国土资源执法监察工作实务交流

章淇华2013 年 5 月 31 日

一、国土资源执法监察的概念 二、国土资源行政处罚行为应当具备的条件 三、当前国土资源执法监察工作中要注意的 几个问题

一、国土资源执法监察的概念

（一）国土资源执法监察的含义。指县级以上国土资源行政主管部门依法对单位和个人执行和遵守国土资源管理法律、法规、规章的行为进行监督检查，并对国土资源违法行为进行行政处罚的执法活动。

1 ．执法主体 2 ．执法对象 3 ．执法监察的内容 4 ．执法监察的目的

（二）国土资源执法监察的地位和功能 1 ．执法监察的地位 （ 1 ）国土资源执法监察是国土资源行政

管理的法定职责，是实现我国国土资源行政管理目标不可缺少的重要环节。

（ 2 ）国土资源执法监察是实现我国国土资源管理法制化的重要途径。

2 ．执法监察的功能 （ 1 ）防范功能。（ 2 ）补救功能。（ 3

）反馈功能。

（三）国土资源执法监察的工作方针和工作原则 1 ．工作方针： “预防为主，预防和查处相结合”。 2 ．工作原则 （ 1 ）合法性原则 合法性，是我们国土资源执法监察工作首要的工作原则，要求国土资

源执法监察工作必须严格依法办事。合法性原则要求我们在执法时，必须做到执法主体合法，不超越权限；执法内容合法，适用法律正确；执法程序合法，严格按照《行政处罚法》、《行政强制法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等法律、法规的程序进行。

（ 2 ）准确性原则 准确性，是合法性原则的必然要求，要求我们在执法过程中，认定事

实要清楚，证据要确凿，充分；适用法律要精确，处理要适当。 （ 3 ）及时性原则 及时性原则，要求我们发现、制止国土资源违法行为要快，必须及时

，将违法行为遏制在萌芽状态。对存在的违法行为，要保证质量的前提下，迅速查处，提高行政效率。

（四）国土资源执法监察职责和职权 1 ．主要职责： （ 1 ）监督检查国土资源法律、法规的执行和遵守情况； （ 2 ）受理对国土资源违法行为的检举、控告； （ 3 ）调查处理国土资源违法案件； （ 4 ）对下级人民政府国土资源行政主管部门履行职责的情

况进行监督检查； （ 5 ）指导下级人民政府行政主管部门的国土资源执法监察

工作。 2 ．主要职权 根据《土地管理法》和《矿产资源法》的有关规定，国土

资源行政主管部门履行执法监察职责享有检查权、调查权、制止权、处罚权、处分权、处分建议权。

二、国土资源行政处罚行为 应当具备的条件

（一）事实清楚 即证明当事人违法行为的证据充分。 弄清 Who,when,where,what,why 。

* 土地违法案件主要查清什么问题 一是违法主体和责任人。 二是实施土地违法的目的是什么——违法者

使用土地干什么用。 三是要查清土地的具体位置及地类和面积或

相关数额。 四是要查清土地的权属。 五是要查清是否符合土地利用总体规划。 六是要查清是否依法办理了土地审批手续。 七是土地违法的现状。 八是整个土地违法的过程。

* 矿产违法案件主要查清什么问题（非法开采、非法转让）

一是违法主体和责任人。 二是实施矿产违法的目的是什么。 三是查清具体位置。 四是有无采矿许可证，是否是越界开采，是

否是破坏性开采，储量及相关的数额。 五是矿产开采取得的形式，哪级矿产主管部

门批准； 六是是否按期交纳《矿产资源开采登记管理

办法》规定的应当交纳的费用等。

1 ． Who—— 主体正确。

* 主体错位问题 银柱气动有限公司非法占地行政处罚案

2006 年 8 月 28 日，董某与某区某镇某村委会签订《租用土地协议书》，协议租用该村集体土地 14亩。同年 10 月 25 日，董某在租用土地上动工回填矿渣。当月 30 日，某镇国土所在董某施工现场，向其下发了《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止违法占地行为，听候处理。 2007 年 8 月 20 日，银柱气动有限公司成立，法定代表人董某。 2006年至 2008 年 7 月 15 日间，董某向村、镇两级缴纳 65万元。 2008 年 7 月 16 日，该市国土资源局监察支队根据区分局要求予以立案。在调查取证中，支队分别向董某和朱某（村委书记）制作了《询问笔录》，制作了《土地违法案件勘测笔录》，拍摄了当事人占用土地的现场照片，委托中介测绘公司对当事人占用土地的面积和地类进行了实测，核对了土地利用总体规划。经查证，当事人回填矿渣 15亩，性质属非法占地。至立案调查时止，当事人未依法取得建设用地审批手续。市国土资源局依据《土地管理法》第四十三、四十四条、七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，在依法告知后，对银柱气动有限公司作出了《行政处罚决定书》，责令退还非法占用的 10612平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米 20元的罚款，计人民币 212240元。

* 主体灭失问题 莉得服装厂土地登记案

1991 年 12 月 25 日、 1993 年 7 月 19 日和 1993 年 12 月 23 日，莉得服装厂先后经某市人民政府批准征用土地 10.027亩（折 6684.7平方米）。 1995 年 12 月 5 日，莉得服装厂向该市国土资源局提出土地使用权登记申请，填写、提交了《土地使用权登记申请表》、《土地使用权登记指界法人资格证明书》、《土地登记委托书》、《企业法人营业执照（副本）》复印件、《关于同意莉得服装集团公司等单位基建项目批复》复印件、《关于下达 **橡胶机械厂等企业技改项目计划的通知》复印件、 * 土管征字（ 1991 ） 143号、 * 土管征字（ 93 ） 29号、 * 土管征字（ 93 ） 155 号《关于征用土地问题的批复》复印件及相关红线图复印件。 1999 年 12 月 7 日， *市国土资源局对申请登记地块进行了地籍调查和权属审核，提出了同意登记的审核意见。同年 12 月 21 日，经 *市人民政府审批准予登记，颁发 * 国用（ 1999 ）字第 41-8039 号《国有土地使用证》。

事实上，莉得服装厂已于 1998年注销登记。该企业实际建设圈占土地时，因未处理好与当地一村民的关系，留出 40多平方米被该村民占用建设一平屋。 2008年，该宗土地退二进三，当地政府因未能与该村民就补偿协商一致，拟实施强拆，引发该村民对莉得服装厂土地登记行政诉讼。

* 主体资格问题 塑得好塑业有限公司取得土地案

2004 年 1 月 1 日，某市某区五金机电园区管委会与某镇林家村委会签订了《工业园区入园企业土地供应协议书》，将已征为国有的面积约52.377亩土地，意向安排给林家村作为工业用地，林家村按协议于2004 年 1 月 30 日向园区缴纳了贰佰伍拾万元。 2005年工业园区管委会将原拟安排给林家村的土地，通过法定报批程序，协议出让给塑得好塑业有限公司等其它企业。 2004 年 9 月 27 日，该公司因未参加年度营业执照年检，被该区工商行政主管部门依法吊销营业执照。 2005 年 6月 8 日，该公司向国土资源部门申请建设用地使用权时，提供的营业执照中戳记的 2005年参检的年检章，是假章。该公司取得土地使用权后，由于地块范围内征地拆迁工作受阻，政府无法交付土地，造成地块一直未开发建设。后该企业因土地使用权为他人担保抵押，抵押权实现，土地使用权于 2010 年 9 月 7 日，被该区人民法院裁定给圣宏气动工具有限公司所有。 2012 年 12 月 10 日，该区国土分局根据区政府专题协调会精神，办理了土地使用权变更登记手续，将该土地使用权变更登记给圣宏气动工具有限公司。故该村村民梁春生多次反映，要求依法撤销其国有土地使用权证，追认工业园区土地供应合同有效。

* 正确界定主体应注意的问题： ① 证据指向的对象 ② 区分法人与非法人企业 非法人企业的概念：指不具有企业法人资格但有自己的名称、组织机构、经营场所的营业

活动单位，又称经营单位。 非法人企业的法律地位。 　 非法人企业的类型： 　　Ⅰ．个人独资企业。 　　Ⅱ．合伙企业。 　　Ⅲ．企业法人的非法人分支机构。 　　Ⅳ．中外合作经营企业中的非法人企业。 法人企业的概念：指取得法人营业执照、具有法人地位的企业。 法人企业的类型： 　 Ⅰ .公司制企业（即有限责任公司、股份有限公司） Ⅱ.非公司制法人企业（为历史遗留问题，多为尚未转制的国有企业、集体企业）。 责任主体的确定：法人企业能够以企业自己的名义独立享有法定权利和承担法定义务。而非法人企业（如：个人独资企业、合伙企业、公司的分公司、分支机构等），不是由企业而是由企业的业主或者投资者作为当事人。

③ 营业执照年度检验 ④ 组织机构代码证 是每个依法注册、依法登记的机关、企、事业单位和群团组织颁发一个在全国范围内唯一

的、始终不变的代码标识。 有代码是否即为法人？ ⑤ 避免工作粗心（错字、多字、少字等，要引用全称）。

2 ．证据充分（ who,when,where,what,why ）

① 证据三（四）性：客观性、关联性、（相互应证性）、合法性。形成完整的证据链。

② 证据种类：书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、现场勘测笔录等。

* 康山矿案 康山村隶属某市经济技术开发区（以下简称开发区）杨家镇，是开发区

矿产资源（建筑石料）主要分布地，原有康山石矿、康山建筑石料厂、华兴石矿三家石矿，其采矿许可证均于 2003 年 12 月 30 日到期收回。下面，以康山石矿为例介绍主要案情：

2005 年 3月，某市国土资源局根据杨家镇政府的请求，同意该镇政府负责组织实施原康山石矿等三个废弃矿山治理工程，同年 4月，镇政府委托康山村经济合作社负责实施该工程，该村村委会又将其中的康山石矿废弃矿交由潘梅庆治理。在治理过程中，因发现治理点有越界开采情形，康山村委会于 2005 年 7 月 13 日，以书面形式通知各治理点不得超图纸范围开采，杨家镇政府为此也于同年 9 月 19 日下发了书面通知，并通知火工品供应至 9 月 20 日。后经相关调查， 2007 年 3 月 7 日，市局对康山石矿的治理人潘梅庆作出了《矿产资源行政处罚决定书》（ * 土资监罚字 [2007] 第 3号），认定潘梅庆以复绿工程为名擅自采矿，在治理区外开采 34. 6万吨，违反了《矿产资源法》第三条的规定。根据该法第三十九条和《矿产资源法实施细则》第四十二条，处罚如下：责令停止开采，赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得潘梅庆人民币 519万元，并处 10% 的罚款 51.9万元，合计处罚潘梅庆点 570.9万元。经复议，浙江省国土资源厅作出了维持该行政处罚的决定，潘梅庆不服，遂诉至法院。某区法院一审作出维持判决， 2008 年 11月，市中级法院作出判决，撤销原处罚决定和一审判决。

收集的证据主要有： 第一组：杨家镇政府的请示，市局的批复，杨家镇政府发布的废弃矿山治理实施意见，杨家镇政府同意康山村经济合作社实施废弃矿山复绿工程的批复。

第二组：康山村委会和三个矿点共同与浙江神工爆破工程有限公司签订的《工程爆破技术服务合同》，康山村村民委员会与三个矿点分别签订的《协议书》，三矿点以“上交款”（用于示范村建设）名义交款给康山村的收据，康山村民委员会 2005 年 7 月 13 日发出的书面通知，同年9 月 19 日杨家镇政府发出的停止火工品供应的书面通知，制作的询问笔录（包括潘梅庆、潘永清、张春荣、徐惠荣、张志福、张金春、潘福庆等人），市公安局出具的 2005 年 4 月 7 日至 9 月 26 日共使用炸药302.866吨的《说明》。

第三组：核工业工程勘察院编制的《杨家镇康山村康山矿区生态环境治理工程技术方案》，该院出具的《杨家镇康山矿区治理工程量核算报告》，浙江省第九地质大队对康山废弃矿治理区开采消耗资源储量进行核算的报告，浙江新始矿产储量评审咨询有限公司对核算报告出具的《矿产资源储量评审意见书》，某市价格认证中心对采挖建筑石料的价格认证。

第四组：立案呈批表，延期报告，行政处罚听证告知书及其送达回证，听证通知书及其送达回证，处罚决定书及其送达回证，行政复议决定书等。

法院作出撤销判决的主要原因：事实不清。

针对不同类型的案件收集证据：

非法转让土地类： *非法转让双方或多方签订的书面协议； *非法转让双方或多方实际履行合同或协议的证据； * 证人证言； * 当事人陈述； * 现场勘测笔录； *非法转让的土地是否符合土地利用总体规划的证据； * 有关本案事实情况的视听资料； *其他证据。

非法占地类： *非法占地现场证据，包括非法占地现场的现状，土地类型，面积等； * 当事人陈述； * 证人证言； *非法占用土地类型的证明材料； *其他与本案有关的证据。

③ 注意 when （时段与时效） ,where 问题。 When ： 《行政处罚法》第 29 条 违法行为在 2年内未被发

现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外的。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

最高人民法院（１９９７）法行字第２６号函：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。

Where ：管辖权；土地坐落

（二）适用法律正确 1 ．会定性。

某市电力局改变土地用途案 1982年，某电力公司为建造垅塘路保线站，经上级批准征用了集体土地

3.21亩。 1984年，该县撤县建市后，成立某市电力局，某电力公司的垅塘路保线站土地房产（已建成）划归某市电力局。 1994 年 8月，经该市计划委员会批准同意，市电力局取得建设工程规划许可证，将保线站改建成集住宅和商业于一体的综合楼， 1995年建成。 1997年，市电力局为增大住宅阳台面积，又办理了建设工程规划许可证， 1998年完成阳台扩建。

该市国土局调查后，认为市电力局于 1994年和 1997年未经批准，擅自将原保线站（划拨土地）改建成 585平方米的综合楼，违反了《土地管理法》第 56条的规定，构成不按照批准用途使用土地的违法事实，根据《土地管理法》第 80条和《土地管理法实施条例》第 43条的规定，于 2008 年 9 月 19 日作出行政处罚：责令市电力局交还改变土地用途的585平方米土地，并处每平方米 10元的罚款。

问题一：是改变用途还是非法占地？ 《浙江省实施 < 土地管理法 > 办法》第 40条：已建的建筑物、构筑物

，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。不改变土地用途并在规定的占地面积范围内重建的，应当简化手续，及时批准。

问题二：时效问题。 问题三：从旧兼从轻的法律适用问题。

关于查处土地违法行为如何适用《土地管理法》有关问题的通知（国土资发 [1999]87号）：

新法实施前发生的土地违法行为，依照下列原则处理：

　 1. 根据原土地管理法规定，不构成土地违法行为，但根据新法规定构成土地违法行为的，适用原土地管理法；

　 2. 根据原土地管理法规定，构成土地违法行为，但根据新法规定不构成土地违法行为的，适用新法；

3. 根据原土地管理法和新法的规定，均构成土地违法行为的，适用处罚较轻的法律。

2 ．会引用。 定性条文与处罚条文要分别引用。 明确指明适用法律文件的名称（不能误写）

及条、款、项、目（要正版印刷的法律文件）。

对于不常见的文件，应当引用具体内容。

（三）符合法定程序 国土资源违法案件处罚程序是指国土资源

管理部门处理国土资源违法案件遵守的方式、步骤和过程的总和。它是以法律、法规和规章形式确定的，具有确定性、完整性、连续性或称顺序性、强制性。

1. 管辖

（ 1 ）县（市）区土地行政主管部门管辖 县（市）、区土地行政主管部门负责查处本辖区发生的土地违法案件，但属于上级土地行政主管部门管辖的除外。

（ 2 ）市（地）土地行政主管部门管辖 　　　　 《浙江省土地监察条例》第十八条 市（地）土

地管理部门管辖本行政区域内的下列案件： 　　（一）县级人民政府及其土地管理部门超越批

准权限非法批准和其他非法批准占用土地的案件； 　　（二）在本行政区域内有重大影响的土地违法

案件； 　　（三）同级人民政府和上级土地管理部门交办

的土地违法案件。

（ 3 ）省级土地行政主管部门管辖 《浙江省土地监察条例》第十七条 省土地管理部门管辖全省行政区域内的下列案件：

　　（一）市（地）人民政府及其土地管理部门超越批准权限非法批准和其他非法批准占用土地的案件；

　　（二）在全省范围内有重大影响的土地违法案件； 　　（三）省人民政府和国家土地管理局交办的土地违法

案件； 　　（四）认为应直接处理的其他土地违法案件。 国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关

问题的通知（国发〔 2004 〕 12号， 2004 年 4 月 21 日）

浙江省人民政府关于改革省以下国土资源管理体制的实施意见（浙政发 [2004]27号， 2004 年 9 月 2 日）

对县级人民政府及国土资源部门违反国土资源管理法律法规的行为，由省国土资源厅直接管辖。

（ 4 ） 国家土地管理局管辖

第九条 国家土地管理局管辖下列案件： ( 一 ) 国务院交办的省级人民政府非法批地

的案件或者其他案件； ( 二 ) 在全国范围内有重大影响的案件； ( 三 ) 法律、法规规定由其管辖的案件。

（ 5 ）管辖权的转移 上级土地行政主管部门可以管辖下级土地行

政主管部门管辖的案件；必要时，也可以将自己管辖的案件交给下级土地行政主管部门查处。

县（市）区土地行政主管部门认为自己管辖的土地违法案件需要市土地行政主管部门查处的，可以报请市土地行政主管部门决定。

管辖权有争议的土地违法案件，争议双方应当协商解决；协商不成的，报共同的上级人民政府土地管理部门指定管辖。

　　　　

2. 立案

立案条件 : 一是有明确的行为人 ; 二是要有违反国土资源法律法规、规章的事实，

并且已造成了一定的危害后果 ; 三是依照法律法规规章规定，应当追究法律责

任 ; 四是属于本部门的管辖范围。 注意：不是所有的国土资源违法行为都需要追究法

律责任，都能够追究法律责任；不是所有的国土资源违法行为都由国土资源管理部门立案调查，实施行政处罚。

3. 调查取证

调查主要有 7 个方面要求： ①应当 2名以上人员参加； ②要出示执法证件； ③要讲明法律和政策，要求如实反映和说明情况，并认真

做好询问笔录。 ④进行现场勘测，应通知有关的基层政府工作人员、村干

部等人员到场，记载好时间、地点、参加人员的姓名、职务和勘查人员、记录人员姓名，由违法当事人指界，绘制现状图或拍照、录像（现场勘测笔录）；

⑤询问笔录要交被询问人员过目或向其宣读。被询问人员要求修改的，要让被询问人盖章印上指纹。对笔录无异议后，签名或盖章（骑缝章）；

⑥有关资料或原始记录材料，要进行复印，谁提供资料，谁签字或盖章，对复印件还要注明原件存放何处；

⑦凡涉及到复杂案件，需要进行技术鉴定的，应当聘请有关专业部门或专家予以技术鉴定，并提出结论性意见（耕地毁坏的鉴定、破坏性开采的鉴定等）。

4.审理

（ 1 ）审理是指对调查终结的国土资源违法案件，在做出处罚决定之前，指定专门机构或专人进行审查和处理的程序。

（ 2 ）审理的内容包括两个部分： 一是对违反国土资源法律、法规案件进行

审查、核对，即认定事实是否清楚，证据是否确凿，手续是否完备、合法。对于案件事实不清，证据不足，手续不完备的，提出补充意见和要求。

二是对案件进行分析，确定性质，并提出处理意见。

（ 3 ）调查终结 　　　　　承办人调查结束，应当依据事实和法律制作《调查报

告》，提出对案件的处理意见： 1 ）认定土地违法行为事实清楚，证据确凿，需要进行行

政处罚（理）的，提出行政处罚（处理）的意见。 2 ）认定违法事实不成立，或者不需要行政处罚（处理）

，提出撤销案件的意见； 3 ）认定国家工作人员和党员违法，需要追究党纪、政纪

处分，提出党纪、政纪处分的意见 ； 4 ）认定土地违法行为犯罪，提出追究刑事责任的意见。

5.告知

（ 1 ）告知是法律规定的作为行政处罚的必经程序，作出处罚决定之前，不依法告知给予处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；

（ 2 ）国土资源部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；对当事人提出的事实、理由或证据成立的，国土资源部门应当采纳。

（ 3 ）国土资源部门不得因当事人申辩而加重处罚。

　　　

6.听证

（ 1 ）按照《行政处罚法》的规定，行政机关在作出责令停产、停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

（ 2 ）省政府法制办浙府法发 [1997]40号和 [1998]11号，明确土管系统罚款达到或超过 50000元的，地矿系统非经营性活动（如造路开矿自用）罚款达到或超过 2000元，经营性活动（如非法开采出售）罚款达到或超过 50000元的，应当告知当事人有听证的权利。

（ 3 ）国土资源部门决定听证，应先发出听证告知书。当事人在收到告知书 3 日内提出听证要求。国土资源部门在听证的 7 日前，通知当事人举行听证的时间、地点。

（ 4 ）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。 （ 5 ）听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

7. 处理

　　　　　　　　 （ 1 ）撤销立案（告知当事人）。

　　　 （ 2 ）作出行政处罚决定（行政处罚决定书的制作）。 必须制作《行政处罚决定书》，书面送达违法案件当事人。

　　　 （ 3 ）提出党纪政纪处分建议（党纪政纪处分建议书的制作，根据土地管理法、公务员法、行政机关公务员处分条例、中国共产党纪律处分条例、 15号令等）。

认定国家工作人员和党员违法，需要追究党纪、政纪处分的。应当按规定进行处分，自己无权处分的，经局领导批准，制作党纪、政纪处分建议书移送有关部门处理。

　　　 （ 4 ）移送司法机关处理（涉嫌犯罪案件移送书的制作）。

认定违法行为已构成犯罪，经局长批准，移送司法部门处理。

8.送达

（ 1 ）送达是指国土资源部门依法定方式，将案件处理文书送交当事人的行为。需要送达的文书有：

1 ）《责令停止违法行为通知书》； 2 ）《行政处罚告知书》； 3 ）《行政处罚听证告知书》； 4 ）《行政处罚听证通知书》； 5 ）《行政处罚决定书》等。 （ 2 ）文书的送达要按法定方式进行： 1 ）直接送达； 2 ）留置送达； 3 ）委托送达； 4 ）转交送达； 5 ）邮寄送达； 6 ）公告送达。

（ 3 ）关于送达的规定 《土地违法案件查处办法》第三十条　《土

地违法案件行政处罚决定书》、《土地侵权行为处理决定书》等作出后，土地管理部门应当在三日内送达当事人及利害关系人。

《行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在 7 日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

《土地违法案件查处办法》第三十一条 送达有关法律文书，土地管理部门应当直接送交当事人及利害关系人签收。本人不在的，交其同住的成年家属或者所在单位签收；本人已向土地管理部门指定代收人的，交代收人签收；当事人及利害关系人是法人或者其他组织的，交其法定代表人或者主要负责人签收。

当事人及利害关系人拒绝签收时，土地管理部门应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由土地管理部门负责送达的人员、见证人签名或者盖章，把送达的文书留在当事人及利害关系人的住所或者收发部门，即视为送达。

民事诉讼法关于送达的其他规定 第七十七条　送达诉讼文书必须有送达回证，由受送达人

在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。 受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。 第七十八条　第七十九条　略 第八十条　直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人

民法院代为送达，或者邮寄送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。

第八十一条　第八十二条 第八十三条 略 第八十四条　受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。

公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。

9. 执行

　　 （ 1 ）执行的方式： 一是督促当事人自觉履行。 二是申请人民法院强制执行（强制执行申请书的制作）。

　　　（ 2 ）《行政强制法》对行政机关申请法院强制执行的新规定：

一是缩短申请时限。 二是增设催告程序。 三是明确提供材料。 ①强制执行申请书； ②行政决定书及作出决定的事实、理由和依据； ③当事人的意见及行政机关催告情况； ④申请强制执行标的情况； ⑤法律、行政法规规定的其他材料。

10.结案

结案是指所有处理结束后，将整个处理过程中的材料综合整理、立卷归档的活动。

结案要写出结案报告。办案人员在收集办案过程的所有文书后，综合全案处理过程，写出结案报告，报主管领导签字。

立卷归档。办案人员将办案中所有的文字、图件材料按时间先后顺序装订成册。对已结案的案卷，要及时归档。

（四）处理适当：不畸轻畸重， 不显失公正

《关于进一步规范全省国土资源行政处罚裁量权的指导意见》（浙土资发〔 2010 〕 22号， 2010 年 10 月 9 日）。

1. 国土资源行政处罚裁量权，是指国土资源行政主管部门在法定行政处罚权限范围内，对违法行为是否立案、是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚进行裁量的权限。

2. 实施行政处罚裁量应当考虑的情节　　（ 1 ）违法事实，包括违法时间、性质、数量、面积、地类、区域、违法所得等；　　（ 2 ）违法行为造成的危害后果和社会影响；　　（ 3 ）违法行为人的过错程度；　　（ 4 ）违法行为人改正违法行为的态度、采取的措施以及自我纠错的效果；　　（ 5 ）其他应当考虑的情节。

　 同时具有两个或两个以上从重情节且不具有从轻情节的，应当按最高处罚幅度予以处罚；同时具有两个或两个以上从轻情节且不具有从重情节或法定严重情节的，应当按最低处罚幅度予以处罚；同时具有一个或多个从重、从轻等情节的，应当综合考虑，根据其主要情节作出具体处罚决定。　　法律、法规、规章规定的处罚种类可以单处或者可以并处的，可以选择适用；应当并处的，不得选择适用。

3. 建立行政处罚裁量说理制度。　　各地在查处违法行为中，拟予从轻、从重处罚及不予行政处罚的，应当说明理由，并在《行政处罚决定书》中明确。

三、当前国土资源执法监察工作中 要注意的几个问题

A ．关于国土资源非诉行政案件执行问题。 （一）国土资源行政非诉案件执行的基本状况

从调研情况看，我省国土资源行政非诉案件执行情况呈现以下三个特点。

1. 国土资源部门申请案件多、法院受理执行少。

2. 执行率因执行内容差异化。 3. 法院拒绝受理的形式多样化。

（二）国土资源行政非诉案件执行难的原因分析

1. 国土资源违法行为多发是造成“两难”的直接原因。 2. 法律设定不完善是造成“两难”的制度原因。 一是行政强制权的设定有限。 二是乡镇国土资源管理职责弱化。 三是行政处罚种类的设定缺乏可操作性。 四是农民建房罚则设置过于单一。 五是法院反委托缺少法律依据。 3. 国土资源部门执法难是造成“两难”的内部原因。 一是土地执法监察队伍力量薄弱，装备保障落后。 二是土地执法手段单一，暴力抗法时有发生。 三是依法查处耗时长，违法建筑速成快。 4. 法院与国土资源部门沟通衔接不畅是造成“两难”的外部原因。 一是双方对此类执行案件多发存在认识差异。 二是选择性执行仍有待商榷。 三是法院自身工作受限。

（三）国土资源行政非诉案件执行难带来的影响

1.削弱政府公信力和法律权威。 2.引发矛盾纠纷，加剧信访维稳压力。 3.影响节约集约用地的成效。

（四）创新国土资源非诉行政案件执行新机制

按照省委办公厅、省政府办公厅《关于建立完善耕地保护共同责任机制扎实做好耕地保护工作的通知》（浙委办〔 2012 〕 55号）要求，建立健全耕地保护共同责任机制，加强国土资源执法监察工作，进一步规范国土资源行政强制行为，积极推进以“裁执分离”为主的国土资源非诉行政案件强制执行新机制。

一是完善国土资源非诉行政案件强制执行申请和审查新机制。

人民法院对符合立案条件的强制执行申请，要及时受理。对事实认定清楚、法律适用正确、符合法定程序，且具有可执行性的，应当及时作出准予执行的裁定。

对涉及公共安全或社会稳定、情况紧急，而国土资源部门申请人民法院立即执行的案件，人民法院应当及时审查并依法及时作出裁定。人民法院裁定准予执行的，裁定确定的组织实施主体应当在收到执行裁定之日起五日内执行。

二是全面推进国土资源非诉行政案件“裁执分离”强制执行新机制。

国土资源非诉行政案件“裁执分离”，是指人民法院在受理国土资源部门强制执行申请后，对其进行审查，并依法作出准予执行并载明组织实施强制执行的行政机关的书面裁定，或者不予执行的书面裁定。

区分行政决定的内容，采用相应的执行方式。 对罚款类等财产罚案件，人民法院应当依法受理审

查，作出准予执行裁定后，及时启动强制执行程序。

对责令限期拆除违法建筑、恢复原状等行为罚案件，要以耕地保护共同责任机制为基础，按照权责一致和属地管理的原则，积极推进“裁执分离”强制执行新机制。

对组织实施强制执行的行政机关，可以因地制宜采取以下几种方式：

1. 由政府组织实施。人民法院在裁定准予执行时，可以载明由当地政府（包括乡镇政府、街道办事处）组织实施。

2. 由综合执法部门组织实施。已经开展综合执法试点的县（市、区）、乡镇（街道），人民法院在裁定准予执行时，可以载明由相关综合执法部门组织实施。

3. 由相关行政主管部门组织实施。对政府尚未确定具体组织实施单位的县（市、区），可载明由申请执行的国土资源、建设规划、水利、交通等行政主管部门组织实施。

对个别重大典型的国土资源违法案件，人民法院经与当地政府及国土资源部门协商一致后，也可以由人民法院执行。每年可选择若干群众反映强烈、违法占用耕地特别是违法占用基本农田面积较大、性质恶劣、涉嫌土地刑事犯罪或者存在严重安全隐患、属于国家禁止和限制发展的产业、环境污染比较严重的典型违法案件，由人民法院组织强制执行，充分发挥司法权威和警示作用。

三是建立健全国土资源非诉行政案件强制执行协作新机制。

由人民法院组织强制执行的案件，对被执行人拒不执行或阻挠执行的，人民法院应当依法予以罚款、拘留。情节严重，构成犯罪的，要及时移送司法机关依法追究刑事责任。

对重大、复杂案件的强制执行，人民法院、国土资源部门可以联合向当地政府提出请求，商请公安、城管、规划、建设、工商、供水、供电等部门协同配合，共同做好现场秩序维护，确保人身安全，预防群体性事件的发生。

人民法院对政府及其有关行政机关组织实施的重大典型案件，可派员监督指导。

四是建立完善土地征收中责令交出土地的有效实施新机制。 各级人民法院要按照“裁执分离”的模式，依法支持国土资源部门责令

交出土地的强制执行工作。 国土资源部门申请人民法院执行责令交出土地的决定，应当符合下列条

件： （一）征收土地方案已经有权机关依法批准； （二）市、县（市、区）人民政府和国土资源部门已经依照土地管理法

律法规规定的程序实施征地行为； （三）权利人已就房屋等地上附着物与征收人达成安置补偿协议，并已

依法得到安置补偿，或者国土资源部门已对未达成安置补偿协议的权利人作出安置补偿决定，且决定确定的安置补偿内容已履行或提存；

（四）国土资源部门已经按照《征收土地公告办法》规定的程序履行了公告；

（五）国土资源部门已按照《行政强制法》的规定履行催告程序； （六）当事人在法定期限内不申请行政复议、不提起行政诉讼，又不履

行责令交出土地决定，影响征地工作的正常进行； （七）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若

干问题的解释》第八十六条规定的条件。

国土资源部门向人民法院申请强制执行，除强制执行申请书及附具材料外，还应当提供下列材料：

（一）责令交出土地决定及相关证据和所依据的规范性文件；

（二）责令交出土地决定送达凭证、催告情况及土地附着房屋权利人、直接利害关系人的意见；

（三）社会稳定风险评估材料； （四）责令交出土地上附着的房屋状况； （五）被执行人的姓名、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况；

（六）法律、行政法规规定应当提交的其他材料。强制执行申请书应当由申请机关负责人签名，加盖申请机关印章，并注明日期。

当事人就责令交出土地等决定已经提起诉讼，行政机关申请先予执行的，一般不予准许。但是，对于情况紧迫、存在严重影响涉及重大公共利益的在建项目进度、明显无理阻碍施工等情形的，在书面报请上一级人民法院批准同意后，可先予执行。中级人民法院批准基层人民法院先予执行的，应当报省高级人民法院备案。

五是建立加强国土资源非诉行政案件执行的行政与司法良性互动新机制。

一是省高级人民法院、省国土资源厅建立联络员制度。 二是各级政府行政复议机构、人民法院和国土资源部门通过联席会议、联合调研、学习培训等多种形式，共同研究国土资源行政执法和行政复议、行政审判中遇到的问题，统一法律适用尺度。

三是及时总结和推广国土资源行政复议、行政诉讼和非诉行政案件审查执行工作中好的经验和做法，宣传有影响力、有代表性的行政复议、行政诉讼、非诉强制执行典型案例，强化全社会保护耕地、依法用地意识，营造良好的执法环境。

四是各级人民法院和国土资源部门要积极争取地方党委政府的支持，加大人民法院机构设置、人员配备、硬件设施建设的保障力度，妥善解决国土资源非诉行政案件以及其他非诉行政案件数量增加后人民法院面临的实际困难。

B. 关于设施农用地的管理问题。 （一）问题的由来 一是现代农业发展的需求。 二是原有制度供给的不足。

2013 年 2 月 18 日，经省政府同意，省国土资源厅和省农业厅发出《关于进一步完善设施农用地管理有关问题的通知》（浙土资发【 2013 】 9 号）。

（二）主要内容 1.进一步明确了设施农用地的类型。 设施农用地包括生产设施用地和附属设施用地，是指直接用于工厂化作物栽培、经营性养殖的畜禽舍、水产养殖的生产设施用地及其相应的附属设施用地。

生产设施用地是指在农业项目区内，直接用于农产品生产的设施用地，包括：工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃房或PC板连栋温室用地等；食用菌生产用房、规模化养殖畜禽蚕舍（包括畜禽废弃物处理生产设施）和水产养殖鱼塘、工厂化水产养殖等生产设施用地；育种育苗场所等用地。

附属设施用地是指在农业项目区内，直接辅助农产品种养殖业生产的设施用地，包括生产管理用房、农资仓库、农机（具）库房、农产品初级分拣包装场所、晒（堆）场、粮食烘干房等用地。

以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区涉及建设永久性餐饮、住宿、会议中心、旅游、娱乐、大型停车场、农产品加工企业、农产品展销场所等用地，不属于设施农用地，应依法申请办理建设用地审批手续。

2.进一步明确了各类附属设施用地规模。 工厂化作物栽培、规模化食用菌生产的附属设施用

地，原则上控制在项目用地规模的 2% 以内，最多不得超过 5亩；

规模化种植的附属设施用地，原则上控制在种植面积的 1.5% 以内，最多不得超过 7亩；

规模化畜禽蚕养殖的附属设施用地，原则上控制在项目用地规模的 5% 以内（其中规模化养猪、牛、羊等中大畜种，控制在项目用地规模的 6% 以内），最多不得超过 10亩（其中养蚕附属设施用地最多不得超过 5亩）；

规模化水产养殖附属设施用地，原则上控制在项目用地规模的 5% 以内，最多不得超过 5亩。

3.进一步明确了设施农用地审批程序。 设施农用地按照农用地进行管理，不办理农用地转用手续，由县（市、区）人民政府负责

审批，报市级国土资源部门备案。具体审批程序： （ 1 ）用地申请。农业生产经营者需申请设施农用地的，应拟定设施农业建设方案，内容包括项目名称、建设地点、用地面积，设施类型、数量、用地规模等，与土地所有者集体经济组织和土地承包经营权人签订用地协议。农业生产经营者持用地协议和设施农业建设方案，向当地乡镇人民政府（街道办事处）提出用地申请。

涉及土地承包经营权流转的，经营者应提供土地承包经营权流转合同（协议）复印件。 （ 2 ）乡镇人民政府（街道办事处）审核。乡镇人民政府（街道办事处）会同基层国土资

源所对用地申请条件、用途、规模、选址、复垦措施等内容进行审核，审核同意后，出具选址意见书和选址图（标明设施用途、用地面积、拐点坐标），报县级农业（水产）行政主管部门审查。

对确需使用基本农田预留指标的，须按照《浙江省土地利用总体规划条例》第十三条及相关规定先行办理报批手续。

（ 3 ）县级农业（水产）行政主管部门审查。县级农业（水产）行政主管部门对设施农业和规模化种养殖业项目内容、设施建设的必要性和合理性、农业产业结构调整的必要性与可行性，以及对经营者农业生产经营能力和土地承包经营权流转合同进行审查，审查同意后，送同级国土资源部门办理。

（ 4 ）县级国土资源部门审查。县级国土资源部门根据乡镇人民政府的审核意见和农业（水产）行政主管部门的审查意见，对设施农用地的合理性和合规性（包括用地条件、用地规模、选址情况等）、耕作层保护措施、土地复垦措施等内容进行审查。经审查符合要求的，报县级人民政府审批。审查未通过的，及时告知乡镇人民政府（街道办事处）、农业生产经营者和县级农业（水产）行政主管部门。

（ 5 ）县级人民政府审批。用地申请经县级国土资源部门审查同意后，报县级人民政府审批，县级人民政府批准同意后，由县级国土资源部门向设施农业经营者下达用地批准通知书。同时，抄同级农业（水产）行政主管部门和当地乡镇人民政府（街道办事处），上报市级国土资源部门备案。

4.进一步明确了农业设施用地占用基本农田的处理。

畜牧、家禽、蚕桑、水产等养殖业设施用地禁止占用基本农田，如确实无法避占基本农田的，各地可统筹安排使用当地预留基本农田指标，确保基本农田总量不减少，质量不降低。

5.进一步明确了对耕地保护的强化。 设施农用地使用期满后，土地承包经营权人或农业生产经营者必须负责复垦和恢复原状。

设施农用地的使用期限，按照设施农业的经营期限确定，最长不得超过土地承包期和土地经营权流转期限。

农业设施建设占用耕地的，要采取架空或预制板铺面隔离等工程技术措施，尽量减少对土地耕作层的破坏。

生产设施用地占用耕地的，经营期满后，由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核。

附属设施用地占用耕地，且要硬化地面的，由经营者按照“占一补一”的要求，负责同质同量补充占用的耕地，或向当地国土资源部门缴纳耕地开垦费，落实异地委托造地。

6.进一步明确了监管责任。 落实共同监管责任，严格审批，严格批后监管。 设施农用地经县级人民政府批准后，县级国土资源、农业（水产）行政主管部门和乡镇人民政府（街道办事处）要及时定点放样，加强施工监管，及时竣工验收，加强设施农用地全程管理，确保设施农业用地规范有序，促进设施农业健康发展。

农业（水产）行政主管部门要加强对生产经营者生产经营能力、生产经营行为和土地流转合同履行情况的监管。

乡镇人民政府（街道办事处）和村集体经济组织对经营期满的农业设施用地复垦，要加强监管，及时督促。

对未经批准，擅自占用土地搞设施农业的，要及时制止和引导，对符合设施农用地使用和审批有关规定的，要督促农业生产经营者按规定办理设施农用地报批手续，不符合设施农用地使用有关规定和要求的，要及时纠正、恢复土地原状。

对违反土地管理法律法规和设施农用地使用、管理有关规定，改变农业设施用地用途、以发展设施农业名义搞非农建设等违法违规用地行为，必须坚决予以制止，责令限期自行纠正整改，对逾期未纠正整改的，要依法依规查处。

C ．关于一事不再罚问题。去年执法中查处某一个单位违法占地，当时

责令整改并进行了处罚。今年在检查中又发现了该企业进行同一违法行为，比如继续抢建等。犯了同一条法律规定。今年还能再进行处罚么？ 此种情况如何办？根据一事不再罚，就不能对该单位再次进行处罚了吗？

答案：上述情况不适用“一事不再罚”原则。

( 一 ) 一事不再罚原则法理学上的概念：是指对违法行为人的同一个违法行为 , 不得以同一事实和同一依据 ,给予两次以上的处罚。一事不再罚作为行政处罚的原则 , 目的在于防止重复处罚 , 体现过罚相当的法律原则 , 以保护行政相对人的合法权益。

（二）我国《行政处罚法》第 24 条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。

（三）对“同一个违法行为”和“同一理由”的理解和认识。

“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。注意以下几点：

1.同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。

2.同一个违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人。 3.同一个违法行为，指的是该违法行为的全貌，如果违法行

为人针对该行为向行政处罚主体作了重大欺瞒，且该欺瞒导致处罚主体对该违法行为的定性和施罚产生重大影响，则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚。

“同一理由”是指同一法律依据。坚持“一事不再罚”原则，应当把握两个要点：

1.同一违法行为已经受到行政处罚，不应根据同一法律依据再受处罚；

2. 不同的行政机关不得以同一事实和同一理由，再给予同一违法行为行政处罚。

（四）关于一事不再罚原则的例外情形。 1.两个以上行政机关以不同事实或不同理由对同

一违法行为进行处罚。即一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。 2. 对持续行为的处罚。个人、组织违反同一法律规范行为，在一定时间内其行为处于持续状态中，如没有终止，这应再行处罚。 3. 对于行政违法中的屡犯进行处罚，也不适用一事不再发原则。 4. 重新做出的行政处罚决定。如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；或者人民法院撤销并责令重新做出具体行政行为，行政主体据此重新做出行政处罚决定，不违反一事不再罚原则。

谢谢大家！