uitnodiging rondetafelgesprek Schaliegas 14 sept 2011.
Tweede Kamer. (2011e). Nr. 7 VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG. 27 oktob.
Tweede Kamer. (2011f). Mijnbouw; Motie; Motie Van Tongeren / Samsom over een nulmeting. 22 december 2011.
Tweede Kamer. (2011g). Motie Ouwehand over een verbod op winning van schalie- en steenkoolgas. 22 december 2011.
Tweede Kamer. (2012). Vragenuur 26 juni 2012.
Tweede Kamer. (2013a). Motie Van Tongeren over niet toestaan van proefboringen totdat er nieuwe technieken zijn. 15 mei 2013.
Tweede Kamer. (2013b). Behandeling begroting Economische Zaken. 16 januari 2013.
Tweede Kamer. (2013c). Behandeling begroting Economische Zaken. 15 januari.
Tweede Kamer. (2013d). Stimulering duurzame energieproductie ; Motie; Motie Klein en Van Veldhoven over expliciete instemming van de Kamer met proefboringen.
Tweede Kamer. (2013e). Stimulering duurzame energieproductie ; Motie; Motie Dik-Faber over het serieus nemen van bezwaren tegen schaliegaswinning.
Tweede Kamer. (2013f). Antwoord vragen van het lid Jan Vos met betrekking tot het bericht dat het onderzoek naar schaliegas niet onafhankelijk genoeg wordt uitgevoerd.
Tweede Kamer. (2013g). Voorzienings- en leveringszekerheid energie; Verslag van een algemeen overleg; Verslag van een algemeen overleg, gehouden op 24 april 2013, over verzamelde algemeen overleg Energie.
Tyler, T. R. (2000). Social Justice: Outcome and Procedure. International Journal of Psychology, 35(2), 117–125. doi:10.1080/002075900399411
Van der Lee, R. (2011, October 28). Verhagen doet Brabant belofte. Extra studie naar risico’s van schaliegas. Brabants Dagblad.
Van der Meijden, D. (2011a, January 12). Vergunning voor proefboring - Rabobank wil garanties voor Datacentrum. Brabants Dagblad.
Van der Meijden, D. (2011b, September 10). Bodem. Brabants Dagblad.
Van der Ven, H. (2011, June 27). Picknicken tegen schaliegas -. Brabants Dagblad.
Van Gunsteren, H., & Andeweg, R. (1994). Het grote ongenoegen. Over de kloof tussen burgers en politiek (p. 128). Bloemendaal: Aramith Uitgevers.
Van Thiel, S. (2007). Bestuurskundig ondezoek. Een methodologische inleiding (p. 224). Bussem: Coutinho.
Weatherford, M. (1992). Measuring political legitimacy. The American Political Science Review, 86(1), 149–166. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/1964021?origin=crossref
97
Weber, E., & Khademian, A. (2008). Wicked problems, knowledge challenges, and collaborative capacity builders in network settings. Public Administration Review, (April), 334–349. Retrieved from http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1540-6210.2007.00866.x/full
Weber, M. (1978). Economy and Society: An Outline of Interpretative Sociology, Volume 1. (G. Roth & C. Wittich, Eds.). University of California Press. Retrieved from http://books.google.com/books?hl=nl&lr=&id=MILOksrhgrYC&pgis=1
Wezel van, A. (2013). Schaliegas en de watercyclus. Mogelijke risico’s en technologische oplossingen.
Windhorst, G. J. (2013). Voorlichting in Flevoland Gas Winning. Nogepa 14 februari 2013.
Wolsink, M. (2007). Wind power implementation: The nature of public attitudes: Equity and fairness instead of “backyard motives.” Renewable and Sustainable Energy Reviews, 11(6), 1188–1207. doi:10.1016/j.rser.2005.10.005
WRR. (2004). De Staat van de Democratie / de Democratie voorbij. (E. Engelen & M. Sie Dhian Ho, Eds.) (p. 371). Amsterdam: Amsterdam University Press.
Yin, R. K. (2009). Case Study Research: Design and Methods. (L. Bickman & D. J. Rog, Eds.)Essential guide to qualitative methods in organizational research (4th ed., Vol. 5, p. 219). Los Angeles: Sage Publications. doi:10.1097/FCH.0b013e31822dda9e
Zakaria, F. (2003). The Future of Freedom: Illiberal Democracy at Home and Abroad (p. 286). W W Norton & Company Inc. Retrieved from http://books.google.nl/books/about/The_future_of_freedom.html?id=b4Trw_i-xE0C&pgis=1
Zijp, M., & Bergen, F. Van. (2012). Schaliegas in Nederland: potenties en risico’s. geografie, 21(3).
Zouridis, S. (2009). De dynamiek van bestuur en recht. Over de rechtstaat als bestuurswetenschappelijk fenomeen (p. 359). Den Haag: Lemma.
Zuidervaart, B. (2013a, April 15). Gaat de junk voor een nieuwe boor? Trouw.
Zuidervaart, B. (2013b, April 25). Opeens is schaliegas “een reële optie.” Trouw.
98
BIJLAGEN
99
BIJLAGE A: WETGEVINGSKADER IN TABELVORM
Wet resp. besluit Bevoegd gezag Beïnvloedingsmogelijkheden
Mijnbouwwet (Mbw) en Besluit algemeen regels milieubouw (Barmm
Opsporingsvergunning (voor proefboren), art. 6, eerste lid a Mwb
Ministerie van EZ Bezwaar, beroep en hoger beroep mogelijk. Bij gecoördineerde procedure van nationaal belang zienswijze en beroep, hoger beroep (141a Mbw en 3.35, lid 4 Wro) Provincie is adviseur (art. 16 Mbw)
Winningsvergunning (voor permanente boorlocaties), art. 6, eerste lid b Mbw
Mijnbouwmilieuvergunning, art. 40 Mbw Ministerie van EZ
Zienswijzen en beroep bij Raad van State
Instemming winningsplan, art. 34 Mbw
Melding mobiele installaties, art. 4 Barmm
Ministerie van EZ Geen bezwaar of beroep, wel verzoek om handhaving mogelijk indien wel vergunningplichtig
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Omgevingsvergunning voor (o.a.)
Aantasting van archeologische waarden of monumenten
Het bouwen van boortorens en andere bouwwerken
Oprichten an een mijnbouwinstallatie
Het anleggen van wegen en leidingen
Het kappen van bomen e.d.
Gebruik in strijd met het bestemmingsplan
Lozen op riolering
Handelingen in strijd met Flora- en faunawet en Natuurbeschermingswet
Handelingen in strijd met provinciale of gemeentelijke verordening
Gemeente, tenzij Minister EZ
Zienswijzen/bezwaar, beroep, hoger beroep. (procedure is afhankelijk van onderdelen vergunningaanvraag en fasering). Bij gecoördineerde procedure van nationaal belang zienswijzen en beroep, hoger beroep (141a Mbw, 3.35, lid 4 Wro). Advies van betrokken bestuursorgaan (at. 2.26 lid 3 Wabo) Verklaring van geen bedenkingen bestuursorgaan (afwijking bestemmingsplan, vergunning Nb-wet, ontheffing Ff-wet).
100
Wet resp. besluit Handeling Bevoegd gezag Beïnvloedingsmogelijkheden
Waterwet c.a. Vanaf mijnbouwwerk (inrichting) In principe lozen via
afvalverwerkende inrichting of vuilwaterriool (Barmm, art. 32)
Minister of gemeente Verzoek om handhaving indien niet nageleefd
In oppervlaktewater lozen (Ww, art. 6.2, 6.5, Waterschapskeur)
Minister of waterschap Vergunning of vrijstelling: zienswijzen, beroep
Lozen via werk op zuiveringsinstallatie (Ww, art. 6.2)
Waterschap Idem
Grondwater onttrekken/infiltreren in bodem (Ww, art. 6.4, 6.5, Wb 6.11, Infiltratiebesluit bodem, Grondwaterverordening
Gedeputeerde staten of waterschap Vergunning: zienswijzen, beroep Melding: geen rechtsbescherming
Water infiltreren in watersysteem (Wb, art. 6.11, Waterschapskeur)
Minster, waterschap of Gedeputeerde Staten
Melding: geen rechtsbescherming
Lozen in bodem of afvalwatervoorziening (Wabo, art. 2.1, Ab, art. 2.2 lid 1,3)
Minister of waterschap Verboden, tenzij maatwerkvoorschrift in vergunning: zienswijzen, beroep.
Vanaf Mobiele Installatie Riolering (Barmm art. 32) Gemeente of Minister Verzoek om handhaving indien niet nageleefd
Afvalverwerkende inrichting (Barmm art. 32)
Gemeente of Minister Idem
Bron: Mineur 2013, p. 13-14
Meldingsplichtige activiteiten Wabo Idem Geen bezwaar of beroep, wel verzoek om handhaving mogelijk indien wel vergunningplichtig
Vergunningsvrije activiteiten Wabo Idem idem
101
BIJLAGE B: INTERVIEWLIJST
Functie geïnterviewde Datum
Communicatieadviseur gemeente Boxtel 20 juni
Raadslid Noordoostpolder 25 juni
Wethouder Noodoostpolder 26 juni
Commissie lid GroenLinks Bestuurslid Schaliegasvrij Noordoostpolder
26 juni
Beleidsmedewerker gemeente Noordoostpolder
27 juni
Beleidsmedewerker provincie Noord-Brabant 3 juli
Beleidsmedewerker EBN 5 juli
Onderzoeker TU Delft 11 juli
Afgewezen interviews
Cuadrilla
Milieudefensie
Ministerie van Economische Zaken
Schaliegasvrij Nederland / Haaren
102
BIJLAGE C: VERSCHILLENDE TOPICLIJSTEN INTERVIEWS
TOPICLIJST INTERVIEW BOXTEL EN PROVINCIE NOORD-BRABANT – 4 TIJDSVAKKEN
Initiële periode 2009-januari 2011
Wat was de verwachting van de gemeente vooraf over het proces?
Wanneer was er bij de provincie voor het eerst duidelijk, dat er een vergunning was afgegeven
Adviesrecht in de mijnbouwwet
Effecten van gemeentelijke informatievoorziening richting burgers
Informatiebijeenkomsten > oktober, november en januari
Nieuwsbrieven
Rol gemeenteraad
Eerste weerstand januari 2011 – april 2011
Oprichting schaliegasvrij Haaren e.a. stichtingen
Rol documentaire gasland (voor het eerst vertoond in deze periode)
De weerstand verergert (mei 2011- september 2011)
Langzame verandering van positie van het college
Veel burgeractivisme en een themabijeenkomst (24 mei)
Rol Rabobank, provincie en Brabant Water
Rol ter discussie staan onderzoek TNO/Cuadrilla, door o.a. Osborn et al.
Nationalisering van schaliegas (september 2011 – november 2011)
Gasland bij Tegenlicht
Hoorzitting Tweede Kamer / Steun wetenschappers
Meerdere manifestaties in Den Haag 27 okt, en 3 sept. Haaren
Weigering mogelijke vergunning Haaren
Doorzetmacht EL&I
103
Uitspraak van de Rechter!!
Afronding vergunningaanvraag (dwang of medewerking Cuadrilla)
Schaliegasvrij verklaren raad
Moratorium + Onderzoek
Onafhankelijk onderzoek / consultatieronde
Rol klankbordgroep
Verhoudingen klankbordgroep / Rol Min EZ
Verwacht eindresultaat
Toekomst
Gaat het ooit nog goedkomen in de verhouding
Wordt er ooit nog geboord in Boxtel
Wat valt er te leren voor beide kampen
TOPICLIJST INTERVIEW NOORDOOSTPOLDER
Introductie
Proces Noordoostpolder
Wanneer wist u voor het eerst dat er schaliegas boringen kwamen in de gemeente
Hoe kwam het nieuws naar buiten en door wie
Gemeenteraad
Hoe vaak vergadert?
Rol gemeenteraad
Positie van het College
Informatie vanuit college?
Effecten van gemeentelijke informatievoorziening richting burgers
Informatiebijeenkomsten > oktober, november en januari
Nieuwsbrieven
104
Media
Rol van de media
Opmerking spreker
Rol documentaire gasland
Wethouder
Rol van het college + wethouder zelf
Bodemonderzoek Cuadrilla
Rol Cuadrilla in de gemeente
Onderzoeken?
Rol Ministerie van EZ
Hoe ervaart u de rol van het Ministerie
Hebt u vertrouwen in het ministerie
Wat kunnen ze verbeteren
Proces Boxtel
In hoeverre hebt u het proces in Boxtel gevolgd?
Wat zijn voor u de belangrijkste leerpunten hieruit?
Landelijk proces
Wanneer kreeg u echt aandacht voor de landelijke media
Onafhankelijk onderzoek / consultatieronde
Rol klankbordgroep
Verhoudingen klankbordgroep / Rol Min EZ
Verwacht eindresultaat
Toekomst
105
Gaat het ooit nog goedkomen in de verhouding
Wordt er ooit nog geboord in Noordoostpoler
Wat valt er te leren voor beide kampen
TOPICLIJST INTERVIEW EBN
Initiële periode 2009-januari 2011
Wanneer was EBN voor het eerst duidelijk, dat er een vergunning was afgegeven
Wat was de verwachte rol van EBN?
Wat was de verwachting van EBN vooraf over het proces?
Eerste weerstand januari 2011 – april 2011
Oprichting schaliegasvrij Haaren e.a. stichtingen
Rol documentaire gasland (voor het eerst vertoond in deze periode)
De weerstand verergert (mei 2011- september 2011)
Langzame verandering van positie de provincie, gemeente en Brabant Water, Rabobank
Rol ter discussie staan onderzoek TNO/Cuadrilla, door o.a. Osborn et al.
Effecten van informatievoorziening EBN richting burgers
Informatiebijeenkomsten Boxtel, Haren en Noordoostpolder
Rol EBN
Actief mee participeren
Veel burgeractivisme en een themabijeenkomst in Boxtel (24 mei)
Nationalisering van schaliegas (september 2011 – november 2011)
Gasland bij Tegenlicht
Hoorzitting Tweede Kamer / Steun wetenschappers
Meerdere manifestaties in Den Haag 27 okt, en 3 sept. Haaren
Weigering mogelijke vergunning Haaren
Uitspraak van de Rechter!!
Schaliegasvrij verklaren Boxtel e.a. gemeenten
Doorzetmacht EL&I
106
Moratorium + Onderzoek
Onafhankelijk onderzoek / consultatieronde
Rol klankbordgroep
Verhoudingen klankbordgroep / Rol Min EZ
Klappen klankbordgroep
Toekomst
Gaat het ooit nog goedkomen in de verhouding
Wordt er ooit nog geboord in Nederland
Wat valt er te leren voor beide kampen
TOPICLIJST INTERVIEW ONDERZOEKER TU DELFT
Introductie
Wanneer werd je voor het eerst bewust van de mogelijkheden van schaliegas in NL
Wat was de verwachting vooraf over het proces?
Wetenschappelijke discussie
Rol van wetenschap in de publieke discussie
Rol van verschillende onderzoeksinstellingen (TNO, universiteiten)
Acceptatie van wetenschappelijk onderzoek
Wetenschappelijke onenigheden
Risico’s
Nut en noodzaak
Transitie
Media
Rol van de media
Rol documentaire gasland
Proces lokale besluitvorming
In hoeverre hebt u een rol gespeeld in de lokale besluitvorming
Rol gemeenteraad
107
Positie van het College
Informatie vanuit college?
Effecten van gemeentelijke informatievoorziening richting burgers
Rol van burgers in de besluitvorming
Landelijk proces
Wanneer kreeg u echt aandacht voor de landelijke media
Onafhankelijk onderzoek / consultatieronde
Rol klankbordgroep
Verhoudingen klankbordgroep / Min EZ
Verwacht eindresultaat
Rol landelijke instellingen
Hoe ervaart u de rol van het Ministerie
Wat kunnen ze verbeteren
Wat vindt u dat de rol van de Tweede Kamer moet zijn
Hoe vullen ze dit tot nu toe in
Toekomst
Gaat het ooit nog goedkomen in het proces
Wordt er ooit nog geboord in NL
Wat valt er te leren uit het schaliegas proces
108
BIJLAGE D: STANDAARDBRIEF UITNODIGING INTERVIEW
Breda, datum
Betreft: Onderzoek besluitvormingsproces schaliegas.
Geachte heer/mevrouw …,
Door middel van deze brief wil ik u graag informeren over mijn onderzoek. Voor mijn masterscriptie
getiteld ‘De bestuurskundige droom: een zoektocht naar legitimiteit van overheidshandelen bij
ongestructureerde problemen in de casus schaliegas’, doe ik onderzoek naar de legitimiteit van de
overheid bij ongestructureerde problemen. Ongestructureerde problemen zijn problemen, waar
noch in de wetenschap, noch in de politiek consensus over is. In de casus rondom schaliegas is er een
intensieve wetenschappelijke discussie naar de exacte risico’s van de boringen, politiek debat over
de toelaatbare risico’s voor de samenleving en een burgerlijke ongerustheid over de risico’s van de
boringen.
In mijn onderzoek zal ik het nationale debat en besluitvorming omtrent schaliegas vergelijken met
twee gemeentelijke deelstudies. Ten eerste zal ik gemeente Boxtel bestuderen, aangezien dit de
aanleiding vormde voor aandacht in de media en de politiek voor schaliegas. Totdat het moratorium
werd ingesteld, was gemeente Boxtel de enige gemeente met een concrete aanvraag voor een
proefboring naar schaliegas. Cuadrilla heeft sinds enige tijd ook een exploratievergunning voor
proefboringen gekregen voor de gemeente Noordoostpolder. Na het onderzoek van het consortium
Witteveen & Bos is er een kans, dat het moratorium zal worden opgeheven. In de Noordoostpolder
zullen dan soortgelijke discussies worden gevoerd als in Boxtel. In mijn onderzoek ben ik erg
benieuwd of de verschillende actoren hebben geleerd van het beleidsproces in Boxtel en of ze het
proces op een andere manier zullen gaan benaderen.
Hiermee richt ik mij tot u. Vanuit uw functie als …. bent u actief in het besluitvormingsproces over
schaliegas. Ik zou daarom graag met u een interview plannen tussen 20 juni en 1 augustus. Hoewel ik
er mij bewust van ben dat dit een moeilijke periode kan zijn vanwege vakanties, zou het van groot
belang zijn als u mee wilt werken aan dit onderzoek. Het gesprek zal onderdeel uitmaken van een
serie van ongeveer 10 tot 15 interviews met de belangrijkste actoren in het proces. Het interview zal
opgenomen en (gedeeltelijk) getranscribeerd worden, maar alleen gelezen worden door de
onderzoeker en eventueel de beoordelaars van de Universiteit van Tilburg. Tevens zal de finale versie
van het transcript nogmaals aan u worden voorgelegd ter confirmatie. In het rapport zelf, zullen geen
uitspraken direct terug te leiden zijn naar een specifiek persoon.
Ik wil u alvast bedanken voor uw medewerking en hoop op een spoedige respons.
Met vriendelijke groeten,
109
Jorrit Visée
06-22065336
Jorritvisee@hotmail.com
Masterstudent Bestuurskunde
Universiteit van Tilburg