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ENSAYO
«La provisionalidad de los actuales servidores públicos en Colombia, un dualismo entre norma y realidad, por ¿necesidad del servicio, interés político o ineficiencia técnica del Estado?»
1. INTRODUCCIÓN
El presente ensayo, tiene como finalidad aportar a los interesados en la
administración pública algunos elementos conceptuales que permitan develar cuál
perspectiva (social, política, económica) afecta con mayor énfasis la dinámica de
la carrera administrativa en Colombia, además, con esta reflexión se pretende
animar el debate en cuanto a la percepción que tienen los ciudadanos sobre el
fenómeno de provisionalidad de los actuales servidores públicos en las entidades
territoriales.
A través del documento se desarrollan tres escenarios. El primero hace referencia
al territorio donde ocurren los hechos y acontecimientos, el equipo de trabajo
define territorio como las teorías y/o conceptos que dan sentido al fenómeno
objeto de estudio.
El segundo escenario se relaciona con el análisis de toda la normatividad
pertinente al tema abordado, entre ellas se tiene la ley 61 del 28 de diciembre de
1987 donde se pretendía la inscripción extraordinaria de provisionales en el nivel
nacional; la ley 27 de 1992, que ordena el ingreso automático de servidores
públicos provisionales a la carrera administrativa transcurrido un año de servicio
previo cumplimiento de requisitos, las sentencias c.372 de 1999, c.733 de 2005, c-
211 de 2007 que declaran inexequibles las iniciativas de las leyes anteriores, la ley
909 del 2004.
El tercer escenario pretende llegar a las conclusiones que identifican la
perspectiva (a pesar de la inexequibilidad) de mayor peso en esta situación
¿necesidad o servicio? ¿Interés político? ¿Ineficiencia técnica del Estado?
El problema que sirve de hilo conductor al presente documento se refiere a la
dualidad o coexistencia de dos cosas, la norma y la realidad en el contexto de la
carrera administrativa en Colombia, concretamente el caso de los servidores
públicos en provisionalidad. Sin pretender agotar el debate, se desea conocer,
cuál factor: necesidad del servicio, interés político o ineficiencia técnica del estado;
incide con mayor relevancia (en los actuales momentos) repercutiendo en la
aparición y sostenimiento temporal del mencionado fenómeno de dualidad.
ESCENARIO PRIMERO
2. EL TERRITORIO
«Teorías y conceptos que proporcionan sentido al fenómeno»
El término servidor público se utiliza desde la Constitución de 1991, en donde se
afirma que estos son empleados al servicio del Estado y la comunidad
(congregación de personas que viven unidas bajo ciertas reglas).
Hay tres tipos de servidores públicos: 1. los empleados públicos; 2. los
trabajadores oficiales y 3. los miembros de corporaciones de elección popular; al
hacer la distinción en cómo se accede al rango de servidor público y en los
motivos para ser retirado, se tiene:
A. De carrera. Acceden por consenso, es decir, se enfrentan con otras personas
por el cargo, y pueden ser retirados por su labor no satisfactoria o porque el
contrato llega a su término.
B. De libre nombramiento y remoción. Los nombra el superior jerárquico del
cargo al cual aspiran; son retirados cuando su jefe inmediato, les pide la
renuncia al cargo.
C. Trabajador oficial. Acceden mediante un contrato de trabajo similar al de
cualquier empresa, pueden ser retirados del cargo cuando se crea que su labor
es ineficiente o cuando se cumple su contrato con el empleador.
D. Miembros de elección popular. Son elegidos por medio del voto popular, y
pueden ser retirados mediante un procedimiento de pérdida de envestidura o
simplemente porque el periodo para el cual fueron elegidos llega a su fin.
El término provisional posee tres (3) acepciones: 1. mecanismo o provisión
transitoria de empleo de carrera, 2. condición precaria del vínculo laboral con la
administración, 3. categoría de empleado del Estado.
Para entender algunas circunstancias que afectan profesionalmente a un servidor
público de carrera, por ejemplo, una labor no satisfactoria que lo conduzca al retiro
del cargo, un acto administrativo, una función propia, una competencia …es
necesario retomar (estudiar) el concepto Burocracia, según Weber1. Es una
organización continua de funciones definidas por reglas donde cada cargo tiene
una esfera delimitada de competencia. Esto implica: a) una esfera de obligaciones
definida dentro de una división sistemática del trabajo; b) la autoridad dada al
encargado del puesto para cumplir sus funciones; c) los medios requeridos por
este último para cumplir dichas funciones.
Los cargos están organizados jerárquicamente, las reglas que regulan la conducta
del ocupante del cargo pueden ser reglas técnicas o normas, el personal que
ocupa los cargos no es dueño de los medios proporcionados para cumplir las
funciones, el titular de un cargo no puede apropiarse de su posición, la cual
siempre pertenece a la organización, los actos administrativos, las decisiones y las
reglas se encuentran formuladas por escrito.
Al interior de la burocracia existen actos administrativos o decisiones que a pesar
de estar formuladas por escrito se caen por ilegalidad, es el caso de la
desvinculación de un servidor público en provisionalidad por la simple voluntad
discrecional del nominador. En la sentencia T – 104/09 cuyo expediente es T-
2031790, se plantea: “la estabilidad de quienes ocupan cargos de carrera no se
menoscaba o disminuye por la circunstancia de que se encuentren desempeñando
dichos cargos en provisionalidad”.
Retomando las formas de acceder al cargo de servidor público, se debe recordar
que la situación de estos servidores que ocupan cargos de carrera en
provisionalidad no es asimilable a los funcionarios de libre nombramiento y
remoción que pueden ser retirados cuando su jefe inmediato les pide la renuncia
al cargo. ¿Por qué se le pide la renuncia a un funcionario?; en este sentido resulta
pertinente y saludable recordar algunos juicios (a veces desde la cotidianidad) que
emergen con relación al tema, esto como forma de identificar la dinámica laboral.
1 Briones, Guillermo. Epistemología y teorías de las ciencias sociales y de la educación. Editorial trillas, 2002. Pág 103.
Los cargos son impersonales.
Los funcionarios son como fichas de ajedrez en ese gran juego de la
economía, la sociedad o la cultura.
Las personas pasan pero las instituciones quedan.
No dejes para mañana lo que puedas hacer hoy.
Existen disposiciones legislativas sobre carrera administrativa desde 1938 las
cuales desarrollan normativamente principios del mérito y la igualdad para el
acceso, la permanencia, el ascenso y el retiro del servicio público, principios
incorporados en la reforma constitucional de 1957 y se mantienen en la actual,
que data de 1991. Para entender el concepto mérito, se hace necesario recordar
la teoría social2, donde existen dos formas de movilidad social.
1. La horizontal: es el paso de los individuos o de los grupos de un grupo
profesional de una rama industrial a otra, por ejemplo, un ejecutivo de una
empresa automotriz pasa a ser ejecutivo de una empresa naviera. En el caso
de la movilidad horizontal transgeneracional el hijo del campesino que emigra a
la ciudad para ser obrero de baja calificación.
2. La vertical: que puede ser ascendente (el hijo de un campesino accede a
estudios universitarios y se convierte en médico), o descendente (un trabajador
cualificado pierde su puesto de trabajo y se ve obligado a un subempleo).
En ambos tipos de movilidad la educación es un factor esencial. Otra herramienta
de movilidad social es del derecho. Por ejemplo, incluir curules especiales en el
congreso para representar grupos menos favorecidos como las negritudes o los
indígenas.
Hay algo innegable, el mérito cualquiera que fuese su concepción significa
esfuerzo, lo que posibilita recibir un premio, un encargo, una alabanza o alcanzar
una meta, un propósito, una cosa.
2 Wikipedia la enciclopedia libre. Movilidad social.
La provisionalidad de los actuales servidores públicos en Colombia y la
desvinculación de un número elevado que no lograron pasar (ganar) el concurso
de méritos está conllevado a un problema social, para entender (en forma
rigurosa) este proceso es necesario retomar la teoría de los sistemas del alemán
Niklas Luhmann, ésta es una ambiciosa propuesta para analizar la sociedad desde
un nivel científico adecuado; afirma que el sistema social se construye en un
proceso de distinción en relación con su entorno, en esencia, consiste en la
comprensión y en la reducción de la complejidad del mundo circundante.
Los sistemas socioculturales específicos, como la familia, las escuelas, las
empresas, los sindicatos, la ciencia, la economía, entre otros, están
funcionalmente especializados para reducir la complejidad. El entorno deja de ser
un factor condicionante del sistema para convertirse en un factor constituyente de
él. El sistema social se va conformando, en términos de identidad y diferencia en
su relación con el entorno. Tal sistema es menos complejo que este, pero, unidos,
configuran el mundo.
Entonces, los sistemas deben entenderse como identidades que se mantienen en
un ambiente complejo y cambiante por medio de la estabilización de una
diferencia entre los planos exterior e interior.
Cada sistema al ser autorreferente (se refiere a sí mismo tanto en la constitución
de sus elementos como en su operación) busca su propia estabilidad; para el caso
de los sistemas de la naturaleza como las plantas, los animales,…ellos se
estabilizan gracias al proceso de homeóstasis o habilidad del organismo para
mantener condiciones estables en su cuerpo, aún cuando cambien las condiciones
del ambiente exterior. Mantener una temperatura constante no importa cuál es la
del ambiente, es parte de la homeóstasis; algo similar ocurre en los sistemas
socioculturales a pesar que los límites no son de naturaleza física (luz, agua, calor,
alimento…) sino de sentido, cada sistema lucha por su estabilidad. Dicho proceso
es llamado autopoiesis3 (concepto elaborado por Maturana y Varela) En
comparación con el mundo, todo sistema excluye para sí más posibilidades,
reduce la complejidad y forma de esta manera un orden con menos posibilidades
3 Briones, Guillermo. Epistemología y teorías de las ciencias sociales y de la educación. Editorial trillas, 2002.
en cuyo seno los fenómenos vivenciales y la acción pueden orientarse mejor; para
el caso de una empresa un claro manual de procesos y procedimientos permite
que las personas que pertenecen a dicha organización tengan un accionar en
equilibrio y armonía, se entiende que en la empresa la interacción humana no
puede estar supeditada solo al manual, pero una alineación (derivada de él)
permite reducir la complejidad al diferenciar sistema/entorno.
Para el caso de la administración pública, existen principios que motivan el buen
funcionamiento del servicio público, como son: la eficiencia, la eficacia, la
imparcialidad y la moralidad.
Para el caso de una situación educativa, existe un instrumento que posibilita el
desarrollo de la formación integral de los educandos y al mismo tiempo orienta las
acciones de enseñanza – aprendizaje, se hace referencia al manual de
convivencia; este instrumento hace parte del Proyecto Educativo Institucional
(P.E.I) que en última instancia se convierte en la carta de navegación de la
institución dándole identidad al establecimiento como sistema sociocultural
específico.
En nuestro país, la sociedad cuenta con un poderoso instrumento que orienta todo
el accionar de los individuos, las instituciones, las organizaciones y los sistemas,
se trata de la Constitución Política. Se podría afirmar que se constituye en el faro,
punto de referencia, brújula e itinerario.
Es faro, pues ilumina las decisiones de los poderes públicos; punto de referencia,
ya que ordena que los juicios tengan un marco límite; brújula, porque no deja
perder el camino, e itinerario, porque organiza el diario vivir de las comunidades.
La Constitución no tiene cláusulas pétreas4, ni principios intangibles y, por
consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el
procedimiento previsto para ello, pero, el poder de reforma no puede sin embargo
derogar, subventir o sustituir en su integridad la Constitución, solo lo puede hacer
el constituyente primario.
4 Escobar Gil, Rodrigo. Ponente, Sustitución de la Constitución. Expediente D-7154
Después de leer la reflexión anterior (sobre la Constitución) es fácil deducir que a
nivel macro existe otra dualidad, la acción social y la estructura social5. Estos
componentes no pueden ser separados, la acción social, la práctica social o
actividad implican la estructura, y toda estructura implica acción social, práctica
social o actividad. Las personas, mediante sus prácticas recurrentes como actores
sociales, producen la conciencia (para otros autores el sentido) y la estructura a
través de un proceso dialéctico, dinámico e histórico.
Los agentes o actores que originan la acción tienen el poder de introducir cambios
en el mundo social, hacer transformaciones, claro está, en muchas ocasiones
encuentran oposición, como es el caso del congreso (que emana el acto legislativo
O1) y la Corte Constitucional que lo encuentra inexequible. De todas formas, las
prácticas sociales del actor son posibles debido a la existencia de normas y
recursos, pero no existen estructuras per se. Éstas se manifiestan en los sistemas
sociales en la forma de prácticas recurrentes; tanto el agente – acción como la
estructura, en una relación dialéctica de estructuración, constituyen una unidad en
la que no pueden existir la una sin la otra.
Como se planteaba anteriormente, la desvinculación de un número elevado de
servidores públicos en provisionalidad origina una masacre laboral, fenómeno que
atenta con la autopoiesis de la sociedad ¿qué camino siguen aquellas 108.000
familias que quedan sin un sustento diario? ¿El afán porque estos funcionarios se
incluyeran en carrera administrativa sin presentar concurso de méritos se justifica
para no destruir la estructura social? ¿La igualdad de derechos debe prevalecer
por encima de la dinámica y el orden social?
5 Briones, Guillermo. Epistemología y teorías de las ciencias sociales y de la educación. Editorial trillas, 2002. Pág 116.
ESCENARIO SEGUNDO
3. EL ANÁLISIS
“Tensión entre los legisladores y la Constitución Política”
La Constitución del 91 dedicó varios artículos a la regulación del empleo público y
en concreto a la carrera administrativa, consagró en el artículo 125 que los
empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera (con excepciones
señaladas en la Constitución) y que el ingreso y ascenso y la permanencia se
harán de manera exclusiva con base en el mérito; surge un interrogante ¿acaso el
mérito que permitió ingresar a carrera administrativa pierde “poder” para que el
empleado o servidor público no permanezca en el puesto? ¿No corresponde a la
entidad su permanente cualificación? Parte de estos interrogantes los resuelve la
misma normatividad. El retiro se efectuará por calificación no satisfactoria en el
desempeño del empleo o por las demás causales que determine la ley.
Emerge otra inquietud; ¿una valoración insuficiente en algún desempeño no debe
cobijar mínimo dos personas: el empleado (quien es calificado) y el empleador
(quien califica)? ¿Por eso no se debería llamar carrera, ambos deben llegar a la
meta?
En el desarrollo de las normas constitucionales el legislador expidió la ley 27 de
1992 con la cual se reactivó en las entidades del nivel nacional la carrera
administrativa y la selección de los empleados a través del sistema del mérito; el
nivel territorial contaba por primera vez con un procedimiento que le permitía
iniciar la organización del empleo público y la administración de su talento
humano; así mismo posibilitó las inscripciones extraordinarias en la carrera
administrativa de aquellos funcionarios que reunieran dos condiciones: la primera,
estar ocupando un cargo y la segunda, acreditar los requisitos contemplados en la
ley y en los respectivos decretos reglamentarios.
Algo sucedió, la falta de competencia técnica de las entidades y la inexistencia de
un sistema único de nomenclatura, sumado al predominio de una cultura que
privilegiaba los intereses particulares sobre el mérito, dificultó la actualización de
las entidades en estas herramientas y procesos de gestión organizacional y del
recurso humano y por ende la puesta en marcha de la carrera.
Las dificultades en la aplicación de la carrera llevaron al gobierno nacional a
plantear una reforma a la ley 27 de 1992, estudio que se concretó en la ley 443 de
1998. Esta ley buscó hacer más operativa la acción de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, en este sentido modificó su composición y creó las comisiones
departamentales y distritales del servicio civil y ajustó la clasificación de los
empleos de libre nombramiento y remoción a los distintos pronunciamientos de la
Corte Constitucional. Surge de este texto otra inquietud ¿la norma se expide a
espaldas del contexto o realidad social? ¿Para qué legislar si no se pueden
cumplir los contenidos de la ley?
En ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la
república por esta ley (443/1998), se expidió el decreto ley 1569 de 1998, que creó
una nomenclatura única de empleos para el nivel territorial y fijó los requisitos para
su desempeño. Con la expedición de este decreto se logró un avance significativo
en el margen técnico del recurso humano en este nivel, ya que por un lado, se
acaba la dispersión que generaba el hecho de que cada ente territorial
estableciera su propio sistema de nomenclatura, denominación y requisitos, en
muchos casos sin criterios técnicos y, por otro lado, se posibilitó la aplicación de la
carrera y movilidad de empleados de un ente territorial a otro.
Todo parecía bueno, la ley 443 condiciona los nombramientos provisionales a la
previa convocatoria del concurso; sin embargo, con la declaratoria de
inexequibilidad de varios artículos de dicha ley, (principalmente a los de la
conformación de la CNSC, comisiones departamentales y competencia de las
entidades para realizar concursos), se creó una situación de interinidad del
sistema que condujo a que la provisión de empleos se realizara solamente
mediante encargos o nombramientos provisionales. Hoy están ocupados mediante
esta modalidad cerca del 35% (120.000) empleos de carrera del nivel nacional. Se
hace un paréntesis para aclarar que un bajo porcentaje de personas ha logrado
superar el concurso de mérito; surge una duda ¿es muy elevado el ideal de
funcionario pretendido por el Estado? ¿La universidad en Colombia no prepara
adecuadamente a los futuros funcionarios?
La necesidad de superar la situación de interinidad conllevó a la elaboración de un
ambicioso proyecto de ley que pudiera regular este proceso; la propuesta no se
limita a llenar o subsanar los vacíos que se produjeron con la declaratoria de
inexequibilidad de los artículos objeto del análisis de la Corte (luego se identifican),
sino que diseña un sistema de empleo en el cual la carrera administrativa se
desarrolla a través de una estructura de cargos coherentes y enmarcados en
planes anuales de necesidades, el mejoramiento continúo, y donde los criterios
de méritos se extiendan a los empleos de naturaleza gerencial, incorporando los
principios de la Carta Iberoamericana6 de la función pública, suscrita por el
gobierno colombiano siempre en la búsqueda y consolidación de una
administración pública moderna y eficiente, (el equipo de trabajo resalta la
necesidad de analizar el concepto burocracia) El proyecto en mención se convirtió
en la ley número 909 del 23 de septiembre de 2004 “Por la cual se expiden
normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y
se dictan otras disposiciones”.
Sus aspectos básicos son los siguientes7:
Desarrolla el principio de separación entre la selección de los empleos de
carrera, a cargo de la CNSC, y el ejercicio de la potestad nominadora por parte
del representante de cada entidad y organismo público.
Reitera el principio constitucional del mérito como elemento de ingreso al
servicio público.
Prevé los encargos cuando haya iniciado el respectivo proceso de selección,
como modo de garantizar que sea el concurso de méritos el sistema regular de
provisión de los empleos de carrera.
6 Carta Administrativa No.5. Revista Institucional del sector de la función pública. ISSN: 0120 – 193X, Bogotá, mayo 2005.7 Hernández, Pedro Alfonso. La provisión de empleos de carrera en Colombia. Ponencia, Chile, octubre 2005.Comisión Nacional del Servicio Civil. pedroalfonsohernandez@hotmail.com
Fija a la CNSC un término perentorio de un año para proveer por concurso los
120 mil empleos de carrera provistos a través de encargos y nombramientos
provisionales.
Otorga cierta estabilidad a los empleados vinculados con nombramiento
provisional, pues su retiro deberá darse mediante acto administrativo motivado.
Consagra una provisión de empleos más objetiva y despersonalizada que la
prevista en el modelo anterior aplicado en el país. El hecho de ser empleados
públicos seleccionados por la CNSC a través de la universidad y no por la
misma autoridad nominadora reducirá significativamente las ingerencias
indebidas en el proceso de selección.
Flexibiliza los sistemas de provisión al incorporar los concursos generales,
cuyos resultados servirán para suplir, de manera inmediata, las necesidades
de personal que tenga la administración.
Reduce significativamente los costos de los procesos de selección de
empleados públicos en su conjunto, puesto que se amplía considerablemente
el campo de utilización de listas de elegibles; ahora se podrán proveer con
ellas empleos iguales o equivalente en las entidades nacionales y territoriales
que hacen parte del sistema general de carrera. Con un solo concurso se
podrán proveer varios cargos de distintas entidades.
ESCENARIO TERCERO
4. LAS CONCLUSIONES
“Percepción ciudadana sobre el fenómeno de provisionalidades”
Emergen dos (2) argumentos esenciales que se han abordado en el anterior
escenario: 1. La sociedad es un gran sistema que se estabiliza (logra autopoiesis)
a través de aquel instrumento poderoso llamado Constitución Nacional. 2. Existe
una dialéctica entre las acciones sociales y las estructuras sociales, una no
funciona sin la otra, pero, ambas deben conciliar para crear conciencia y/o sentido,
la provisionalidad es acción y al tiempo estructura ¿por qué debe abordarse sin
causar traumatismo (desempleo)? Unas respuestas como propuesta.
1. Por necesidad del servicio. Los ciudadanos tienen derecho a que el Estado
solucione sus problemas o saque adelante sus solicitudes.
2. Por interés político. Un candidato no puede restringir posibilidades para
estructurar su equipo de trabajo; además, debe cumplir con los compromisos
adquiridos en campaña.
3. Ineficiencia técnica del Estado. El Estado debe cumplir con la legislación de
frente a la realidad social.
Un ejemplo del dualismo (dado antes del primer concurso) entre la norma y la
realidad: “la autorización para prorrogar encargos y nombramientos provisionales
que están limitados en la ley con una duración máxima de seis (6) meses, término
en el cual debe culminarse el proceso de selección por méritos pero aún es
incierta la realización del concurso”.
Esto opinan las personas interesadas en el tema cuando se les plantea la
siguiente pregunta: ¿Cuál de los tres factores 1. Necesidad del servicio, 2. Interés
político, 3.Ineficiencia del estado, incide con mayor relevancia en la provisionalidad
de los actuales servidores públicos? ¿Por qué?
OPINIONES DE LAS PERSONAS INTERESADAS (ENTREVISTADAS)
En el tercer escenario, se entrevistaron doce (12) personas conocedoras del tema
(abogados, jueces, exmagistrados, concejales…) aquellas que plantean el interés
político como factor relevante que incide en la dinámica de la administración
pública presentan los siguientes argumentos.
“Siendo el mismo Estado quien regula esta dinámica, es el primero en incumplirla
y se evidencia en la actual situación presentada en el concurso de carrera
administrativa general que se dilata en espera de la nueva composición de los
partidos políticos”.
“Se han abierto concursos pero se marca notablemente los intereses en los
grupos políticos, buscando beneficiar un grupo específico”.
“En el afán de llenar las vacantes no optan por la convocatoria a concursos. Por lo
tanto la necesidad del servicio termina capitalizada por el gobernante de turno y el
interés político del momento, que llena las vacantes con un criterio clientelista más
que técnico”.
“Se ha utilizado la figura de la provisionalidad para el ingreso de personas
independientemente del concurso y la experiencia”.
“Se aprovecha la provisionalidad para mantener el poder político sin pensar que la
ciudadanía se debe respetar a través de un buen servicio”.
Al analizar los diferentes argumentos, se puede deducir que es el mismo Estado
quien desconoce la moralidad como principio que motiva el buen funcionamiento
del servicio público. No se tiene en cuenta a la educación como factor esencial de
movilidad horizontal y vertical; predominan algunos hábitos que privilegian los
intereses particulares sobre el mérito.
El paso del tiempo y la dilatación de las etapas que constituyen el concurso en
ocasiones no son en realidad de una deficiencia técnica sino la expectativa de un
grupo político por beneficiarse de algunos empleos.
Aquellas personas que plantean la necesidad de servicio como factor relevante
que incide en la dinámica de la administración pública presentan los siguientes
argumentos:
“El servidor público nombrado provisionalmente debe conocer la transitoriedad de
la designación mientras se realiza el proceso de concurso de carrera
administrativa. El acceso a los cargos de carrera debe ser por méritos y
conocimientos y no por recomendaciones políticas, para así reducir la ineficiencia
técnica del Estado”.
“Es esta (necesidad del servicio) sobre la que sustenta ante la Comisión Nacional
del Servicio Civil para justificar el cargo en provisionalidad, que debe ir soportada
por un estudio técnico”.
“Prevalece sobre el interés político la necesidad de brindar un apoyo a los
ciudadanos quienes son la razón de ser del Estado”.
Al analizar los argumentos (del segundo factor), se puede deducir que es el propio
Estado quien desconoce la interacción vital y necesaria entre estructura social y la
práctica o acción social; se recuerda, las personas con sus prácticas recurrentes
producen conciencia ¿Cómo se genera dicha conciencia si los cargos no se
ocupan? No se tiene en cuenta que un vacío en el servicio se transforma en un
problema sin solución, en una expectativa sin esperanza y en un desafío sin
apoyo. Todos pierden, la estructura que no cuenta con un ser humano que la
opere, y el ser humano quien se queda sin espacio para desarrollar la práctica
social.
Tan grave resulta este factor que puede terminar incidiendo en la cultura, pues
ésta posee un nivel material que comprende el conjunto de herramientas para
garantizar la supervivencia: vivienda, producción, alimento, transporte; al fallar
este nivel material en cadena se debilita el nivel social de la cultura, o sea, las
relaciones estandarizadas de los individuos y los comportamientos socialmente
determinados, como son la familia, la educación, la organización.
Aquellas personas que plantean la ineficiencia técnica del Estado como factor
relevante que incide en la dinámica de la administración pública presentan los
siguientes argumentos:
“La experiencia reciente muestra que los concursos para acceder a los empleos
públicos han sido cuestionados por su diseño, por ejemplo los concursos para la
notaria y la fiscalía carece de la ocurrencia que demandan estos entes”.
“No existe una plataforma técnica que garantice el normal y correcto desarrollo del
concurso”.
“En ocasiones el afán por presentar una prueba hace que ciertas preguntas
queden mal formuladas, caso concreto el concurso para docentes donde dos
preguntas en matemática fueron invalidadas”.
Al analizar los argumentos (del tercer factor), se puede deducir que es el propio
Estado quien desconoce la eficiencia, eficacia y el mejoramiento continuo como
principios que orientan el buen funcionamiento del servicio público. Diversas cosas
han sucedido, las entidades se han quedado rezagadas en competencia técnica
para afrontar la dinámica de la administración pública, el profesional calificado y
cualificado es poco para afrontar las responsabilidades y funciones cada vez más
complejas y/o numerosas.
Haciendo una especie de “barrido” en cuanto a los factores anteriormente
analizados, se tienen las siguientes reflexiones: en cuanto al interés político, la
política no es una actividad desinteresada, al contrario persigue metas, objetivos,
fines, propósitos, por lo tanto afecta intereses tanto colectivos (sociedad en
general) como individuales o particulares.
El interés político puede integrar o desintegrar la cohesión social , en este sentido
la metodología de trabajo de un movimiento político se refleja en el diseño de la
estrategia a seguir para alcanzar el poder, por ejemplo, en la acción de nombrar
funcionarios en provisionalidad sin tener en cuenta su perfil y experiencia, una
estrategia para alcanzar dicho poder. Parece que los políticos que acuden a dicha
práctica de nombramientos tienen una percepción anglo-sajona del tema, para
ellos no existe diferencia real entre el interés general y el particular, esto significa
que interés general es una suma de intereses particulares aislados o un conjunto
de diversos intereses particulares; dando a los políticos una especie de soporte
“moral” para favorecer sus acciones inmorales (el interés particular queda
“cercado” perdiendo legalidad y legitimidad).
Lo ideal (para debatir), sería la postura francesa en donde el interés general no
puede resultar de los intereses particulares, dado que sobrepasa a esos ya sea
como tales o incluso como suma de tales. En esta visión, el interés general es una
expresión de la voluntad general; esta postura no estaría en el proyecto de la
política decente. En este sentido, son muchas las voces que cuestionan la
capacidad de los políticos en general y Estado en particular de representar o
actuar en función del interés público.
Se sugiere animar el debate en el marco de dos (2) afirmaciones: 1.”La política es
el arte de organizar la convivencia humana”. 2. La sociedad no solo es educadora,
es encarnación histórica del trabajo de todas las generaciones, de allí el
nacimiento de las instituciones para la protección y el desarrollo del hombre.
En cuanto al otro factor, la necesidad de servicio, resulta interesante primero
recordar el concepto necesidad. En un sentido general, es la necesidad un
elemento básico del ser humano que afecta su comportamiento, ya que siente la
falta de algo para poder sobrevivir (necesidad básica) o para estar mejor (confort).
Necesidad puede ser estado de carencia percibida (según Philip Kotler)8 incluyen
necesidades físicas básicas de alimentos, ropa, calor y seguridad, necesidades
8 William, Stanton. Fundamentos de Marketing. McGraw – Hill Interamericana 13ª. Edición 2004. Pág.5.
sociales de afecto y pertenencia y necesidades individuales de conocimiento y
autoexpresión.
Necesidad puede ser una diferencia o discrepancia entre el estado real y el
deseado.
Necesidad puede ser objeto, servicio o recurso que es necesario para la
supervivencia, bienestar o confort de una persona, del que es difícil substraerse;
para el caso que nos convoca, necesidad del servicio no se enfoca al consumidor
o al usuario en forma directa, más bien apunta a aquel funcionario quien va a
ofertar, presentar, dicho servicio, no por esto deja de ser importante el ciudadano
(quien recibe el servicio), al contrario, es deber del Estado velar por la salud,
educación, recreación, movilidad, seguridad…etc., de toda persona. Se recuerda
lo planteado anteriormente, la cultura maneja también un nivel material que
garantiza la supervivencia humana.
En cuanto a la ineficiencia técnica del Estado, es probable que el estado sea la
instancia más injusta que existe, a él se le encarga la custodia, la seguridad, las
garantías…pero es el primero en matar; llega a la memoria Carlos Pizarro, Jaime
Pardo Leal, y numerosos ciudadanos llamados falsos positivos.
A él se le encarga la educación la salud, el bienestar; llega a la memoria los
niños(as) fuera del servicio escolar, la fallida reestructuración – emergencia de la
salud donde se les pedía a los ciudadanos que pagaran el tratamiento de sus
enfermedades con el dinero de la jubilación.
Se podía afirmar (siendo un poco más severo con el Estado) que es el Estado la
organización más ineficiente del planeta ha sido creado por los hombres para que
gestione el poder político, garantice la seguridad, convivencia, justicia y luche por
la desigualdad, pobreza, incultura…etc., pero al hacer un balance del tema se
puede deducir que el Estado ha fracaso en la mayoría de estas misiones, en lugar
de eliminar todo lo anterior, ha centrado su mejor esfuerzo para fortalecerse a sí
mismo, dominar, someter y, muchas veces asesinar a los mismos ciudadanos que
lo han creado ¿Cómo olvidar a la Unión Patriótica? ¿Cómo pasar por alto las
chuzadas? ¿Cómo no ruborizarse por el intento de sacar adelante la salud con el
esfuerzo de los pobres?
Unas conclusiones finales
1. La provisión por méritos de los empleados de carrera en Colombia es más una
evolución y maduración legislativa que una realización que permita la
autopoiesis de la sociedad.
2. Cualquiera de los tres factores: necesidad del servicio, interés político o
ineficiencia técnica del Estado afectan la autopoiesis (estabilidad) del sistema
lo que se traduce en mal funcionamiento del servicio público y por ende
desequilibrio entre la acción social y la estructura social.
3. Existe una distancia abismal en el tema de la carrera administrativa, por un
lado, el ideal hace referencia a una estructura de cargos coherentes
enmarcados en planes anuales de necesidades, el mejoramiento continuo, y
donde los criterios de méritos se extiendan a los empleados de naturaleza
gerencial; pero la realidad es otra, los cargos no tienen coherencia, los políticos
de turno tratan de esconderlos para ofrecerlos a sus amigos, el mérito no se
reconoce.
BIBLIOGRAFÍA
BRIONES, Guillermo. Epistemología y teorías de las ciencias sociales y de la educación. Editorial trillas, 2002.
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